SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

Pospešitev izvajanja enotnega evropskega neba

(Besedilo velja za EGP)

1. UVOD 1.1. Ponovna potrditev ciljev enotnega evropskega neba

Evropski letalski sektor je zelo pomemben za evropsko gospodarstvo, saj spodbuja trgovino in turizem ter je dejavnik rasti zaposlovanja. V vrednostni verigi letalskega sektorja je kontrola zračnega prometa ključni dejavnik. Ta kontrola bi morala zagotoviti varen, hiter in stroškovno učinkovit pretok zračnega prometa ter tako zmanjšati porabo goriva in emisije ogljika ter skrajšati čas letenja.

Vendar so se v preteklosti evropske navigacijske službe zračnega prometa razvijale predvsem znotraj državnih mej; posamezne države članice so vzpostavile svoje lastne sisteme upravljanja zračnega prometa (ATM), kar je povzročilo drago in neučinkovito strukturno razdrobljenost evropskega zračnega prostora ter stalno pomanjkljivo odzivanje na zahteve strank, tj. letalskih prevoznikov, in nazadnje tudi strank, ki storitve plačujejo.

EU je leta 2004[1] sprožila pobudo enotno evropsko nebo, ki ima trojni cilj: „okrepiti veljavne varnostne standarde zračnega prometa, prispevati k trajnostnemu razvoju sistema zračnega prometa ter izboljšati splošno uspešnost evropskega sistema ATM in navigacijskih služb zračnega prometa“[2]. Z opredelitvijo visoko zastavljenih ciljev, ki jih je treba doseči do leta 2020[3], se je zavezanost tem ciljem še dodatno okrepila. Leta 2007 se je začel izvajati velik projekt posodabljanja tehnologije, ki podpira evropski sistem ATM, t. i. projekt SESAR[4]. Leta 2009 so bila dodana nova konkretna orodja za boljše delovanje in usmerjanje reforme evropskega sistema ATM[5]: spremenjen pristop k spodbujanju zagotavljanja integriranih služb, postopek določanja ciljev uspešnosti ter imenovanje upravljavca omrežja, ki usklajuje ukrepe na ravni evropskega omrežja. Nazadnje je bil določen petstopenjski pristop, ki obravnava različne vidike enotnega evropskega neba: varnost, uspešnost, tehnologija, letališča in človeški dejavnik.

Dokončna vzpostavitev enotnega evropskega neba je ena od ključnih prednostnih nalog splošne prometne politike Evropske komisije[6]. Čeprav vse države članice še naprej podpirajo pobudo za enotno evropsko nebo, njegovo izvajanje še zdaleč ni doseglo prvotnih pričakovanj, pospeševanje procesa reform evropskega sistema ATM z novim paketom ukrepov pa je bilo leta 2012 določeno kot ključni ukrep za razvoj enotnega trga[7]. Zamud v zračnem prometu je manj (deloma zaradi finančne krize, ki je vplivala na zmanjšanje zračnega prometa v Evropi). Raven varnosti se je stalno vzdrževala, vendar se stroškovna učinkovitost ni dovolj hitro izboljšala, vpliv letov z neoptimalnim profilom na okolje pa je še vedno velik. V času, ko se evropski letalski prevozniki soočajo z veliko konkurenco na svetovni ravni, rast letalskega sektorja pa se seli na Bližnji vzhod in v azijsko-pacifiške regije, se težko prezrejo neizkoriščene potencialne koristi enotnega evropskega neba v višini 5 milijard EUR letno[8]. Pričakovani donosi se bodo uresničili tako hitro, kakor hitro se bo izvedlo enotno evropsko nebo.

Po najnovejših napovedih bo do leta 2035 v Evropi 14,4 milijonov letov, kar je 50 % več kot leta 2012. S povečevanjem zračnega prometa se bo obremenila zmogljivost ATM ter povečala neskladnost med zmogljivostjo ATM in prepustnostjo letališč[9], saj zaradi nezadostne zmogljivosti letališč ne bo mogoče sprejeti skoraj dveh milijonov letov[10].

Treba je pospešiti izvedbo enotnega evropskega neba in z njim povezanih reform evropskega sistema ATM, s čimer se bo zagotovila pomoč uporabnikom našega zračnega prostora v zelo konkurenčnem globalnem okolju in omogočila gospodarska rast v prihodnosti. Komisija torej na podlagi dosedanjih izkušenj z enotnim evropskim nebom predlaga nov in natančno usmerjen zakonodajni predlog za pospešitev izvajanja enotnega evropskega neba, zakonodajni sveženj, ki vsebuje prenovo štirih uredb o vzpostavitvi enotnega evropskega neba in spremembo uredbe o ustanovitvi Evropske agencije za varnost v letalstvu (EASA[11]).

1.2. Razvoj uspešnosti navigacijskih služb zračnega prometa

Evropa se je konec devetdesetih let 20. stoletja soočala z velikimi zamudami in neučinkovitostjo pri zagotavljanju storitev služb kontrole zračnega prometa. Več kot desetletje pozneje je evropski zračni prostor še vedno zelo razdrobljen, saj obstaja 50 centrov za kontrolo zračnega prometa, razdeljenih med 29 izvajalcev navigacijskih služb zračnega prometa[12].

Leta 2011 so skupni neposredni in posredni stroški za kontrolo zračnega prometa v Evropi znašali 14 milijard EUR. Samo neposredni stroški (zaračunani v obliki uporabniških taks) znašajo več kot 20 % skupnih operativnih stroškov (brez goriva) najbolj učinkovitih letalskih prevoznikov. Na splošno predstavljajo neposredni stroški kontrole zračnega prometa za letalske prevoznike tretji največji strošek (za gorivom in letališkimi pristojbinami).

Produktivnost (izmerjena v urah kontrolorja zračnega prometa) se je v zadnjem desetletju povečala za približno 18 %, vendar pa so se celotni stroški zaposlovanja kontrolorjev zračnega prometa povečali hitreje (za skoraj 40 %). Skupni stroški kontrole zračnega prometa so se povečali za 10 %, število evropskih kontrolorjev zračnega prometa pa se je povečalo na 14 500. Kontrolorji predstavljajo le tretjino vseh zaposlenih pri izvajalcih navigacijskih služb zračnega prometa, kar pomeni, da je število podpornega osebja zelo veliko (približno 30 000 leta 2011).

Celo z zmanjšanjem zračnega prometa in posledičnim zmanjšanjem pritiska na sistem je kapaciteta ostala enaka: povprečna celotna zamuda zaradi kontrole zračnega prometa na let je bila leta 2011 približno enaka kot leta 2003. Okoljska učinkovitost je odvisna od učinkovitosti letov, tj. možnosti, da uporabniki zračnega prostora letijo po bolj direktnih zračnih poteh. Popoln uspeh na tem področju se še pričakuje in stroški zaradi neizpolnjevanja načela „od vrat do vrat“, zaradi česar se porabi več goriva in so leti daljši, se ocenjujejo na 3,8 milijarde EUR leta 2011. Kar se tiče varnosti, so rezultati kontrole zračnega prometa dobri, delo pa še poteka na področju krepitve izvajanja programov varnosti, sistemov upravljanja in metod analize.

2. UVELJAVLJANJE IN IZBOLJŠANJE OBSTOJEČIH PREDPISOV

Komisija se je med zadnjo revizijo pravnega okvira enotnega evropskega neba leta 2009 osredotočila na potrebo po bistvenem izboljšanju uspešnosti sistema kontrole zračnega prometa. Pri vzpostavljanju funkcionalnih blokov zračnega prostora, upravljanju funkcij omrežja (upravljavec omrežja) in projektu SESAR bi cilji v zvezi z uspešnostjo dejansko morali imeti prednost.

Na vseh teh področjih je bil v zadnjih dveh letih dosežen napredek. Leta 2011 so bili določeni cilji za prvo referenčno obdobje (2012–2014) načrta izvedbe, načrt pa je začel veljati leta 2012, upravljavec omrežja[13] je začel delovati leta 2011, rok za preusmeritev v bolj integriran operativni zračni prostor, ki temelji na funkcionalnih blokih zračnega prostora, pa je potekel decembra 2012. Skupno podjetje SESAR, katerega naloga je nadzor razvoja projekta SESAR, je začelo zagotavljati elemente novega sistema ATM. Upoštevani so bili tudi roki za uvedbo nekaterih drugih ključnih ukrepov (kot sta podatkovna zveza in kakovost letalskih podatkov), vendar v številnih primerih prihaja do zamud pri izvajanju.

Na področju izvajanja enotnega evropskega neba je bilo v preteklih dveh letih veliko narejenega, vendar so rezultati glede na pričakovane koristi na splošno nezadostni. Z načrti izvedbe, določenimi na ravni EU za obdobje 2012–2014, bi se v treh letih prihranilo 2,4 milijarde EUR. Vendar načrtovani prispevki držav članic niso izpolnili tega splošnega cilja, saj ostaja primanjkljaj v višini 189 milijonov EUR. Poleg tega uporabniki zračnega prostora spodbijajo veljavnost teh podatkov in trdijo, da bodo inflacija, prenosi sredstev in delitev tveganj iz prejšnjih let dejansko bistveno zvišali njihove stroške leta 2014. Upravljavec omrežja je bil pri svojem delu uspešen, vendar ima omejene pristojnosti, zlasti kar se tiče sprejemanja konkretnih korektivnih ukrepov. Države članice so se sicer dogovorile o vzpostavitvi devetih funkcionalnih blokov zračnega prostora, ki pa ostajajo bistveno institucionalne in upravne narave ter še ne zagotavljajo konkretnih operativnih koristi.

Obstoječa zakonodaja že obravnava nekatere od teh težav, in sicer prek pooblastil, ki so bila dodeljena Komisiji za določitev in izvajanje izvedbenih ukrepov. Načrti izvedbe in ureditve pristojbin so bili nedavno revidirani zaradi posodobitve ob upoštevanju izkušenj, pridobljenih med njihovo prvo uporabo. Komisija mora do konca leta 2013 na podlagi obstoječe zakonodaje določiti cilje uspešnosti za naslednje referenčno obdobje (2015–2019). Vpeljani so bili mehanizmi upravljanja uvedbe projekta SESAR, ki so utrli pot izbiri upravljavca uvajanja in omogočili začetek procesa uvajanja leta 2014.

Komisija je odločena, da bo zagotovila izvajanje vseh vidikov enotnega evropskega neba, in je zato sprejela pripravljalne ukrepe za začetek postopkov za ugotavljanje kršitev proti državam članicam, ki še niso izpolnile zahtev v zvezi z vzpostavitvijo funkcionalnih blokov zračnega prostora. Brez odlašanja bo tudi sprejela nadaljnje ukrepe, če se ugotovi pomanjkljiva izvedba nekaterih ukrepov v zvezi z interoperabilnostjo, kot so npr. storitve podatkovne zveze.

Najpomembnejše pa je, da so za pospešeno izvajanje enotnega evropskega neba potrebni visoko zastavljeni cilji uspešnosti, zlasti glede zmogljivosti in stroškovne učinkovitosti, ki jih je treba določiti v drugem in tretjem referenčnem obdobju načrta izvedbe. V tem okviru bo več pozornosti namenjene uspešnosti z vidika koncepta „od vrat do vrat“. V omrežju, kjer je število centrov za kontrolo zračnega prometa še večje in kjer se letališča soočajo z resno preobremenjenostjo, bo vedno težje zagotoviti zahtevano raven uspešnosti.

Komisija bo zato še naprej skrbno spremljala razvoj zračnega prometa in njegov vpliv na ATM in zmogljivost letališč v Evropi ter tako zagotovila, da se zahtevana zmogljivost doseže pravočasno.

3. POVEČANJE UČINKOVITOSTI ENOTNEGA EVROPSKEGA NEBA 3.1. Osredotočanje izvajalcev navigacijskih služb zračnega prometa na potrebe strank: doseganje ciljev uspešnosti

Načrt izvedbe je ključnega pomena za oceno dosežkov enotnega evropskega neba. Temelji na sistemu določanja ciljev, načrtovanju, spremljanju in poročanju na štirih ključnih področjih, ki so varnost, okolje, zmogljivost in stroškovna učinkovitost, ter uvaja okvir, ki se mu morajo izvajalci služb prilagoditi, da bodo lahko službe izvajali bolje in z nižjimi stroški. Na primer v okviru stroškovnih ciljev so cene storitev dejansko omejene in teh omejitev izvajalci služb pri zaračunavanju svojih storitev uporabnikom ne smejo prekoračiti, kar jih prisili, da so bolj stroškovno učinkoviti.

Z izvedbo načrta v prvem referenčnem obdobju 2012–2014 bo doseženih nekaj oprijemljivih rezultatov v smislu večje učinkovitosti. Hkrati z izpolnitvijo ciljev na področjih okolja in zmogljivosti bodo leti bolj direktni, zamud pa bo manj. Obenem je tudi jasno, da bi lahko dosegli več; obseg prvotnih ciljev, ki sta jih predlagala Komisija in organ za oceno uspešnosti za prvo referenčno obdobje, se je zmanjšal v postopku odobritve Odbora za enotno nebo, ko so države članice vložile veto proti višje zastavljenim ciljem; za končne načrte izvedbe, kot so navedeni zgoraj, pa zmanjka majhna a ne zanemarljiva vsota, kar še bolj zniža splošno raven prizadevanj.

Izkušnje tudi kažejo, da se države članice, ki so edini ali večinski lastniki izvajalcev služb, navadno osredotočajo na zdrave vire prihodkov, ki jih ustvarja sistem služb kontrole zračnega prometa, financiran s sredstvi uporabnikov, in zato morda niso naklonjene globokim spremembam v smeri večje integracije operativnega zračnega prostora, ki s seboj prinaša tveganje za stavke ali morebitne posledice za finančno okrnjene državne proračune.

Glede na zgoraj navedeno je treba okrepiti načrt izvedbe, da bi postal bolj pregleden in izvršljiv, da bi zastavljanje ciljev postalo bolj tehnično in podprto z dokazi, da bi organ za oceno uspešnosti kot ključni tehnični svetovalec postal bolj neodvisen ter da bi se okrepil nadzor Komisije in uvedle sankcije v primeru neizpolnjevanja ciljev. Hkrati bi morali imeti uporabniki zračnega prostora v postopku večjo vlogo.

V sedanjem sistemu imajo države članice v Odboru za enotno nebo zadnjo besedo glede ciljev, sprejetja načrtov izvedbe in uvedbe korektivnih ukrepov v primeru neizpolnjevanja ciljev. Komisija v svojem zakonodajnem paketu predlaga okrepljen nadzor in mehanizem sankcij. Poleg tega bi morala v prihodnje člane organa za oceno uspešnosti neposredno imenovati Komisija, da se zagotovi nepristranskost.

3.2. Povečanje učinkovitosti podpornih služb

Cilj prvega svežnja enotno evropsko nebo iz leta 2004 je bila uvedba tržnih mehanizmov pri izvajanju podpornih služb, da bi se povečala njihova učinkovitost[14]. V praksi napredka ni bilo veliko kljub temu, da so bili rezultati pozitivni v dveh primerih[15], v katerih so bili takšni mehanizmi uvedeni, tj. na Švedskem in v Združenem kraljestvu (eden od izvajalcev navigacijskih služb zračnega prometa je ocenil, da prihranki znašajo približno 50 % v primerjavi z internaliziranim zagotavljanjem podpornih služb). Več bi torej lahko in morali narediti, da bi se zagotavljanje podpornih služb preneslo na specializirane izvajalce.

Uvedba tržnih mehanizmov, kjer je mogoče, je popolnoma v skladu s prakso v drugih evropskih infrastrukturnih sektorjih, in sicer v obliki konkurence na trgu ali pa konkurence za trg v okviru razpisnih postopkov, ki nudijo časovno omejene koncesije. S postopnim odpiranjem podpornih služb konkurenci se bodo pojavile nove poslovne priložnosti za sektor ATM in druge sektorje, hkrati pa bo uvajanje novih tehnologij hitrejše in cenejše. Po najbolj previdnih ocenah, ki temeljijo na nedavnih izkušnjah, se lahko na področju podpornih služb pričakuje približno 20-odstotni prihranek.

Seveda ni primerno, da se konkurenca uvede v vse službe ATM. Komisija v svoji analizi ugotavlja, da so osrednje službe kontrole zračnega prometa naravni monopoli, vsaj v okviru sedanjega stanja tehnologije. Ni namreč mogoče, da bi na primer na enem letališču obstajala dva kontrolna stolpa ali da bi si bila dva kontrolorja konkurenčna v istem sektorju. Teoretično bi se za te osrednje službe lahko uporabili razpisni postopki, ki nudijo časovno omejene koncesije, vendar bi bil za to potreben strog gospodarski regulativni in nadzorni okvir.

Za uvedbo tržnih mehanizmov bi bile primernejše podporne službe, kot so meteorološke službe, letalske informacijske službe, komunikacijske službe, navigacijske službe ali nadzorne službe. Znotraj in zunaj sektorja ATM je veliko podjetij, ki bi lahko izvajala takšne službe, te pa bi se lahko nato zaradi večje konkurence razdelile med več izvajalcev ali pa, kot je nedavno predlagal Eurocontrol v svoji analizi pojma „centralizirane službe“, bi jih lahko izvajal en sam izvajalec ali združenje izvajalcev služb, ki bi lahko podpirali več osrednjih izvajalcev.

Komisija meni, da bi bilo treba za bolj učinkovito zagotavljanje podpornih služb uvesti tržne mehanizme. Komisija v tem zakonodajnem svežnju predlaga nadaljnje ločevanje in odpiranje trga v zvezi z nekaterimi od zgoraj navedenih podpornih služb.

3.3. Krepitev neodvisnosti nacionalnih nadzornih organov

Nacionalni nadzorni organi imajo pomembno vlogo pri izvajanju enotnega evropskega neba. Odkar so bili leta 2004 vzpostavljeni, se je obseg njihovih nalog postopoma večal in večina jih še vedno razvija svojo organizacijo in zmogljivosti. Odgovorni so predvsem za preverjanje skladnosti izvajalcev navigacijskih služb zračnega prometa, kar vključuje nadzor varnega in učinkovitega izvajanja služb, organizacijo ustreznih inšpekcij ter sklepanje in izvajanje sporazumov o nadzoru izvajalcev navigacijskih služb zračnega prometa znotraj funkcionalnih blokov zračnega prostora. Poleg tega nacionalni nadzorni organi z medsebojnim sodelovanjem zagotavljajo nadzor izvajalcev navigacijskih služb zračnega prometa, ki izvajajo službe v drugi državi. Nacionalni nadzorni organi tudi pripravljajo, nadzirajo in spremljajo načrte izvedbe izvajalcev navigacijskih služb zračnega prometa, ta njihova nova naloga pa postaja vse bolj pomembna.

Številne težave pri izvajanju enotnega evropskega neba izhajajo iz težav nacionalnih nadzornih organov; to so neustrezni viri, pomanjkanje izkušenj ter premajhna neodvisnost od vlad in izvajalcev navigacijskih služb zračnega prometa. To je vplivalo tako na postopke za certificiranje in nadzor izvajalcev navigacijskih služb zračnega prometa kot na pripravo in izvajanje načrta izvedbe. Če se teh pomanjkljivosti ne odpravi, bodo resno ogrozile izvajanje enotnega evropskega neba.

Neustrezni viri neposredno vplivajo na tehnične spretnosti in znanja ter povečujejo odvisnost regulativnih organov od izvajalcev navigacijskih služb zračnega prometa; to težavo je treba odpraviti z okrepitvijo medsebojnega sodelovanja nacionalnih nadzornih organov (npr. na ravni funkcionalnih blokov zračnega prostora), z večjim usklajevanjem nacionalnih nadzornih organov na ravni EU, kar jim bo omogočilo izmenjavo najboljših praks in sodelovanje v programih usposabljanja, ter s sestavo baze strokovnjakov, na primer pod okriljem EASA. Sedanje pomanjkanje osebja se lahko odpravi z večjo finančno neodvisnostjo.

Nacionalni nadzorni organi morajo biti pri opravljanju svojih nalog nepristranski in neodvisni. Kljub temu da obstoječa zakonodaja zahteva, da je ta „neodvisnost dosežena tako, da so nacionalni nadzorni organi vsaj na funkcionalni ravni primerno ločeni“[16] od izvajalcev navigacijskih služb zračnega prometa, se je večina držav članic odločila za strukturno ločitev. Vendar tudi ta rešitev ni bila vedno uspešna, zlasti v primeru neustreznih virov in izkušenj, saj so izvajalci navigacijskih služb zračnega prometa tako pridobili večji vpliv. Komisija zato predlaga vrsto zavezujočih meril, da bi tako zagotovila samostojno in učinkovito delovanje nacionalnih nadzornih organov.

Komisija na podlagi navedenega meni, da bi bilo treba prednostno okrepiti regulativni okvir, ki ureja učinkovitost in neodvisnost nacionalnih nadzornih organov, in bo predlagala posebej zavezujoča merila v zvezi z neodvisnostjo in zmogljivostjo nacionalnih nadzornih organov.

4. ODPRAVLJANJE RAZDROBLJENOSTI EVROPSKEGA SISTEMA ATM 4.1. Omogočanje partnerstev znotraj sektorja

Namen funkcionalnih blokov zračnega prostora je odpraviti razdrobljenost zračnega prostora, in sicer z uvedbo medsebojnega sodelovanja med izvajalci navigacijskih služb zračnega prometa ter z optimalno organizacijo in uporabo zračnega prostora, ki se ju doseže z vzpostavitvijo optimalnih nadzornih sektorjev in poteka zračnih poti na širših območjih, s čimer se na podlagi ekonomije obsega omogočijo splošne sinergije. Leta 2009 je bil za države članice določen zavezujoč rok, tj. december 2012, do katerega bi morale oblikovati funkcionalne bloke zračnega prostora ter pripraviti vrsto podrobno določenih in zavezujočih meril za izboljšanje izvajanja služb.

Kljub temu da so si države članice in njihovi izvajalci navigacijskih služb zračnega prometa zelo prizadevali za oblikovanje funkcionalnih blokov zračnega prostora, je napredek nezadovoljiv. Napovedanih je bilo devet funkcionalnih blokov zračnega prostora, vendar ni noben popolnoma operativen in za večino se zdi, da so namenjeni izpolnjevanju formalnih zahtev in ne razvoju sinergij ali ekonomije obsega.

Dejanski (v nasprotju z institucionalnim) razvoj funkcionalnih blokov zračnega prostora je bil pogosto oviran zaradi strahu, da bi se tok prihodkov iz pristojbin na zračnih poteh zmanjšal, v nekaterih primerih celo za 30 %, če bi se razvoj funkcionalnih blokov zračnega prostora izvedel in bi se storitve racionalizirale, na primer s skrajšanjem zračnih poti. Države so se soočile tudi z močnim nasprotovanjem zaposlenih, ki so želeli ohraniti obstoječe število zaposlenih.

Poleg tega so se v zvezi z nacionalno suverenostjo pojavili zahtevki za zaščito obstoječih monopolov v imenu zaščite vojaške infrastrukture, ciljev in operacij v evropskem zračnem prostoru. Medtem ko so dejanske vojaške potrebe upravičeno zaščitene v okviru enotnega evropskega neba, pa se je natančna meja med temi utemeljenimi potrebami in neustrezno zaščito nacionalnih interesov pogosto zabrisala. Tudi obravnava obstoječih dolgoročnih amortizacijskih in naložbenih načrtov za tehnično infrastrukturo je bilo za države članice preobčutljivo področje kljub obstoječi zakonski zahtevi, da je treba v funkcionalnih blokih zračnega prostora doseči optimalno uporabo virov.

Komisija bo še naprej obravnavala primere kršitev držav članic v zvezi s funkcionalnimi bloki zračnega prostora, zlasti v primerih, ko napredovanje reform v prihodnjih mesecih ne bo jasno razvidno, hkrati pa ostaja odločena, da morajo funkcionalni bloki zračnega prostora sprejeti organizacijske modele, ki so primerni za bolj integriran operativni zračni prostor. Funkcionalni bloki zračnega prostora bodo zdaj dejansko potrebovali večjo prilagodljivost, saj bo pravno bolj jasno določeno, da lahko sklepajo bolj raznovrstne dogovore o sodelovanju med izvajalci navigacijskih služb zračnega prometa ter tako izkoriščajo sinergije in v projektih sodelujejo z različnimi partnerji, s čimer se bo izboljšala zmogljivost. Ti dogovori bi lahko vključevali skupno izvajanje javnih naročil, usposabljanja, podpornih služb ali prenosa izvajanja služb. Komisija predlaga spremembo pravil, da bi funkcionalni bloki zračnega prostora takšne projekte lahko izvedli. Udeleženci iz sektorja imajo proste roke pri izbiri sredstev, s katerimi dosežejo večjo zmogljivost, vendar morajo večjo zmogljivost tudi dejansko zagotoviti.

Da bi se uresničili cilji iz načrta izvedbe enotnega evropskega neba, Komisija v tem zakonodajnem svežnju predlaga nadaljnji razvoj koncepta funkcionalnih blokov zračnega prostora, s čimer bi kot orodje izvajalcev navigacijskih služb zračnega prometa postali bolj osredotočeni na zmogljivost in bolj prilagodljivi ter bi temeljili na partnerstvih znotraj sektorja.

Okrepljena bo tudi vloga upravljavca osrednjega omrežja, kar se tiče splošnega upravljanja zračnega prometa (glej oddelek 4.2).

4.2. Krepitev vloge upravljavca omrežja

Upravljavec omrežja, zadolžen za omrežje ATM EU, deluje od leta 2011 in ima pomembno vlogo pri izvajanju enotnega evropskega neba. V evropskem sistemu ATM je vedno več funkcij in služb, ki bi se lahko izvajale bolj centralizirano. Komisija je za upravljavca omrežja določila Eurocontrol, ki dobro opravlja svoje delo[17]; njegova prvotna naloga kot upravljavca omrežja je vsakodnevno preprečevanje ozkih grl v zračnem prostoru in preobremenitve sistema ter omogočanje uporabe direktnih zračnih poti zrakoplovom. Eurocontrol z opravljanjem teh nalog neposredno podpira izvajalce navigacijskih služb zračnega prometa pri njihovem izpolnjevanju ciljev uspešnosti v zvezi z zmogljivostjo in učinkovitostjo letov. Vsi izvajalci priznavajo, da je vloga upravljavca omrežja bistvenega pomena.

Za strateško in operativno spodbujanje vidika omrežja je potrebno zelo tesno sodelovanje vseh operativnih zainteresiranih strani. Medtem ko je bil prvotni namen vzpostaviti trdno strukturo vodenja z jasnimi izvršilnimi pooblastili, na čelu katere bi bili izvajalci iz sektorja, v praksi upravljavec omrežja odloča s soglasjem, kar pogosto vodi v slabe kompromise. Koncept partnerstev znotraj sektorja, ki so namenjeni boljšemu izvajanju služb, bi se moral obravnavati tudi kot cilj, skladen s prihodnjo reformo Eurocontrola (glej oddelek 5.2). Tako bi izvajalci navigacijskih služb letalskega prometa in uporabniki zračnega prostora sodelovali z upravljavcem omrežja kot neke vrste skupnim podjetjem. Ta model zagotavlja ločitev od regulativnih organov, saj upravljavca omrežja odvrne od vloge medvladne organizacije in ga usmeri k vlogi običajnega izvajalca navigacijskih služb letalskega prometa. Poleg tega spodbuja naložbe v upravljavca omrežja, ki so v skladu s poslovnimi načrti zainteresiranih izvajalcev, saj bodo partnerji znotraj sektorja organizacijo obravnavali kot del svojega lastnega podjetja in bodo zato pripravljeni vložiti več v njeno delovanje.

Sedanje operacije upravljavca omrežja vključujejo le del funkcij in služb, ki so potrebne za optimalno delovanje omrežja. Zato je treba postopno povečati operativni obseg delovanja upravljavca omrežja.

Zato Komisija v tem zakonodajnem svežnju predlaga okrepitev vloge upravljavca omrežja na podlagi racionalizacije upravljanja, s čimer bi sektor (tako izvajalci navigacijskih služb letalskega prometa kot uporabniki zračnega prostora in letališča) dobil večjo vlogo. Tako se bo obseg operacij upravljavca omrežja povečal z dodajanjem novih funkcij (vključno z nekaterimi vidiki oblikovanja zračnega prostora) in služb, povezanih z delovanjem omrežja, ki jih na osrednji ravni izvaja upravljavec omrežja.

5. VZPOSTAVLJANJE SKLADNEJŠEGA INSTITUCIONALNEGA OKVIRA 5.1. Vloga Evropske agencije za varnost v letalstvu (EASA) pri ATM

EASA od leta 2002 igra osrednjo vlogo v letalski politiki EU, saj želi doseči visoko in enakomerno raven varnosti ter podpreti tradicionalne cilje EU, kot so enaki konkurenčni pogoji, prost pretok, varstvo okolja, preprečevanje podvajanja zakonodaje, uveljavljanje predpisov ICAO itd. Leta 2009[18] so se odgovornosti EASA razširile še na varnostne vidike ATM in aerodromov. Ta razširitev odgovornosti na ATM iz leta 2009 je povzročila podvajanje, saj so nekatere naloge zajete v obeh zakonodajah – v zakonodaji o enotnem evropskem nebu in v osnovni uredbi o EASA. To podvajanje je bilo namerno, saj se je v prehodnem obdobju tako preprečila morebitna vrzel v zakonodajnem okviru. Vendar je Komisija v zakonodaji pozvana, naj predlaga ukrepe za odpravo podvajanja, ko bodo določeni ustrezni izvedbeni predpisi EASA[19].

Na področjih, kot sta licenciranje letalskega osebja in plovnost, EASA oblikuje vse tehnične predpise, področje ATM pa je drugačno, saj razlikuje med „varnostnimi“ in „nevarnostnimi“ predpisi; to razlikovanje je nastalo zaradi močne stranske vloge Eurocontrola pri vprašanjih, ki niso povezana z varnostjo. Težava je v tem, da vsi tehnični predpisi s področja ATM vsebujejo tako varnostne elemente kot elemente, povezane z zmogljivostjo, stroški in učinkovitostjo, zato je njihovo izvajanje težko, zlasti zato, ker vedno večje število predpisov s področja ATM vpliva tudi na zračni del in posledično na plovnost, letalske operacije, usposabljanje, itd. Pod okriljem EASA se je treba odločiti za enotnost regulativne strategije, strukture predpisov in postopka posvetovanja ter pri tem ustrezno vključiti tudi vse zadevne strani, kot so uporabniki zračnega prostora, letališča, izvajalci storitev in vojska.

Komisija v tem zakonodajnem paketu predlaga odpravo podvajanja predpisov o enotnem evropskem nebu in EASA ter ustrezno razdelitev dela med različne institucije. Komisija bi se tako morala osredotočiti na ključna vprašanja gospodarskih predpisov, EASA pa zagotoviti usklajeno oblikovanje in nadzor vseh tehničnih predpisov, in sicer na podlagi izkušenj Eurocontrola, držav članic in zainteresiranih strani iz sektorja. Hkrati s predlogom se posodobijo tudi predpisi EASA, tako da se vanje vključijo posodobljeni sklici na komitologijo v skladu z Lizbonsko pogodbo ter na upravljanje EASA v skladu s skupnim pristopom EP, Sveta in Komisije k decentraliziranim agencijam EU iz julija 2012. Slednji sporazum vključuje tudi standardizacijo imen agencij EU, zato se EASA preimenuje v „Agencijo Evropske unije za letalstvo“.

5.2. Osredotočenje Eurocontrola na upravljanje in delovanje evropskega omrežja ATM

Eurocontrol ima osrednjo vlogo pri izvajanju enotnega evropskega neba. Zasnovan je bil z namenom zagotavljanja skupnega sistema kontrole zračnega prometa v šestih evropskih državah[20], sčasoma pa je prevzel številne naloge v zvezi z ATM in postal pomemben center strokovnega znanja s področja ATM. Ko je EU postala pristojna za zadeve, povezane z ATM, je Eurocontrol začel postopek reorganizacije, da bi se uskladil s politiko Skupnega evropskega neba; najprej zato, da bi upošteval načelo ločevanja med regulativnimi dejavnostmi in izvajanjem služb, nato pa še, da bi se izognil podvajanju zaradi vedno večje vloge Komisije in EASA pri oblikovanju politik ter pri regulativnih dejavnostih in dejavnostih certificiranja in nadzora. EU je leta 2003 postala začasna članica te organizacije. Reforma Eurocontrola, ki je v teku, je olajšala njegovo imenovanje kot organa za oceno uspešnosti leta 2010 in upravljavca omrežja leta 2011 ter njegovo sodelovanje pri skupnem podjetju SESAR, v katerem ima od leta 2007 tudi vlogo ustanovnega člana.

Poleg tega sta EU in Eurocontrol za boljše usklajevanje svojih dejavnosti leta 2012 podpisala sporazum na visoki ravni, ki priznava prispevek Eurocontrola k vzpostavljanju učinkovitega evropskega sistema ATM, in sicer tako, da pomaga EU v njeni vlogi enotnega evropskega regulativnega organa. Eurocontrol bo tako še naprej podpiral Komisijo in EASA pri pripravi pravil in predpisov.

Veliko je bilo že narejenega, zadnji del procesa reforme Eurocontrola pa se je začel leta 2013. Eurocontrol ostaja medvladna organizacija, njen pravilnik in organi odločanja (kot je začasni svet) še ne odražajo rezultatov izvedenih reform. Komisija podpira reforme Eurocontrola, ki so v teku in se bodo osredotočile na upravljanje in delovanje evropskega omrežja ATM. EU je že priznala poseben pomen te vloge, saj je Eurocontrolu podelila mandat v zvezi z izvajanjem funkcij upravljanja omrežja, vzpostavljenih v okviru zakonodaje o enotnem evropskem nebu. Te funkcije bi lahko še okrepili in povečali učinkovitost omrežja, če bi bile upravljavcu omrežja dodeljene dodatne funkcije v zvezi z omrežjem ali centralizirane službe, ki bi jih oddal zunanjim izvajalcem iz sektorja, ki bi jih izvajalci navigacijskih služb zračnega prometa lahko uporabili. Takšen razvoj bi bilo treba spodbujati v popolni skladnosti s pravnim okvirom enotnega evropskega neba in izvajanjem projekta SESAR. Poleg tega takšen razvoj ni mogoč brez spremembe v upravljanju te organizacije, ki bi podjetjem iz sektorja omogočila večjo vlogo (glej oddelek 4.2).

Začasni organi upravljanja Eurocontrola so maja 2013 začeli razpravo o reformi organizacije. Komisija namerava v tej razpravi sodelovati, in sicer prek usklajevanja stališč držav članic, s čimer bo zagotovila hitro revizijo pravilnika Eurocontrola od leta 2014 dalje, ter z osredotočenjem Eurocontrola na področje operativnih nalog, kjer ima Eurocontrol tudi največ strokovnega znanja in izkušenj.

6. SKLEPNE UGOTOVITVE

Uspešna uvedba enotnega evropskega neba ostaja ključna prednostna naloga evropske letalske politike s še neizkoriščenimi možnostmi za velike prihranke v letalskem sektorju in celotnem evropskem gospodarstvu. Komisija na podlagi analize iz tega sporočila in ustrezne ocene učinka predlaga zakonodajni sveženj (SES2+) za utrditev in, kjer je mogoče, pospešitev procesa reforme ATM v Evropi, in sicer z nadaljnjim odpravljanjem pomanjkljivosti pri izvajanju navigacijskih služb zračnega prometa ter razdrobljenosti evropskega sistema ATM. Ti zakonodajni predlogi ne predstavljajo revolucije temveč evolucijo, saj temeljijo na prejšnjih reformah in jih ne nadomeščajo. V prihodnjih letih bodo pomembno prispevali k preoblikovanju evropskega sistema ATM v učinkovitejši in integriran operativni zračni prostor, in sicer na podlagi rezultatov, doseženih od leta 2004.

[1]               Uredbe (ES) št. 549, 550, 551, 552/2004 z dne 10. marca 2004 (UL L 96, 31.3.2004, str. 1), kakor so bile spremenjene z Uredbo (ES) št. 1070/2009 z dne 21. oktobra 2009 (UL L 300, 14.11.2009).

[2]               Uredba (ES) št. 549, člen 1(1).

[3]               Trikratno povečanje zmogljivosti, desetkratno povečanje varnosti, 10-odstotno zmanjšanje vpliva letov na okolje in vsaj 50-odstotno znižanje cen služb upravljanja zračnega prometa za uporabnike zračnega prostora.

[4]               Raziskave o upravljanju zračnega prometa enotnega evropskega neba.

[5]               Uredba (ES) št. 1070/2009 z dne 21. oktobra 2009 (UL L 300, 14.11.2009, str. 34).

[6]               Glej Prilogo I iz COM(2011) 144 final.

[7]               COM(2012) 573 final.

[8]               Na podlagi ocen iz poročil organa za oceno uspešnosti projekta enotno evropsko nebo ter komisije za oceno uspešnosti.

[9]               Glej odstavek 11 iz COM(2011) 823 final. „Okrepljena zmogljivost v zraku bo nesmiselna, če zmogljivost letališč ne bo usklajena z zmogljivostjo ATM“.

[10]             Challenges of Growth (Izzivi za rast) 2013, EUROCONTROL – junij 2013.

[11]             Komisija v časovnem načrtu za izvajanje skupne izjave Evropskega parlamenta, Sveta EU in Evropske komisije o decentraliziranih agencijah iz julija 2012 zahteva standardizacijo imen vseh agencij EU v skladu z enakim formatom; v tem sporočilu se v celotnem besedilu zaradi jasnosti uporablja obstoječe ime Evropska agencija za varnost v letalstvu (EASA). Besedila zakonodajnih predlogov so bila spremenjena v skladu z novo skupno izjavo in časovnim načrtom, zato se v njih uporablja standardizirano ime „Agencija Evropske unije za letalstvo (EAA)“.

[12]             Geografsko področje uporabe enotnega evropskega neba obsega tudi države, ki niso članice EU, kot sta Švica in Norveška, ki so se zavezale, da ga bodo izvedle s pomočjo dvostranskih in večstranskih sporazumov.

[13]             S SKLEPOM KOMISIJE z dne 7. julija 2011 o imenovanju upravljavca omrežja za funkcije omrežja za upravljanje zračnega prometa (ATM) enotnega evropskega neba (C(2011) 4130 final) je bil za upravljavca omrežja imenovan Eurocontrol.

[14]             Uredba (ES) št. 550/2004, uvodna izjava 13.

[15]             Švedski izvajalec storitev navigacijskih služb LFV in Highlands and Islands Airports (HIAL) za številne od svojih podpornih služb izberejo zunanje izvajalce.

[16]             Člen 4(2) Uredbe (ES) št. 549/2004.

[17]             Funkcija upravljavca omrežja je bila uvedena z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) št. 677/2011; s Sklepom Komisije iz julija 2011 je bil za upravljavca omrežja imenovan Eurocontrol.

[18]             Uredba (ES) št. 1108/2009 z dne 21. oktobra 2009 (UL L 309, 24.11.2009, str. 51).

[19]             Glej člen 65a Uredbe (ES) št. 216/2008 z dne 20. februarja 2008 (UL L 79, 19.3.2008, str. 1), kakor je bila spremenjena.

[20]             Belgija, Francija, Zvezna republika Nemčija, Luksemburg, Nizozemska in Združeno kraljestvo.