Priporočilo

PRIPOROČILO SVETA

za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja na Nizozemskem

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije, zlasti člena 126(7) Pogodbe,

ob upoštevanju priporočila Evropske komisije,

ob upoštevanju naslednjega:

(1)       V skladu s členom 126 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) se države članice izogibajo čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju.

(2)       Pakt za stabilnost in rast temelji na cilju zdravih javnih financ kot sredstvu za izboljšanje pogojev za stabilnost cen in močno trajnostno rast, ki prispeva k ustvarjanju delovnih mest.

(3)       Svet je 2. decembra 2009 v skladu s členom 126(6) PDEU sklenil, da na Nizozemskem obstaja čezmerni primanjkljaj, ter v skladu s členom 126(7) PDEU in členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 z dne 7. julija 1997 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem[1] izdal priporočilo za odpravo čezmernega primanjkljaja najpozneje do leta 2013[2]. Da bi lahko nizozemski organi verodostojno in trajnostno znižali javnofinančni primanjkljaj pod 3 % BDP, jim je bilo priporočeno, naj v letu 2010 izvedejo fiskalne ukrepe v skladu z načrtom iz proračuna za leto 2010, ter s konsolidacijo, ki naj bi se začela leta 2011, odpravijo čezmerni primanjkljaj do leta 2013. Za ta namen jim je bilo priporočeno, naj v obdobju 2011–2013 zagotovijo povprečno letno fiskalno konsolidacijo v višini 0,75 % BDP, določijo ukrepe, potrebne za odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2013, če to omogočajo ciklični pogoji, ter pospešijo zmanjševanje primanjkljaja, če se gospodarske in proračunske razmere izkažejo za boljše od tedanjih pričakovanj. Svet je za sprejetje ustreznih ukrepov določil rok 2. junij 2010.

(4)       Komisija je 15. junija 2010 sklenila, da je Nizozemska na podlagi napovedi služb Komisije iz pomladi 2010 sprejela učinkovite ukrepe v skladu s priporočilom Sveta z dne 2. decembra 2009 za zmanjšanje javnofinančnega primanjkljaja pod referenčno vrednost 3 % BDP, in menila, da zato takrat nadaljnje ukrepanje v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem ni bilo potrebno.

(5)       V skladu s členom 3(5) Uredbe (ES) št. 1467/97 se lahko Svet na priporočilo Komisije odloči sprejeti revidirano priporočilo na podlagi člena 126(7) PDEU, če so bili sprejeti učinkoviti ukrepi in če po sprejetju priporočila nastopijo nepričakovani neugodni gospodarski dogodki z večjimi negativnimi posledicami za javne finance. Pojav nepričakovanih neugodnih gospodarskih dogodkov z večjimi negativnimi posledicami za proračun se oceni glede na gospodarske napovedi, na katerih temelji priporočilo Sveta.

(6)       V skladu s členom 126(7) PDEU in členom 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 mora Svet na zadevno državo članico nasloviti priporočila z namenom odprave čezmernega primanjkljaja v določenem roku. V priporočilu mora biti določen rok največ šest mesecev, v katerem mora zadevna država članica sprejeti učinkovite ukrepe za odpravo čezmernega primanjkljaja. Poleg tega bi moral Svet v priporočilu za odpravo čezmernega primanjkljaja zahtevati, da se dosežejo letni proračunski cilji, ki so na podlagi napovedi, na kateri temelji priporočilo, skladni z minimalnim letnim izboljšanjem strukturnega salda, tj. ciklično prilagojenim saldom brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov, pri čemer se za referenčno merilo uporabi vsaj 0,5 % BDP.

(7)       V skladu z napovedjo služb Komisije iz jeseni 2009, na kateri je temeljilo priporočilo Sveta na podlagi člena 126(7) PDEU z dne 2. decembra 2009, naj bi se nizozemsko gospodarstvo v letu 2009 zmanjšalo za 4,5 %, v letih 2010 in 2011 pa naj bi se zmerno izboljšalo s povečanjem rasti BDP v višini 0,25 % oziroma 1,5 %. Leti 2012 in 2013 sta bili zunaj časovnega obdobja, zajetega v navedeni napovedi, vendar je bila v skladu s predpostavko postopne odprave obsežne negativne proizvodne vrzeli do leta 2015 za leti 2012 in 2013 pričakovana višja rast kot v letu 2011. Rast BDP se je v letu 2009 zmanjšala za 3,7 %, kar je manj, kot je bilo pričakovano na podlagi napovedi služb Komisije iz jeseni 2009. Leta 2010 se je gospodarska rast zaradi izvoza povečala na 1,6 %, a se je leta 2011 upočasnila na 1 %, leta 2012 pa je nizozemsko gospodarstvo znova zdrsnilo v recesijo. Nizozemska je imela leta 2011 negativno stopnjo četrtletne rasti v vseh četrtletjih razen prvega in leta 2012 se je nizozemsko gospodarstvo zmanjšalo za 1 %. V prvi polovici leta je bila rast po posameznih četrtletjih rahlo pozitivna, vendar je nato strmo padla. Splošna rast BDP se je izkazala za znatno nižjo, kot bi bilo mogoče pričakovati na podlagi običajnega vzorca cikličnega izboljšanja, in znatno zmanjšanje gospodarstva je negativno vplivalo na zaposlovanje. Povečala se je brezposelnost, rast realnih plač je postala negativna, domače povpraševanje pa se je zmanjšalo.

(8)       Po napovedi služb Komisije iz pomladi 2013 naj bi se realni BDP leta 2013 še naprej zniževal, in sicer za 0,8 %, vendar naj bi rast od druge polovice leta postopoma znova postala pozitivna. Tržni razvoj naj bi predvidoma pripomogel k izboljšanju, medtem ko ostajajo napovedi za domače povpraševanje negativne tudi za celotno leto 2013. Negotovost v zvezi s splošnimi gospodarskimi obeti, izvajanjem predlogov reform in morebitnimi dodatnimi ukrepi za konsolidacijo še dodatno omejuje domače povpraševanje. Izvoz in uvoz naj bi se leta 2014 predvidoma pospešila, domače povpraševanje pa naj bi se začelo postopoma povečevati in naj bi doseglo šibko izboljšanje z 0,9-odstotno rastjo realnega BDP.

(9)       Nizozemska se je odločila, da bo fiskalno prilagoditev prestavila na leto 2011. Ta pristop je bil leta 2009 odobren s priporočilom Sveta, v katerem je bilo izrecno priporočeno izvajanje proračuna za leto 2010, medtem ko naj bi se konsolidacija začela šele leta 2011. Nizozemska se je odzvala z oblikovanjem večletnega svežnja ukrepov, ki so temeljili predvsem na odhodkih, za obdobje 2011–2015. Ukrepi do leta 2013 se večinoma izvajajo po načrtih. Po nekoliko višjem dvigu realnega BDP v letih 2009 in 2010 v primerjavi z napovedjo služb Komisije iz jeseni 2009, na kateri temelji revidirano poročilo v zvezi s čezmernim primanjkljajem, se je gospodarska uspešnost na Nizozemskem od leta 2011 znatno poslabšala. Posledično se je podobno zgodilo tudi na področju javnih financ, kjer so bili proračunski cilji do vključno leta 2011 sprva preseženi. Leta 2011 je javnofinančni primanjkljaj dosegel 4,5 % BDP in se nato v letu 2012 izboljšal na –4,1 % BDP. Ob upoštevanju vzrokov za primanjkljaj so prihodke države najbolj prizadela nihanja gospodarske rasti. Začetno izboljšanje po finančni krizi, ko je bil razvoj dogodkov v gospodarstvu leta 2010 in v prvem delu leta 2011 boljši od pričakovanega, je sprva precej okrepilo področje prihodkov. Vendar nato prihodki zlasti v drugi polovici leta 2011 in leta 2012 niso več dosegali pričakovanih vrednosti, kar je bila posledica negotove rasti. Pričakuje se, da se bo ta negativni vzorec še ponavljal, zaradi česar so obeti v zvezi s primanjkljajem precej slabi. Splošni trendi kažejo ciklično občutljivost prihodkov, ki je značilna za Nizozemsko.

(10)     V skladu z napovedjo služb Komisije iz pomladi 2013 naj bi se javnofinančni primanjkljaj leta 2013 dodatno izboljšal na 3,6 % BDP zaradi obsežnih ukrepov za konsolidacijo zlasti v zvezi s prihodki, tj. dviga stopnje DDV in povišanja trošarin, medtem ko bosta na področju odhodkov h konsolidaciji pripomogla zamrznitev plač javnih uslužbencev in neindeksiranje dohodninske lestvice. Poleg tega bodo na primanjkljaj leta 2013 vplivale tudi pomembne enkratne operacije[3]. Učinka prodaje licenc za mobilno telefonijo četrte generacije in nacionalizacije družbe SNS Reaal (za leto 2013) se večinoma izničita. Vendar enkratne operacije na splošno zmanjšujejo primanjkljaj za približno 0,2 % BDP, zlasti operacije, povezane s plačili dividend iz banke De Nederlandsche Bank in ponovno uvedbo državnih prispevkov za povečanje pristanišča s strani družbe Havenbedrijf Rotterdam. Ukrepi, ki so bili določeni in dogovorjeni ter so del večletnih fiskalnih napovedi, zajemajo podaljšanje varčevanja v letu 2014. Poleg tega bodo pozitivne enkratne operacije, povezane s plačili dividend iz banke De Nederlandsche Bank in kriznimi dajatvami bank, vplivale na zmanjšanje nominalnega primanjkljaja. Ker naj bi bili prihodki zaradi počasnega izboljšanja še naprej upočasnjeni, naj bi se javnofinančni primanjkljaj v letu 2014 po napovedih ustalil na 3,6 % BDP. Napoved služb Komisije iz pomladi 2013 ne vključuje dodatnega konsolidacijskega svežnja za leto 2014, ki ga je vlada predlagala marca 2013, a je predlog nato začasno umaknila zaradi sporazuma, ki ga je aprila 2013 sklenila s socialnimi partnerji.

(11)     S fiskalnimi obeti za leto 2014 in naslednja leta so povezana nezanemarljiva tveganja za izvajanje. Pri ukrepih iz koalicijskega sporazuma so ta tveganja povezana predvsem s predvidenim povečanjem učinkovitosti z decentralizacijo občinskih nalog. Na nizozemskem so se koalicijski sporazumi običajno izvajali skoraj povsem brez sprememb. V zadnjem času pa je bilo več primerov znatnih sprememb, ki so bile uvedene npr. po ponovnem ovrednotenju prvotnih načrtov koalicijskih partnerjev ali po sprejetju sporazuma s socialnimi partnerji. Napoved za nominalni primanjkljaj za leto 2014 vsekakor kaže potrebo po večjih dodatnih ukrepih, ki bi v letu 2014 omogočili zmanjšanje nominalnega primanjkljaja pod 3 % BDP.

(12)     V skladu s posodobljeno napovedjo služb Komisije iz pomladi 2013 naj bi se strukturni saldo v prilagoditvenem obdobju 2010–2013 izboljšal za povprečno približno 0,7 % BDP na leto, nato pa naj bi se v letu 2014 znova poslabšal za približno 0,3 odstotne točke. Na podlagi napovedi iz pomladi 2013 bi bila povprečna fiskalna konsolidacija v obdobju 2011–2013 tako blizu zahtevanega 0,75 % BDP. Pri popravku navzdol zaradi znatnega znižanja potencialne rasti proizvodnje po izdanem poročilu v zvezi s čezmernim primanjkljajem za leto 2009 in zaradi učinka sprememb na sestavo gospodarske rasti na podlagi prihodkov povprečna letna strukturna konsolidacija (1,1 % BDP) v obdobju 2011–2013 znatno presega priporočeno povprečno letno fiskalno konsolidacijo (0,75 % BDP), ki se zahteva v skladu s priporočilom Sveta v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Zato se lahko šteje, da je Nizozemska sprejela učinkovite ukrepe v skladu s priporočilom Sveta. Skupna fiskalna konsolidacija za obdobje 2011–2013 znaša po izračunu od spodaj navzgor 4 % BDP ali približno 1,3 % BDP na leto ter je približno enako razporejena med ukrepe na ravni prihodkov in ukrepe na ravni odhodkov. Ocena ukrepov fiskalne konsolidacije, sprejetih v obdobju 2010–2013, po pristopu od spodaj navzgor tako potrjuje sklep, da je Nizozemska sprejela učinkovite ukrepe.

(13)     Dinamika dolga na Nizozemskem je neugodna. Večje vladne operacije za podporo nizozemskim bankam so bile leta 2008 ključni dejavnik pri povečanju deleža javnega dolga s 45,3 % BDP leta 2007 na 58,5 %. V obdobju 2008–2012 se je postopoma povečeval in leta 2012 dosegel 71,2 %. Na podlagi napovedi služb Komisije iz pomladi 2013 naj bi se delež javnega dolga še naprej povečeval in leta 2013 dosegel 74,6 % BDP, leta 2014 pa 75,8 % BDP. To je predvsem posledica stalnih nominalnih primanjkljajev v povezavi z nizko nominalno rastjo BDP, medtem ko operacije evropskega instrumenta za finančno stabilnost in EMS relativno malo vplivajo na izboljšanje javnega dolga. Povečanje pričakovanega deleža bruto dolga za leto 2013 vključuje operacije, ki povečujejo dolg, v višini približno 1 % BDP, ki so povezane z nacionalizacijo družbe SNS Reaal v začetku leta 2013 (poleg ukrepov, ki povečujejo primanjkljaj, v višini približno 0,6 % BDP).

(14)     V skladu s pravili iz Pakta za stabilnost in rast in ob upoštevanju vseh teh dejavnikov, zlasti znatnega poslabšanja proračunskega stanja zaradi šibkejšega splošnega stanja gospodarstva v primerjavi s stanjem, na katerem je temeljilo prvotno priporočilo Sveta na podlagi člena 126(7) PDEU, se zdi, da je novi rok za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja na Nizozemskem do leta 2014 upravičen.

(15)     Zaradi velikih negotovosti v zvezi z gospodarskim in proračunskim razvojem je treba priporočeni proračunski cilj za zadnje leto v obdobju zmanjševanja primanjkljaja določiti na raven, ki je opazno nižja od referenčne vrednosti, da se zagotovi učinkovito in trajno doseganje zmanjševanja primanjkljaja v zahtevanem roku.

(16)     Zagotovitev dodatnega leta za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja bi bila sorazmerna z vmesnimi cilji za nominalni primanjkljaj v višini 3,6 % BDP za leto 2013 in 2,8 % BDP za leto 2014. Izboljšanje strukturnega proračunskega salda, ki ga pomenijo ti cilji, znaša 0,6 % BDP za leto 2013 in 0,7 % BDP za leto 2014. Da bi lahko nizozemski organi dosegli zgornje strukturne cilje, bi morali skupno zagotoviti doseganje predvidene fiskalne konsolidacije leta 2013 in leta 2014 poleg ukrepov, ki so že vključeni v izhodiščni scenarij, sprejeti dodatne ukrepe za konsolidacijo v višini vsaj 1 % BDP. Pri teh ciljih je bila upoštevana potreba po nadomestitvi negativnih sekundarnih učinkov fiskalne konsolidacije na javne finance z učinkom na rast BDP.

(17)     Poročilo Evropske komisije o fiskalni vzdržnosti iz leta 2012 kaže, da Nizozemske kratkoročno ne ogroža tveganje fiskalnega pretresa. Državo srednje- do dolgoročno ogroža srednje tveganje vzdržnosti. Čeprav je bila pokojninska reforma leta 2013 pomemben pozitiven korak, so potrebni dodatni ukrepi za popolno ponovno vzpostavitev dolgoročne vzdržnosti javnih financ, zlasti ukrepi, povezani z omejevanjem odhodkov za dolgotrajno oskrbo.

(18)     Nizozemska izpolnjuje pogoje za podaljšanje roka za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja iz člena 3(5) Uredbe (ES) št. 1467/97 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem –

SPREJEL NASLEDNJE PRIPOROČILO:

(1) Nizozemska bi morala najpozneje do leta 2014 odpraviti sedanji čezmerni primanjkljaj.

(2) Nizozemska bi morala doseči nominalni ciljni primanjkljaj v višini 3,6 % BDP za leto 2013 in 2,8 % BDP za leto 2014, kar je skladno z izboljšavami strukturnega salda v višini 0,6 % BDP oziroma 0,7 % BDP na podlagi posodobljene napovedi služb Komisije iz pomladi 2013.

(3) Nizozemska bi morala izvajati večletne ukrepe, ki so že bili sprejeti s proračunom za leto 2013, in biti obenem pripravljena, da jih, če bi se njihovi rezultati izkazali za slabše od pričakovanih, nadomesti z izvajanjem dodatnih ukrepov, potrebnih za odpravo čezmernega primanjkljaja v letu 2014. Svet je določil rok [1. oktober], do katerega mora Nizozemska sprejeti učinkovite ukrepe ter v skladu s členom 3(4a) Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 podrobno poročati o konsolidacijski strategiji, ki je predvidena za dosego ciljev.

Poleg tega mora Nizozemska za zagotovitev uspešnosti strategije fiskalne konsolidacije podpreti fiskalno konsolidacijo s celovitimi strukturnimi reformami v skladu s priporočili Sveta, naslovljenimi na Nizozemsko v okviru evropskega semestra, zlasti s tistimi, ki zadevajo preventivni del postopka v zvezi z makroekonomskim neravnotežjem.

To priporočilo je naslovljeno na Kraljevino Nizozemsko.

V Bruslju,

                                                                       Za Svet

                                                                       Predsednik

[1]               UL L 209, 2.8.1997, str. 6.

[2]               Vsi dokumenti glede postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem Nizozemske so na voljo na naslovu: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/netherlands_en.htm.

[3]               Ta razlaga razvrstitve operacij ne prejudicira uradne ocene Eurostata.