5.6.2014   

SL

Uradni list Evropske unije

C 170/85

1.1

EESO meni, da je pobuda Komisije upravičena. Ustanovitev Evropskega javnega tožilstva je pomemben korak k uvedbi novih pravnih mehanizmov za zaščito tako finančnih interesov Unije kot tudi finančnih prispevkov evropskih državljanov v evropski proračun.

1.2

EESO meni, da je treba zaščititi finančne interese Unije, vendar bi bila skladnost sistema kazenskega prava v Uniji še večja, če bi uredba točno in natančno opredeljevala (1) ne le uporabljeno terminologijo, temveč tudi in predvsem kazniva dejanja, ki škodijo finančnim interesom Unije in jih je zato treba v državah članicah preganjati. Te opredelitve bi morale biti vključene v uredbo ali v prilogo, po vzoru uredbe o Eurojustu (2), ki bi jo morebiti lahko dopolnjevala direktiva. Ta ukrep opredeljevanja bi lahko nudil okvir za poznejše predpise o kaznivih dejanjih, ki škodijo finančnim interesom Unije, s katerimi bi zagotovili spoštovanje načela zakonitosti (nullum crimen sine lege).

1.3

EESO meni, da morajo pristojnosti novega Evropskega javnega tožilstva ostati v mejah določb člena 86(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije. Dokler nimamo ocene učinka na čezmejno kriminaliteto, je širjenje pristojnosti tožilstva na podlagi člena 86(4) preuranjeno.

1.4

EESO priporoča, da se – kadar gre za postopke in pravde, v katerih je ena od strank Evropsko javno tožilstvo – uporabijo postopkovna jamstva za osumljence v skladu z ustreznimi, uredbi primernimi standardi, zlasti z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah in še posebej pravico do pravičnega sojenja in pravico do obrambe, ki nudita višjo raven zaščite kot nacionalne zakonodaje. EESO pojmuje „pravico do obrambe“ kot pravico, ki zagotavlja tudi spoštovanje načela enakopravnosti strank v postopku, torej enakopravnosti tožnika in obrambe.

1.5

EESO predlaga razširitev pristojnosti odbora za spremljanje evropskega instrumenta za demokracijo in človekove pravice (EIDČP), tako da se mu dodajo nove pristojnosti glede nadzora nad zagotavljanjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin, zlasti v okviru vzpostavljanja Evropskega javnega tožilstva, kakor tudi nad spoštovanjem pravic posameznika v kazenskih postopkih. Takšen odbor za spremljanje bo sodeloval z vsemi strokovnimi skupinami EESO ter z drugimi evropskimi in nacionalnimi institucijami, pristojnimi za to področje. Omenjeni odbor EIDČP (3) bo deloval tako, da bo nadzoroval in ocenjeval spoštovanje človekovih pravic v odnosih EU z državami članicami in s tretjimi državami.

1.6

EESO meni, da mora v postopku predhodne izbire evropskega javnega tožilca skupina strokovnjakov, zadolžena za pripravo posvetovalnega mnenja za Komisijo, vključevati po enega predstavnika iz naslednjih organov: EESO, Odbor regij, Agencija Evropske unije za temeljne pravice, Računsko sodišče in Svet odvetniških združenj Evrope (CCBE). Ta posvetovalna skupina strokovnjakov bi morala imeti vsaj enajst članov.

1.7

EESO meni, da bi bilo treba temeljnim načelom, ki urejajo delovanje Evropskega javnega tožilstva, dodati načeli zakonitosti in hierarhične podrejenosti, ki v uredbi nista izrecno navedeni.

1.8

EESO meni, da bi morala uredba določati več jamstev glede izvajanja pravic in obveznosti evropskih javnih tožilcev ter njihove odgovornosti v primeru zlorab ali hudih strokovnih napak.

1.9

EESO ugotavlja, da določbe o dopustnosti dokazov, ki jih Evropsko javno tožilstvo zbere in predloži prvostopenjskemu sodišču – glede na to, da se dopustijo brez preverjanja veljavnosti – lahko privedejo do neenakopravnih položajev ter kršenja načela enakopravnosti strank v postopku. Glede na to, da člen 32(5) uredbe določa, da imajo vključene osebe „vse procesne pravice, do katerih so upravičene v skladu z veljavno nacionalno zakonodajo“, med katere seveda spadajo tudi pravila o dopustnosti dokazov, lahko ugotovimo, da so določbe uredbe protislovne in da predpisi lahko povzročijo kršenje pravic toženih oseb v okviru kazenskega postopka.

1.10

Zbiranje in obdelava osebnih podatkov bi se morala nanašati zgolj na osebe, za katere obstajajo očitni znaki, da so povzročile kaznivo dejanje, ki škodi finančnim interesom Unije; v nasprotnem primeru bi lahko šlo za resne in nesorazmerne posege v njihovo zasebnost.

1.11

EESO meni, da je ustanovitev Evropskega javnega tožilstva način, da se zagotovi zaščita finančnih prispevkov evropskih državljanov v proračun Unije. Tako v predlogu uredbe kot v predlogu direktive je treba enotno poimenovati in opredeliti kazniva dejanja, ki škodujejo finančnim interesom Unije.

2.1

Razprave o ustanovitvi Evropskega javnega tožilstva so se začele že pred več kot desetimi leti (4). Maja 2011 je Komisija sprejela sporočilo o zaščiti finančnih interesov Evropske unije z uporabo kazenskega prava in z upravnimi preiskavami (5), v katerem je oblikovala predloge za izboljšanje zaščite finančnih interesov EU.

2.2

V zadnjih treh letih naj bi šlo pri zadevah, ki so vzbudile sum goljufije, v povprečju za znesek 500 milijonov eurov letno, vendar je po ocenah dejanska skupna vrednost teh goljufij znatno večja. Le zelo majhen delež celotnega zneska – manj kot 10 % – je dejansko izterjan od storilcev kaznivih dejanj (6). Ocene za leto 2010 kažejo, da je bilo 46 % zaseženih sredstev, pridobljenih s kaznivimi dejanji, ki škodijo finančnim interesom Unije (na ravni držav članic), zaseženih v javnem sektorju, 52 % pa v zasebnem. Podatki o deležih goljufij – če jih razdelimo po področjih, na katera se nanašajo – so naslednji: 17 % goljufij je v kmetijstvu, 1 % pri cigaretah, 6 % pri carinah, 11 % pri neposrednih stroških ali nakupih, 27 % v institucijah EU, 19 % pri zunanji pomoči in 19 % pri strukturnih skladih. Iz poročil urada OLAF je razvidno, da ti podatki na splošno veljajo tudi za leti 2011 in 2012. Takšen pristop zahteva posebne rešitve in posege na področju kazenske politike Unije.

2.3

Julija 2012 je Komisija sprejela predlog direktive o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava. Ta dokument predvideva zlasti skupne opredelitve kaznivih dejanj, ki škodijo proračunu EU, uskladitev minimalnih kazni (vključno z zaporom v primeru hudih kaznivih dejanj) ter skupne roke zastaranja.

2.4

Skozi vse leto 2012 in v začetku leta 2013 so na ravni EU potekale razprave in seje z namenom ustanoviti Evropsko javno tožilstvo (7). V govoru o stanju Unije septembra 2012 je predsednik Barroso ponovno potrdil zavezo Komisije, da izpelje ustanovitev Evropskega javnega tožilstva.

2.5

17. julija 2013 je Komisija objavila vrsto zakonodajnih dokumentov, ki jih je sestavljalo več uredb, s ciljem reformirati instrument Eurojust, izboljšati upravljanje urada OLAF in ustanoviti Evropsko javno tožilstvo.

2.6

Glavna naloga Evropskega javnega tožilstva bo boj proti kaznivim dejanjem, ki škodijo finančnim interesom EU. Pristojno bo za preiskavo zadev in uvedbo pregona ter po potrebi predajo oseb, ki so bile osumljene takšnih dejanj, pristojnim sodiščem držav članic EU.

3.1

Ustanovitev Evropskega javnega tožilstva ni obveznost, temveč možnost. Pogodba o delovanju Evropske unije (PDEU) predvideva, da Svet „lahko ustanovi“ Evropsko javno tožilstvo, in sicer mora o tem odločiti s soglasjem po odobritvi Evropskega parlamenta. Pravna podlaga in pravila o ustanovitvi Evropskega javnega tožilstva so navedeni v členu 86 PDEU, ki predvideva, da „zaradi boja proti kršitvam, ki vplivajo na finančne interese Unije, lahko Svet z uredbami, sprejetimi po posebnem zakonodajnem postopku, iz Eurojusta ustanovi Evropsko javno tožilstvo“.

3.2

V skladu s členom 86(4) PDEU lahko Evropski svet Evropskemu javnemu tožilstvu dodeli pristojnosti tudi za boj proti hudim oblikam kriminala s čezmejnimi posledicami.

3.3

Uredba o ustanovitvi Evropskega javnega tožilstva vsebuje naslednje elemente: vsebina in opredelitev pojmov; splošna pravila (status in organizacija tožilstva, imenovanje in razrešitev članov, načela); pristojnost, pravila o postopku preiskav, pregonu in sodnih postopkih; procesna jamstva; sodni nadzor; varstvo osebnih podatkov; odnosi Evropskega javnega tožilstva z evropskimi institucijami; proračunske posledice.

3.4

Sodni nadzor postopkovnih dejanj, ki jih izvede Evropsko javno tožilstvo, je v pristojnosti nacionalnih organov.

3.5

V skladu s pogodbama Unije (8) Danska pri Evropskem javnem tožilstvu ne sodeluje.

3.6

Za Združeno kraljestvo in Irsko velja klavzula o nesodelovanju pri politikah na področju pravosodja in notranjih zadev, zato ti dve državi pri tem instrumentu ne bosta sodelovali, razen če se za sodelovanje prostovoljno in izrecno odločita.

4.1.1

S prvim členom uredbe se sicer „ustanovi“ Evropsko javno tožilstvo, njegovo delovanje in operativna sposobnost pa bosta odvisni izključno od načina, kako se bo v prihodnje izvajala direktiva o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije (9), ki bo opredeljevala kazniva dejanja in nezakonite dejavnosti, ki škodijo finančnim interesom Unije. Ustanovitev Evropskega javnega tožilstva je koristna zaradi zagotavljanja zaščite finančnih prispevkov evropskih državljanov v proračun EU.

4.1.2

Kazniva dejanja, ki škodijo finančnim interesom Unije, kot jih navaja direktiva o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije (10), so:

4.1.3

EESO meni, da je treba pravno natančno in izrecno opredeliti ta kazniva dejanja, tako da se doda odstavek, ki jasno navaja, katera od njih preiskuje Evropsko javno tožilstvo. Poleg tega bi bilo treba iz področja pristojnosti Evropskega javnega tožilstva izvzeti lažja kazniva dejanja, pri katerih je škoda manjša od določenega zneska, na primer 10 000 evrov. Odbor meni, da bi bilo treba vse opredelitve, povzete v direktivi, še izpopolniti in da bi morale biti navedene tudi v uredbi, vključno z opredelitvijo „javnega uslužbenca“ (11), ki je z javnega razširjena še na zasebni sektor. Vse opredelitve v predlogu uredbe in v predlogu direktive je treba natančno in podrobno pojasniti, uskladiti in poenotiti.

4.1.4

EESO meni, da bi bila druga rešitev za jasno predstavitev vsebine, opredelitev in pristojnosti Evropskega javnega tožilstva sprememba določenih členov, ki določajo področje njegovega delovanja (12), s sklicevanjem na prilogo po vzoru uredbe o Eurojustu (13), ki bi jo lahko dopolnili in uskladili s pomočjo predloga direktive.

4.1.5

Pristojnosti Evropskega javnega tožilstva morajo biti jasne in nesporne. Čeprav se pri pojasnjevanju kaznivih dejanj, ki spadajo v področje stvarne pristojnosti tožilstva, uredba sklicuje na nacionalno zakonodajo, s pomočjo katere se izvaja zakonodaja Unije (Direktiva 2013/xx/EU), pa bi določeni načini obstoja kaznivih dejanj, ki jih določa uredba – na primer njihova čezmejna narava, povezanost z interesi Unije ali vključenost evropskih javnih uslužbencev, če navedemo le nekatere – lahko zagotovili skladno kazensko politiko, v okviru katere bi vse vrste kaznivih dejanj, ki škodijo finančnim interesom Unije, obravnavali enako.

4.1.6

Kljub vsemu pa predpisi ne bi smeli širiti pristojnosti Evropskega javnega tožilstva na kazniva dejanja, ki jih preiskujejo nacionalni državni tožilci. Prav tako bi bilo treba navesti merila, s katerimi bi – v primeru, da ima Evropsko javno tožilstvo pomožno pristojnost – lahko določili, kdo ima premoč (prevlado): brez teh se lahko zgodi, da se bodo v državah članicah pojavila različna tolmačenja in različne sodne prakse.

4.1.7

Pri čezmejni preiskavi lahko pride do situacij, ko določene države članice ne sodelujejo v preiskovalnem sistemu Evropskega javnega tožilstva. Odnosi med evropskim tožilcem in evropskimi delegiranimi tožilci omogočajo, da se izognemo temu, da bi isti kazenski pregon začelo več držav članic. Lahko bi uvedli preprosto pravilo sodišča, ki je bilo prvo zaprošeno: sodni pregon bi se tako začel v tisti državi članici, katere sodne oblasti so bile prve vključene v določeno zadevo.

4.2.1

Čeprav evropskega javnega tožilca imenuje Svet s soglasjem Evropskega parlamenta, ima tudi Komisija pomembno vlogo pri predhodnem izboru kandidatov, saj „sestavi ožji seznam“ in „pridobi mnenje odbora, ki ga je ustanovila“ (14). V zvezi s postopkom za izbiro evropskega javnega tožilca EESO priporoča, da Komisija v posvetovalni fazi poveča skupino strokovnjakov s sedem na enajst članov, da določi, koliko jih bo izbralo Sodišče in koliko naj jih bo iz vrst nacionalnih vrhovnih sodišč, nacionalnih državnih tožilstev, ali drugih visokokvalificiranih in izkušenih pravnikov, ter da v ta posvetovalni odbor vključi tudi po enega predstavnika vsakega od naslednjih organov: EESO, Odbor regij, Agencija Evropske unije za temeljne pravice, Računsko sodišče in Svet odvetniških združenj Evrope (CCBE).

4.2.2

EESO meni, da bi bila smiselna zakonodajna formula tudi uvedba posebnih jamstev za sodnike, da bi zagotovili njihovo neodvisnost, poštenost in nepristranskost, njim pa omogočili tudi zaščito in trdnost. Zato EESO poudarja, da je neodstranljivost tožilcev absolutno potrebna, zlasti v primeru tožb proti njim.

4.2.3

Evropskega javnega tožilca ali njegove namestnike razreši Sodišče Evropske Unije na zahtevo Evropskega parlamenta, Sveta ali Evropske komisije. Sodišče je pristojno za škodo, ki jo državljanom povzročijo evropski delegirani tožilci, evropski javni tožilec ali njegovi namestniki. Sodišče preuči in obravnava tožbe, ki se nanašajo na omenjeno škodo. EESO meni, da bi moralo Sodišče Evropske unije v primeru tožb z odškodninskimi zahtevki o svojih odločitvah obveščati Evropski parlament, Svet in Komisijo.

4.2.4

Med temeljna načela delovanja Evropskega javnega tožilstva bi bilo treba vključiti tudi načelo zakonitosti in hierarhične podrejenosti, ki ju uredba ne navaja izrecno. Evropsko javno tožilstvo bi moralo imeti tudi možnost ukrepanja po uradni dolžnosti. Skladnost in enotnost evropskega sistema kazenskih preiskav bi se še okrepili, če bi Evropsko javno tožilstvo lahko uradu OLAF pošiljalo zavezujoče smernice in dajalo zavezujoča navodila.

4.2.5

S pomočjo sklepov o notranjem delovanju bi bilo treba uvesti mehanizme za učinkovito komuniciranje, ki bi tožilstvo vključno s tožilcem, namestniki in osebjem varovalo pred kakršnimikoli zunanjimi vplivi.

4.2.6

Besedilo razlikuje med dvema kategorijama kaznivih dejanj: za tista iz prve kategorije je avtomatično pristojno Evropsko javno tožilstvo (člen 12), medtem ko morajo biti kazniva dejanja iz druge kategorije (člen 13), povezana s kaznivimi dejanji iz prve kategorije (povezana dejstva). EESO meni, da dokler niso na voljo vse jasne opredelitve za dejanska kazniva dejanja in za dejanja, ki temeljijo na istih dejstvih, pristojnost Evropskega javnega tožilstva ne bi smela zajemati tudi tistih, ki jih kazensko preiskujejo nacionalni državni tožilci (kazniva dejanja, ki so tesno povezana z dejanji, ki škodijo finančnim interesom Unije). Edini merili, ki v uredbi pojasnjujeta prehod v to kategorijo, sta izraza „če prevladajo“ (15) in „če kazniva dejanja temeljijo na istih dejstvih“, to pa, dokler nimamo jasnih opredelitev teh kaznivih dejanj, v predpise vnaša nepredvidljivost: S katerega vidika določena kazniva dejanja prevladajo? Z vidika vpletenih oseb? Z vidika kršenih zakonov? Z vidika finančnih posledic? Itd.

4.3.1

Preiskovalni ukrepi, ki jih predvideva uredba – ki določa, katere vrste posameznih preiskovalnih ukrepov bo lahko Evropsko javno tožilstvo uporabilo in pod kakšnimi pogoji – se uporabljajo zgolj za kazniva dejanja, ki spadajo v njegovo stvarno pristojnost. Na ravni Evropske unije bi bilo treba uskladiti različne vrste sklepov, ki jih Evropsko javno tožilstvo lahko sprejme po končani preiskavi, zlasti tiste, ki se nanašajo na konkretne postopke, kot je sklep o vložitvi obtožnice ali o opustitvi zadeve.

4.3.2

Dejstvo, da so dokazi, ki jih Evropsko javno tožilstvo zbere in predloži prvostopenjskemu sodišču dopustni brez preverjanja veljavnosti, lahko privede do neenakopravnih položajev ter kršenja načela enakopravnosti strank v postopku v škodo obrambe. Glede na to, da ima Evropsko javno tožilstvo možnost institucionalnega sodelovanja z vsemi strukturami, organi, uradi in agencijami Unije ter z organi držav članic, nima ne obtoženec ne obramba na voljo podobnih virov za dokazovanje odsotnosti krivde, s čimer je kršeno načelo enakopravnosti strank v postopku.

4.3.3

Možnost poravnave v interesu ustreznega delovanja pravosodnega sistema je lahko neskladna z določenimi nacionalnimi sistemi in ne bi smela biti izključena iz sodnega nadzora. EESO priporoča Komisiji, da v uredbi natančno opredeli pojem „poravnava“ ter pogoje njene uporabe, zlasti v primeru dejanj, za katera je bila Evropskemu javnemu tožilstvu dodeljena pomožna pristojnost.

4.3.4

Procesna jamstva, ki so v skladu z veljavnimi predpisi, zlasti z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah, dodeljena osumljencem in drugim osebam, vpletenim v postopke Evropskega javnega tožilstva, lahko avtonomno vzpostavljajo določene pravice (pravico do molka, pravico do pravne pomoči), o katerih Unija še ni sprejela zakonodaje. Ta jamstva bi se morala nanašati tudi na priče, ne zgolj na osumljence.

4.4.1

Evropsko javno tožilstvo se pri sprejetju postopkovnih dejanj, ki jih izvede pri opravljanju svojih nalog, za namene sodnega nadzora obravnava kot nacionalni organ. Po mnenju EESO bi morali omogočiti sodni nadzor internih aktov Evropskega javnega tožilstva na ravni EU.

4.4.2

Notranja pravila o delovanju Evropskega javnega tožilstva (poslovnik) se ne bi smela nanašati zgolj na dodeljevanje zadev, temveč bi morala vključevati še mnoge druge zelo pomembne vidike, kot so hierarhija, sestava, vedenje, posebne naloge itd. Čeprav notranja pravila niso izvršljiva in imajo le medinstitucionalno vrednost, jih lahko z vidika pravne varnosti štejemo kot tista, ki ustvarjajo pravice, zato bi se nanje lahko sklicevali evropski državljani, ki so predmet kazenske preiskave. Ta možnost je tudi v skladu s členom 86(3) Pogodbe, ki predpisuje, da mora zakonodajalec Unije določiti pravila, ki se uporabljajo za sodni nadzor postopkovnih dejanj, ki jih Evropsko javno tožilstvo izvede pri opravljanju nalog.

4.5.1

V posebnem okviru Evropskega javnega tožilstva določbe o sistemu varstva osebnih podatkov natančneje opredeljujejo in dopolnjujejo zakonodajo Unije, ki se uporablja za obdelavo osebnih podatkov v organih EU (16). Osebni podatki se lahko posredujejo tretjim državam samo v primeru, če je bil o tem podpisan sporazum. Takšno posredovanje se dovoli le, če je absolutno potrebno za namene pregona določenega kaznivega dejanja in če tretja država v skladu s sporazumom jamči in zagotavlja enako raven varstva podatkov kot EU. Nadzor nad obdelavo, katere predmet so vsi ti podatki, v okviru dejavnosti Evropskega javnega tožilstva, je treba zaupati tako Evropskemu nadzorniku za varstvo podatkov kot tudi pristojnim nacionalnim organom.

4.5.2

Obdelava osebnih podatkov bi se morala nanašati zgolj na osebe, za katere obstajajo očitni znaki, da so povzročile kaznivo dejanje, ki škodi finančnim interesom Unije; v nasprotnem primeru bi lahko šlo za resne in nesorazmerne posege v njihovo zasebnost ter za kršitev določb Listine EU o temeljnih pravicah.

4.5.3

EESO meni, da bi se zbiranje določenih podatkov, navedenih v členu 37(4), smelo začeti le, če je to absolutno potrebno ter če obstaja trdna in temeljna vzročno-posledična povezava z dejanji, ki se preiskujejo. Zbiranje določenih dodatnih elementov osebnih podatkov, navedenih v členu 37(4), je dejanje, ki ga je treba upravičiti kot nujno potrebno za preiskavo in mora spoštovati Listino Evropske unije o temeljnih pravicah, Evropsko konvencijo o človekovih pravicah ter vse naprednejše določbe držav članic s področja varstva podatkov.

4.5.4

EESO meni, da je treba te osebne podatke zbrisati iz dosjejev in registrov, če niso absolutno potrebni ter v vseh zadevah ali v primeru vseh oseb, za katere ni bila vložena obtožnica.