POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

Četrto polletno poročilo o delovanju schengenskega območja 1. maj – 31. oktober 2013

1. Uvod

V skladu s svojo napovedjo iz sporočila o krepitvi upravljanja schengenskega območja z dne 16. septembra 2011[1] in ob podpori Sveta z dne 8. marca 2012 Komisija sprejema polletna poročila Evropskemu parlamentu in Svetu o delovanju schengenskega območja. Četrto poročilo pokriva obdobje od 1. maja do 31. oktobra 2013.

2. Prikaz razmer 2.1. Razmere na zunanjih mejah schengenskega območja[2]

Med aprilom in junijem 2013 je bilo odkritih 24 805 nedovoljenih prehodov meje, kar je 7,4-odstotno povečanje glede na enako obdobje leta 2012 in 155 % povečanje glede na prvo četrtletje leta 2013. To je najvišji zabeležen porast med dvema zaporednima četrtletjema od leta 2008, kar je najverjetneje povezano na eni strani z boljšimi vremenskimi razmerami v Sredozemskem morju in spremembami madžarske azilne politike na drugi.

Prosilci za azil na Madžarskem so bili od januarja 2013 namesto v ustanove zaprtega tipa, napoteni v odprte, od koder so kmalu zatem prebegnili v druge države članice. Število odkritih nedovoljenih prehodov meje se je povečalo z 911 v zadnjem četrtletju leta 2012 in 2 405 v prvem četrtletju leta 2013 na 8 775 v drugem četrtletju leta 2013. Madžarska je med aprilom in junijem 2013 odkrila več nedovoljenih prehodov meje kot katera koli druga država članica EU (35 %vseh odkritih nedovoljenih prehodov v EU), sledita pa ji Italija in Grčija, ki sta odkrili vsaka po 26 % vseh nedovoljenih prehodov v EU. Vendar je Madžarska julija 2013 ponovno spremenila svoje predpise, s čimer je povečala rabo ustanov zaprtega tipa. Od takrat se je število odkritih nedovoljenih prehodov meje zmanjšalo. Po mnenju madžarskih organov je to zmanjšanje lahko tudi posledica njihovega okrepljenega sodelovanja s Kosovom[3].

Glede na narodnost je bilo pri nedovoljenih prehodih meje odkritih največ migrantov s Kosova, in sicer jih je bilo od aprila do junija 2013 zabeleženo 4 456. Poleg tega je bilo, predvsem v Grčiji, zabeleženih 3 098 migrantov iz Albanije.

Število Sircev, odkritih pri nedovoljenem prehodu meje, se je s 2 024 v drugem četrtletju leta 2012 povečalo na 2 784 v drugem četrtletju leta 2013, predvsem v Egejskem morju (1 322 oseb). Po začetku izvajanja grške operacije ASPIDA se je število odkritih prehodov povečalo tudi na turško-bolgarski meji, in sicer s 159 zabeleženih prehodov v drugem četrtletju leta 2012 na 1 059 v istem četrtletju leta 2013. Število odkritih Sircev je poleti leta 2013 še naprej naraščalo (1 840 julija 2013 in 3 413 avgusta 2013), zlasti na italijanski morski meji ter na turško-bolgarski kopenski meji. Sirci, ki med drugim vstopajo v schengensko območje v Grčiji, so pogosto namenjeni na Švedsko ali v Nemčijo, da bi tam zaprosili za azil. V povezavi s tem je treba opozoriti, da je švedski odbor za priseljevanje 2. septembra 2013 izdal novo pravno stališče, s katerim se osebam iz Sirije, ki jim je bilo predhodno odobreno triletno dovoljenje za prebivanje, zdaj podeljuje dovoljenje za stalno prebivališče. Osebe s stalnim prebivališčem lahko nato zaprosijo za ponovno združitev družine[4].

Zaradi znatnega povečanja prihodov priseljencev v osrednjem Sredozemlju od poletja 2013 in tragične nesreče ladje v obalnih vodah italijanskega otoka Lampedusa se je Svet PNZ na zasedanju 7. in 8. oktobra 2013 odločil sklicati projektno skupino za preprečitev podobnih tragedij v prihodnosti. Komisija je prevzela vodenje te projektne skupine, ki naj bi opredelila orodja, ki so na voljo EU, in povečala njihovo učinkovitost. Ta med drugim vključujejo okrepitev skupnih operacij Frontexa v Sredozemlju.

2.2. Razmere znotraj schengenskega območja

Med aprilom in junijem 2013 je bilo odkritih več kot 80 000 ljudi brez dovoljenja za bivanje v EU, pri čemer je bila večina odkrita v notranjosti in ne na zunanjih mejah EU. Največ jih je bilo odkritih v Nemčiji (11 683), sledita pa ji Francija (8 563) in Španija (8 156)[5].

Operacija Perkunas za zbiranje podatkov o migracijskih tokovih v EU / schengenskem območju je bila opravljena med 30. septembrom in 13. oktobrom 2013 v 23 državah članicah[6] ter na Norveškem in v Švici. Eden od ciljev te operacije je preučiti povezavo med nedovoljenimi prehodi meje na zunanjih mejah in sekundarnimi gibanji znotraj EU/schengenskega območja. Po podatkih litovskega predsedstva je bilo prestreženih 10 459 migrantov z neurejenim statusom, od tega 4 800 v Italiji in 1 606 v Nemčiji.

AIRPOL, evropska mreža policijskih služb, mejnih policij in drugih zadevnih služb kazenskega pregona, ki so dejavne na letališčih, je med marcem in majem 2013 tri tedne usklajevala projekt boja proti tihotapljenju in trgovini z ljudmi, uporabi ponarejenih dokumentov, kraji identitete, organiziranemu kriminalu in terorizmu. 17 sodelujočih letališč v 14 državah je 24 ur izvajalo ciljne ukrepe za varnostno tvegane lete znotraj EU in rezultate predložilo AIRPOL-u za nadaljnjo analizo. V času izvajanja projekta so bili pregledi opravljeni pri 122 letih, na katerih je bilo prestreženih 26 oseb, predvsem na letih iz Budimpešte v Berlin.

Kljub uporabnosti teh podatkov še zmeraj obstaja potreba po boljšem zbiranju in analiziranju podatkov o nedovoljenih migracijskih gibanjih v EU, zato bo Frontex na pobudo Komisije in na podlagi razpoložljivih informacij držav članic do sredine novembra 2013 pripravil prilagojene analize tveganja glede migracijskih gibanj znotraj EU. Poleg tega bo sredi decembra 2013 v okviru mreže za analizo tveganja agencije Frontex sprejet dogovor o rednem zbiranju kazalnikov teh gibanj od januarja 2014.

3. Uporaba schengenskega pravnega reda 3.1. Primeri začasno ponovno uvedenega nadzora na notranjih mejah

Člen 23 Zakonika o schengenskih mejah[7] določa, da lahko v primeru resnih groženj javnemu redu ali notranji varnosti država članica izjemoma ponovno uvede nadzor na svojih notranjih mejah. V obdobju med 1. majem in 31. oktobrom 2013, ni nobena država članica ponovno uvedla nadzora na svojih notranjih mejah.

3.2. Ohranjanje neizvajanja nadzora na notranjih mejah

Dve področji schengenskega pravnega reda, ki se domnevno redno kršita, sta vprašanje, ali ima izvrševanje policijskih pooblastil v bližini notranjih meja dejansko enakovreden učinek kot mejne kontrole (člen 21 Zakonika o schengenskih mejah), ter obveznost, da se odpravijo ovire za tekoč pretok prometa, kot so omejitve hitrosti na cestnih mejnih prehodih na notranjih mejah (člen 22 Zakonika o schengenskih mejah). Komisija je v obdobju od 1. maja do 31. oktobra 2013 zaprosila za informacije o morebitnih kršitvah členov 21 in/ali 22 Zakonika o schengenskih mejah v eni novi zadevi (v zvezi s Španijo), dve zadevi je zaključila (v zvezi z Latvijo in Litvo), v šestih tekočih zadevah pa nadaljuje preiskavo (v zvezi z Avstrijo, Češko, Nemčijo, Slovaško in Švedsko).

3.3. Domnevne kršitve drugih delov schengenskega pravnega reda

Prenos Direktive o vračanju (2008/115/ES) v nacionalno zakonodajo

Rok za prenos Direktive o vračanju (2008/115/ES) v nacionalno zakonodajo je potekel 24. decembra 2010. Vse države članice EU, ki jih zavezuje ta direktiva, in vse pridružene države razen Islandije, so priglasile njen popoln prenos v nacionalno zakonodajo. Komisija podrobno pregleduje pravni prenos in praktično uporabo v državah članicah ter bo svoje prvo poročilo o njeni uporabi predložila do konca leta 2013 v okviru sporočila o politiki vračanja EU.

Izvajanje Uredbe o obmejnem prometu (ES št. 1931/2006)

Komisija spremlja izvajanje režima obmejnega prometa od začetka njegove veljavnosti v letu 2006. Komisija je v povezavi s prejšnjim poročilom zahtevala informacije od dveh držav članic (Madžarska in Slovaška) in nadaljevala svoje preiskave v zvezi s tremi državami članicami (Latvija, Poljska in Slovenija) glede dvostranskih sporazumov, ki so jih te države sklenile s svojimi sosednjimi tretjimi državami.

Ukrepanje Komisije v teh primerih delno temelji na sodbi Sodišča Evropske unije z dne 21. marca 2013 v zadevi C-254/11 (Shomodi). Sodišče je razsodilo, da se lahko imetnik dovoljenja za obmejni promet po obmejnem območju prosto giblje do tri mesece, če njegovo bivanje ni bilo prekinjeno, in da lahko po vsaki prekinitvi bivanja ponovno uveljavlja pravico do trimesečnega bivanja. Nadalje se bivanje imetnika dovoljenja za obmejni promet šteje za prekinjeno takoj, ko se zadevna oseba vrne v svojo državo prebivališča ne glede na število in pogostost prehodov meje.

3.4. Pomanjkljivosti, ugotovljene v okviru schengenskega ocenjevalnega mehanizma

V okviru sedanjega schengenskega ocenjevalnega mehanizma[8] uporabo schengenskega pravnega reda v državah članicah redno ocenjujejo strokovnjaki iz držav članic, Generalnega sekretariata Sveta in Komisije.

V obdobju od 1. maja do 31. oktobra 2013 je bil schengenski ocenjevalni mehanizem uporabljen za kopenske meje na Madžarskem, Poljskem, Slovaškem in v Sloveniji ter SIS/Sirene na Češkem, Malti, Slovaški in Sloveniji. Poročila še niso dokončana, vendar se pričakuje, da bodo vsebovala pozitivne in negativne komentarje ter priporočila glede vprašanj, kot so usposabljanje, uporaba analize tveganja, izmenjava informacij, mednarodno sodelovanje in infrastruktura na mejnih prehodih. Tako kot v preteklih šestih mesecih sicer obstajajo splošne možnosti za izboljšanje, vendar niso bile ugotovljene pomanjkljivosti, zaradi katerih bi morala Komisija nemudoma ukrepati.

Komisija po ponovnem obisku Grčije oktobra 2013  ugotavlja, da je bil dosežen napredek pri upravljanju zunanjih meja države, in Grčijo poziva, da nadaljuje z izvajanjem svojega schengenskega akcijskega načrta ter hkrati ponovno izraža svojo zavezanost podpori grškim prizadevanjem, med drugim v okviru Sklada za zunanje meje, prihodnjega Sklada za notranjo varnost in prek pomoči agencije FRONTEX.

Okvirni koledar schengenskega ocenjevanja v obdobju od novembra 2013 do aprila 2014 je v Prilogi I.

Glede samega schengenskega ocenjevalnega mehanizma se je Svet 7. oktobra 2013 odločil, da sprejme nov mehanizem, ki bo omogočal ugotavljanje pomanjkljivosti v zgodnji fazi in zagotavljal ustrezne popravke, spremljanje izvajanja in preglednost. Komisija bo imela v tem novem mehanizmu usklajevalno vlogo, saj bo skupaj s strokovnjaki držav članic izvajala ocenjevanja, prevzela odgovornost za sprejemanje poročil ter predlagala priporočila za morebitne izboljšave. Poleg tega bo Komisija načrtovala nenapovedane obiske na kraju samem, na primer, na schengenskih notranjih mejah.

Še vedno pa lahko pride do izjemnih primerov, v katerih priporočila za popravljalne ukrepe ne bodo zadostovala za ustrezno ali dovolj hitro odpravo morebitnih ponavljajočih se resnih pomanjkljivosti pri nadzoru zunanjih meja posamezne države članice. Komisija lahko v okviru novega mehanizma zato da pobudo za sprejetje dogovora o začasni ponovni uvedbi nadzora na notranjih mejah z državo članico, ki ne upravlja ustrezno svojih zunanjih meja . To je izjemen ukrep v skrajni sili za primer resnično kritičnih razmer, da bi zagotovili odpravo težav ob čim manjšem omejevanju prostega pretoka.

Uredba o novem schengenskem ocenjevalnem mehanizmu začne veljati dvajset dni po objavi v Uradnem listu Evropske unije 6. novembra 2013. Vendar pa se začne za obstoječe države schengenskega območja v praksi uporabljati šele eno leto pozneje. Za države članice EU, ki se želijo pridružiti schengenskemu območju, se uredba uporablja najpozneje od 1. januarja 2016. Treba je opozoriti, da sta schengenski oceni za Bolgarijo in Romunijo že končani, zato se ne bosta ponovno ocenjevali v skladu z novim mehanizmom. Po pristopu Hrvaške k EU 1. julija 2013 in ko bo ta država sporočila svojo pripravljenost, se bodo pripravili načrti za schengensko ocenjevanje v skladu z novim postopkom.

3.5. Odprava nadzora na notranjih mejah z Bolgarijo in Romunijo

Po sklepu Sveta junija 2011, da Romunija in Bolgarija izpolnjujeta merila za izvajanje schengenskega pravnega reda v celoti, so bili izvedeni dodatni ukrepi, ki naj bi prispevali k vstopu teh dveh držav v Schengenski pravni red. Svet kljub temu še ni sprejel odločitve o odpravi nadzora na notranjih mejah teh držav, vendar namerava to vprašanje obravnavati na svojem zasedanju 7. in 8. decembra 2013. Komisija še naprej v celoti podpira pristop Bolgarije in Romunije k schengenskemu območju.

3.6. Tehnične spremembe Zakonika o schengenskih mejah idr.

Po sprejetju dogovora o svežnju ukrepov za upravljanje schengenskega območja maja 2013 je spremembe Zakonika o schengenskih mejah odobril Evropski parlament in sprejel Svet junija 2013[9], pri čemer so te začele veljati 19. julija 2013. Namen teh sprememb sta bili odprava različnih razlag Zakonika o schengenskih mejah in reševanje praktičnih težav, ki so nastale od začetka veljavnosti Zakonika. Glavne spremembe se nanašajo na uvedbo jasne opredelitve metode izračuna „[z]a bivanje, ki ni daljše od treh mesecev v obdobju šestih mesecev“ (kratkoročno bivanje), državljanov tretjih držav na schengenskem območju, in pojasnila glede zahtevanega obdobja veljavnosti potnih listin državljanov tretjih držav.

4. Spremljevalni ukrepi 4.1. Uporaba schengenskega informacijskega sistema

Druga generacija schengenskega informacijskega sistema (SIS II) je začela delovati 9. aprila 2013. Po izteku enomesečnega obdobja intenzivnega spremljanja, ki je minilo brez incidentov, je bilo operativno upravljanje sistema SIS II predano Evropski agenciji za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov s področja svobode, varnosti in pravice (eu-LISA). Sistem SIS II od začetka uporabe deluje nemoteno. Zaradi večje funkcionalnosti in izboljšane splošne učinkovitosti sistem znatno prispeva k zagotavljanju varnosti in prostega gibanja oseb v schengenskem območju. Številu opozoril, ki jih shranjuje sistem SIS II, nenehno narašča.

Prva neformalna ocena izvajanja SIS II, ki jo je Evropska komisija izvedla julija 2013, je pokazala, da države članice na splošno uporabljajo nove kategorije opozoril in funkcije, kar vodi k precejšnjemu povečanju zadetkov v mnogih državah članicah. To še zlasti velja za države članice, ki izvajajo neposredne poizvedbe v centralnem sistemu. Nasprotno pa nekatere države članice zaznavajo padec števila zadetkov v prvih dveh mesecih delovanja sistema SIS II v primerjavi z istim obdobjem v letu 2012. Razpoložljivi dokazi kažejo, da je ta pojav posledica tekočih prilagoditev notranje organizacije držav članic na okolje SIS II, nezadostnega usposabljanja končnih uporabnikov ali nepopolnega izvajanja sistema SIS II. Dejstvo je, da vse države članice še niso začele uporabljati vseh podatkovnih kategorij in funkcij sistema SIS II. Glede na izjemen pomen sistema SIS II za delovanje schengenskega območja sta njegovo polno izvajanje ter varno in neprekinjeno delovanje ključnega pomena . Da bi nadalje ocenila trenutno stanje in napredek pri izvajanju sistema SIS II, namerava Komisija, poleg tekočega schengenskega ocenjevanja, opraviti dodatni pregled v zadnjem četrtletju leta 2013, v katerem bo med drugim ocenila statistiko zadetkov držav članic.

4.2. Uporaba vizumskega informacijskega sistema

Vizumski informacijski sistem (VIS)[10] je sistem za izmenjavo informacij o vizumih za kratkoročno bivanje. Od zadnjega obdobja poročanja (30. aprila 2013) je sistem VIS 6. junija 2013 začel delovati v šesti (Vzhodna Afrika) in sedmi (Južna Afrika) regiji. 5. septembra 2013 je bil nameščen v osmo regijo (Južna Amerika)[11]. 14. novembra 2013 bo VIS predvidoma nameščen v deveto (Srednja Azija), deseto (Jugovzhodna Azija) in enajsto (Palestina) regijo. Razprave o določitvi tretje in s tem zadnje skupine regij za namestitev so bile zaključene, pri čemer je bil izvedbeni sklep v zvezi s tem sprejet 30. septembra 2013.

VIS dobro deluje in do 31. oktobra 2013 je bilo z njim obdelanih pet milijonov vlog za izdajo vizumov v schengenskem območju, od tega je bilo izdanih 4,2 milijona vizumov. Kljub nenehnim prizadevanjem držav članic glavni problem ostajajo srednje- do dolgoročne posledice ne-najboljše kakovosti podatkov (biometričnih in alfanumeričnih), ki jih konzularni organi držav članic vnašajo v VIS.

4.3. Vizumska politika in sporazumi o ponovnem sprejemu

Mehanizem za spremljanje liberalizacije po odpravi vizumske obveznosti za države zahodnega Balkana

Po podatkih agencije FRONTEX je skupno število prošenj za azil iz držav zahodnega Balkana, katerih državljani ne potrebujejo vizuma, v državah z največ prošnjami v EU/schengenskem območju, v obdobju med januarjem 2013 in septembrom 2013 upadlo za 5,6 % v primerjavi z enakim obdobjem v preteklem letu. Skoraj enak sezonski vzorec je jasno opazen tudi letos, pri čemer se število vloženih prošenj od maja 2013 postopno povečuje. V vzorcu prevladujejo državljani Srbije in Nekdanje jugoslovanske republike Makedonije. Glavna ciljna država je še naprej Nemčija, ki ji sledijo Švedska, Belgija, Švica in Luksemburg.

Sporazumi o ponovnem sprejemu

Za olajšanje ponovnega sprejema v državo izvora za osebe brez dovoljenja za prebivanje v državi članici je bil 18. aprila 2013 podpisan sporazum o ponovnem sprejemu z Zelenortskimi otoki. Evropski parlament je svoje soglasje izdal 11. septembra, sklep Sveta, ki je potreben za sklenitev sporazuma, pa je bil sprejet 9. oktobra 2013. Trenutno poteka izmenjava ratifikacijskih listin med EU in Zelenortskimi otoki, tako da naj bi sporazum (skupaj s sporazumom o poenostavitvi vizumskih postopkov) začel veljati v kratkem. Sporazum o ponovnem sprejemu s Turčijo je bil parafiran junija 2012 in pričakujeta se njegov podpis in začetek dialoga o liberalizaciji vizumskega režima. Sporazum o ponovnem sprejemu z Armenijo je bil parafiran oktobra 2012 in podpisan 19. aprila 2013, zato se v kratkem pričakuje začetek njegove uporabe. Poleg tega so bila zaključena pogajanja z Azerbajdžanom o poenostavitvi vizumskih postopkov in o ponovnem sprejemu, pri čemer sta bila oba sporazuma parafirana 29. julija 2013, predloga za sklep Sveta o podpisu in sklenitvi sporazumov pa bosta kmalu obravnavana v Svetu in Evropskemu parlamentu.

[1]               COM(2011) 561 final.

[2]               Četrtletna analiza tveganja agencije Frontex za obdobje od aprila do junija 2013.

[3]               To poimenovanje ne posega v stališča glede statusa ter je v skladu z RVSZN 1244/1999 in mnenjem Meddržavnega sodišča o razglasitvi neodvisnosti Kosova.

[4]               Spletno mesto švedskega odbora za migracije dne 5. septembra 2013.

[5]               Četrtletna analiza tveganja agencije Frontex za obdobje od aprila do junija 2013.

[6]               Hrvaška, Grčija, Irska, Luksemburg in Švedska niso sodelovale.

[7]               Uredba (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 610/2013.

[8]               SCH/Com-ex (98) 26 def.

[9]               Uredba (EU) št. 610/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o spremembi Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah), Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma, uredb Sveta (ES) št. 1683/95 in (ES) št. 539/2001 ter uredb (ES) št. 767/2008 in (ES) št. 810/2009 Evropskega parlamenta in Sveta.

[10]           Odločba Sveta z dne 8. junija 2004 o vzpostavitvi vizumskega informacijskega sistema (VIS) (2004/512/ES).

[11]           Izvedbeni sklep Komisije z dne 21. septembra 2011 o določitvi datuma začetka delovanja vizumskega informacijskega sistema (VIS) v prvi regiji (2011/636/EU), Izvedbeni sklep Komisije z dne 21. septembra 2012 o določitvi datuma začetka delovanja vizumskega informacijskega sistema (VIS) v tretji regiji (2012/512/EU), Izvedbeni sklep Komisije z dne 7. marca 2013 o določitvi datuma začetka delovanja vizumskega informacijskega sistema (VIS) v četrti in peti regiji (2013/122/EU), Izvedbeni sklep Komisije z dne 5. junija 2013 o določitvi datuma začetka delovanja vizumskega informacijskega sistema (VIS) v šesti in sedmi regiji (2013/266/EU), Izvedbeni sklep Komisije z dne 20. avgusta 2013 o določitvi datuma začetka delovanja vizumskega informacijskega sistema (VIS) v osmi regiji (2013/441/EU).