Priporočilo

PRIPOROČILO SVETA

za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja na Portugalskem

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije, zlasti člena 126(7) Pogodbe,

ob upoštevanju priporočila Evropske komisije,

ob upoštevanju naslednjega:

(1)       V skladu s členom 126 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) se morajo države članice izogibati čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju.

(2)       Pakt za stabilnost in rast temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje pogojev za stabilnost cen in močno trajnostno rast, ki prispeva k ustvarjanju delovnih mest.

(3)       Svet je 2. decembra 2009 v skladu s členom 126(6) PDEU sklenil, da na Portugalskem obstaja čezmerni primanjkljaj, ter v skladu s členom 126(7) PDEU in členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97[1] z dne 7. julija 1997 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem[2] izdal priporočilo za odpravo čezmernega primanjkljaja najpozneje do leta 2013.

(4)       Komisija je 15. junija 2010 sklenila, da je Portugalska sprejela učinkovite ukrepe v skladu s priporočilom Sveta z dne 2. decembra 2009 za znižanje javnofinančnega primanjkljaja pod referenčno vrednost 3 % BDP, in menila, da zato takrat nadaljnje ukrepanje v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem ni bilo potrebno.

(5)       Svet je 9. oktobra 2012 v skladu s členom 3(5) Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 sklenil, da so bili sprejeti učinkoviti ukrepi in da je prišlo do nepričakovanih neugodnih gospodarskih dogodkov z večjimi negativnimi posledicami za javne finance. Zato je Svet sklenil sprejeti revidirano priporočilo na podlagi člena 126(7) PDEU (v nadaljnjem besedilu: revidirano priporočilo v zvezi s čezmernim primanjkljajem), v katerem Portugalski priporoča, da čezmerni primanjkljaj odpravi najpozneje do leta 2014. Da bi se nominalni javnofinančni primanjkljaj do leta 2014 znižal pod referenčno vrednost 3 % BDP, je bilo Portugalski priporočeno, naj zagotovi izboljšanje strukturnega salda v višini 2,3 % BDP v letu 2012, 1,6 % BDP v letu 2013 in 1,3 % BDP v letu 2014. Cilji za nominalni primanjkljaj, ki so bili skladni z zahtevanimi izboljšavami strukturnega proračunskega salda, so znašali 5 % BDP za leto 2012, 4,5 % BDP za leto 2013 in 2,5 % BDP za leto 2014.

(6)       Portugalskem organom je bilo priporočeno tudi, naj izvajajo ukrepe, sprejete v proračunu za leto 2012 in njegovi dopolnitvi iz marca, ter sprejmejo dodatne ukrepe v višini 0,3 % BDP. Portugalski je bilo priporočeno, naj sprejme trajne ukrepe za konsolidacijo v višini vsaj 3 % BDP, ki jih je treba vključiti v proračun za leto 2013, sprejme dodatne ukrepe v primeru odstopanj in na podlagi celovitega pregleda javnih odhodkov določi ukrepe v vrednosti 1,75 % BDP za leto 2014. Poleg tega bi morala Portugalska izpolniti zahteve iz Izvedbenega sklepa Sveta 2011/344/EU o finančni pomoči Unije Portugalski z dne 17. maja 2011 in njegovih nadaljnjih sprememb. Zakon o proračunskem okviru bi moral biti prilagojen tako, da bi bila vanj vključena pravila EU za upravljanje davkov, pri čemer bi morala Portugalska še naprej izboljševati preglednost in nadzor vseh proračunskih stopenj ter upoštevati srednjeročen proračunski okvir.

(7)       V skladu s členom 3(5) Uredbe (ES) št. 1467/97 se lahko Svet na priporočilo Komisije odloči sprejeti revidirano priporočilo na podlagi člena 126(7) PDEU, če so bili sprejeti učinkoviti ukrepi in če po sprejetju priporočila nastopijo nepričakovani neugodni gospodarski dogodki z večjimi negativnimi posledicami za javne finance. Pojav nepričakovanih neugodnih gospodarskih dogodkov z večjimi negativnimi posledicami za proračun je treba oceniti glede na gospodarsko napoved, na kateri temelji priporočilo Sveta.

(8)       V skladu s členom 126(7) PDEU in členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 mora Svet na zadevno državo članico nasloviti priporočila z namenom odprave stanja čezmernega primanjkljaja v določenem roku. V priporočilu mora biti določen rok največ šest mesecev, v katerem mora zadevna država članica sprejeti učinkovite ukrepe za odpravo čezmernega primanjkljaja. Poleg tega bi moral Svet v priporočilu za odpravo čezmernega primanjkljaja zahtevati, da se dosežejo letni proračunski cilji, ki so na podlagi napovedi, na kateri temelji priporočilo, skladni z minimalnim letnim izboljšanjem strukturnega salda, tj. ciklično prilagojenega salda brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov, pri čemer se za referenčno merilo uporabi vsaj 0,5 % BDP.

(9)       V skladu z napovedjo, na kateri temelji revidirano priporočilo iz oktobra 2012, naj bi se realni BDP leta 2012 skrčil za 3 %, leta 2013 pa za 1 %. Obeti glede rasti so se nato močno poslabšali, potem ko se je izkazalo, da je bil v zadnji četrtini leta 2012 razvoj dogodkov v gospodarstvu in na trgu dela znatno slabši od pričakovanega, zaradi česar je leta 2012 prišlo do krčenja realnega BDP v višini 3,2 %. Glede na negativen prenos iz leta 2012 in slabše obete glede rasti portugalskih izvoznih trgov so službe Komisije v okviru zadnje posodobitve gospodarskih obetov za Portugalsko rast realnega BDP za leto 2013 znižale na –2,3 %.

(10)     Javnofinančni primanjkljaj je leta 2012 dosegel 6,4 % BDP, kar presega cilj v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je 5,0 %. Na nominalni primanjkljaj je vplivalo več enkratnih operacij, ki med pripravo priporočila v zvezi s čezmernim primanjkljajem niso bile znane. Te operacije vključujejo: kapitalsko injekcijo v državno banko CGD (0,5 % BDP); preusmeritev preoblikovanja delničarskih posojil družbe Parpública družbi SAGESTAMO, tj. dveh družb zunaj javnofinančnega sektorja, v lastniške deleže prek vlade (0,5 % BDP); oslabitve, povezane s prenosom sredstev iz BPN (0,1 % BDP). Poleg tega je bila po nasvetu Eurostata prodaja koncesij za največja letališča na Portugalskem obravnavana kot odtegnitev lastniškega kapitala in zato ni vplivala na javnofinančni saldo, kar je v nasprotju s predvidevanji vlade v okviru proračuna (0,7 % BDP). Če bi bil vpliv teh enkratnih dejavnikov izključen iz nominalnega salda, bi javnofinančni primanjkljaj znašal 4,7 % BDP, kar je nižje od cilja.

(11)     Strog nadzor nad odhodki je nadomestil zelo slabe prihodke v zadnji četrtini leta, ki so posledica makroekonomskih dejavnikov. Prihranki pri odhodkih so bili doseženi zlasti z znižanjem stroškov za plače v javnem sektorju, pri čemer je bilo zmanjšanje obsega zaposlovanja v javnem sektorju doseženo predčasno, ter z zmanjšanjem vmesne potrošnje in zamrznitvijo odobrenih proračunskih sredstev za nove investicijske projekte. Poleg tega se je izkazalo, da je izvrševanje proračuna na regionalni in lokalni ravni nad pričakovanji. Na splošno je Portugalska leta 2012 sprejela trajne ukrepe za konsolidacijo v višini skoraj 6 % BDP, kar presega znesek ukrepov iz revidiranega priporočila v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Po napovedih služb Komisije iz maja 2013 je izboljšanje strukturnega salda v letu 2012 znašalo 2,4 % BDP, medtem ko je bilo v revidiranem priporočilu v zvezi s čezmernim primanjkljajem določeno, da naj bi izboljšanje znašalo 2,3 % BDP. Glede na popravek potencialne rasti proizvodnje od sprejetja revidiranega priporočila v zvezi s čezmernim primanjkljajem naj bi bila fiskalna konsolidacija višja vsaj za 0,2 odstotne točke. Poleg tega so na ocenjeno spremembo strukturnega salda vplivali tudi izpadi prihodkov v primerjavi s scenarijem, na katerem temelji priporočilo v zvezi s čezmernim primanjkljajem ob uporabi standardne elastičnosti prihodkov. Ti izpadi so znašali približno 0,4 odstotne točke. Ob upoštevanju teh učinkov je prilagojena sprememba strukturne bilance znašala 3,0 % BDP, kar je znatno več od konsolidacije, zahtevane v revidiranem priporočilu v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

(12)     Javnofinančni primanjkljaj za leto 2013 naj bi glede na posodobitev gospodarskih obetov za Portugalsko, ki so jo službe Komisije pripravile maja 2013, dosegel 5,5 % BDP, medtem ko je bil v revidiranem priporočilu v zvezi s čezmernim primanjkljajem določen cilj 4,5 % BDP. Proračunska konsolidacija v letu 2013 mora nadomestiti velik negativen odklon primarnega salda, ki je posledica bolj upočasnjenega razvoja trga dela in rasti ter nadaljnjega uravnoteženja v smeri gospodarstva, ki je bolj izvozno usmerjeno in manj davčno intenzivno v primerjavi z napovedmi, na katerih temelji revidirano priporočilo v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Poleg tega je ustavno sodišče 5. aprila zavrnilo različne ukrepe v višini 0,8 % BDP, ki so vključeni v proračun za leto 2013 in jih je treba nadomestiti. Odločba sodišča se je nanašala zlasti na ukinitev enega od dveh dodatkov, ki jih prejemajo javni uslužbenci, 90-odstotno znižanje enega od dveh dodatkov, ki jih prejemajo upokojenci, in uvedbo plačevanja prispevkov za socialno varnost od nadomestil za brezposelnost in bolniških nadomestil.

(13)     V okviru posodobitve gospodarskih obetov za Portugalsko, ki so jo službe Komisije pripravile maja 2013, je v letu 2013 predvidena strukturna konsolidacija v višini 0,6 % BDP. To je manj od konsolidacije v višini 1,6 % BDP, ki jo priporoča Svet. Vendar bi bila ocenjena strukturna konsolidacija leta 2013 po popravku potencialne rasti proizvodnje navzdol po sprejetju revidiranega priporočila v zvezi s čezmernim primanjkljajem višja za približno 0,2 odstotne točke. Poleg tega so na spremembo strukturnega salda močno vplivali tudi izpadi prihodkov (tj. v zvezi z razvojem BDP z uporabo standardne elastičnosti prihodkov) v višini približno 0,5 odstotne točke. Skupaj bi ob upoštevanju teh dejavnikov ocenjena strukturna konsolidacija znašala 1,3 % BDP. Prilagojena fiskalna konsolidacija je torej nekoliko nižja od konsolidacije, zahtevane v revidiranem priporočilu v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

(14)     Proračunska prilagoditev v letu 2013 temelji na trajnih ukrepih za konsolidacijo v neto vrednosti 3,5 % BDP, ki zajemajo ukrepe, vključene v zakon o proračunu za leto 2013, ki bo do konca maja spremenjen z rebalansom proračuna, pospešitev izvedbe ukrepov za zmanjšanje odhodkov, opredeljenih med pregledom javnih odhodkov, ter druge ukrepe za nadomestitev proračunskih ukrepov, za katere je bilo ugotovljeno, da so neustavni. Znesek ukrepov za konsolidacijo presega znesek, predviden ob objavi revidiranega priporočila v zvezi s čezmernim primanjkljajem iz oktobra 2012. Ukrepi med drugim vključujejo reformo davka na osebni dohodek ter povišanje trošarin in davka na nepremičnine. Ukrepi v zvezi z odhodki zajemajo znatno znižanje stroškov za plače v javnem sektorju z omejevanjem zaposlovanja in znižanjem nadurnih postavk ter drugih nadomestil; učinkovitejše delovanje javne uprave; nižjo vmesno javno potrošnjo, vključno s prihranki pri javno-zasebnih partnerstvih; nadaljnje prizadevanje za racionalizacijo zdravstvenega sektorja in podjetij v državni lasti; ter okrepljena začetna prizadevanja v zvezi s prihodki iz skladov EU.

(15)     Javnofinančni primanjkljaj za leto 2014 naj bi se v skladu s posodobitvijo gospodarskih obetov za Portugalsko, ki so jo službe Komisije pripravile maja 2013, zmanjšal na 4,0 % BDP, medtem ko je bil v revidiranem priporočilu v zvezi s čezmernim primanjkljajem iz oktobra 2012 določen cilj 2,5 % BDP. To odstopanje je posledica višjega nominalnega primanjkljaja v prejšnjih letih ter upočasnjene oživitve gospodarstva. Po napovedih naj bi strukturna konsolidacija leta 2014 znašala 1,4 % BDP, kar za 0,1 odstotne točke presega zahtevano konsolidacijo iz revidiranega priporočila v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Z razvojem potencialne proizvodnje od napovedi, na katerih temeljijo revidirana priporočila v zvezi s čezmernim primanjkljajem, do posodobljene napovedi, naj bi se ocenjena fiskalna konsolidacija povečala za 0,1 odstotne točke. Poleg tega bi se s prilagoditvijo nepričakovanih izpadov prihodkov konsolidacija zvišala na 1,8 % BDP. Prilagojena strukturna konsolidacija v letu 2014 bi bila torej precej višja od zneska, predvidenega v revidiranem priporočilu v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

(16)     Te napovedi temeljijo na diskrecijskih ukrepih v višini vsaj 2 % BDP. V zvezi z odhodki bodo ti ukrepi temeljili na rezultatih pregleda javnih odhodkov, katerega cilji so poenostavitev in posodobitev javne uprave, zmanjšanje presežkov v zvezi z nalogami in subjekti v javnem sektorju, izboljšanje vzdržnosti pokojninskega sistema ter doseganje ciljnih prihrankov stroškov v posameznih resornih ministrstvih. Vlada je aprila in v začetku maja sprejela paket trajnih ukrepov za znižanje odhodkov, katerih skupni donos v obdobju 2013–2014 bo znašal 4,7 milijarde EUR (2,8 % BDP). Vlada je začela široko zasnovan postopek posvetovanja s socialnimi in političnimi partnerji, da bi v celoti opredelila in izvedla te reforme. V zvezi s prihodki organi za leto 2014 napovedujejo celovito reformo davka od dohodkov pravnih oseb. Cilj je spodbuditi naložbe in rast s poenostavitvijo sistema davka od dohodkov pravnih oseb. Glede na omejen fiskalni prostor bi morala biti reforma prihodkovno nevtralna.

(17)     Bruto javni dolg je s 108,3 % BDP leta 2011 narasel na 123,6 % BDP leta 2012 ter naj bi glede na zadnjo posodobitev gospodarskih obetov za Portugalsko, ki so jo pripravile službe Komisije, dosegel najvišjo raven, in sicer približno 124,2 % BDP, v letu 2014, kar pomeni, da v vseh letih presega referenčno vrednost iz Pogodbe. Na zvišanje v napovedih za leto 2012 sta vplivala predvsem statistična obravnava prenosa privatizacijskih prihodkov družbe Parpública na državo ter učinek nižjih trendov BDP in spremenjenih napovedi glede primanjkljaja. Vlada bo predlagala različne ukrepe za omejitev povečanja deleža javnega dolga, kot sta prodaja tujih sredstev sklada socialnega zavarovanja in dokončna izvedba ukrepov za privatizacijo. Pričakuje se, da bo primarni presežek, ki bo sicer majhen, dosežen že v letu 2014, kar bo posledica trdnosti fiskalne konsolidacije in manj škodljivega makroekonomskega razvoja.

(18)     Sprejeti so bili pomembni koraki za izboljšanje finančnega upravljanja na Portugalskem. Portugalska je bila pozvana tudi, naj še naprej izboljšuje preglednost in nadzor vseh proračunskih stopenj na vseh ravneh upravljanja. Decembra 2012 je bil spremenjen zakon o proračunskem okviru, pri čemer so bila vanj vključena načela Pogodbe o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji (fiskalni pakt) ter sveženj o ekonomskem upravljanju. Predvidoma bo dodatna revizija izvedena do konca leta 2013, njena cilja pa bosta dodatno izboljšanje proračunskih postopkov in načel proračunskega upravljanja, odgovornosti, preglednosti in poenostavitve. Poleg tega so bili osnutki regionalnih in lokalnih finančnih zakonov parlamentu predloženi konec decembra 2012. Ti zakoni so določali boljše mehanizme za usklajevanje med centralnimi ter lokalnimi in regionalnimi organi, večletni proračunski okvir in strožja fiskalna pravila ter uporabo načel spremenjenega zakona o proračunskem okviru. Portugalska je tudi okrepila prizadevanje za omejitev pogojnih obveznosti s sodelovanjem pri obsežnem postopku ponovnih pogajanj za javno-zasebna partnerstva z znatnimi prihranki, predvidenimi že za leto 2013, pri se čemer prestrukturiranje podjetij v državni lasti izvaja dovolj hitro. Podjetja v državni lasti na sektorski ravni so dosegla operativno ravnovesje do konca leta 2012, v prihodnosti pa se pričakuje dodatno povečanje učinkovitosti. Portugalski organi iščejo možnosti za obvladovanje visokih dolgov podjetij v državni lasti. Te reforme pomenijo pomembno zavezo k srednjeročni fiskalni vzdržnosti.

(19)     Glede na zadnjo posodobitev gospodarskih obetov za Portugalsko, ki so jo pripravile službe Komisije, Portugalska ne bo dosegla nominalnih proračunskih ciljev iz priporočila Sveta z dne 9. oktobra 2012. Vendar se ob upoštevanju sprememb gospodarskega razvoja v primerjavi z makroekonomskim scenarijem, na katerem temelji revidirano priporočilo Sveta, zdi, da je Portugalska sprejela učinkovite ukrepe, ki pomenijo zadosten napredek k odpravi čezmernega primanjkljaja v letih 2012 in 2013 ob upoštevanju omejitev, ki jih je določil Svet 9. oktobra 2012. Portugalska je zlasti sprejela obsežne ukrepe za konsolidacijo, ki znašajo skoraj 6 % BDP leta 2012 in 3,5 % BDP leta 2013. Strukturna konsolidacija, ki je bila dosežena leta 2012 ter je bila popravljena zaradi potencialne rasti proizvodnje in izpadov prihodkov, je bila precej višja od konsolidacije, zahtevane v revidiranem priporočilu v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Leta 2013 naj bi bila strukturna konsolidacija manjša od zahtevane, zlasti zaradi neugodnega gospodarskega razvoja in ker je bila sodba ustavnega sodišča sprejeta sredi proračunskega leta, zaradi česar je bilo težje poiskati nadomestne ukrepe, ki bi bili strukturno enako kakovostni. Leta 2014 naj bi bila strukturna konsolidacija ponovno višja od zahtevane. Glede na vse te dejavnike in v skladu s prilagodljivostjo, zagotovljeno s Paktom za stabilnost in rast, se zdi primerno zagotoviti dodatno leto za odpravo čezmernega primanjkljaja.

(20)     Če bi se zagotovilo dodatno leto za odpravo čezmernega primanjkljaja, bi morali vmesni cilji za nominalni primanjkljaj znašati 5,5 % BDP za leto 2013, 4,0 % BDP za leto 2014 in 2,5 % BDP za leto 2015, kar je na podlagi zadnje posodobitve gospodarskih obetov za Portugalsko, ki so jo pripravile službe Komisije, skladno z izboljšanjem strukturnega fiskalnega salda v višini 0,6 % BDP leta 2013, 1,4 % BDP leta 2014 in 0,5 % BDP leta 2015, ki ustreza minimalnemu izboljšanju iz člena 5(1) Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997[3]. Vzporedno z rednimi pregledi programa za gospodarsko prilagoditev za Portugalsko, kot je opredeljen v Izvedbenem sklepu Sveta 2011/344/EU, se bo vsake tri mesece spremljal tudi napredek pri izvajanju zavez v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

(21)     Portugalska izpolnjuje pogoje za podaljšanje roka za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja iz člena 3(5) Uredbe (ES) št. 1467/97 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem –

SPREJEL NASLEDNJE PRIPOROČILO:

(1) Portugalski organi bi morali do leta 2015 odpraviti sedanji čezmerni primanjkljaj.

(2) Portugalski organi bi morali doseči cilje glede nominalnega primanjkljaja v višini 5,5 % BDP leta 2013, 4,0 % BDP leta 2014 in 2,5 % BDP leta 2015, kar je skladno z izboljšanjem strukturnega salda v višini 0,6 % BDP leta 2013, 1,4 % BDP leta 2014 in 0,5 % BDP leta 2015, ki temelji na posodobitvi gospodarskih obetov za Portugalsko, ki so jo službe Komisije pripravile maja 2013.

(3) Portugalski organi bi morali izvajati ukrepe v višini 3,5 % BDP, da bi primanjkljaj za leto 2013 omejili na 5,5 % BDP. Ti ukrepi vključujejo ukrepe, določene v zakonu o proračunu za leto 2013, dodatna znižanja stroškov za plače v javnem sektorju, učinkovitejše delovanje javne uprave, nižjo javno potrošnjo in boljšo uporabo sredstev EU.

(4) Portugalski organi bi morali na podlagi pregleda javnih odhodkov sprejeti trajne ukrepe za konsolidacijo v višini vsaj 2 % BDP, da bi dosegli nominalni primanjkljaj v višini 4,0 % BDP leta 2014. Cilji tega pregleda bi morali biti poenostavitev in posodobitev javne uprave, zmanjšanje presežkov v zvezi z nalogami in subjekti v javnem sektorju, izboljšanje vzdržnosti pokojninskega sistema ter doseganje ciljnih prihrankov stroškov v posameznih resornih ministrstvih.

(5) Portugalski organi bi morali sprejeti trajne ukrepe za konsolidacijo v višini 2,5 % BDP, da bi dosegli ciljno vrednost primanjkljaja za leto 2015.

(6) Portugalska vlada mora sprejeti učinkovite ukrepe za izvajanje tega priporočila do 1. oktobra 2013 ter v skladu s členom 10(2a) Uredbe Sveta (ES) št. .../2013 Evropskega parlamenta in Sveta v poročilu natančno opisati konsolidacijsko strategijo, s katero načrtuje dosego ciljev.

Portugalska bi morala nadaljevati tudi reforme upravljanja javnih financ z revizijo zakona o proračunskem okviru do konca leta 2013, da bo dodatno izboljšala proračunske postopke in načela proračunskega upravljanja, odgovornosti, preglednosti in poenostavitve, ter si še naprej prizadevati za omejitev pogojnih obveznosti, povezanih s podjetji v državni lasti in javno-zasebnimi partnerstvi.

V Bruslju,

                                                                       Za Svet

                                                                       Predsednik

[1]               UL L 209, 2.8.1997, str. 6.

[2]               Vsi dokumenti, povezani s postopkom v zvezi s čezmernim primanjkljajem za Portugalsko, so na voljo na naslovu:         http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/portugal_en.htm.

[3]               UL L 209, 2.8.1997, str. 5.