SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU Na poti k poglobljeni in pravi ekonomski in monetarni uniji Uvedba instrumenta za konvergenco in konkurenčnost /* COM/2013/0165 final */
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU
IN SVETU Na poti k poglobljeni in pravi ekonomski in
monetarni uniji
Uvedba instrumenta za konvergenco in konkurenčnost
1.
Uvod
Ozadje Načrt Komisije za poglobljeno in pravo
ekonomsko in monetarno unijo, ki je bil sprejet 28. novembra 2012[1], je vseboval predloge kratko-,
srednje- in dolgoročnih ukrepov za okrepitev sodelovanja in povezovanja na
finančnem, fiskalnem, ekonomskem in tudi političnem področju. Med predlogi, ki
naj bi bili izvedeni v kratkoročnem obdobju za dokončanje okvira upravljanja za
usklajevanje ekonomske politike na splošno ter za enotno valuto v ožjem smislu,
so bili tudi „pogodbeni dogovori“ v kombinaciji z mehanizmom solidarnosti za
nacionalne strukturne reforme za povečanje konkurenčnosti in rasti. Zadevna
država članica mora te reforme izvesti v zelo težkih razmerah, v primeru
neizvedbe reform pa bi se lahko posledice razširile na druge države članice.
Cilj je pomagati državam članicam, ki se spopadajo s težavami, ki bi lahko
vplivale na celotno euroobmočje, da izvedejo potrebne reforme s pomočjo
instrumenta za konvergenco in konkurenčnost, ki je sestavljen iz pogodbenih
dogovorov in mehanizma finančne podpore, prej, kot bi jih izvedle brez
mehanizma. Na podlagi načrta Komisije za poglobljeno in pravo EMU ter poročila
štirih predsednikov o pravi EMU[2]
je Evropski svet na zasedanju decembra 2012 sprejel dogovor o dokončanju EMU.
Do zasedanja Evropskega sveta junija 2013 se bo nadaljevalo delo na naslednjih
področjih: usklajevanje nacionalnih reform, socialna razsežnost EMU, vključno s
socialnim dialogom, izvedljivost in pogoji medsebojno dogovorjenih pogodb, ter
mehanizem solidarnosti[3].
Tudi v decembrskem poročilu štirih predsednikov sta vprašanji pogodbenih
dogovorov in mehanizma solidarnosti obravnavani ločeno. Predlog Komisije Instrument za konvergenco in konkurenčnost,
kot ga je predlagala Komisija, je vključeval tako medsebojno dogovorjene
pogodbe kot tudi mehanizem solidarnosti. Součinkovanje obeh stebrov bi
zagotavljalo solidarnost v obliki finančne pomoči, katere cilj je spodbujati
večjo ekonomsko odgovornost in fiskalno disciplino; podrobnosti in pogoji v
zvezi s tem pa bi se natančno opredelili v „pogodbenih dogovorih“. Mehanizem za
konvergenco in konkurenčnost bi temeljil na dveh stebrih: ·
pogodbenih dogovorih, ki bi določali ključne
ukrepe, za katerih izvedbo bi se država članica zavezala, ter dogovorjene roke.
Ti ukrepi bi bili namenjeni izvajanju priporočil za posamezne države v okviru
evropskega semestra, zlasti tistih, ki izhajajo iz postopka v zvezi z
makroekonomskih neravnotežjem, ·
finančni podpori za izvedbo reform, določenih v
pogodbenih dogovorih. V tem sporočilu so predstavljene možnosti in
vprašanja, glede katerih želimo pridobiti mnenja zainteresiranih strani, in
sicer glede tega, kakšno naj bi bilo področje uporabe instrumenta za
konvergenco in konkurenčnost, katere države članice bi bile upravičene do te
pomoči, kako naj bi se instrument financiral in kako bi se umeščal v celoten
sistem ekonomskega upravljanja v euroobmočju in v EU. Ta vprašanja so v
sporočilu obravnavana v okviru razprave o naslednjih korakih za dokončanje EMU,
ki trenutno poteka in v kateri sodelujejo ključne zainteresirane strani, zlasti
Evropski parlament, države članice in nacionalni parlamenti.
2.
Instrument za konvergenco in konkurenčnost: pogodbeni dogovori in
finančna podpora
2.1.
Razlogi za uvedbo instrumenta za konvergenco in
konkurenčnost
Zaradi medsebojne odvisnosti držav članic, ki
sodelujejo v enotnem valutnem območju, je za vsako sodelujočo državo bistvenega
pomena, da vse druge države v euroobmočju vodijo trdno proračunsko in ekonomsko
politiko. Kriza je pokazala, da lahko pomanjkanje nujnih reform ali delno
izvedeni ukrepi v eni državi članici negativno vplivajo na druge države
članice. V okviru novega ekonomskega upravljanja euroobmočja in EU je treba
zagotoviti, da bodo izvedene ključne strukturne reforme, ki so potrebne za
odpravo glavnih slabosti nekaterih gospodarstev, in tudi, da se te reforme
izvedejo prej, kot so se izvajale doslej. Po mnenju Komisije je instrument
zasnovan tako, da bo lahko pokrival posebne potrebe, ki izhajajo iz članstva v
euroobmočju. Sodelovanje v enotnem valutnem območju pomeni, da morajo države
članice pravočasno izvesti ciljne reforme. Zato je potreben dodaten instrument,
ki bo spodbujal in podpiral reforme in bo imel lahko tudi pozitiven učinek na
druge države, kadar bodo posamezne države članice v težavah. Z ambicioznim in usklajenim izvajanjem
strukturnih reform v državah članicah ob upoštevanju razsežnosti euroobmočja je
mogoče doseči boljše rezultate za vse države članice ter tako prispevati k
trajnostni rasti, zaposlovanju in socialni koheziji. Velika sposobnost
prilagajanja in visoka konkurenčnost bi bolje ščitili vse države članice pred
posledicami upada gospodarske dejavnosti in preprečevali nastanek škodljivih
makroekonomskih neravnotežij ter z njimi povezanih gospodarskih in socialnih
stroškov. Veljavni okvir EU za gospodarski nadzor že
zagotavlja spodbude za izvajanje reform, denimo z določanjem skupnih ciljev, ki
jih mora doseči vsaka država članica, rednim zagotavljanjem smernic glede
politik in nadzora politik, uporabo medsebojnega pritiska in izmenjavo
najboljših praks za ustvarjanje okolja, ki spodbuja konvergenco in
konkurenčnost, kot tudi z bolj neposrednimi ukrepi, kot so sankcije in
makroekonomska pogojenost. Komisija je v načrtu za poglobljeno in pravo
EMU pojasnila, zakaj meni, da bi bilo treba obstoječi okvir razširiti, tako da
bi vključeval uporabo namenskega instrumenta, ki bi državam članicam, ki izvajajo
nekatere ključne reforme, pomagal reševati morebitne socialne in politične
težave pri izvajanju teh reform z zagotavljanjem finančne podpore za
spremljajoče ukrepe. Te reforme so sicer v prvi vrsti v interesu države
članice, ki jih bo izvedla, vendar so hkrati tudi v interesu širšega
euroobmočja in EU, saj odpornejše države članice pozitivno prispevajo k
blaginji svojih partneric, odlašanje z nujnimi reformami zaradi kratkoročnih
negativnih posledic v zadevni državi pa lahko povzroči širjenje negativnih
učinkov v druge partnerice. Finančna podpora za dobro opredeljen sklop reform
bi bila še posebej smiselna v primerih, ko se zadevna država članica kljub
temu, da je v celoti izvedla priporočila, oblikovana zanjo, še vedno sooča s
trdovratnimi makroekonomskimi neravnotežji. Oblikovanje instrumenta za konvergenco in
konkurenčnost bi moralo vključevati zaščitne ukrepe za preprečevanje moralnega
hazarda, ki lahko izhaja iz prepričanja, da se za zapoznele reforme prejmejo
sredstva, saj lahko to povzroči odlaganje reform, dokler te niso upravičene do
finančne podpore, ter tveganja nepotrebnih izgub, ki bi nastale z
zagotavljanjem spodbud za reforme, ki bi se izvedle tudi brez take spodbude. Ta
novi instrument finančne podpore bi bilo treba uporabiti le za podpiranje
pomembnih reform s potencialnim učinkom na druge države članice ter na
euroobmočje in EU kot celoto. V takih razmerah bi novi instrument prispeval k
izvedbi reform, ki ob običajnem razvoju dogodkov sicer ne bi bile izvedene ali
pa jih ne bi bilo mogoče izvesti v določenem časovnem obdobju zaradi stroškov,
ki bi jih povzročile zadevni državi članici, ali bi bile izvedene šele pozneje
in bi s tem povzročile višje stroške zadevni državi članici kot tudi širšemu
euroobmočju in EU.
2.2.
Pogodbeni dogovori
Katere države članice bi sodelovale v
instrumentu za konvergenco in konkurenčnost? Po zamisli Komisije bi „pogodbeni dogovori“ v
okviru instrumenta za konvergenco in konkurenčnost nadgradili obstoječi
nadzorni okvir EU. Povezali bi smernice glede politik, ki izhajajo iz
priporočil posameznim državam v okviru evropskega semestra, in nacionalni
proces izvajanja strukturnih reform. Ključno vprašanje, na katero je treba
odgovoriti, je, za katere države članice bi se vzpostavil instrument za
konvergenco in konkurenčnost. Med možnostmi so: ·
vse države članice euroobmočja (razen tistih, v
katerih poteka program makroekonomskega prilagajanja[4]), ·
poiskati bi bilo treba tudi načine, da bi državam
članicam EU, ki niso članice euroobmočja, omogočili sklenitev pogodbenega dogovora.
To še zlasti velja za države, ki se pripravljajo na prevzem eura, pri čemer je
treba upoštevati tudi pripravljalno obdobje. Drugo ključno vprašanje, ki ga je treba
obravnavati, je, kdaj bi se instrument za konvergenco in konkurenčnost
uporabil. Med možnostmi so: ·
Uporaba instrumenta za konvergenco in konkurenčnost
bi bila na voljo vsem sodelujočim državam članicam. ·
Instrument za konvergenco in konkurenčnost bi se
uporabil, kadar bi bila sodelujoča država članica v postopku v zvezi z
makroekonomskim neravnotežjem. Bi moralo biti sodelovanje prostovoljno ali
obvezno? ·
Podlaga za uporabo instrumenta za konvergenco in
konkurenčnost bi bilo vabilo Komisije sodelujoči državi članici. Katere reforme bi morale biti zajete? Glede na to, katere države članice bi
sodelovale v instrumentu, obstajajo tudi različne možnosti za izvajanje tega
novega instrumenta. Na primer: ·
V primeru prostovoljnega sodelovanja bi
lahko države članice predložile načrt za sklop konkretnih reform z jasno
določenimi roki, ki bi temeljile na ustreznih priporočilih za posamezne države[5]. To bi bil osrednji del
pogodbenega dogovora. ·
Če bi se novi instrument uporabljal za države
članice euroobmočja v okviru preventivnega dela postopka v zvezi z
makroekonomskim neravnotežjem, bi morale predlagane reforme vključevati
izvedbo priporočil, izdanih v okviru postopka v zvezi z makroekonomskim
neravnotežjem, zlasti ukrepe za povečanje konkurenčnosti, spodbujanje finančne
stabilnosti ter izboljševanje delovanja trgov dela, proizvodov in storitev ter
s tem izboljšanje sposobnosti gospodarstva za prilagajanje. ·
Za države članice euroobmočja, ki so v postopku
v zvezi s čezmernim neravnotežjem, bi bil pogodbeni dogovor nadomeščen z
(obveznim) načrtom popravljalnih ukrepov, da se nadzorni instrumenti ne bi prekrivali.
V tem primeru bi instrument za konvergenco in konkurenčnost pospešil odpravo
neravnotežij. Postopek za sklenitev načrta popravljalnih ukrepov ter s tem
povezani sistem spremljanja in izvajanja bi bil postopek, opredeljen v Uredbi
(EU) št. 1176/2011 o preprečevanju in odpravljanju makroekonomskih
neravnotežij. Vprašanja za
posvetovanje: ·
Za katere države članice bi se moral uporabljati
instrument za konvergenco in konkurenčnost? ·
Na kateri stopnji bi bilo treba instrument
uporabiti? ·
Katere vrste reform bi morale biti upravičene do
podpore iz instrumenta za konvergenco in konkurenčnost? Ali bi bilo treba
določiti prag na podlagi pomembnosti reform, ki bi bile upravičene do podpore?
Ali se strinjate z zgoraj opredeljenimi kategorijami? Pojasnite, zakaj se
strinjate oziroma ne strinjate z navedenimi kategorijami. ·
Ali imate še druge predloge za opredelitev reform,
ki bi bile upravičene do podpore iz novega instrumenta, glede na specifične
razmere v različnih državah članicah? Postopek Komisija bi ocenila reformne načrte držav
članic v skladu z obstoječimi sistemi spremljanja in nadzora. Pri tej oceni bi
se osredotočila zlasti na ustreznost predlaganih ukrepov, dodatna reformna
prizadevanja in obseg, v katerem bi države z njimi odpravile gospodarske pomanjkljivosti,
na katere je opozorjeno v priporočilih za posamezne države. Prav tako bi
preučila možne učinke širjenja na druge države članice ter izvedljivost
predlaganih ukrepov, tudi glede na predlagane roke. Ocena pričakovanega učinka
bi po potrebi vključevala učinek ukrepov na vzdržnost javnih financ in njihov
socialni učinek. Preden bi Komisija uradno predložila pogodbeni
dogovor Svetu v potrditev, bi se na podlagi te ocene z državo članico
predlagateljico pogajala in dogovorila o podrobnostih načrta. Reforme, za
katere bi se zagotovila podpora, bi se razlikovale glede na specifične razmere
v državi članici predlagateljici – v nekaterih bi bile lahko kratkotrajne, v
drugih bi bilo morda potrebnih več let, da bi se reforme v celoti izvedle. Svet bi (morda s prilagoditvami) potrdil
predlagane ukrepe skupaj z dogovorjenimi roki. Če država članica
predlagateljica in Komisija ne bi dosegli dogovora ali če se Svet ne bi
strinjal z dogovorom, pogodbeni dogovor ne bi bil sklenjen in tako tudi
finančna podpora ne bi bila zagotovljena. Komisija bi enkrat letno v okviru evropskega
semestra spremljala izvajanje dogovora, države članice pa bi o napredku
poročale v nacionalnih reformnih programih. Komisija
bi ocenila napredek pri izvajanju reform in ustreznost dogovorjenih reformnih
načrtov glede na razvoj gospodarskih razmer in izzive, s katerimi se sooča
država članica. Po potrebi bi lahko tako
Komisija kot država članica predlagali spremembe pogodbenega dogovora, kar bi
pomenilo ponovna pogajanja. Ker bi ukrepi, vključeni v pogodbene dogovore,
najverjetneje vključevali načrte za večje reforme ekonomske politike, za katere
je predvideno predhodno usklajevanje, bi morala obstajati tesna povezava med
obema instrumentoma. Zato Komisija hkrati odpira tudi posvetovanje o predhodnem
usklajevanju večjih reform ekonomske politike. Vprašanja za posvetovanje: ·
Ali se strinjate, da bi morali biti predlagani
pogodbeni dogovori doseženi na podlagi pogajanj Komisije z zadevno državo
članico? ·
Ali se strinjate, da bi moral o njih odločati Svet?
·
Ali se strinjate, da bi morali tako Komisija kot
zadevna država članica imeti pravico, da predlagata spremembe sklenjenih
pogodbenih dogovorov? V kakšnih okoliščinah? ·
Ali se strinjate, da bi bilo treba o pogodbenih
dogovorih enkrat letno poročati v okviru evropskega semestra?
2.3.
Demokratična legitimnost in odgovornost
Eden od glavnih ciljev vzpostavitve
instrumenta za konvergenco in konkurenčnost je podpirati države članice pri
včasih težavnih procesih izvajanja večjih reform, potrebnih za odpravo pomanjkljivosti,
opredeljenih v priporočilih za posamezne države. Večje sodelovanje EU v
reformnih procesih bi pomenilo, da bi bilo treba zagotoviti pravočasno in
dejavno sodelovanje nacionalnih parlamentov in drugih ustreznih nacionalnih
zainteresiranih strani. Države članice bi morale zagotoviti
odgovornost za izvedbo pogodbenih dogovorov na nacionalni ravni, in sicer z
vključitvijo nacionalnih parlamentov, po možnosti pred predložitvijo načrtov za
konkretne reforme. V vsakem primeru pa bi morali biti nacionalni parlamenti
vključeni, preden bi pogodbene dogovore potrdil Svet.
Kadar bi bilo to primerno glede na naravo predvidenih reform, bi morale
biti vključene tudi druge zainteresirane strani, kot so socialni partnerji. Po potrebi bi bili predstavniki Komisije na voljo
za sodelovanje v dialogu o uporabi instrumenta z nacionalnimi parlamenti. Pri zagotavljanju demokratične legitimnosti in
odgovornosti na ravni EU bi moral v celoti sodelovati Evropski parlament.
Zaradi velikega pomena reformnih ukrepov, za katere bi se zagotavljala podpora
iz instrumenta za konvergenco in konkurenčnost za dobro delovanje EMU kot
celote, bi bili predstavniki Komisije na voljo za dialog z Evropskim
parlamentom, kadar koli bi bilo to potrebno. Mogoče bi bilo predvideti tudi
ureditev za dialog s predstavniki Sveta in držav članic. Vprašanja za posvetovanje: ·
Na kakšen način bi morali biti v odločitve o
pogodbenih dogovorih vključeni nacionalni parlamenti? ·
Na kakšen način bi se bilo treba posvetovati z
drugimi nacionalnimi zainteresiranimi stranmi? Katerimi in na kateri stopnji
procesa? ·
Na kakšen način bi morali biti predstavniki
Komisije vključeni v dialog z nacionalnimi parlamenti o pogodbenih dogovorih? ·
Na kakšen način bi morali biti predstavniki Sveta
in zadevnih držav članic na voljo za sodelovanje v dialogu z Evropskim
parlamentom o pogodbenih dogovorih? Na kateri stopnji procesa?
3.
Finančna podpora za lažje izvajanje reform
Komisija je v Načrtu za poglobljeno in pravo
EMU izrazila stališče, da bo treba zagotoviti finančno podporo za izvajanje
strukturnih reform. Ena izmed možnosti je, da bi vse sodelujoče države članice
prispevale v mehanizem finančne podpore. Komisija preučuje različne možnosti
tudi glede obveznosti prispevanja v novi mehanizem – prispevek bi se lahko
zahteval od vseh sodelujočih držav članic, bi bil obvezen za vse države članice
euroobmočja, ne glede na to, ali bi zaprosile za pomoč iz instrumenta, itd. Ne
glede na izbrano možnost bi se mehanizem lahko financiral iz namenskih
prispevkov, npr. vezanih na BND, ali pa iz prihodka iz novega posebnega vira
lastnih sredstev, namenjenega temu instrumentu. Po zamisli Komisije bi bil
mehanizem vključen v proračun EU kot del zunanjih namenskih prejemkov. To
pomeni, da za ta sredstva ne bi veljale zgornje meje, določene v uredbi o
večletnem finančnem okviru. Mehanizem bi bil opredeljen v novem pravnem aktu, s
katerim bi se določili potencialni upravičenci (npr. da bi lahko podporo
prejele le države članice, ki prispevajo v mehanizem) in odobrila poraba.
Komisija meni, da bi moral biti obseg mehanizma sprva omejen. Sčasoma in na
podlagi izkušenj bi se lahko povečal, če bi se izkazalo, da gre za uspešen in
stroškovno učinkovit način spodbujanja reform. Ko bo mehanizem enkrat
vzpostavljen, bo treba določiti podrobnosti v zvezi z njegovim delovanjem. Ena
od možnosti, ki jih preučuje Komisija, je, da bi bil pavšalni znesek plačila
dodeljen za posamezni pogodbeni dogovor, tj. prek proračunske podpore. Določitev in uporaba zadevnih zneskov ter njihovo
izplačilo bi bili vezani na stroge pogoje, določene v pogodbenem
dogovoru. Pogoji bi bili vezani na izvedbo
dogovorjenih reform, ne pa na doseganje določenega ekonomskega rezultata teh
reform. Finančna podpora bi okrepila tudi
socialno razsežnost EMU. Tako bi bilo denimo
lahko financiranje s strani držav članic usmerjeno v podporo za posodobitev
sistemov poklicnega usposabljanja ali večjo učinkovitost politik trga dela, ne
bi pa smelo biti neposredno vezano npr. na pogoj, da mora določeno število oseb
najti delo. Novi finančni instrument bi moral biti
dosleden, usklajen in bi moral dopolnjevati obstoječe instrumente, kot so
strukturni skladi in zlasti Evropski socialni sklad. Dodana
vrednost tega finančnega mehanizma pri podpiranju takih ukrepov bi bila
zagotavljanje ciljne, časovno omejene in hitre podpore. V primeru makroekonomske pogojenosti, predvidene v
okviru strukturnih skladov za obdobje 2014–2020, je to bistveno. Da bi bil potencialni učinek finančne podpore
čim večji, Komisija razmišlja, da bi predlagala, da bi se finančna podpora odobrila
na začetku, tj. ob potrditvi pogodbenega dogovora, izplačevala pa bi se v
rednih obrokih, vezanih na dogovorjene roke za izvedbo reform. Izplačilo
finančne podpore bi bilo odvisno od popolne in pravočasne izvedbe reform,
določenih v dogovoru. Če država članica ne bi izpolnila pogodbenih obveznosti,
bi Komisija lahko izdala opozorilo, v katerem bi zahtevala, da država odpravi
odstopanje, in določila nove roke za izvedbo reform. Če država članica tega ne
bi storila, bi se finančna podpora zadržala. O primerih neizpolnjevanja
obveznosti bi Komisija poročala v letni oceni, glede na resnost kršitve pa bi
lahko odredila začasno ustavitev plačil. Podobna ureditev bi se uporabljala v
primerih, ko bi prišlo do odprave že izvedenih reform ali če bi bili sprejeti drugi
ukrepi, s katerimi bi se izničil učinek dogovorjenih reform. Vprašanja za posvetovanje: ·
Ali se strinjate, da je v okviru instrumenta za
konvergenco in konkurenčnost treba vzpostaviti nov finančni instrument? ·
Ali se strinjate, da bi moral biti ta instrument
vključen v proračun EU, vendar zanj ne bi smele veljati zgornje meje večletnega
finančnega okvira, kot je opisano zgoraj? Če se s tem ne strinjate, kaj
predlagate? ·
Ali se strinjate, da bi se moral finančni mehanizem
financirati z neposrednimi prispevki držav članic? Ali bi morale v sklad
prispevati vse države članice euroobmočja? ·
Ali se strinjate, da bi bilo treba določiti posebne
finančne vire za financiranje mehanizma? Ali imate drugačne predloge? ·
Ali se strinjate, da bi bile do podpore iz sklada upravičene
le tiste države članice, ki bi vanj tudi prispevale? ·
Ali se strinjate, da bi lahko neizvedba
dogovorjenih reform povzročila začasno odložitev plačil?
4.
Naslednji koraki
Komisija bo v teku leta 2013 pripravila
predlog na podlagi nadaljnjih razprav z Evropskim parlamentom in Svetom. [1] http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2012/11/pdf/blueprint_en.pdf. [2] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/134069.pdf. [3] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/134353.pdf,
točka 12. [4] Predlog Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o
okrepitvi gospodarskega in proračunskega nadzora v državah članicah
euroobmočja, ki so jih prizadele ali jim grozijo resne težave v zvezi z njihovo
finančno stabilnostjo
(http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0819:FIN:SL:PDF). [5] Priporočila izda Svet v okviru evropskega semestra.