6.3.2014   

SL

Uradni list Evropske unije

C 67/104

1.1

Oba predloga uredbe COM(2013) 451 final in COM(2013) 452 final z dne 27. junija 2013, za katera je bil Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) zaprošen pripraviti mnenja, obravnavata ukrepe za skupinsko prilagoditev 165 zakonodajnih instrumentov, ki so bili prvotno del regulativnega postopka s pregledom, novi ureditvi delegiranih aktov.

1.2

To je ob podpori Sveta zahteval Evropski parlament, da bi se nekdanje prakse komitologije uskladile s postopkom prenosa pooblastila na Komisijo iz člena 290 PDEU.

1.3

EESO podpira pobudo Komisije s ciljem poenostavitve in učinkovitosti, saj je potrebna za varstvo pravnih virov Unije.

1.4

EESO opozarja, da je nedavno sprejel podrobno poročilo o postopku prenosa pooblastila, in priporoča, da se upošteva za razumevanje tega mnenja.

1.5

Ta skupinska prilagoditev 165 pravnih instrumentov (uredb, direktiv in odločb) z dvanajstih različnih področij odpira vrsto vprašanj pravne in praktične narave.

1.6

Nekateri elementi postopka prenosa pooblastila so še vedno nejasni. Tako je pojem "nebistvenih elementov" še vedno treba opredeliti. Prav tako bi bilo treba pripraviti natančno oceno delovanja mehanizma.

1.7

Nekateri predlogi uredb vsebujejo možnosti, ki ne upoštevajo določenega okvira s temeljnimi zakonodajnimi akti in celo predvidevajo, da se bo prenos pooblastila izvajal za nedoločen čas, ali pa Parlamentu in Svetu določajo zelo kratke roke za nadzor.

1.8

Ob upoštevanju splošnih in posebnih ugotovitev EESO Komisiji predlaga, naj pri sprejemanju ukrepov za skupinsko prilagoditev bolj upošteva posebnosti nekaterih temeljnih zakonodajnih aktov.

1.9

EESO priporoča tudi Svetu in Parlamentu, da izkažeta kar čim večjo previdnost in podrobno ocenita vse akte, zajete v teh ukrepih za skupinsko prilagoditev.

2.1

Lizbonska pogodba, ki je začela veljati 1. decembra 2009, ločuje med pooblastilom, ki je podeljeno Komisiji za sprejemanje nezakonodajnih aktov, ki se splošno uporabljajo in dopolnjujejo ali spreminjajo nekatere nebistvene elemente zakonodajnega akta, kar predvideva člen 290 PDEU (postopek prenosa pooblastila), ter pooblastilom za sprejemanje izvedbenih aktov, kar določa člen 291 PDEU (postopek izvajanja).

2.2

Pri teh pooblastilih pa se uporabljata popolnoma različna pravna okvira.

2.2.1

Uporaba pooblastila je predvidena v instrumentih brez zavezujočega učinka, in sicer v:

2.2.1.1

Odbor je pred kratkim sprejel podrobno informativno poročilo o postopku za prenos pooblastil, ki ga toplo priporočamo v branje za razumevanje tega mnenja (3).

2.2.2

Izvajanje izvedbenih pooblastil, ki je predvideno v členu 291 PDEU pa je po drugi strani opredeljeno s pravno zavezujočimi instrumenti:

2.2.3

Regulativni postopek s pregledom je bil uporabljen za sprejetje izvedbenih ukrepov, ki spreminjajo nebistvene elemente temeljnih zakonodajnih aktov. To besedilo, ki je določeno v členu 5(a) "sklepa o komitologiji" (6), je zelo blizu opredelitvi delegiranih aktov. Delegirani akt, kakor je določen v členu 290 PDEU, je nezakonodajni akt, ki ga sprejme Komisija, da dopolni ali spremeni nebistvene elemente zakonodajnega akta.

2.2.4

Prav zaradi te podobnosti ostajata med letoma 2009 in 2014 člen 5(a) "sklepa o komitologiji" in regulativni postopek s pregledom začasno veljavna, saj je bil cilj Komisije to omejeno obdobje uporabiti za prilagoditev obstoječih določb, ki predvidevajo regulativni postopek s pregledom, ureditvi delegiranih aktov.

2.2.5

Na "zahtevo" Evropskega parlamenta (7) je Komisija ob podpori Sveta tako začela postopek prilagoditve nekaterih uredb, direktiv in odločb (8).

Predmet predlogov zbirnih uredb ("omnibus"), za kateri je bil Odbor zaprošen, da pripravi mnenje, je skupinska prilagoditev.

3.1

Komisija je objavila dva predloga uredbe:

Tretji sveženj predlogov se še vedno preučuje in bi moral biti oblikovan kmalu.

3.2

Namen predloga o "vrsti zakonodajnih aktov" je skupinska prilagoditev 160 zakonodajnih aktov (uredb, direktiv in odločb), uvrščenih v okvir regulativnega postopka s pregledom, postopku prenosa pooblastila. Ti akti so z 11 različnih področij:

3.2.1

Predlog sestavljajo obrazložitveni memorandum, predlog uredbe in preprosta priloga s seznamom aktov, na katere se nanaša prehod z regulativnega postopka s pregledom na postopek prenosa pooblastila.

3.3

Predlog, ki se nanaša na "vrsto zakonodajnih aktov na področju pravosodja", je predmet ločenega besedila, saj je pravna podlaga zanje navedena v naslovu V PDEU in se ne nanašajo na vse države članice. Dejansko v skladu s členoma 1 in 2 Protokola št. 22 o stališču Danske, ki je priložen PDEU, ta država članica ne bo zavezana predlagani uredbi.

3.3.1

Predlog uredbe predvideva prilagoditev zakonodajnih aktov na področju pravosodja členu 290 PDEU, nanaša pa se na 5 uredb o:

4.1

Komisija za skupinsko prilagoditev več uredb, direktiv in odločb predlaga zbirni uredbi ("omnibus"), namesto da bi sprejela predlog uredbe za vsakega izmed zadevnih instrumentov.

4.1.1

To metodo je Komisija že uporabila leta 2006 pri uvedbi regulativnega postopka s pregledom. Uporabila je instrument sporočila za nujno prilagoditev 25 uredb in direktiv, vključno z direktivo 2005/1/ES z dne 9. marca 2005 za vzpostavitev "nove organizacijske strukture odborov za finančne storitve" (9). Navedimo tudi sporočilo Komisije iz leta 2007 o prilagoditvi še enega sklopa aktov, ki so bili navedeni v štirih prilogah, regulativnemu postopku s pregledom (10). EESO je ob tej priložnosti predložil svoje pripombe in priporočila (11).

4.1.2

Komisija doslej še nikoli ni izvedla tako obsežne prilagoditve.

4.1.3

Odbor ugotavlja, da predlogi uredb kažejo na obsežnost pooblastil Komisije, saj predvidevajo doseg, obseg in rok, ki ga imata na voljo Svet in Parlament, da izrazita nasprotovanje.

4.1.4

To izbiro gre razumeti z vidika poenostavitve in hitrosti postopka, vendar sproža vrsto vprašanj.

4.2

Člen 2 obeh predlogov uredbe predvideva, da se pooblastilo za sprejemanje delegiranih aktov "prenese […] za nedoločen čas".

4.2.1

Odbor poudarja, da mora biti v skladu s členom 290 PDEU trajanje pooblastila v temeljnem zakonodajnem aktu izrecno opredeljeno in da so bila doslej – razen v nekaterih redkih primerih – pooblastila načeloma določena za določeno obdobje, ki se je po potrebi – na podlagi poročila o izvajanju pooblastila – lahko podaljšalo.

4.2.2

Izpostavlja, da se s preferenco, ki jo Komisija daje pooblastilom za nedoločen čas (12), Parlament ne strinja (13). Predlog zbirne uredbe ("omnibus") tudi črta obveznost rednega poročanja o izvajanju ukrepov, predvidenih v temeljnih aktih (14).

4.2.3

EESO se zato sprašuje, ali uredbi za uskladitev, ki ju predlaga Komisija, sploh lahko predvidevata, da se bo pooblastilo uporabljalo za nedoločen čas v vseh primerih, ne glede na področje.

4.3

Kot je Odbor že pojasnil v svojem informativnem poročilu o delegiranih aktih, je prenos pooblastil podvržen nadzoru Sveta in Parlamenta, ki lahko načeloma v roku dveh mesecev od dne, ko sta bila o delegiranem aktu uradno obveščena, pooblastilo kadarkoli prekličeta, izrazita nasprotovanje delegiranemu aktu, ki ga je sprejela Komisija, ali pa Komisiji v istem dvomesečnem roku sporočita, da mu ne bosta nasprotovala. Ta načelni rok dveh mesecev se lahko na zahtevo Parlamenta ali Sveta podaljša.

4.3.1

Člen 5(a) v odstavkih od 3 do 6 "sklepa o komitologiji" določa zapleten postopek z različnimi roki glede na to, ali so ukrepi, ki jih predvidi Komisija, v skladu z mnenjem odbora ali ne, tako da so lahko bili ti roki dolgi od 4 do 2 meseca, odvisno ali gre za Svet ali za Evropski parlament.

V členu 5a (5)(b) je določeno odstopanje od tega "običajnega" postopka, in sicer, da je te roke "zaradi večje učinkovitosti" mogoče "v izjemnih, ustrezno utemeljenih primerih" skrajšati, pri čemer pa ne določa natančnega roka.

V šestem odstavku je bil predviden tudi poseben postopek z enomesečnim rokom, ki je obvezno vnaprej določen v temeljnem aktu, za točno določene primere, v katerih običajnega postopka v nujnih primerih ne bi bilo mogoče uporabljati.

4.3.2

Člen 2(6) predloga uredbe o prilagoditvi vrste zakonodajnih aktov členu 290 PDEU se nanaša na to možnost odstopanja, vendar predvideva zgolj, da se v izjemnih upravičenih primerih običajni rok, ki ga imata za nasprotovanje delegiranemu aktu na voljo Svet in Parlament, lahko skrajša na en mesec (15).

4.3.3

Z novo predlagano ureditvijo je videti, da se krči manevrski prostor, ki ga imata na voljo Svet in Parlament za izvajanje svojih pooblastil nadzora.

4.3.4

Odbor se sprašuje predvsem, kakšne možnosti imata Svet in Parlament za učinkovito izvajanje svojih pooblastil nadzora, ko gre za 165 delegiranih aktov in tako kratke roke.

4.4

Odbor v skladu s tem, kar je poudaril v svojem informativnem poročilu, opozarja, da je postopek prenosa pooblastil namenjen sprejemanju delegiranih aktov, ki se nanašajo na "nebistvene" elemente, določene v zakonodajnih aktih, ki jih skupaj sprejmeta Svet in Parlament.

4.4.1

Predloga uredb Komisije zajemata dvanajst različnih področij.

4.4.2

Natančna pravna narava delegiranih aktov je precej nejasna in področja, zajeta v teh predlogih uredb, so tako široka kot tudi občutljiva, zato se lahko vprašamo o "nebistveni" naravi nekaterih ukrepov, kakor bomo pojasnili v nadaljevanju.

4.4.3

Poleg tega je pojem "nebistvenega ukrepa" Sodišče na posameznih področjih tolmačilo različno. Tako je veliki senat Sodišča EU 5. septembra 2012 priznal, da področje temeljnih pravic posameznikov sodi v pristojnosti zakonodajalca in tako ne sme biti nikoli predmet pooblastila Komisije (16).

4.4.4

Sodišče EU tudi še ni imelo možnosti, da odloča o samem izvajanju pooblastila, ki se prenese na Komisijo. V t. i. zadevi o biocidih je prvič prejelo zgolj zahtevo za ničnostno tožbo, ki jo je proti členu 80(1) Uredbe (EU) št. 528/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. maja 2012 (17) vložila Komisija.

Tožba je bila vložena 19. septembra 2012, Sodišče pa bi se moralo o zadevi v najboljšem primeru odločiti konec leta 2013 oz. v začetku leta 2014 po predstavljenih sklepnih predlogih generalnega pravobranilca.

5.1

V večini predlogov, obravnavanih v tem mnenju, je Komisija regulativni postopek s pregledom ustrezno in primerno prilagodila ureditvi delegiranih aktov, ki je predvidena v členu 290 PDEU. Vendar pa obstajajo dvomi in posebne težave pri nekaj primerih.

5.2

Večina pravnih instrumentov, na katere se to nanaša, vsebuje izrecno sklicevanje na člen 5a iz Sklepa Sveta z dne 17. julija 2006 (18), t. i. "sklepa o komitologiji", s katerim je bil uveden regulativni postopek s pregledom in ki je predvidel potrebo po uporabi tega postopka za sprejetje "ukrepov splošnega obsega za spreminjanje nebistvenih določb temeljnega akta". Vendar pa je ta sprememba ureditve, ki je bila vzpostavljena s sklepom z dne 28. junija 1999, začela veljati šele 24. julija 2006.

5.2.1

Tako noben od pravnih instrumentov, na katere se nanaša postopek prilagoditve pred tem datumom, ne pojasnjuje, kateri ukrepi spadajo v okvir regulativnega postopka s pregledom. Dejansko se je novi odstavek 2 v člen 2 sklepa iz junija leta 1999 vključil šele s sklepom iz julija 2006. Ta člen prvič predvideva sprejetje ukrepov splošnega obsega za spreminjanje nebistvenih določb temeljnega akta.

5.2.2

Vsi ti zakonodajni akti tako vsebujejo samo izraze (19), kot so: "ukrepe, potrebne za izvajanje te direktive, bi bilo treba sprejeti v skladu s Sklepom Sveta 1999/468/ES z dne 28. junija 1999", "Komisiji pomaga odbor" in "pri sklicevanju na ta odstavek se uporabljata člena 5 in 7 Sklepa 1999/468/ES ob upoštevanju določb člena 8 Sklepa".

5.2.3

Odbor ponovno opozarja, da se zaradi prehoda z regulativnega postopka s pregledom na ureditev prenosa pooblastil ukinja priprava mnenj odborov, ki je bila zahtevana v okviru regulativnega postopka s pregledom. Priprava mnenj pa se ohrani za ukrepe izvajanja, predvidene v členu 291 PDEU.

5.2.4

Ena faza nadzora "nebistvene" narave "nekaterih elementov" temeljnega zakonodajnega akta je tako črtana.

5.2.5

Akti, sprejeti pred "sklepom o komitologiji", so navedeni v seznamu, ki je priložen predlogu uredbe Komisije. Vendar pa so biti ti objavljeni, preden je bil postopek komitologije sistemiziran, zato so bila sklicevanja na ukrepe izjemno redka, kot na primer "prilagajanje tehničnemu napredku" (direktiva z dne 20. maja 1975 o aerosolnih razpršilnikih) (20).

5.3

Opredelitev področja uporabe člena 5a za "nebistvene elemente" nekaterih temeljnih zakonodajnih aktov je včasih pomanjkljiva. Uporaba običajnega izraza: "ukrepi iz tega člena, namenjeni spremembi nebistvenih določb te uredbe" v Uredbi (ES) št. 661/2009 o splošni varnosti motornih vozil – brez vsakršnega dodatnega pojasnila – ni zadovoljiva.

5.3.1

Včasih se člen 5a uporablja za elemente, katerih "nebistvena" narava je zelo vprašljiva. To velja na primer za:

5.4

Ukrepi, ki so očitno "nebistveni", kot je prilagoditev prilog direktiv, bi lahko vendarle vzbudili dvome glede njihovih posledic za zaščito nekaterih temeljnih pravic.

5.4.1

Kot primere lahko navedemo:

5.4.2

Treba je opozoriti tudi na še občutljivejše primere, kot so primeri, v katerih bo ključni del predpisov določene tematike predviden v okviru delegiranih aktov, kot na primer: