POROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU K izvajanju usklajenih računovodskih standardov za javni sektor v državah članicah Ustreznost MRSJS v državah članicah /* COM/2013/0114 final */
POROČILO KOMISIJE SVETU IN
EVROPSKEMU PARLAMENTU K izvajanju usklajenih računovodskih
standardov za javni sektor v državah članicah Ustreznost MRSJS v državah članicah 1. Pravno ozadje in okvir S tem poročilom je izpolnjena obveznost
Komisije iz člena 16(3) Direktive Sveta 2011/85/EU z dne
8. novembra 2011 o zahtevah v zvezi s proračunskimi okviri držav
članic[1],
v skladu s katero mora do 31. decembra 2012 oceniti ustreznost
mednarodnih računovodskih standardov za javni sektor (v nadaljnjem
besedilu: MRSJS) v državah članicah. Poročilo temelji na
informacijah, ki jih je Komisija prejela v okviru posvetovanj s službami
Komisije, mednarodnimi organizacijami, kot je MDS, strokovnjaki iz prakse in
drugimi zainteresiranimi stranmi v državah članicah in zunaj njih ter
odborom za mednarodne računovodske standarde za javni sektor, ki
določa zadevne standarde. Zaradi krize državnih dolgov morajo države
jasno dokazati finančno stabilnost, poročanje o javnofinančnih
podatkih pa mora biti doslednejše in preglednejše. Direktiva
Sveta 2011/85/EU (v nadaljnjem besedilu: direktiva o proračunskih
okvirih) priznava, da so popolni in zanesljivi javnofinančni podatki,
primerljivi med državami članicami, bistveni za proračunski nadzor v
EU. Navedena direktiva zato določa pravila o proračunskih okvirih
držav članic, ki so potrebna, da se zagotovi izpolnitev obveznosti iz
člena 126 Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljnjem besedilu:
PDEU) v zvezi z izogibanjem čezmernemu javnofinančnemu primanjkljaju.
Na eni strani je fiskalna disciplina bistvena za ohranjanje ekonomske in
monetarne unije, na drugi strani pa finančna stabilnost temelji na
zaupanju. To poročilo obravnava eno od orodij za vzpostavitev tega
zaupanja ter za boljše merjenje in napovedovanje fiskalnega položaja, tj.
usklajene računovodske standarde na podlagi nastanka poslovnega dogodka za
javni sektor. Člen 3 Direktive 2011/85/EU
določa, da države članice „vzpostavijo nacionalne sisteme javnega
računovodstva, ki v celoti in dosledno pokrivajo vse podsektorje države in
vsebujejo informacije, potrebne za zbiranje podatkov na podlagi poslovnega
dogodka zaradi priprave podatkov, temelječih na
standardu ESA 95“[2].
S tem priznava temeljno neskladnost med računi javnega sektorja, v okviru
katerih se knjižijo samo denarni tokovi, in dejstvom, da proračunski
nadzor v EU temelji na podatkih na podlagi nastanka poslovnega dogodka po
Evropskem sistemu računov (v nadaljnjem besedilu: ESA 95). To pomeni,
da je treba podatke na podlagi plačil pretvoriti v podatke na podlagi
nastanka poslovnega dogodka, kar se doseže s približevanjem in prilagoditvami s
približki na makro ravni. Poleg tega je treba finančne transakcije in
bilance stanja, kadar računi na podlagi nastanka poslovnega dogodka niso
na voljo na mikro ravni, pridobiti iz več različnih virov, zato
nastane „statistična razlika“ med primanjkljajem, izračunanim prek
nefinančnih računov, in primanjkljajem, izračunanim prek
finančnih računov. Neskladnost med računi, ki temeljijo na
primarnih podatkih za javni sektor, in podatki na podlagi nastanka poslovnega
dogodka po ESA 95 je ugotovljena tudi v sporočilu Komisije Evropskemu
parlamentu in Svetu z dne 15. aprila 2011 z naslovom K trdnemu
vodenju kakovosti za evropsko statistiko[3]. V tem sporočilu je poudarjeno, da je
kakovost statističnih informacij na evropski ravni zelo odvisna od
ustreznosti celotnega proizvodnega procesa. Eurostat zato spodbuja sistem
usklajenih računovodskih standardov na podlagi nastanka poslovnega
dogodka, ki so v skladu z ESR, za vse subjekte v sektorju države. MRSJS so zdaj edini mednarodno priznani sklop
računovodskih standardov za javni sektor. Temeljijo na mednarodnih
standardih finančnega poročanja (v nadaljnjem besedilu: MSRP), ki se
splošno uporabljajo v zasebnem sektorju, in jih zdaj sestavljata sklop 32 računovodskih
standardov na podlagi nastanka poslovnega dogodka in en standard na podlagi
plačil. Ob upoštevanju navedenega je v skladu s
členom 16(3) Direktive 2011/85/EU potrebna ocena ustreznosti
MRSJS v državah članicah. 2. Uvod Vladna
dejavnost ima velik delež v bruto domačem proizvodu (v nadaljnjem
besedilu: BDP) v vseh gospodarstvih v EU, vladna sredstva in obveznosti pa so
visoki v vseh državah EU. Zato je pomembno, da je upravljanje teh sredstev in
obveznosti učinkovito ter da so vlade odgovorne za upravljanje svojim
državljanom, njihovim predstavnikom, vlagateljem in drugim zainteresiranim
stranem. Statistike državnih financ zagotavljajo
informacije o računih različnih podsektorjev države, na podlagi
katerih lahko oblikovalci politike in druge zainteresirane strani analizirajo
finančni položaj in uspešnost države ter dolgoročno vzdržnost javnih
financ. Glavni viri teh statistik so računovodska dokumentacija in
poročila različnih državnih subjektov, pri čemer te vire
dopolnjujejo finančne informacije. Zanesljivi finančni računi
države so bistveni za pripravo nacionalnih računov ter seveda za
javnofinančno načrtovanje, usklajevanje in nadzor. Med najpomembnejšimi kazalniki fiskalne
vzdržnosti sta dolg in primanjkljaj, ki se v EU uporabljata za spremljanje
skladnosti s pogoji iz Pakta za stabilnost in rast. Člen 126 PDEU in
Protokol (št. 12) o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem,
ki je priložen Pogodbama, določata, da razmerje med načrtovanim ali
dejanskim javnofinančnim primanjkljajem in BDP načeloma ne sme biti
večje od 3 %, razmerje med javnim dolgom in BDP pa načeloma ne
sme biti večje od 60 %. Komisija pozorno spremlja te omejitve za
nacionalno fiskalno politiko, da bi zagotovila učinkovito delovanje
ekonomske in monetarne unije. Kadar država članica preseže omejitve ter se
šteje, da to stanje ni izjemno in začasno, se lahko začne postopek v
zvezi s čezmernim primanjkljajem. Potem ko Komisija predloži mnenje, Svet
na predlog Komisije odloči, ali čezmeren primanjkljaj obstaja, in,
če takšen primanjkljaj obstaja, na državo članico naslovi
priporočila in časovni razpored za popravne ukrepe. 3. Zakaj so potrebni računovodski
standardi za javni sektor na podlagi nastanka poslovnega dogodka Računovodstvo na podlagi nastanka
poslovnega dogodka je edini splošno sprejet sistem informacij, ki zagotavlja
celovit in zanesljiv prikaz finančnega in gospodarskega položaja ter
uspešnosti države, saj v celoti zajema sredstva in obveznosti ter prihodke in
odhodke subjekta v obdobju, ki ga zajemajo računi, in v času zaprtja
računov. Pri računovodstvu na podlagi nastanka poslovnega dogodka se
postavke ne zajemajo v trenutku plačil, ampak ko se ustvari, preoblikuje
ali preneha ekonomska vrednost ali ko nastanejo, se preoblikujejo ali prenehajo
terjatve in obveznosti. Pri računovodstvu na podlagi plačil se
transakcije zajemajo, ko je znesek prejet ali plačan. Računovodstvo
na podlagi nastanka poslovnega dogodka je z ekonomskega vidika ustreznejše od
računovodstva na podlagi plačil, zato sedanji računovodski okvir
za fiskalno spremljanje v EU, tj. ESA 95, temelji na nastanku poslovnega
dogodka. Poleg tega je treba računovodstvo na podlagi nastanka poslovnega
dogodka v javnem sektorju uporabljati za preprečevanje prirejanja, ki ga
omogoča računovodstvo na podlagi plačil, v okviru katerega je
mogoče plačilo prenesti ali preložiti, da se zajame v obdobju, ki ga
izbere vlada. Vendar naj računovodstvo na podlagi nastanka poslovnega
dogodka ne bi odpravilo ali nadomestilo računovodstva na podlagi plačil,
zlasti kadar se slednje uporablja pri pripravi in nadzoru proračuna.
Računovodstvo na podlagi nastanka poslovnega dogodka bi bilo treba
dejansko obravnavati kot dopolnitev „čistega“ računovodstva na
podlagi plačil in ne kot nadomestilo tega računovodstva. Ker
računovodstvo na podlagi nastanka poslovnega dogodka zagotavlja celovit
prikaz gospodarskega in finančnega položaja ter uspešnosti subjektov, daje
računovodstvu na podlagi plačil njegov splošni okvir. Sprejetje enotnega sklopa računovodskih
standardov na podlagi nastanka poslovnega dogodka na vseh ravneh sektorja
države v celotni EU bi bilo zelo koristno za vodenje in upravljanje v javnem
sektorju. Z računovodstvom na mikro ravni na podlagi nastanka poslovnega
dogodka v javnem sektorju se bo predvidoma izboljšala učinkovitost javne
uprave in omogočilo lažje zagotavljanje likvidnosti, ki je nujen pogoj za
neprekinjeno delovanje javnih služb. Učinkovitost upravljanja in nadzora v
javnem sektorju je podobno kot pri drugih gospodarskih dejavnostih odvisna od
upravljanja in nadzora gospodarskega in finančnega položaja ter uspešnosti
tega sektorja. Dvostavno računovodstvo na podlagi nastanka poslovnega
dogodka je edini splošno sprejet sistem, ki zanesljivo in pravočasno
zagotavlja potrebne informacije. Poleg tega se z usklajenim državnim
računovodstvom na podlagi nastanka poslovnega dogodka izboljšujejo
preglednost, odgovornost in primerljivost finančnega poročanja v
javnem sektorju, pri čemer se lahko na podlagi takega računovodstva
izboljša učinkovitost revizije javnih financ. 3.1. Sedanje stanje na
področju računovodstva na podlagi nastanka poslovnega dogodka v
državah članicah EU Večina držav članic je
računovodstvo na podlagi nastanka poslovnega dogodka v skladu z
nacionalnimi standardi v sektorju države že uvedla ali ga uvaja. Enajst držav
članic uporablja mešane sisteme, kar pomeni, da so na različnih
ravneh sektorja države uvedle različne računovodske prakse[4].
Računovodski okvir in računovodski sistemi Evropske komisije ter
drugih institucij in organov EU temeljijo na nastanku poslovnega dogodka in
MRSJS. Enako velja tudi za več drugih mednarodnih organizacij. Čeprav ob upoštevanju navedenega EU in
države članice vedno bolj (vendar ne soglasno) priznavajo potrebo po
uporabi računovodstva na podlagi nastanka poslovnega dogodka na ravni
sektorja države, pristop zdaj ni usklajen. 3.2. Okvir računovodstva na
makro ravni Evropski sistem računov (v nadaljnjem
besedilu: ESR) zagotavlja okvir statističnega računovodstva na makro
ravni za državne in nedržavne sektorje v EU in temelji na nastanku poslovnega
dogodka. Podatki o javnem dolgu in primanjkljaju, ki temeljijo na ESR, za
namene postopkov v zvezi s čezmernim primanjkljajem nastajajo pri
konsolidaciji posameznih računov državnih subjektov v državah
članicah in so opredeljeni v zakonodaji EU. Komisija mora v okviru fiskalnega nadzora EU
in postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem v skladu s
členom 126 PDEU redno ocenjevati kakovost dejanskih podatkov, ki
jih predložijo države članice, in temeljnih računov sektorja države,
zbranih na podlagi ESR. Na podlagi nedavnih dogodkov, zlasti primerov
neustreznega finančnega poročanja nekaterih držav članic, je
mogoče ugotoviti, da se tveganje pošiljanja podatkov podstandardne
kakovosti Eurostatu ni zmanjšalo v zadostni meri, čeprav je bil uveden
sistem javnofinančne statistike. Poleg tega je okrepitev strukture za
ekonomsko upravljanje na ravni euroobmočja in celotne Evropske unije še
nujnejša zaradi učinka gospodarske in finančne krize. Komisija se je
29. septembra 2010 odzvala s sprejetjem svežnja zakonodajnih
predlogov, tj. svežnja o ekonomskem upravljanju (v nadaljnjem besedilu:
šesterček), ki sta ga 16. novembra 2011 sprejela Evropski
parlament in Svet[5]. Cilj tega svežnja je
razširiti in izboljšati nadzor nad fiskalnimi in makroekonomskimi politikami
ter strukturnimi reformami, s čimer se bodo odpravile pomanjkljivosti
veljavne zakonodaje. Za primere neskladnosti držav članic so
načrtovani novi mehanizmi uveljavljanja pravil. Jasno je, da morajo ti
mehanizmi temeljiti na visokokakovostnih statističnih podatkih,
pripravljenih na podlagi zanesljivih in usklajenih računovodskih
standardov, ki so prilagojeni evropskemu javnemu sektorju. Visokokakovostni podatki o dolgu in
primanjkljaju v okviru računovodstva na makro ravni na podlagi nastanka poslovnega
dogodka temeljijo na kakovostnih, primerljivih in usklajenih podatkovnih virih
v okviru računovodstva na mikro ravni na podlagi nastanka poslovnega
dogodka (tj. primarnih računovodskih podatkih o državnih subjektih). V
državah članicah se uporabljajo številne oblike računovodstva na
mikro ravni za javni sektor, zato ga je težko primerjati na ravni posamezne
države članice in različnih držav članic. V okviru sedanjega
pristopa, tj. uskladitve neusklajenih računovodskih javnofinančnih
podatkov na mikro ravni za namene postopkov v zvezi s čezmernim
primanjkljajem, se bodo kmalu izčrpale vse možnosti. Usklajeni računovodski sistemi na mikro
ravni za vse subjekte javnega sektorja (tj. države) v vseh državah
članicah EU v kombinaciji z notranjim nadzorom in zunanjo revizijo se
zdijo edini učinkovit način za zbiranje najkakovostnejših podatkov o
dolgu in primanjkljaju na podlagi nastanka poslovnega dogodka v skladu z
obstoječimi pravnimi zahtevami. To je tudi ena od ključnih zamisli, na
katerih temelji Direktiva 2011/85/EU. 3.3. Potreba po uskladitvi Kar zadeva zbiranje ekonomskih statistik o
državi na makro ravni ob upoštevanju člena 338 PDEU, bi se lahko
potrebni statistični podatki znatno izboljšali, če bi vsi državni
subjekti uporabljali usklajene računovodske standarde. Tako bi se lahko
pri združevanju računov subjektov v račune ESR uporabile skupne
premostitvene tabele, s čimer bi se zelo poenostavili postopki
statističnega preverjanja. Fiskalna preglednost je potrebna za
makroekonomsko stabilnost ter za nadzor in politično svetovanje. Z
usklajenimi računovodskimi standardi za javni sektor bi se zagotovile
večja preglednost, primerljivost in stroškovna učinkovitost ter
izboljšalo upravljanje javnega sektorja. Zaradi finančne krize se je na
makro ravni povečala pomembnost pravočasnih in zanesljivih
finančnih in javnofinančnih podatkov, poleg tega so se pokazale
posledice necelovitosti in neprimerljivosti finančnega poročanja v
javnem sektorju. Dolgoročno je mogoče predvideti
postopno izboljšanje glavnih kazalnikov postopkov v zvezi s čezmernim
primanjkljajem z izpeljavo rezultatov v okviru računovodstva za javni
sektor na makro ravni (primanjkljaj/dolg) iz veliko neposrednejše konsolidacije
doslednih in popolnih računov na mikro ravni. Sprejetje celovitega okvira
za računovodstvo in poročanje, ki je nekoliko prilagojen konceptom iz
ESA 95, bi omogočilo neposredno izpeljavo podatkov o dolgu in
primanjkljaju iz navedenih sistemov. Ti podatki bi lahko temeljili na pravilnih
in usklajenih javnofinančnih računovodskih podatkih, ki so bili
pregledani in revidirani neposredno v okviru ključnih kazalnikov ali
posredno v okviru finančnih poročil. Tako bi se lahko skrajšal tudi
čas, potreben za poročanje o primanjkljaju in dolgu. Države imajo do udeležencev na trgu (lastnikov
državnih dolžniških vrednostnih papirjev in morebitnih vlagateljev) podobno
obveznost javnega interesa, tj. zagotavljanje pravočasnih, zanesljivih in
primerljivih informacij o svoji finančni uspešnosti in položaju, kot jo
imajo družbe, ki kotirajo na borzi, do udeležencev na trgih lastniških
vrednostnih papirjev. Zagotoviti je treba tudi minimalno raven
mednarodne primerljivosti, zlasti ker državni vrednostni papirji med seboj
konkurirajo na svetovnem finančnem trgu, zato je treba vzpostaviti sistem,
ki temelji na splošnih standardih za javni sektor, sprejetih po vsem svetu.
Ob upoštevanju člena 114 PDEU bi se z usklajenim računovodstvom
na podlagi nastanka poslovnega dogodka izboljšala preglednost, ki je potrebna
za pravilno delovanje notranjega trga finančnih storitev, brez katerega bi
lahko lastniki državnih vrednostnih papirjev sklepali posle, ne da bi dobro
razumeli stopnjo s tem povezanega tveganja. To bi lahko povzročilo
nastanek tveganja medsebojnih vplivov, ki lahko znatno ovira finančno stabilnost. Kar velja za računovodske standarde za
zasebni sektor, ki so v EU usklajeni za podjetja, ki kotirajo na borzi, velja
tudi za državne subjekte. Z usklajenim računovodstvom na podlagi nastanka
poslovnega dogodka za javni sektor bi se vzpostavila trdnejša podlaga za
razumevanje gospodarskega položaja in uspešnosti držav in državnih subjektov na
vseh ravneh. Načelo nastanka poslovnega dogodka je nedvomno primernejše za
fiskalno spremljanje na makro in mikro ravni. Računovodstvo na makro ravni
že zdaj temelji na nastanku poslovnega dogodka, vendar je treba usklajeno
računovodstvo na podlagi nastanka poslovnega dogodka uvesti tudi na mikro
ravni. Tako bi se na ravni subjektov zagotovile
boljša preglednost in odgovornost ter kakovost odločanja, ker bi bili v
razpoložljivih informacijah primerljivo prikazani vsi ustrezni stroški in
koristi. Poleg tega je uvedba usklajenih računovodskih standardov za javni
sektor, na podlagi katerih bo mogoče odločitve glede proračuna
na nacionalni ravni oceniti na ravni EU, zaradi možnosti nadaljnjega fiskalnega
in proračunskega povezovanja v EU še nujnejša. Da se zagotovita
odgovornost in preglednost, morajo državni subjekti o uporabi javnih sredstev
in uspešnosti poročati na celovit in primerljiv način. 3.4. Upravljanje proračunskih
politik v EU v prihodnosti V poročilu z naslovom Na poti k pravi ekonomski in monetarni
uniji, ki so ga pripravili Herman Van Rompuy, José Manuel Barroso,
Jean-Claude Juncker in Mario Draghi, je poudarjeno, da je treba zagotoviti
integriran proračunski okvir in okvir ekonomskih politik, ter je na primer
navedeno: „Trdne nacionalne proračunske politike so temelj EMU Kratkoročna prednostna naloga je zaključiti in izvesti nove
ukrepe za trdnejše upravljanje gospodarstva. V zadnjih nekaj letih so bile
sprejete pomembne izboljšave na pravilih temelječega okvira fiskalnih
politik v EMU (šesterček) ali pa je bil o njih dosežen dogovor (Pogodba o
stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji); bolj
so usmerjene na odpravo proračunskih neravnotežij, razvoju dolga, boljšim
mehanizmom za izvrševanje in nacionalni odgovornosti za pravila EU. Drugi
elementi, povezani s krepitvijo fiskalnega upravljanja v euroobmočju
(dvojček), ki so še v zakonodajnem postopku, bi morali biti nujno dokončno
oblikovani in se v celoti začeti izvajati. Ta novi okvir upravljanja bo
zagotavljal znatno predhodno usklajevanje letnih proračunov držav
članic euroobmočja ter poostril nadzor nad tistimi, ki so se znašle v
finančnih težavah.“ Za izpolnitev več glavnih ciljev iz
Direktive Sveta 2011/85/EU, kot so večja preglednost in odgovornost
javnega sektorja ter zanesljivejše, pravočasne in primerljivejše
javnofinančne statistike, je treba zagotoviti skupno, usklajeno in
podrobno orodje za računovodstvo in poročanje. To poročilo v celoti podpira
sporočilo Komisije z naslovom Načrt za poglobljeno in pravo
ekonomsko in monetarno unijo – Začetek evropske razprave[6]. 3.5. Predvideni stroški
usklajevanja Možne koristi je treba primerjati s stroški
izvajanja usklajenega nacionalnega računovodskega standarda na podlagi
nastanka poslovnega dogodka v državah članicah EU. Na podlagi informacij
držav, ki so uvedle računovodstvo na podlagi nastanka poslovnega dogodka,
je možna le zelo približna ocena stroškov držav članic, čeprav bodo
verjetno visoki. Na stroške znatno vplivajo obseg in hitrost uvajanja
načela nastanka poslovnega dogodka, velikost in zapletenost sektorja
države ter popolnost in zanesljivost obstoječih sistemov. Poleg tega
izkušnje kažejo, da bo treba v državah članicah ob uvajanju novih
računovodskih standardov morda posodobiti sisteme za upravljanje javnih
financ. Kar zadeva približen obseg stroškov, lahko
možni stroški prehoda z računovodskega sistema na podlagi plačil na
računovodski sistem na podlagi nastanka poslovnega dogodka glede na
izkušnje v državah, za katere so na voljo podatki o stroških, znašajo do
50 milijonov EUR na ravni centralne države, kar ne zajema drugih
ravni države. V ta znesek so na primer vključeni stroški vzpostavitve
novih standardov in z njimi povezanih osrednjih elektronskih računovodskih
orodij, medtem ko stroški popolne reforme sistema finančnega
poročanja vanj niso vključeni. Stroški večjih držav članic
in na primer držav članic s sistemi avtonomne regionalne vlade ali z
zapletenejšimi sistemi vlade in držav članic, ki niso dosegle napredka na
področju računovodstva na podlagi nastanka poslovnega dogodka, so
lahko veliko višji, zlasti če se prehod na usklajen sistem na podlagi
nastanka poslovnega dogodka izvaja skupaj s splošnejšimi reformami praks
računovodstva in finančnega poročanja. Strošek reform na
področju načela nastanka poslovnega dogodka in priprave
proračuna v Franciji je bil na primer za zadnje desetletje določen na
1 500 milijonov EUR. V manjši državi članici, v kateri so
nacionalni sistemi računovodstva na podlagi nastanka poslovnega dogodka že
vzpostavljeni, so lahko stroški nižji od 50 milijonov EUR. Vse
zbrane ocene stroškov znašajo od 0,02 do 0,1 % BDP. Poleg tega bi
bile zaradi uvedbe usklajenega računovodstva na podlagi nastanka
poslovnega dogodka v državah članicah potrebne znatne naložbe Evropske
komisije na področju vodenja, strokovnega znanja in virov. Prav tako je treba upoštevati, da je
mogoče zaradi številnih različnih računovodskih standardov,
kontnih okvirov, postopkov knjiženja in sistemov informacijske tehnologije ter
revizijskih standardov in praks, ki se pogosto hkrati uporabljajo celo v enem
podsektorju države v eni sami državi članici, sklepati, da se bodo z
uskladitvijo teh standardov zmanjšali obseg birokratskih opravil in stroški, ki
bi bili na srednje- do dolgoročni ravni veliko višji od pričakovane
naložbe, kljub dejstvu, da je računovodstvo na podlagi nastanka poslovnega
dogodka zapletenejše od čistega računovodstva na podlagi plačil.
Poleg tega je mogoče z dejanskimi in znatnimi pričakovanimi
finančnimi stroški primerjati možne koristi, zlasti na področju
boljšega upravljanja, odgovornosti, boljšega upravljanja javnega sektorja in
preglednosti, ki je potrebna za pravilno delovanje trgov, zaradi česar se
bodo verjetno zmanjšali donosi, ki jih zahtevajo lastniki državnih vrednostnih
papirjev (čeprav to ni merljivo). 4. Mednarodni računovodski standardi
za javni sektor (MRSJS) Kot je navedeno zgoraj, so MRSJS zdaj edini
mednarodno priznani sklop računovodskih standardov za javni sektor.
Temeljijo na zamisli, da je sodobno upravljanje javnega sektorja, usklajeno z
načeli gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, odvisno od
sistemov informacij o upravljanju, ki zagotavljajo pravočasne, točne
in zanesljive informacije o finančnem in gospodarskem položaju ter
uspešnosti države, kar velja za vse vrste gospodarskih subjektov. Zdaj so s standardi MRSJS delno povezani
nacionalni računovodski standardi za javni sektor v 15 državah
članicah EU. Od tega v devetih državah članicah nacionalni standardi
temeljijo na MRSJS ali so z njimi usklajeni, v petih državah članicah se
nacionalni standardi delno sklicujejo na MRSJS, ena država članica pa te
standarde uporablja v nekaterih delih lokalne uprave. Vendar standardov MRSJS
kljub priznavanju njihove velike vrednosti nobena država članica ne izvaja
v celoti. Temu poročilu je priložen delovni
dokument služb Komisije, v katerem je povzetek v zvezi s sistemom MRSJS in
sedanjo ureditvijo držav članic na področju računovodstva v
javnem sektorju[7].
Eurostat je med februarjem in majem 2012 izvedel tudi javno posvetovanje,
da bi se zbrala mnenja glede ustreznosti MRSJS; na voljo je tudi povzetek
odgovorov[8]. Glede na stališča, ki so jih med javnim
posvetovanjem predstavili organi držav članic in drugi subjekti, je na
splošno mogoče ugotoviti dvoje. Po eni strani se zdi jasno, da standardov
MRSJS ni mogoče preprosto začeti izvajati v državah članicah EU
v obliki, v kakršni so. Po drugi strani so standardi MRSJS nesporna
referenčna podlaga za morebitne usklajene računovodske izkaze javnega
sektorja EU. Kar zadeva prvo ugotovitev, bo treba obravnavati naslednje
zadržke: ·
računovodske prakse, ki jih je treba
upoštevati, zdaj v standardih MRSJS niso opisane dovolj natančno, pri
čemer se upošteva, da nekateri standardi MRSJS omogočajo izbiro med
zamenljivimi računovodskimi obravnavami, kar bi v praksi omejevalo
uskladitev, ·
sklop standardov na sedanji stopnji razvoja še ni
dokončen, kar zadeva obseg, ki ga vključuje, ali njegovo
praktično uporabnost za nekatere pomembne vrste javnofinančnih tokov,
kot so davki in socialni prejemki, in v njem niso dovolj upoštevane posebne
potrebe, značilnosti in interes poročanja v javnem sektorju.
Večji izziv MRSJS je njihova zmožnost, da odpravijo težavo, povezano s
konsolidacijo računovodskih izkazov na podlagi opredelitve, ki se
uporablja za sektor države, saj je zdaj to osnovni pojem fiskalnega spremljanja
v EU, ·
poleg tega se zdi, da MRSJS zdaj še niso dovolj
stabilen sklop standardov, saj bo treba nekatere standarde predvidoma
posodobiti po zaključku del v zvezi s sedanjim projektom o dopolnitvi
konceptualnega okvira MRSJS, kar naj bi se po pričakovanjih zgodilo
leta 2014, in ·
na upravljanje MRSJS zdaj negativno vpliva
nezadostno sodelovanje računovodskih organov javnega sektorja EU.
Leta 2012 je bil izveden pregled okvira upravljanja MRSJS, da bi se
obravnavali pomisleki zainteresiranih strani. Vse reforme morajo zagotavljati
krepitev neodvisnosti postopka določanja standardov in učinkovito
obravnavanje posebnih potreb javnega sektorja. Poleg tega se zdi, da odbor
MRSJS zdaj nima dovolj sredstev, na podlagi katerih bi zagotovil, da lahko
dovolj hitro in prilagodljivo izpolnjuje potrebo po novih standardih in
smernicah glede vprašanj, ki se pojavljajo v spreminjajočem se
javnofinančnem stanju zlasti zaradi krize. Vendar se
večina zainteresiranih strani strinja, da so standardi MRSJS primerni za
referenčni okvir za prihodnji razvoj sklopa evropskih računovodskih
standardov za javni sektor (v nadaljnjem besedilu: ERSJS). 5. Vzpostavitev usklajenih evropskih
računovodskih standardov za javni sektor (ERSJS) Končna odločitev o tem, ali
vzpostaviti ERSJS, je odvisna od nadaljnjih pomembnih ukrepov, ki jih bo treba
sprejeti in ki ne spadajo na področje tega poročila, zato jih v njem
ni mogoče predvideti. Kljub temu je v nadaljevanju predstavljeno, kako bi
bilo mogoče uvesti ERSJS, če bi bila zadevna odločitev sprejeta. Standardi ERSJS bi EU omogočili razvoj
lastnih standardov, s katerimi bi lahko dovolj hitro zadovoljila svoje potrebe.
Zagotavljali bi sklop usklajenih računovodskih standardov za javni sektor
na podlagi nastanka poslovnega dogodka, prilagojenih posebnim zahtevam držav
članic EU, ki bi jih bilo mogoče izvajati v praksi. Zaradi
izvajanja ERSJS na ravni EU bi se bistveno zmanjšala zapletenost metod in
postopkov zbiranja, ki se uporabljajo za preoblikovanje teh podatkov v
navidezno usklajeno podlago, ter tveganje v zvezi z zanesljivostjo podatkov, ki
jih sporočajo države članice in objavlja Eurostat. Prvi korak bi predvidoma bila vzpostavitev
upravljanja na ravni EU za ta projekt s ciljem pojasnitve konceptualnega okvira
in za namen skupnega računovodstva v javnem sektorju EU. Standardi ERSJS
bi lahko najprej temeljili na sprejetju sklopa ključnih načel MRSJS.
V okviru ERSJS bi se lahko uporabili tudi standardi MRSJS, ki so jih sprejele
države članice. Vendar standardi ERSJS ne bi smeli obravnavati MRSJS kot
omejitev pri razvoju lastnih standardov. Opozoriti je treba, da priprava sklopa
usklajenih evropskih računovodskih standardov za javni sektor še ne
zagotavlja pravočasnih in visokokakovostnih javnofinančnih podatkov.
Izpolniti bi bilo treba dodatne pogoje, ki vključujejo: ·
močno politično podporo in skupno
odgovornost za projekt, ·
javne uprave, sposobne vodenja zapletenejšega
računovodskega sistema v vsakem posameznem javnem subjektu, ·
integrirane sisteme informacijske tehnologije za
proračun, plačila, upravljanje pogodb, dvostavno knjigovodstvo,
upravljanje računov in statistično poročanje, ·
pravočasno sporočanje (npr. vsak mesec)
vseh gospodarskih dogodkov v integriranem računovodskem sistemu javnih
subjektov, ·
razpoložljivost sredstev, človeških virov in
sodobne informacijske tehnologije ter ·
učinkovit notranji nadzor in zunanjo
finančno revizijo javnega računovodstva. Izvajanje standardov ERSJS na podlagi nastanka
poslovnega dogodka bi bila pomembna reforma za vse države članice, zlasti
za tiste, ki zdaj uporabljajo le računovodstvo na podlagi plačil.
Pojavila bi se naslednja vprašanja: ·
konceptualna in tehnična vprašanja v zvezi z
računovodstvom, ·
strokovno znanje in usposobljenost osebja in
svetovalcev, ·
komunikacija z upravniki in nosilci odločanja
ter njihovo izobraževanje, ·
sodelovanje z revizorji in njihovo usposabljanje, ·
prilagajanje ali posodabljanje sistemov
informacijske tehnologije ter ·
prilagajanje obstoječih nacionalnih
regulativnih okvirov. Če bi bilo
sprejeto načelo ERSJS, bi lahko Komisija predvidela zagotavljanje podpore
na nekaterih navedenih področjih, na primer s sodelovanjem pri
organiziranju skupnih usposabljanj in izmenjave strokovnega znanja, s
pomočjo vladam držav članic pri konceptualnih in tehničnih
vprašanjih ali z usklajevanjem in sodelovanjem pri načrtovanju reform
javnega računovodstva držav članic. Če bi
obstajale v sistemih za informacije o upravljanju javnih financ držav
članic velike in očitne vrzeli, pomanjkljivosti ter neskladnosti, bi
jih bilo treba obravnavati v načrtih za izvajanje ERSJS, pri čemer bi
moralo biti to upoštevano v časovnem razporedu za izvajanje. 5.1. Strukture ERSJS Za oblikovanje in sprejetje ERSJS bi bilo potrebno
odločno upravljanje na ravni EU. Sistem za razvoj in upravljanje
standardov ERSJS bi določal načrt za razvoj vsakega standarda in
obstajati bi morali jasni postopki za njihovo potrjevanje. Struktura upravljanja
ERSJS bi morala zajemati potrebne naloge v zvezi z zakonodajo, določanjem
standardov ter zagotavljanjem tehničnega in računovodskega
svetovanja. Pri vzpostavitvi strukture upravljanja ERSJS
se model, ki ga uporablja Komisija pri vzpostavljanju upravljanja MSRP v okviru
EU, zaradi specifičnosti javnega sektorja in osredotočenosti na
primerljivost znotraj EU ne bi upošteval v celoti, ampak le delno. Kadar je
mogoče, bi moral temeljiti na izkušnjah in strokovnem znanju nacionalnih
struktur za upravljanje računovodstva javnega sektorja, vzpostavljenih v
državah članicah. Vendar bi moral sistem ERSJS vzpostaviti in
ohranjati tesne povezave z odborom MRSJS, s čimer bi pridobil dodatne
informacije za dopolnitev svojega načrta in odločanje, poleg tega pa
so take povezave potrebne, ker bi se morali ERSJS v nekaterih primerih morda
razlikovati od standardov MRSJS. Pomembno bi bilo zagotoviti, da ne pride do
nepotrebnih razhajanj med ERSJS in MRSJS ter med ERSJS in MSRP, saj morajo
subjekti pod nadzorom države morda poročati že na podlagi MSRP ali v
skladu z nacionalnimi tržnimi računovodskimi standardi. Pri razvoju ERSJS bi bilo treba prav tako
zagotoviti, da so razlike v primerjavi z ESR čim manjše, da bi bilo
mogoče nazadnje priti do popolnih, integriranih sistemov, uporabnih na
mikro in makro ravni. 5.2. Sprejetje ERSJS Razvoj, podpora
in izvajanje ERSJS bi morali biti postopni in potekati v določenem
časovnem obdobju. Izvajanje bi bilo postopno in srednjeročno, pri
čemer bi se najprej osredotočili na računovodska vprašanja, pri
katerih je uskladitev najpomembnejša, kot so prihodki in odhodki (davki in
socialni prejemki, obveznosti in finančna sredstva), pozneje pa bi se
obravnavala nefinančna sredstva itd. Nadaljnji ukrepi bi morali biti selektivni in
upoštevati zlasti vidik malih in srednje velikih subjektov ter vidik
pomembnosti. V strategiji bi morale biti opredeljene prednostne naloge in
določeni ključni roki, tj. vanjo bi moral biti vključen dejanski
načrt. Za nadaljevanje projekta ERSJS bi Komisija v sodelovanju z državami
članicami sestavila osnutek dogovorjenih temeljev osnovnih evropskih
računovodskih načel za javni sektor, ki bi se vključila v
predlog okvirne uredbe. V okvirni uredbi bi morala biti določena tudi
sistem upravljanja za ERSJS in postopek za razvoj posameznih standardov ERSJS. Za zagotovitev ustreznega izvajanja ERSJS na
nacionalni ravni bi se podrobna vsebina vsakega standarda ERSJS določila s
pomočjo držav članic, da bi se upoštevale naslednje zahteve: ·
računovodstvo na podlagi nastanka poslovnega
dogodka, ·
dvostavno knjigovodstvo, ·
mednarodno usklajeno finančno poročanje
in ·
upoštevanje skladnosti z načeli ESR. 5.3. Možnosti za prvi sklop ERSJS Prvi element bi
lahko bil predlog okvirne uredbe, ki določa uporabo načela nastanka
poslovnega dogodka. Organ za
določanje standardov ERSJS bi lahko potem 32 standardov MRSJS na podlagi
nastanka poslovnega dogodka razvrstil v naslednje tri kategorije: ·
standardi, ki bi se lahko izvedli z majhnimi
prilagoditvami ali brez njih, ·
standardi, ki jih je treba prilagoditi ali za
katere je potreben selektiven pristop, in ·
standardi, za katere se zdi, da bi jih bilo treba
pred izvajanjem spremeniti. Države članice bi bile pozvane, da
sprejmejo izvedbeni načrt za vse podsektorje države. Temeljni sklop ERSJS
bi se na primer moral uporabljati za vse javne subjekte in bi moral ob
upoštevanju pomembnosti zajemati velik delež javnofinančnih odhodkov
sektorjev države v državah članicah. 6. Nadaljnji ukrepi Komisija meni, da je treba pred
odločitvijo o dejanskem projektu priprave ERSJS in njihovim izvajanjem v
državah članicah izvesti nekaj nadaljnjih pripravljalnih ukrepov.
Obravnavati je treba več pomembnih vprašanj v zvezi z izzivi zunaj
področja uporabe tega poročila, kot sta vzpostavitev okvira ERSJS in
prvega sklopa temeljnih standardov ERSJS ter načrtovanje izvajanja. Poleg
tega bi morala Komisija opisati najpomembnejše ključne točke
prihodnjega projekta ter upoštevati ugotovitve iz ocene učinka.
Odločitev se lahko sprejme le na podlagi predhodnega pregleda prednosti in
pomanjkljivosti ter verjetnih stroškov in koristi. Po sprejetju takšne odločitve bi bilo treba
izvesti naslednje: na podlagi izkušenj držav, ki so v zadnjih letih uvedle
računovodske sisteme za javni sektor na podlagi nastanka poslovnega
dogodka, bi bil postopek izvajanja postopen. Določiti bi ga bilo treba s
podrobno preučitvijo izhodišča vsake države članice, kar zadeva
na primer stanje razvoja veljavnih nacionalnih računovodskih standardov in
razpoložljivost podatkov o bilanci stanja. V nekaterih državah članicah bi
bilo ustrezno, da se izvajanje začne na nacionalni ravni ter se nadaljuje
na regionalni in lokalni ravni. Prav tako je mogoče pričakovati, da
bo obseg izvajanja za manjše subjekte omejen ali vsaj da bodo morda imeli
prednost pomembnejši subjekti. Postopek bi lahko potekal v treh fazah: (1)
pripravljalna faza za zbiranje več informacij
in stališč ter pripravo načrta. Ta faza bi se začela
leta 2013 in bi zajemala nadaljnja posvetovanja, konferenco na visoki
ravni in pripravo nadaljnjih podrobnejših predlogov; (2)
faza za oblikovanje in sprejetje praktičnih
ureditev v zvezi z vprašanji, kot so finance, upravljanje, možne sinergije in
zadržki manjših državnih subjektov. Ta faza bi se zaključila z objavo
predloga okvirne uredbe. Okvirna uredba bi določala uporabo načela
nastanka poslovnega dogodka in načrte za nadaljnji razvoj posameznih
računovodskih standardov v določenem obdobju ter (3)
faza izvajanja: postopek izvajanja bi moral biti
postopen, pri čemer bi bilo potrebno daljše obdobje, kadar se veljavni računovodski
standardi države članice zelo razlikujejo od standardov ERSJS, čeprav
se lahko predvidi, da bi se morali standardi v vseh državah članicah
začeti izvajati v srednjeročnem obdobju. Predlagana strategija zajema uravnotežen
pristop, ki temelji na obstoječih dosežkih in zagotavlja neodvisno
delovanje evropskega statističnega sistema, vendar v tesni povezavi z
glavnimi ponudniki podatkov in institucionalnimi uporabniki. Prav tako je treba
poudariti, da standardi ERSJS ne bi smeli povzročati dodatnih birokratskih
zahtev, večjega upravnega bremena udeležencev ali zamud pri pripravi
statističnih podatkov. Komisija bo strategijo iz tega poročila
dodatno razvila, pri čemer bo upoštevala omejitve sredstev, v skladu z
odgovornostmi iz Pogodb. Glede na različna vprašanja, povezana s
tem, je treba doseči hiter napredek pri posvetovanju s ključnimi
zainteresiranimi stranmi, tudi kadar so potrebne zakonodajne pobude. Pri
naslednjih ukrepih, ki naj bi se začeli izvajati leta 2013, bodo
upoštevane ugotovitve o učinku, sprejet pa bo tudi načrt s
podrobnejšim opisom ukrepov, ki jih je treba sprejeti, vključno z
zakonodajnimi pobudami, da bi se dosegli usklajeni računovodski standardi
za javni sektor v Uniji. [1] UL L 306,
23.11.2011, str. 41. [2] Uredba
Sveta (ES) št. 2223/96 z dne 25. junija 1996 o
Evropskem sistemu nacionalnih in regionalnih računov v Skupnosti,
UL L 310, 30.11.1996, str. 1. [3] COM(2011) 211 final. [4] Overview
and comparison of public accounting and auditing practices in the 27 EU Member
States (Pregled in primerjava javnega računovodstva in revizorstva v 27
državah članicah). [5] Uredba
(EU) št. 1173/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2011
o učinkovitem izvrševanju proračunskega nadzora v euroobmočju,
UL L 306, str. 1; Uredba (EU) št. 1174/2011 Evropskega parlamenta in
Sveta z dne 16. novembra 2011 o izvršilnih ukrepih za odpravljanje
čezmernih makroekonomskih neravnotežij v euroobmočju, UL L 306,
str. 8; Uredba (EU) št. 1175/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z
dne 16. novembra 2011 o spremembi Uredbe (ES) št. 1466/97 o
okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju
gospodarskih politik, UL L 306, str. 12; Uredba (EU) št. 1176/2011
Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. novembra 2011 o
preprečevanju in odpravljanju makroekonomskih neravnotežij, UL L 306,
str. 25; Uredba Sveta (EU) št. 1177/2011 z dne 8. novembra 2011
o spremembi Uredbe (ES) št. 1467/97 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja
postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, UL L 306, str. 33;
Direktiva Sveta 2011/85/EU z dne 8. novembra 2011 o zahtevah v
zvezi s proračunskimi okviri držav članic, UL L 306, str. 41. [6] COM(2012) 777 final. [7] Delovni
dokument služb Komisije, spremni dokument k poročilu Komisije Svetu in
Evropskemu parlamentu: K izvajanju usklajenih računovodskih standardov za
javni sektor v državah članicah. [8] Public
consultation - Assessment of the suitability of the International Public Sector
Accounting Standards for the Member States (Javno posvetovanje – Ocena
ustreznosti mednarodnih računovodskih standardov za javni sektor v državah
članicah: povzetek odgovorov).