Uvod

Trenutna gospodarska in finančna kriza v EU je spodbudila korenite spremembe. Njen vpliv se kaže v temeljitem prestrukturiranju naših gospodarstev, ki trenutno poteka. Ta postopek je moteč, politično težaven in družbeno zapleten, vendar je nujen za postavitev temeljev za prihodnjo rast in konkurenčnost, ki bo pametna, trajnostna in vključujoča.

Če želi EU nadaljevati s potrebnimi reformami, mora pokazati, da so njene politike učinkovite, da bodo sčasoma prinesle rezultate in da se bodo v smislu vpliva na družbo izvajale pravično. Za reševanje preteklih težav in prizadevanja za prihodnjo usmeritev EU na bolj trajnostno razvojno pot so odgovorne države članice in institucije EU. Zaradi tesne povezanosti naših gospodarstev bo EU zdaj preoblikovala svoje ekonomsko upravljanje, da se bo lahko politično bolje odzvala na sedanje in prihodnje izzive.

Ta letni pregled rasti začenja evropski semester za leto 2013 in določa, kako bi lahko s to deljeno odgovornostjo spodbujali spremembe v EU in tako postavili temelje za ponovno rast in ustvarjanje novih delovnih mest.

Ozadje

Gospodarske razmere v EU so leta 2012 ostale negotove. Po pričakovanjih naj bi se BDP za celo leto v EU zmanjšal za 0,3 %, v območju evra pa za 0,4 %. Za trajnostno oživitev gospodarstva bo tako potreben čas.[1] Po več letih šibke rasti so se pokazale resne družbene posledice krize. Sistemi socialnega varstva so sprva sicer ublažili nekatere učinke, vendar se ti zdaj kažejo na vseh področjih. Brezposelnost se je znatno povečala, povečujeta se stiska in revščina. Te težave so zlasti očitne v območju evra, pa tudi zunaj njega.

Trajanje krize je tudi eden od razlogov, da države članice niso pohitele z izpolnjevanjem ciljev strategije Evropa 2020 na področju zaposlovanja, raziskav in razvoja, podnebja/energije, izobraževanja in zmanjšanja revščine, Evropa pa na splošno zaostaja pri doseganju ciljev.[2] Vendar je za prehod na pametno, trajnostno in vključujoče evropsko gospodarstvo potreben napredek na vseh navedenih področjih.

Čeprav se izzivi v različnih državah in znotraj območja evra med sabo precej razlikujejo, pa bo oživitev gospodarstva verjetno počasna, zato bo položaj težak tudi za EU kot celoto. Raven dolga, ki so ga ustvarili javni in zasebni subjekti, omejuje možnosti za nove dejavnosti in naložbe. Instrumenti fiskalne in monetarne politike so v veliki meri že izrabljeni in manevrski prostor je zdaj omejen. Strukturne reforme so bistvene za obnovitev konkurenčnosti Evrope, vendar je te odločitve pogosto težko sprejeti. Preglednost ciljev sedanjih politik in poudarek na pravičnosti v smislu učinka na družbo bosta zelo pomembna pri ohranjanju zagona reform.

Kratkoročne napovedi so še vedno negotove, vendar pa je mogoče opaziti tudi pozitivnejše trende. Makroekonomska neravnovesja, ki so se dolgo časa kopičila, bodo zdaj odpravljena, deli Evrope pa znova postajajo konkurenčni, čeprav je do odprave razlik v uspešnosti še dolga pot[3]. Napredek je bil dosežen pri konsolidaciji javnih financ, prav tako pa so bili sprejeti pomembni ukrepi za zmanjšanje napetosti na finančnih trgih. Predvsem pa so se v državah, ki so začele izvajati korenite reforme, začeli kazali znaki, da bodo reforme uspešne, saj se je zadolženost v javnem in zasebnem sektorju v številnih državah članicah začela zmanjševati, izvoz pa se je v številnih državah s prej visokimi trgovinskimi primanjkljaji začel povečevati.

Na ravni EU je bilo leta 2012 že veliko storjenega, da bi se začarani krog slabosti naših finančnih sistemov, napetosti na trgu državnih dolžniških vrednostnih papirjev ter nizke gospodarske rasti prekinil ter da bi se ustvarili pogoji za trajnostno oživitev gospodarstva.

§ Vzpostavitev evropskega mehanizma za stabilnost zagotavlja verodostojen varovalni mehanizem za pomoč državam članicam v območju evra, ki imajo omejen dostop do financiranja.

§ Pakt za rast in delovna mesta, ki so ga predsedniki držav ali vlad sprejeli na zasedanju Evropskega sveta junija 2012, naj bi spodbudil prizadevanja zakonodajalca in uprav EU na vseh ravneh, da bi bolje izkoriščali gonila rasti, ki so na voljo – od izvajanja aktov za enotni trg do bolj usmerjene uporabe strukturnih skladov EU. Komisija je pred kratkim predlagala tudi strategijo za izboljšanje delovanja energetskih trgov ter ukrepe za okrepljeno industrijsko politiko.

§ Nova pravila za krepitev ekonomskega upravljanja se zlasti v območju evra že izvajajo (zakonodajni „šesterček“), oziroma je bil o njih dosežen dogovor (Pogodba o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji) ali pa bi moral biti dosežen kmalu (zakonodajni „dvojček“).

§ Evropska centralna banka je sprejela pomembne ukrepe za zagotovitev finančne stabilnosti v območju evra.

Razpravlja se tudi o drugih ključnih odločitvah, ki bodo vplivale na prihodnost Evrope.

§ Še vedno moramo doseči splošni dogovor o večletnem finančnem okviru EU za obdobje 2014–2020. To bo bistvenega pomena za ponovno krepitev rasti in konkurenčnosti v Evropi ter doseganje ciljev strategije Evropa 2020.

§ Za krepitev ekonomske in monetarne unije (EMU) se preučujejo pomembni ukrepi. Komisija hkrati s tem pregledom predstavlja tudi načrt za pravo EMU. O teh vprašanjih bo na zasedanju decembra 2012 razpravljal tudi Evropski svet.

Ukrepi držav članic bi morali temeljiti na letnih priporočilih za posamezne države, sprejetih julija 2012[4]. O izvajanju ukrepov se države članice redno pogovarjajo s Komisijo, napredek pa bo ocenjen spomladi naslednje leto. Kot kaže poročilo Evropskega parlamenta o evropskem semestru[5], ima spremljanje na ravni EU pomembno vlogo pri usklajevanju in dopolnjevanju ukrepov držav članic.

Prednostne naloge

Namen tega letnega pregleda rasti je določiti gospodarske in družbene prednostne naloge za EU za leto 2013 z opredelitvijo splošnih smernic za države članice in EU pri izvajanju njihovih politik. Z njim se začenja tretji evropski semester usklajevanja politik, v katerem se v prvi polovici vsakega leta skupaj pregledajo nacionalni rezultati in prednostne naloge na ravni EU. Evropski svet bo smernice izdal marca 2013, države članice pa morajo posodobljene nacionalne programe predstaviti do sredine aprila 2013. Komisija bo nato predstavila priporočila za posamezne države članice.

Kratkoročni izziv je povrnitev zaupanja ter stabilizacija gospodarskih in finančnih razmer ob izvajanju strukturnih reform, ki bodo postavile temelje za trajnostno oživitev gospodarstva s številnimi delovnimi mesti in omogočile srednjeročno preoblikovanje gospodarstva. Za tako prilagoditev bo potreben čas, zato je treba ukrepati zdaj.

Komisija na podlagi pozitivnih znakov, da že uvedene reforme učinkujejo, meni, da prednostne naloge iz lanskoletnega pregleda ostajajo v glavnem aktualne in da je prizadevanja na nacionalni ravni in na ravni EU v letu 2013 znova treba usmeriti na naslednjih pet prednostnih nalog:

§ izvajanje diferencirane in rasti prijazne fiskalne konsolidacije,

§ ponovna vzpostavitev normalnega dodeljevanja posojil gospodarstvu,

§ spodbujanje rasti in konkurenčnosti za danes in jutri,

§ zmanjševanje brezposelnosti in družbenih posledic krize,

§ posodobitev javne uprave.

1. Izvajanje diferencirane in rasti prijazne fiskalne konsolidacije

Zaradi krize se je delež državnega dolga v območju evra le v nekaj letih v povprečju povečal s 60 % na 90 % BDP. Javne finance je nujno treba preoblikovati, da se ohranijo sistemi socialnega varstva in javnih storitev, omejijo stroški refinanciranja državnih in drugih javnih organov in preprečijo negativni učinki na preostalo gospodarstvo, vključno z možnim širjenjem učinka na druge države. Zaradi demografskega razvoja se bodo povečevali odhodki, povezani s staranjem prebivalstva. Posebno pozornost je treba nameniti fiskalni politiki v območju evra, kjer je učinek nevzdržnih nacionalnih fiskalnih politik na druge države članice še veliko večji kot drugod.

Splošni trend fiskalne konsolidacije, ki trenutno poteka, kaže, da je bil dosežen napredek: proračunski primanjkljaji v območju evra naj bi se po pričakovanjih zmanjšali s povprečno več kot 6 % BDP leta 2010 na nekaj več kot 3 % BDP leta 2012. Javni dolg naj bi naslednje leto s 94,5 % dosegel zgornjo mejo v območju evra, leta 2014 pa po vsej EU, nato pa naj bi se začel zmanjševati v odstotkih BDP.

Fiskalna konsolidacija lahko kratkoročno negativno vpliva na rast. Ta učinek bo verjetno še večji v času finančnih kriz, ko so pogoji financiranja za druge gospodarske subjekte prav tako težki. Vendar to ni edini dejavnik, ki vpliva na rast: glede na odločitve o sestavi prilagoditve bo multiplikacijski učinek fiskalne politike različen. Izkušnje so na primer pokazale, da se v državah z razmeroma visokim deležem javnih izdatkov v BDP ter razmeroma visokimi davčnimi stopnjami dolgoročno bolj spodbuja rast, če se fiskalna konsolidacija izvede z zmanjšanjem izdatkov in ne z nadaljnjim povečanjem davčnih prihodkov. Med letoma 2009 in 2012 je bila fiskalna konsolidacija dosežena z ukrepi, ki so se na splošno v enaki meri nanašali na odhodke in prihodke: odhodki naj bi se zmanjšal za 2 odstotni točki BDP, prihodki pa povečali za 1,3 odstotne točke.

Poleg tega bi bil alternativni scenarij odložitve javnofinančne prilagoditve veliko dražji. Nekatere države članice ne morejo več financirati svojih potreb na trgih ali pa le težko zadržujejo vse večje razlike med ponudbeno in prodajno ceno svojih obveznic zaradi dvomov o vzdržnosti njihovih javnih financ. Za obnovitev zaupanja vlagateljev, zmanjšanje stroškov odplačila dolga in pridobitev fiskalnega manevrskega prostora so v teh državah potrebna odločna prizadevanja za zagotovitev vzdržnosti javnih financ v ustreznem časovnem obdobju. Negativni učinek na rast se lahko precej ublaži, če je javnofinančna prilagoditev dobro premišljena. Ponovna vzpostavitev vzdržnosti javnih financ bo koristila javnim in zasebnim subjektom v teh državah, prispevala pa bo tudi k splošni finančni stabilnost EU.

Vsaka država članica je v drugačnem fiskalnem in gospodarskem položaju, zato se Komisija zavzema za diferencirano hitrost fiskalne konsolidacije, primerno za vsako državo. Te strategije bi v skladu s Paktom za stabilnost in rast morale temeljiti na doseženem napredku v strukturnem, ne le v nominalnem smislu, in vključevati sestavo prilagoditve, ki podpira rast in socialno pravičnost. Tak diferenciran pristop pripomore tudi k ponovni izravnavi proračunskih primanjkljajev.

Pakt za stabilnost in rast zagotavlja ustrezen okvir za prilagodljivo in učinkovito javnofinančno prilagoditev. Proračunski cilji so izraženi nominalno, kar pogosto polni naslovnice časopisov. Vendar je v Paktu poudarek na osnovnem proračunskem položaju, zato je konsolidacija, ki jo priporoča Svet, izražena v strukturnem smislu[6]. Če so torej ti pogoji izpolnjeni, se lahko državi članici zagotovi več časa za odpravo čezmernega primanjkljaja, če zastavljenega cilja ni dosegla zaradi gospodarskih razmer, ki so slabše od pričakovanih. Leta 2012 so bili na primer roki za Španijo in Portugalsko, v katerih morata zmanjšati svoj proračunski primanjkljaj pod 3 % BDP, podaljšani za eno leto, in sicer do leta 2014. Ko države članice odpravijo previsok proračunski primanjkljaj, bi morale uresničiti svoj srednjeročni proračunski cilj, ki bo zagotovil zadrževanje javnih finance na vzdržni ravni.

V državah članicah, ki svojega dolga ne morejo več ponovno financirati na trgih, je potrebna hitra javnofinančna prilagoditev, da se takoj povrne zaupanje vlagateljev. Z usmerjenimi prizadevanji, kot so bila opredeljena v programih gospodarske prilagoditve, se bo prav tako olajšala potrebna izravnava makroekonomskih neravnovesij. To potrjujejo tudi pozitivne javnofinančne prilagoditve na Irskem, Portugalskem in v Romuniji. V Grčiji je ta postopek dolgotrajnejši in dražji zaradi spleta dejavnikov, vključno s ponavljajočimi se negotovostmi glede izvedbe programa.

Države članice z večjim fiskalnim manevrskim prostorom lahko v skladu s Paktom v celoti uporabijo avtomatske stabilizatorje. Hitrost konsolidacije lahko podpira rast, toda države članice bi se morale zavedati morebitnih proračunskih tveganj, do katerih bi lahko prišlo kot posledica odložitve konsolidacije zaradi visoke zadolženosti, staranja prebivalstva in razmeroma majhnega potenciala za rast v nekaterih državah, ter negativnih posledic, ki bi lahko nastale zaradi spremembe tržnih pričakovanj.

Komisija bo še naprej spremljala razvoj v realnem gospodarstvu. Zlasti bodo prihodnje zimske napovedi Komisije, predvidene za začetek naslednjega leta, pokazale, ali države članice upoštevajo dogovorjen načrt za zmanjšanje strukturnega primanjkljaja in ali bodo spremembe roka za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja upravičene ter v celoti v skladu s Paktom za stabilnost in rast.

Ponovna vzpostavitev trdnih javnih financ je dolgotrajen postopek. S strogimi predpisi EU o upravljanju in z nacionalnimi fiskalnimi okviri, kot so predvideni v zakonodaji EU, se bodo sčasoma ta prizadevanja utrdila. Taki predpisi zajemajo določitev numeričnih fiskalnih pravil ter zagotovitev neodvisnih davčnih uradov in srednjeročnega načrtovanja z večstranskim spremljanjem napredka.

Na odhodkovni strani državnih proračunov je bistveno upoštevati splošno učinkovitost in uspešnost porabe. Ker se razmere med državami razlikujejo, Komisija priporoča selektivno zmanjševanje stroškov, da se ohranijo možnosti za prihodnjo rast in osnovne mreže socialne varnosti. Komisija zlasti meni, da:

§ je treba naložbam v izobraževanje, raziskave, inovacije in energijo dati prednost in jih po možnosti okrepiti, hkrati pa zagotoviti učinkovitost takih odhodkov. Posebno pozornost bi bilo treba nameniti tudi ohranjanju ali krepitvi obsega in učinkovitosti zavodov za zaposlovanje in aktivnih politik trga dela, kot so na primer usposabljanje za brezposelne in jamstva za mlade;

§ bi si bilo treba prizadevati za posodobitev sistemov socialne zaščite, saj bi se tako zagotovila njihova učinkovitost, ustreznost in vzdržnost. Pospešiti bi bilo treba reforme pokojninskih sistemov, da bi se upokojitvena starost uskladila s pričakovano življenjsko dobo, omejil dostop do programov predčasnega upokojevanja in omogočilo daljše delovno življenje. Glede na demografske izzive in povečanje odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva, bi bilo treba izvesti tudi reforme sistemov zdravstvenega varstva, da bi se zagotovila stroškovna učinkovitost in vzdržnost, pri čemer bi se učinkovitost teh sistemov ocenjevala glede na dvojni cilj bolj učinkovite porabe javnih sredstev in dostopa do visokokakovostnega zdravstvenega varstva.

Nedavni trendi kažejo, da je na prihodkovni strani državnih proračunov mnogo držav članic povišalo stopnje dohodnine in/ali stopnje DDV[7]. Še vedno pa obstaja vedno veliko možnosti za prenos splošne davčne obremenitve na davčne osnove, kar manj ogroža rast in ustvarjanje delovnih mest, ter vzpostavitev učinkovitejših, konkurenčnejših in pravičnejših davčnih sistemov. Za tak premik je potreben paketni pristop, ki zagotavlja pravično porazdelitev in je prilagojen razmeram v posameznih državah članicah. Zato Komisija priporoča naslednje:

§ davčne obremenitve dela bi bilo treba znatno zmanjšati v državah, kjer so te stopnje razmeroma visoke in ovirajo ustvarjanje delovnih mest. Da bi zagotovili, da so reforme dohodkovno nevtralne, bi se lahko povečali davki, kot so davek na potrošnjo, periodični davek na nepremičnine in okoljski davki;

§ zagotoviti bi bilo treba dodatne prihodke, po možnosti z razširitvijo davčne osnove in ne s povečanjem davčnih stopenj ali uvajanjem novih davkov. Davčne oprostitve, znižane stopnje DDV ali oprostitve plačila trošarin bi bilo treba omejiti ali odpraviti. Okolju škodljive subvencije bi bilo treba postopoma opustiti[8].Doseči bi bilo treba večje spoštovanje davčnih predpisov s sistematskim ukrepanjem za zmanjšanje sive ekonomije, preprečevanje davčnih utaj[9] in zagotovitev večje učinkovitost davčne uprave;

§ zmanjšati bi bilo treba davčne olajšave za financiranje dolga za podjetja;

§ prenoviti bi bilo treba obdavčitev nepremičnin, da bi preprečili nova finančna tveganja v stanovanjskem sektorju. Zlasti bi bilo treba pregledati vidike davčnih sistemov, ki povečujejo zadolževanje gospodinjstev, običajno z davčnimi olajšavami za hipoteke.

Za večino teh ukrepov so bila izdana podrobna priporočila za posamezne države, organizirane pa so tudi dejavnostih medsebojnega pregleda na ravni EU, da se pregledajo napredek in najboljše prakse. Glavni izziv je zdaj izvajanje teh ukrepov.

2. Ponovna vzpostavitev dodeljevanja posojil gospodarstvu

Kriza je pustila močan pečat na finančnem položaju mnogih javnih in zasebnih subjektov, to pa je vplivalo na zaupanje vlagateljev in posojilodajalcev ter na učinkovitosti finančnega sektorja. Napetosti na trgih državnih dolžniških vrednostnih papirjev in v bančnem sektorju so se vzajemno povečevale, kar je povzročilo hude težave s financiranjem za mnoge posojilojemalce. Zaradi tega je prišlo tudi do razdrobljenosti finančnega sistema po nacionalnih mejah, tako da so se finančne dejavnosti omejile na nacionalne domače trge. Posledično omejen ali drag dostop do financiranja za mnoga podjetja in gospodinjstva, ki želijo vlagati, je po vsej Evropi postal velika ovira za oživitev gospodarstva. Hkrati pa visoke ravni zadolženosti pomenijo, da morajo številni gospodarski subjekti zmanjšati svojo finančno izpostavljenost ali povečati svoje prihranke. Takšno zmanjšanje finančnega vzvoda lahko kratkoročno tudi upočasni oživitev gospodarstva. Težave so največje v ranljivih državah članicah območja evra.

Na ravni EU se pripravljajo ukrepi za obravnavo tveganj v finančnem sistemu in odpravo preteklih pomanjkljivosti naših regulativnih in nadzornih sistemov.

§ Z usklajenimi prizadevanji so bila ocenjena tveganja bančnega sektorja in dokapitalizirane banke. Pripoznavanje izgub in uravnavanje bilanc stanja bank sta ključna za povečanje zaupanja v trge in sta zato neodložljiva.

§ Od januarja 2011 so bili ustanovljeni novi nadzorni organi EU, ki si prizadevajo za razvoj enotnega pravilnika za krepitev pravnega okvira, ki se bo uporabljal za finančne institucije. Potreben je hiter dogovor o predlogih Komisije v zvezi s kapitalom bank in likvidnostjo, sistemi zajamčenih vlog in reševanjem bank, da se zagotovi skladnejši okvir za preprečevanje in upravljanje finančnih kriz.

§ Natančnejše spremljanje ravni zasebne zadolženosti in s tem povezanih finančnih tveganj, kot so nepremičninski baloni, poteka zdaj prek Evropskega odbora za sistemska tveganja (ESRB) in novega postopka EU za odpravljanje makroekonomskih neravnovesij.

§ Komisija je kot enega najpomembnejših elementov za krepitev ekonomske in monetarne unije predlagala bančno unijo, vključno z enotnim nadzornim mehanizmom pod vodstvom Evropske centralne banke, s katero bi nadalje povezala ureditve za nadzor nad bankami na ravni EU. Z vzpostavitvijo takega mehanizma bodo za banke, ki ne morejo zbrati kapitala na trgih, tudi vzpostavljeni pogoji za neposredno dokapitalizacijo iz evropskega mehanizma za stabilnost.

Na nacionalni ravni lahko države članice storijo še več za spodbujanje drugih virov financiranja, povečanje likvidnosti in znižanje tradicionalne odvisnosti družb od bančnega financiranja, na primer s:

§ spodbujanjem novih virov kapitala, vključno s posojanjem med podjetji, zagotavljanjem več možnosti za izdajo podjetniških obveznic in olajšanjem dostopa do tveganega kapitala;

§ skrajšanjem rokov plačil za javne organe, saj so se v krizi v povprečju še podaljšali, kar za mala in srednja podjetja v že tako težavnem poslovnem okolju pomeni velike obremenitve. Direktiva EU o zamudah pri plačilih, ki jo je treba prenesti do marca 2013, bo zmanjšala zamude na 30 dni in povečala nadomestila v primeru poznih plačil;

§ razvojem vloge državnih bank ter jamstvenih ustanov pri financiranju malih in srednjih podjetij. Te bi lahko prevzele nekaj tveganja zasebnih vlagateljev, kompenziralo pa bi se tudi pomanjkanje lastniškega kapitala ali majhnost podjetja, ki želi najeti posojilo, tudi z novimi oblikami listinjenja;

§ podpiranjem inovativnih javnih programov, ki bi bankam omogočali zadolževanje po nižjih obrestnih merah, če povečajo dolgoročna posojila podjetjem ali zagotovijo cenejša in dostopnejša posojila malim in srednjim podjetjem;

§ zagotavljanjem usklajenega pristopa do zasega premoženja na podlagi zapadle hipoteke v primeru hipotekarnih posojil, pri katerem bi se zaščitila ranljiva gospodinjstva, hkrati pa preprečila preobremenjenost bilanc stanja bank. To vključuje ukrepe za uvedbo ureditev plačilne nesposobnosti posameznikov, ki bodo omogočale spremembo pogojev hipotekarnih posojil, da bi se tako izognili sodnim razglasitvam zapadlosti hipoteke.

Poleg tega je pomembno, da se v celoti izkoristijo obstoječi ali novi finančni instrumenti EU, ki bodo spodbujali usmerjene naložbe, zlasti v ključne infrastrukture.

§ Z dokapitalizacijo Evropske investicijske banke (EIB) v višini 10 milijard EUR bo banka v naslednjih treh do štirih let lahko zagotovila dodata financiranja v višini 60 milijard evrov, s tem pa se bo sprostil do trikratnik tega zneska pri drugih ponudnikih financiranja.

§ Uvedba projektnih obveznic pomeni nov instrument delitve tveganja, namenjen pritegnitvi zasebnega kapitala, na primer iz zavarovalnic in pokojninskih skladov, s čimer se dopolnjujejo tradicionalna bančna posojila. Več projektov EIB je zdaj v zaključni fazi priprav.

§ Komisija v okviru Pakta za rast in delovna mesta še naprej sodeluje z državami članicami pri preoblikovanju in pospešitvi uporabe strukturnih skladov EU za podporo rasti, zlasti za mala in srednja podjetja. Poleg tega Komisija države članice poziva, naj v nacionalnih programih reform navedejo, kako nameravajo v naslednjem paketu programov (2014–2020) s sredstvi iz strukturnih skladov spodbujati prednostne naloge, ki pospešujejo rast. V celoti bi bilo treba izkoristiti tudi zmogljivosti programa za konkurenčnost in inovativnost, iz katerega je bilo 2,1 milijarde EUR že namenjenih v sklade tveganega kapitala, malim in srednjim podjetjem pa je bilo zagotovljenih že skoraj 11,6 milijarde EUR v obliki posojil.

3. Spodbujanje rasti in konkurenčnosti za danes in jutri

Kriza je v gospodarstvu povzročila velike premike, pri čemer je še zlasti močno prizadela nekatere tradicionalne sektorje, novejši pa težko uspevajo. Pospešeno prestrukturiranje pomeni izziv, hkrati pa tudi priložnost za izkoriščanje potenciala novih virov rasti in delovnih mest[10]. Takšne prilagoditve so v ospredju dolgoročnejših izzivov konkurenčnosti, s katerimi se srečujejo mnoga gospodarstva EU, namenjene pa so tudi njihovemu reševanju. Poročilo o mehanizmu opozarjanja, sprejeto hkrati s tem pregledom, kaže, da razvoj cenovne in necenovne konkurenčnosti pozitivno vpliva na izboljšanje zunanjih neravnovesij, čeprav s časovnim zamikom. Države članice, ki so pod hudimi tržnimi pritiski, so izvedle korenite reforme, vendar bi bilo treba za izboljšanje notranje in zunanje konkurenčnosti v številnih državah članicah storiti še več.

Kot je prikazano v priporočilih za posamezne države, ni enotnega programa, ki bi bil primeren za vse, vendar pa je mogoče zamisli jemati iz skupnih ciljev, vrste reform, o katerih bi bilo vredno razmisliti, in mnogo primerov najboljših praks – vključno s primeri evropskih vodilnih podjetji na svetovnem trgu. Pri nekaterih reformah lahko traja nekaj časa, da se učinki pokažejo, pri drugih pa so lahko rezultati vidni takoj.

Določiti je treba nekatere okvirne pogoje na nacionalni ravni, prednostne naloge pa zajemajo:

§ spodbujanje inovacij in novih tehnologij ter povečanje obsega javnih in zasebnih naložb v raziskave in razvoj. Pri tem bosta imeli pomembno vlogo usmerjena podpora javnih organov ter večja konkurenca pri pridobitvi sredstev za raziskave;

§ povečanje učinkovitosti sistemov izobraževanja in usposabljanja ter splošne ravni znanja, s čimer se bosta tesneje povezala področji dela in izobraževanja;

§ izboljšanje poslovnega okolja z zmanjšanjem formalnosti za ustanovitev podjetja, poenostavitvijo postopkov registracije, izdaje dovoljenj ter izvajanja davčnih predpisov ter zmanjševanje splošnih upravnih bremen za podjetja. Zlasti bi bilo treba odpraviti ovire za dejavnosti v sektorjih, ki zagotavljajo veliko delovnih mest, na primer gradbeništvo, poslovne storitve, logistika, turizem in trgovina na debelo;

§ izkoriščanje potenciala za ekološko gospodarstvo z določitvijo predvidljivega regulativnega okvira in spodbujanjem ustvarjanja novih trgov in tehnologij. Zlasti pa bi lahko z obsežnejšimi programi za obnovitev stavb zaradi povečanja energetske učinkovitosti – vključno z zahtevami direktive EU o energetski učinkovitosti – veliko prihranili in ustvarili nova delovna mesta, poleg tega pa bi to koristilo okolju. Dejavnosti, kot so izboljšano ravnanje z odpadki, gospodarjenje z vodami in recikliranje, imajo prav tako velik potencial za ustvarjanje novih delovnih mest, hkrati pa prispevajo k zagotavljanju dobave redkih virov in materialov.

Evropski enotni trg ponuja podjetjem številne možnosti za razvoj, potrošnikom pa omogoča, da izkoristijo boljše storitve in izdelke. Na področju storitev je mogoče izkoristiti mnoge prednosti, če države članice izboljšajo izvajanje direktive o storitvah, tako da:

§ izpolnjujejo svoje obveznosti glede odprave omejitev na podlagi državljanstva ali prebivališča ponudnika storitev;

§ preverjajo nujnost in sorazmernost predpisov o poklicnih storitvah, zlasti glede fiksnih tarif, ter omejitev struktur in kapitalskega lastništva podjetij;

§ pregledujejo uporabo klavzule o svobodi opravljanja storitev, da se odpravi neupravičeno podvajanje predpisov v sektorjih, kot so gradbeništvo, poslovne storitve in turizem, ter zagotavljajo pregledno oblikovanje cen zdravstvenih storitev;

§ krepijo konkurenco v sektorju prodaje na drobno z zmanjšanjem operativnih omejitev, zlasti z odpravo preverjanja gospodarskih potreb.

Uspešnost omrežnih gospodarskih panog v Evropi ima tudi pomemben posredni učinek na preostalo gospodarstvo in se lahko znatno izboljša z naslednjimi ukrepi:

§ oblikovanjem pravih spodbud za hitro uvedbo infrastrukture za hitre internetne povezave po celotni državi in razvoj mobilnega prenosa podatkov. Vlade pa morajo sprostiti frekvenčne pasove za brezžične širokopasovne povezave;

§ zagotavljanjem polnega prenosa in izvajanjem tretjega svežnja ukrepov na področju energije, zlasti razvezava omrežij, varovanje neodvisnosti in potrebnih pristojnosti nacionalnih regulatorjev ter postopno opuščanje reguliranih cen energije pri hkratni zaščiti ranljivih potrošnikov;

§ pospešenim izvajanjem pobude za enotno evropsko nebo z zmanjševanjem razdrobljenosti upravljanja zračnega prometa in boljšo organizacijo zračnega prostora;

§ odprtjem storitev železniškega prevoza potnikov v notranjem prometu konkurenci, zlasti z enakim dostopom do infrastrukture;

§ boljšim vključevanjem pristanišč v logistično verigo z odpravljanjem ovir za pristaniške storitve;

§ odpravljanjem preostalih omejitev glede kabotaže, da bi se izboljšala usklajenost ponudbe in povpraševanja v mednarodnem prometu;

§ uporabo usklajenih pravil glede zahtev po preglednosti in informiranju podjetij in potrošnikov v skladu z direktivo o elektronskem poslovanju.

Učinkovitost proizvodnih trgov bi se prav tako močno izboljšala, če bi nacionalni organi za standardizacijo dosegali cilje, določene na ravni EU, zlasti za prehod od nacionalnih k evropskim standardom. V celoti bi bilo treba izkoristiti obveščanje o tehničnih predpisih za izdelke in storitve informacijske in komunikacijske tehnologije, da se omogoči njihov promet na enotnem trgu.

4. Zmanjševanje brezposelnosti in družbenih posledic krize

V zadnjih dvanajstih mesecih se je število brezposelnih povečalo za 2 milijona, tako da zdaj presega 25 milijonov. Stopnja brezposelnosti v EU znaša do 10,6 %, v območju evra pa 11,6 %. Dolgotrajna brezposelnost narašča in skoraj polovica brezposelnih je brez zaposlitve že več kot eno leto. Razmere se po Evropi precej razlikujejo, saj nacionalne stopnje brezposelnosti v povprečju znašajo od manj kot 5 % do več kot 25 %. Brezposelnost je zlasti visoka med mladimi, saj v nekaterih državah[11] presega 50 %, pogosta pa je tudi med drugimi starostnimi skupinami.

Zaradi dolgih obdobij brezposelnosti, hitrega prestrukturiranja gospodarstva in težav pri iskanju zaposlitve obstaja tveganje, da bo brezposelnost postala vse bolj strukturna in se bo vse več ljudi umaknilo s trga dela.[12] Jasni so tudi znaki, da se tveganje revščine in socialne izključenosti v mnogih državah članicah povečuje[13]. Dodatni pritiski na sisteme socialne zaščite vplivajo tudi na njihovo zmogljivost zagotavljanja socialne varnosti.

Slabe možnosti za rast in časovni zamik med oživljanjem gospodarstva in trga delovne sile pomenijo, da ni možnosti za takojšnjo ali samodejno izboljšanje razmer na področju zaposlovanja. To pomeni velik izziv za EU kot celoto ter za najbolj prizadete države in zahteva odločnejše ukrepanje javnih organov in socialnih partnerjev.

Poleg učinka trenutne krize pa je poseben izziv v nekaterih delih Evrope tudi strukturni trend staranja, kmalu pa bo izziv postal tudi zmanjševanje števila delovno aktivnega prebivalstva. Spodbujanje predčasnega upokojevanja starejših delavcev z namenom, da jih bodo nadomestili mladi, se je v preteklosti izkazalo za razmeroma neučinkovito in zelo drago, zato se ne bi smelo ponavljati.

Kljub visoki stopnji brezposelnosti pa so težava dokazano tudi ozka grla glede spretnosti ter neusklajenost med ponudbo spretnosti in povpraševanjem po njih, saj v nekaterih sektorjih ali regijah primanjkuje ustrezno usposobljenih zaposlenih. Nujne prednostne naloge tako ostajajo povečanje udeležbe na trgih dela, izboljšanje ravni spretnosti in olajšanje mobilnost.

Po Evropi se izvaja več ambicioznih reform. V državah, ki so pod finančnim pritiskom, so bili sprejeti ukrepi za spodbujanje prožne ureditve dela znotraj podjetij, zmanjšanje odpravnine za standardne pogodbe in poenostavitev postopkov za individualni ali kolektivni odpust. Prav tako so bili sprejeti ukrepi za povečanje prilagodljivosti pri določanju plač, na primer olajšanje pogojev za podjetja, ki ne želijo zaposlovati po kolektivnih pogodbah na višji ravni, in pregled sektorskih sporazumov o plačah.

Priprava na oživitev gospodarstva s številnimi delovnimi mesti

Nadaljnja prizadevanja za izboljšanje prožnosti trga dela ter naložbe v človeški kapital so bistvena, da se podjetjem pomaga pri zaposlovanju in prilagajanju ter več posameznikom omogoči, da ostanejo aktivni in izkoristijo priložnosti. Socialni partnerji imajo ključno vlogo pri dopolnjevanju dela javnih organov. Zato Komisija priporoča zlasti naslednje:

§ omejitev davčne obremenitve dela, zlasti slabo plačanega, v okviru širših prizadevanj za odpravo davčne obremenitve dela. Z začasnim zmanjšanjem prispevkov za socialno varnost ali s programi za subvencioniranje delovnih mest za nove zaposlene, zlasti nizkokvalificirane delavce in dolgotrajno brezposelne, bi prav tako lahko spodbujali ustvarjanje delovnih mest, če so ukrepi ustrezno usmerjeni;

§ nadaljnjo modernizacijo trgov dela s poenostavitvijo zakonodaje o zaposlovanju in uvedbo prožne ureditve dela, vključno z ureditvijo skrajšanega delovnega časa in delovnim okoljem, ki spodbuja daljše delovno življenje. Z zmanjšanjem razlik v varnosti zaposlitve med različnimi vrstami delovnih pogodb naj bi se v številnih državah zmanjšala tudi segmentacija trga dela in delo na črno. Učinek nadomestila za brezposelnost bi bilo treba spremljati, da se zagotovijo ustrezne zahteve za upravičenost in učinkovito iskanje zaposlitve;

§ spremljanje učinka sistemov določanja plač, zlasti mehanizmov indeksacije plač, in po potrebi njihovo spreminjanje, upoštevanje nacionalnih praks posvetovanja, da bi se bolj upošteval razvoj produktivnosti in podpiralo ustvarjanje delovnih mest. Pomembno je, da je pri ravneh minimalne plače doseženo pravo ravnovesje med ustvarjanjem delovnih mest in ustreznim dohodkom;

§ izkoriščanje možnosti za delovna mesta v rastočih sektorjih, kot so ekološko gospodarstvo, zdravstveno varstvo ter informacijska in komunikacijska tehnologija, in sicer z zanesljivim pravnim okvirom, usmerjenim v prihodnost, razvojem ustreznih spretnosti in usmerjeno državno podporo.[14]

Izboljšanje ravni zaposljivosti, zlasti pri mladih

Hkrati bi morale države članice narediti več za boj proti brezposelnosti, izboljšati zaposljivost in podpirati dostop do zaposlitve ali vrnitev v svet dela, zlasti za dolgotrajno brezposelne in mlade. To vključuje naslednje ukrepe:

§ krepitev javnih zavodov za zaposlovanje in pospešitev aktivnih ukrepov na trgu dela, vključno z nadgradnjo spretnosti, individualizirano pomočjo pri iskanju zaposlitve, podporo za podjetništvo in samozaposlitev ter programi za podporo mobilnosti. Kljub nekaterim dodatnim virom za te dejavnosti ali prizadevanjem za izboljšanje njihove učinkovitosti ta podpora v številnih državah komajda ustreza povečanju števila registriranih iskalcev zaposlitve;

§ zmanjšanje osipa v šolah in olajšanje prehoda iz šol v poklicno življenje z uvedbo kakovostnih pripravništev, vajeništev in dualnih sistemov učenja – izobraževanje v razredu skupaj s praktičnimi izkušnjami na delovnem mestu. Za podporo ustanavljanju novih podjetij in izboljšanje ravni zaposljivosti mladih so potrebna prizadevanja za razvoj podjetniških spretnosti[15];

§ razvoj in izvajanje programov jamstvo za mlade, ki vsem mlajšim od 25 let zagotavljajo ponudbo za zaposlitev, nadaljnje izobraževanje, vajeništvo ali pripravništvo v štirih mesecih po končanem formalnem izobraževanju ali po začetku brezposelnosti. Take programe lahko sofinancira Evropski socialni sklad;[16]

§ olajšanje udeležbe na trgu dela in dostopa do zaposlitve za prejemnike drugega dohodka v gospodinjstvu s primernimi davčnimi spodbudami ter omogočanjem kakovostnega in cenovno sprejemljivega otroškega varstva;

§ izboljšanje dostopa do sistemov vseživljenjskega učenja v vseh fazah delovnega življenja, vključno za starejše delavce, in sicer s krepitvijo partnerstev med javnimi in zasebnimi ustanovami, ki zagotavljajo, uporabljajo in nadgrajujejo posamezne spretnosti;

§ izboljšanje povezave med izobraževalnimi sistemi in sistemi vseživljenjskega učenja ter med potrebami na trgu dela. Krajši dveletni terciarni izobraževalni programi, usmerjeni na področja, na katerih primanjkuje ustrezno usposobljenih delavcev, ter ciljno usmerjeni programi mobilnosti so lahko v trenutnih razmerah zlasti učinkoviti;

§ spodbujanje čezmejne mobilnosti delovne sile z odpravo pravnih ovir in pospeševanjem priznavanja poklicnih kvalifikacij in izkušenj. Sodelovanje med zavodi za zaposlovanje bi bilo treba okrepiti, portal EURES pa je lahko osnova za bolj povezan evropski trg dela.

Spodbujanje socialne vključenosti in odpravljanje revščine

Poleg teh ukrepov so potrebna nadaljnja prizadevanja za zagotovitev učinkovitosti sistemov socialne zaščite pri odpravljanju posledic krize, za spodbujanje socialne vključenosti in odpravljanje revščine.

§ Razviti bi bilo treba strategije dejavnega vključevanja, ki zajemajo učinkovito in ustrezno dohodkovno podporo, ukrepe za odpravljanje revščine, tudi revščine otrok, ter širok dostop do cenovno dostopnih in visokokakovostnih storitev, kot so socialnovarstvene storitve, zdravstvene storitve, otroško varstvo, stanovanja in oskrba z energijo.

§ Povezavo med socialno pomočjo in ukrepi za vključevanje bi bilo treba okrepiti z bolj individualiziranimi storitvami („vse na enem mestu“) in prizadevanji za izboljšanje sprejema ukrepov za ogrožene skupine. Ko si bo trg dela opomogel, bo pomembno, da se postopno opustijo ukrepi, sprejeti zaradi krize, obenem pa se ohranijo osnovne mreže socialne varnosti.

5. Posodobitev javne uprave

Krčenje javnih financ je ponovno spodbudilo modernizacijo javne uprave. V EU znašajo javnofinančni izdatki skoraj 50 % BDP, javni sektor pa predstavlja približno 17 % celotne zaposlenosti.

V zadnjih letih so mnoge države članice sprejele ukrepe za povečanje učinkovitosti svojih javnih storitev ter preglednosti in kakovosti javne uprave in sodstva. Takšne reforme so bile zlasti obsežne v državah, ki so se znašle v finančnih težavah. Med primeri so reorganizacija lokalnih in centralnih državnih organov, racionalizacija plačnega sistema v javnem sektorju in upravljanja podjetij v državni lasti, reforma postopkov javnega naročanja, redni obsežni pregledi izdatkov in spodbujanje ukrepov za povečanje učinkovitosti v javnem sektorju, na primer večja uporaba skupnih storitev in rešitev informacijske tehnologije. V več primerih so države članice in Komisija sodelovale z zagotavljanjem ali izmenjavo tehnične pomoči.

Različni že opisani ukrepi – na primer poln in pravilen prenos prava EU, učinkovitost pobiranja davkov in zdravstvenih sistemov, potreba po zmanjšanju zamud pri plačilih in vloga javnih zavodov za zaposlovanje – imajo lahko pomemben pozitiven učinek in bi jih bilo treba sprejeti. Poleg tega Komisija meni, da k rasti prispevajo zlasti:

§ dobro finančno poslovodenje s polnim izkoriščanjem priložnosti glede javnih naročil v podporo konkurenci na trgu in razvoj sistemov e-javnih naročil na enotnem trgu. Takšni ukrepi ne prispevajo le k večji učinkovitosti in pravičnosti, ampak tudi k preprečevanju korupcije;

§ poenostavitev regulativnega okvira za podjetja ter zmanjšanje upravnega bremena in birokracije, zlasti na nacionalni ravni.

§ zagotavljanje splošne, interoperabilne digitalizacije javne uprave, katere cilji so spodbujanje uporabnikom prijaznih postopkov za ponudnike in uporabnike storitev ter upravna poenostavitev in preglednost. Zlasti je pomembna čezmejna interoperabilnost spletnih storitev in raziskovalnih središč po vsej EU;

§ izboljšanje kakovosti, neodvisnosti in učinkovitosti pravosodnih sistemov ter zagotavljanje, da je mogoče zahtevke rešiti v razumnem roku, ter spodbujanje uporabe alternativnih mehanizmov za reševanje sporov. S tem bi se morali znižati stroški podjetij in povečati privlačnost države za tuje vlagatelje;

§ boljše izkoriščanje strukturnih skladov EU z okrepitvijo letošnjih prizadevanj za upravno zmogljivost, da se zagotovi hitrejša porazdelitev neporabljenih sredstev.

Sklepne ugotovitve

Gospodarstvo EU se počasi izvija iz največje finančne in gospodarske krize v zadnjih desetletjih. Države članice so v različnih položajih, narava in obseg izzivov, s katerimi se soočajo, nista enaka, zato je tudi hitrost izvajanja reform različna. Razmere so še vedno negotove. Reforme se izvajajo in pomembne prilagoditve še vedno potekajo, vendar kaže, da bo prihodnje leto že mogoče opaziti znake oživitve gospodarstva. V državah članicah, ki so izvedle korenite reforme, se že kažejo rezultati prizadevanj: neravnovesja se zmanjšujejo in konkurenčnost se povečuje.

Pri tem postopku pa ne gre le za vnovično rast, ampak tudi za graditev temeljev za kakovostnejšo rast po krizi. Strukturne reforme na nacionalni ravni in na ravni EU morajo okrepiti sposobnost EU za doseganje konkurenčnosti na svetovnem trgu, tako da se spodbuja gospodarska rast doma s trajnostnimi dejavnostmi, ki bodo v EU zagotovile politike in instrumente, potrebne za uspešno, vključujočo in z viri gospodarno prihodnost. Solidarnosti in pravičnost – v posameznih državah, pa tudi po vsej Evropi – bosta bistveni pri zagotavljanju, da bodo prizadevanja politično in družbeno sprejemljiva in koristna za vse.

V državah članicah in na ravni EU so že bile sprejete mnoge pomembne odločitve. Zdaj je čas, da se držimo začrtane smeri in izvedemo dogovorjene ukrepe. Za povrnitev zaupanja in ponovno rast je prav tako pomembno ohraniti hitrost izvajanja reform, zlasti na naslednjih področjih:

· javne finance je treba stabilizirati, da se spet zagotovi njihova vzdržnost. To ni pomembno le za kratkoročno zaupanje vlagateljev, ampak tudi za zadovoljitev potreb starajoče se družbe in ohranitev priložnosti za prihodnje generacije. Hitrost in narava fiskalne konsolidacije se lahko razlikujeta: medtem ko morajo nekatere države članice hitro zmanjšati primanjkljaj, imajo druge na voljo več manevrskega prostora. Vsak negativen kratkoročen vpliv na rast je mogoče ublažiti z ustreznimi ukrepi na odhodkovni in prihodkovni strani državnih proračunov;

· prizadevanja za obnovo finančnega sektorja se morajo nadaljevati, da se znova zagotovijo finančna stabilnost in boljši pogoji financiranja za gospodarstvo, vključno z alternativnimi viri financiranja. Za vzpostavitev okvira integriranega nadzora in za okrepitev pravnega okvira za finančne institucije je potreben nadaljnji napredek na ravni EU;

· okrepiti je treba strukturne reforme za spodbujanje rasti in konkurenčnosti.  Na nacionalni ravni je treba preučiti še veliko ukrepov, ki jih spodbuja veljavna zakonodaja EU. Veliko pa se je mogoče naučiti iz najboljših praks držav članic in tretjih držav;

· zaradi stanja na trgu dela in socialnih razmer je potreben takojšen odziv. Bistveni elementi take strategije so pospeševanje aktivnih politik na trgu dela, krepitev in izboljšanje javnih zavodov za zaposlovanje, poenostavitev zakonodaje na področju zaposlovanja in zagotavljanje, da gibanje plač podpira ustvarjanje novih delovnih mest. Posebno pozornost je treba nameniti položaju mladih. Poleg tega bi bilo treba okrepiti prizadevanja za spodbujanje socialne vključenosti in preprečevanje revščine s krepitvijo osnovnih mrež socialne varnosti;

· strategije za rast na nacionalni ravni in ravni EU se lahko izvajajo samo z učinkovitimi javnimi upravami. Več bi bilo mogoče storiti za posodobitev javne uprave, na primer na področjih javnih naročil, digitalizacije javne uprave, izboljšanja kakovosti in neodvisnosti pravosodnih sistemov ter učinkovite in uspešne uporabe strukturnih skladov EU.

O smernicah iz tega letnega pregleda rasti se bo razpravljalo na ravni EU v okviru priprav na spomladansko zasedanje Evropskega sveta marca prihodnje leto, uporabile pa se bodo tudi pri pripravi posodobljenih nacionalnih programov in priporočil za posamezne države. Komisija bo pri ustvarjanju vsesplošnega občutka zavezanosti ter usmerjanju napredka v okviru širših prizadevanj za izhod iz krize ter pri postavljanju temeljev za pametno, trajnostno in vključujočo rast v EU tesno sodelovala z nacionalnimi organi, vključno z nacionalnimi parlamenti, institucijami EU in drugimi zainteresiranimi stranmi.

[1]               Več informacij o gospodarskem stanju in zaposlenosti je mogoče najti v jesenskih gospodarskih napovedih Komisije, objavljenih 7. novembra 2012, in v dokumentih, priloženih temu pregledu.

[2]               Za pregled napredka pri uresničevanju ciljev strategije Evropa 2020 glej: „Strategija Evropa 2020 – za pametnejšo, okolju prijaznejšo in bolj vključujoče gospodarstvo EU?“, Eurostat, Statistics in focus, št. 39/2012.

[3]               Komisija bo drugo letno poročilo o mehanizmu opozarjanja (COM(2012) 751) za opredelitev makroekonomskih neravnovesij sprejela skupaj s tem pregledom.

[4]               Priporočila za posamezne države so na voljo na spletni strani: http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specific-recommendations/index_sl.htm.

[5]               Evropski parlament, „Poročilo o evropskem semestru za usklajevanje gospodarskih politik: izvajanje prednostnih nalog za leto 2012“ [2012/2150(INI)], oktober 2012.

[6]               Uravnoteženost javnih financ je izražena v strukturnem smislu, ko je popravljena zaradi učinka gospodarskega cikla ter enkratnih in začasnih ukrepov.

[7]               Evropska komisija, „Tax reforms in EU Member States 2012“ (Davčne reforme v državah članicah EU v letu 2012), European Economy, 6/2012.

[8]               Leta 2013 bodo države članice začele prejemati tudi nove prihodke od trgovanja z emisijskimi kuponi v okviru tretje faze sistema EU za trgovanje z emisijami.

[9]               Komisija bo v kratkem predstavila akcijski načrt za okrepljeno preprečevanje davčnih utaj ter smernice za dobro upravljanje na davčnem področju.

[10]             V prvi izdaji poročila o enotnem trgu (COM(2012) 752), ki je priložen temu pregledu, so predstavljeni primeri neizkoriščenih virov rasti. Več informacij najdete tudi v prihodnji analizi Komisije o stroških „Neevrope“ in neizkoriščenega potenciala enotnega trga („The cost of non-Europe: the untapped potential of the Single Market“).

[11]             V zadnjem letu je Komisija ustanovila skupine za ukrepanje za pomoč državam z najvišjo stopnjo brezposelnosti mladih, in sicer s preoblikovanjem sredstev EU za podporo usposabljanju in zaposlitvenim možnostim za mlade. Prvi rezultati so na voljo na: http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/pdf/council_dinner/youth_action_team_en.pdf.

[12]             Podrobnejše informacije so na voljo v osnutku skupnega poročila o zaposlovanju, ki je priložen temu pregledu.

[13]             Število ljudi na pragu revščine in socialne izključenosti se je od leta 2008 povečalo v 13 od 23 držav članic, za katere so na voljo podatki za leto 2011.

[14]             Komisija je načine za izkoriščanje teh možnosti opredelila v sporočilu „K okrevanju s številnimi novimi delovnimi mesti“ (COM(2012) 173) z dne 18. aprila 2012.

[15]             Komisija je 20. novembra 2012 sprejela sporočilo o ponovnem razmisleku o izobraževanju (COM(2012) 669).

[16]             Komisija bo kmalu predstavila „sveženj o zaposlovanju mladih“.

UVOD

Osnutek skupnega poročila o zaposlovanju, pripravljenega v skladu s členom 148 PDEU, je del svežnja letnega pregleda rasti ob začetku evropskega semestra 2013. To poročilo je pomemben prispevek k okrepljenim gospodarskim smernicam in podpira ključne ugotovitve o zaposlovanju iz letnega pregleda rasti. Analiza temelji na razmerah na področju zaposlovanja in socialnih razmerah v Evropi, izvajanju smernic za zaposlovanje[1] ter pregledu nacionalnih programov reform, na podlagi katerega so bila pripravljena priporočila za posamezne države, ki jih je Svet sprejel julija 2012, ter na oceni njihovega dosedanjega izvajanja.

Poročilo se objavlja v času, ko:

se je okrevanje zaposlovanja ustavilo. Zaposlovanje se zmanjšuje in obeti za leto 2013 so negotovi. Ustvari se le malo novih delovnih mest, razmere pa so se poslabšale kljub neizkoriščenemu potencialu v nekaterih sektorjih s številnimi novimi delovnimi mesti in na celotnem enotnemu trgu. Trg delovne sile se je še dodatno segmentiral, k čemur je prispevalo tudi povečanje števila pogodb za določen čas in zaposlitev s krajšim delovnim časom. Obdavčenje dela ostaja visoko in se je v številnih državah članicah še dodatno povečalo.

Brezposelnost znova narašča in je v območju evra dosegla najvišjo raven doslej, pri čemer je zaskrbljujoča zlasti raven dolgotrajne brezposelnosti, še posebej v državah članicah z močno fiskalno konsolidacijo. Na trgu dela je več kot petina mladih brezposelnih, zato obstaja tveganje izgubljene generacije.

Razlike v stopnji brezposelnosti med državami članicami so se močno povečale in odražajo učinke asimetričnih šokov in različno odpornost trgov delovne sile na krizo. Plače in stroški dela so se začeli prilagajati, vendar učinki reform še niso v celoti vidni. Potrdilo se je, da se postopki usklajevanja ponudbe in povpraševanja na evropskih trgih dela slabšajo in obstaja nevarnost, da bo vse večja strukturna brezposelnost postala stalnica.

Prihodki povprečnega gospodinjstva v številnih državah članicah se manjšajo in zadnji podatki kažejo, da se revščina in socialna izključenost zaradi revščine zaposlenih in družbene polarizacije v številnih državah članicah povečujeta in poglabljata.

Učinki socialne zaščite kot avtomatskega stabilizatorja od leta 2010 slabijo, posledica tega pa je višja raven revščine. Med državami članicami obstajajo znatne razlike glede učinkovitosti izdatkov pri zmanjševanju revščine.

Položaj zaposlovanja in trga delovne sile v Evropi, zlasti v nekaterih državah članicah, od javnih organov in socialnih partnerjev zahteva odločnejše ukrepanje. Izvajajo se ambiciozne reforme, vendar bi si bilo treba še bolj prizadevati za modernizacijo naših trgov dela in naložbe v človeški kapital, da se ustvarijo pogoji za okrevanje z odpiranjem novih delovnih mest.

1. Najnovejši trendi na trgu dela in socialnem področju

Gospodarske in zaposlitvene napovedi so negativne in so se v zadnjih mesecih še poslabšale. Če bo leto 2012 z vidika zaposlovanja negativno, majhno povečanje BDP, napovedano za leto 2013, ne bo zadostovalo za ustvarjanje novih delovnih mest in zmanjšanje brezposelnosti. Bolj pozitivni obeti za trge dela se pričakujejo leta 2014. EU je trenutno edina večja regija na svetu, kjer brezposelnost še vedno narašča.

Okrevanje zaposlovanja se je ustavilo in zaposlovanje se zmanjšuje. Število zaposlenih v EU, starih od 20 do 64 let, se je med 2. četrtletjem 2011 in 2. četrtletjem 2012 zmanjšalo za 0,2 %. V obdobju 2008–2011 se je zaposlenost zmanjšala za 1,7 %, kar je kazalo na večjo odpornost kot v ZDA v istem obdobju, kjer se je zaposlenost zmanjšala za 5,8 %. Vendar je bilo zmanjšanje izrazitejše v območju evra, zlasti v državah, ki so se odločile za znatnejšo fiskalno konsolidacijo. Od začetka gospodarske in finančne krize leta 2008 se je število izgubljenih delovnih mest povzpelo na 5 milijonov, od tega so bili 4 milijoni delovnih mest izgubljeni v območju evra. Na nihanja v skupni zaposlenosti od začetka krize so vplivali zlasti delo s krajšim delovnim časom in pogodbe za določen čas, vendar je kriza prizadela tudi zaposlene za nedoločen čas.

Slika 1: Zaposlenost in brezposelnost v EU-27 v obdobju 2005–2012 po četrtletjih (Č).

Vir: Eurostat, nacionalni računi in EU LFS

Pozitivna značilnost je, da se je stopnja zaposlenosti starejših delavcev med letoma 2008 in 2011 povečala za 1,8 odstotne točke v primerjavi s splošno stopnjo zaposlenosti, ki se je za 1,5 odstotne točke znižala. Gospodarsko krizo so nekoliko bolje prenesle tudi ženske, saj je stopnja brezposelnih žensk skoraj enaka kot leta 2008, medtem ko se je stopnja zaposlenosti moških v istem obdobju zmanjšala za 2,6 odstotne točke. V istem obdobju se je stopnja zaposlenosti mladih zmanjšala za 3,8 odstotne točke.

Brezposelnost znova narašča in je v območju evra dosegla najvišjo raven doslej. Skupna stopnja brezposelnosti v EU je trenutno 10,6 %, medtem ko v območju evra znaša 11,6 %, kar je največ od ustanovitve ekonomske in monetarne unije (EMU). Maja 2012 je število brezposelnih v EU prvič v zgodovini preseglo 25 milijonov ljudi in se je v naslednjem četrtletju od takrat povečalo še za dodatnega 0,75 milijona, kar pomeni, da je skupno skoraj 9 milijonov več brezposelnih kot leta 2008. Brezposelnost v večini držav članic še vedno narašča, v 12 mesecih do avgusta 2012 se je namreč zmanjšala samo v šestih državah.

Dolgotrajna brezposelnost je zaskrbljujoče visoka. V drugem četrtletju leta 2012 je bilo 11,1 milijona brezposelnih Evropejcev brez zaposlitve že več kot 12 mesecev, kar predstavlja 4,6 % aktivnega prebivalstva[2]. To je kar 4,8 milijona več kot leta 2008. Leta 2011 je bilo 70 % vseh dolgotrajno brezposelnih v EU-27 v šestih največjih državah članicah, od tega je bilo samo v Španiji več kot 21 % vseh dolgotrajno brezposelnih v EU, kar predstavlja 1,6 milijona od 3,7 milijona oseb, za kolikor se je povečalo število dolgotrajno brezposelnih v obdobju 2008–2011.

Verjetnost, da brezposelni najdejo zaposlitev, se je v večini držav članic od izbruha krize zmanjšala, kar velja tako za kratkotrajno kot tudi za dolgotrajno brezposelne. To zmanjšanje je bilo še zlasti očitno v državah članicah s korenitimi ukrepi fiskalne konsolidacije. V Španiji se je navedena verjetnost zmanjšala s 50 % na 30 %, v Grčiji s 25 % na 15 %, medtem ko je na Nizozemskem ostala stabilna, na Češkem in v Estoniji pa se je povečala.

Slika 2: Stopnja dolgotrajne brezposelnosti v odstotkih aktivnega prebivalstva, 2008 in 2011

Vir: Eurostat, EU-LFS

Dolgotrajna brezposelnost se je povečala v vseh skupinah, najbolj pa med mladimi in tistimi z nizko izobrazbo. Vendar je bilo za starejše delavce leta 2011 tveganje, da postanejo dolgotrajno brezposelni, več kot 55-odstotno, za mlade pa samo 30-odstotno. Leta 2011 je bilo dolgotrajno brezposelnih nizkokvalificiranih delavcev štirikrat več kot visokokvalificiranih delavcev. Tudi državljani tretjih držav so zabeležili dvakrat večjo dolgotrajno brezposelnost, kot je povprečje za delavce iz EU leta 2011. Nekatere države članice so lahko omejile obseg dolgotrajne brezposelnosti, ker je bila recesija krajša ali so bile institucije trga dela učinkovitejše.

Več kot petina mladih na trgu dela je brezposelnih. Položaj mladih na trgu dela predstavlja gospodarsko in družbeno krizo, saj je kar 5,52 milijona mladih brezposelnih. V zadnjih 12 mesecih se je stopnja brezposelnosti mladih v veliki večini držav članic povečala, v dveh državah članicah ostaja več kot 50-odstotna, v šestih državah članicah pa več kot 30-odstotna. Leta 2011 se je stopnja zaposlenosti mladih od 20 do 34 leta z zaključeno najmanj višjo sekundarno izobrazbo zmanjšala za 4,2 odstotne točke na 77,2 % v primerjavi z letom 2008, kar kaže na vse večje težave pri prehodu iz izobraževanja v zaposlitev.

Osipniki imajo slabe možnosti za zaposlitev. Osipniki so ena najbolj ranljivih podskupin mlade evropske delovne sile. Več kot polovica mladih, ki v EU predčasno opustijo šolanje, je brezposelnih. Osip se je zmanjšal s 14,1 % leta 2010 na 13,5 % leta 2011. Med državami članicami so še vedno velike razlike glede deleža osipnikov, vendar se je v državah, ki so uvedle učinkovite in celostne politike za preprečevanje osipništva, pokazalo tudi znatno izboljšanje. Osipništvo ostaja pogostejše med mladimi iz revnejših okolij, migranti in etničnimi manjšinami, kot so Romi, ter med dečki.

Delež mladih, ki niso zaposleni oziroma vključeni v izobraževanje ali usposabljanje, še naprej narašča. Še bolj zaskrbljujoče je, da se njihov delež bolj povečuje v državah članicah, v katerih so bile ravni že doslej višje. Kljub znatnejšemu povečanju deleža mladih moških je med mladimi, ki niso zaposleni oziroma vključeni v izobraževanje ali usposabljanje, v skoraj vseh evropskih državah več mladih žensk.

Slika 3: Delež mladih, ki niso zaposleni oziroma vključeni v izobraževanje ali usposabljanje (NEET), v starosti od 15 do 24 let (v %)

Vir: Eurostat, LFS

Razpršenost stopenj brezposelnosti med državami članicami se je v zadnjih letih izrazito povečala, zlasti v območju evra. Razlike so občutne tudi med posameznimi regijami in na lokalnih ravneh z območji zelo visoke stopnje brezposelnosti mladih in dolgotrajne brezposelnosti. Avgusta 2012 je bila najnižja stopnja brezposelnosti v Avstriji (4,5 %), najvišja pa v Španiji (25,1 %). Velik delež brezposelnih je skoncentriran v razmeroma malo državah. Pravzaprav predstavlja število brezposelnih v Italiji, Španiji in državah, ki so vključene v programe finančne pomoči (Grčija, Irska, Portugalska, Romunija), skoraj polovico vseh brezposelnih v EU, ta delež pa se je med krizo znatno povečal.

Slika 4: Sprememba stopnje brezposelnosti (v odstotnih točkah) v zadnjih 12 mesecih in zadnjih treh mesecih do avgusta 2012 ter razvoj porazdelitve stopenj brezposelnosti med avgustom 2009 in avgustom 2012

Vir: Eurostat

Opombe: Eurostat. 2. graf: manjkajoči podatki za avgust 2012 za 5 držav članic. Uporabljeni podatki: junij za Estonijo (EE) in Latvijo (LV), julij za Grčijo (EL), Madžarsko (HU) in Združeno kraljestvu (UK).

Vrzel med državami članicami na področju zaposlovanja in socialnih kazalnikov se poglablja. To je še zlasti opazno med južnimi in obrobnimi evropskimi državami. Večjo odpornost so doslej pokazale zlasti severno- in srednjeevropske države. Šoki se zdijo asimetričnih, vendar so se pogosto bolje odrezale države, v katerih je trg dela razmeroma nesegmentiran, ki imajo močne sisteme socialnega varstva ter lahko začasno prilagodijo delovnik in delovni čas (notranja prožnost).

Nedavni podatki kažejo, da so plače in stroški dela začeli prispevati k zunanjem uravnavanju neravnotežij. Evropski trgi dela so leta 2011 kazali jasne znake izboljšane dinamike plač, saj so se nominalni stroški na enoto dela po realnem zmanjšanju leta 2010 začeli zmerno povečevati. Realni prejemki na zaposlenega so se v približno polovici držav članic leta 2011 znižali in niso sledili stopnji produktivnosti, kar potrjuje trend padanja deleža plač, ki se je začel leta 2010. Razvoj nominalnih stroškov dela na enoto se med državami članicami nekoliko razlikuje. Na splošno razvoj stroškov dela vse bolj sledi vzorcem, ki podpirajo zunanje uravnavanje neravnotežij, vendar se vse jasneje razlikuje med državami z velikimi potrebami po zmanjšanju brezposelnosti in uravnavanju neravnotežij zunanjih pozicij ter državami z bolj trajnostnim okrevanjem in presežki na tekočem računu.

Slika 5: Letna stopnja rasti nominalnih stroškov dela na enoto (NULC, 2. četrtletje 2011/2. četrtletje 2012) in trend v osmih izbranih državah članicah (tistih, ki so prejele priporočila za posamezne države glede plač), 2. četrtletje 2008 do 2. četrtletje 2012 (četrtletje – Q)

Opomba: četrtletni desezonirani podatki.

Vir: Eurostat. 1. graf: primerjava za Ciper (CY) velja za 1. četrtletje 2011 in 1. četrtletje 2012 (podatkov za 2. četrtletje 2012 ni).

Vir: Eurostat

Vzorec krepkejše dinamike realnih plač iz časa pred krizo v državah z večjo brezposelnostjo se je po letu 2010 obrnil. Ta razvoj je prispeval k postopnemu izboljšanju konkurenčnosti izvozno usmerjenih panog. Zdi se, da so povpraševanje po delovni sili in plače bolj vzdržni v menjalnem sektorju v državah, ki so že začele ali skoraj končale postopek popravka primanjkljajev tekočega računa. Poleg tega podatki kažejo, da je bila dinamika realnih plač do leta 2009 močnejša, vendar se je ta vzorec po letu 2010 obrnil.

Povprečni dohodki gospodinjstev se v mnogih državah članicah zmanjšujejo. Med letoma 2009 in 2011 se je bruto razpoložljivi dohodek gospodinjstev v dveh tretjinah držav članic zmanjšal, razlike med državami pa so se še poglobile. V večini držav članic je kombinacija dolgotrajne gospodarske krize in krize trga dela ter potrebe po nadaljnji fiskalni konsolidaciji (vključno z zmanjšanjem nadomestil in povečanjem davkov) postopno oslabila zaščitni učinek nacionalnih avtomatskih stabilizatorjev, saj upravičenci niso bili več upravičeni do ugodnosti ali pa so se te zmanjšale. Posledično so se zmanjšali tudi prihodki gospodinjstev, zlasti v državah članicah, kjer je bila recesija dolgotrajna. Zdi se, da so ukrepi fiskalne konsolidacije, ki se izvajajo od leta 2010, prispevali k znatnemu zmanjšanju razpoložljivih dohodkov gospodinjstev.

Slika 6: Sprememba bruto razpoložljivega dohodka gospodinjstev v času krize

Vir: Eurostat, nacionalni računi

Delež prebivalstva EU, ki poroča o finančnih težavah v gospodinjstvu, ni bil še nikoli tako visok, v zadnjih mesecih se je namreč še dodatno povečal. Leta 2012 se je kazalnik finančne obremenitve v najnižjem kvintilu v primerjavi s prejšnjim letom najbolj povečal v Španiji in Italiji (za 10 odstotnih točk), medtem ko so v šestih državah članicah poročali o zmanjšanju.

Nedavni podatki kažejo na višje ravni in resnejše oblike revščine in socialne izključenosti. Delež ljudi, ki živijo na robu revščine ali socialne izključenosti, se je v številnih državah članicah od leta 2008 povečal, v manjšini pa so države članice, v katerih se je ta delež zmanjšal. Posebej močno so bile prizadete nekatere skupine (otroci, enostarševska gospodinjstva, delovno aktivno prebivalstvo in zlasti mladi). Razvoj razsežnosti revščine potrjuje, da v številnih državah postajajo vse revnejši tisti, ki so izpostavljeni tveganju revščine, še zlasti v državah, kjer je splošna stopnja tveganja revščine visoka. Leta 2010 je bila mediana dohodka ljudi v EU, ki jim grozi revščina, za 22 % nižja od praga revščine, kar priča o poglabljanju razlik med bogatimi in revnimi v večini držav članic od leta 2008.

Slika 7: Spremembe števila ljudi s tveganjem revščine ali socialne izključenosti (AROPE) v državah članicah EU med letoma 2008 in 2011

Vir: EU-SILC; * podatki: SILC 2011(2010)

Revščina zaposlenih in družbena polarizacija naraščata v številnih državah članicah. Revni zaposleni so leta 2011 predstavljali tretjino delovno sposobnih odraslih, ki jim grozi revščina. Leta 2010 je 8,4 % zaposlenih živelo pod pragom revščine, tveganje revščine pa je bilo znatno večje za družine z vzdrževanimi otroki (10,7 %). Revščina zaposlenih se je povečala med ženskami, vendar ostaja višja za moške. Med letoma 2006 in 2010 se je znatno povečala v tretjini držav članic, tudi v nekaterih izmed najbogatejših, kjer sta gospodarstvo in trg dela odpornejša. K temu so morda prispevali prilagoditev plač, zmanjšanje števila delovnih ur, ureditev skrajšanega delovnega časa ter povečanje dela s krajšim delovnim časom in pogodb za določen čas.

2. Pomembni izzivi na trgu dela

Nedavni trendi na trgu dela so delno posledica cikličnih gibanj, še zlasti pa globoke gospodarske krize, vendar so razlog zanje tudi strukturni in institucionalni izzivi na trgu dela, ki vplivajo na gospodarsko dejavnost in učinkovitost trga dela.

Število neto ustvarjenih novih delovnih mest (rast zaposlovanja) je z izjemo leta 2010 na ravni EU in v državah članicah dosledno upadalo. Od sredine leta 2011 je stopnja rasti zaposlovanja v celotni Evropi znova padla. Te številke, ki so neto rezultat razlike med osebami, ki vstopajo na trg dela (brezposelni, ki najdejo zaposlitev), katerih število se zmanjšuje, in vse več ljudi, ki iz trga dela izstopajo, kažejo potrebo po ukrepih za spodbuditev povpraševanja po delovni sili in okrepitvi rasti z več delovnimi mesti[3]. Obenem programi za ustvarjanje novih delovnih mest, ki jih podpirata strukturna sklada in Kohezijski sklad, poročajo o znatnem napredku pri bruto ustvarjanju novih delovnih mest in podpori ustanavljanju novih podjetij.

Slika 8: Stopnja brezposelnosti in stopnja zaposlitev v EU-27, 1. četrtletje 2007–4. četrtletje 2011

Vir: Izračuni služb Komisije na podlagi podatkov Eurostata

Potencial za ustvarjanje delovnih mest v nekaterih ključnih sektorjih bi se dalo še bolj izkoristiti, če bi uvedli ukrepe za rešitev vprašanja pomanjkanja spretnosti. Ocenjuje se, da bo ekološka industrija do leta 2020 ustvarila približno 8 milijonov delovnih mest, od tega 2,8 milijona delovnih mest na področju ukrepov za učinkovito rabo virov, 2 milijona za izvajanje ukrepov za energetsko učinkovitost in nadaljnje 3 milijone za razvoj sektorja obnovljivih virov energije[4]. Ocenjeno je bilo, da bo leta 2012 3,4 milijona ljudi delalo v ekoloških industrijah v EU (leta 2008 jih je bilo 2,7 milijona), kar kaže, da je v ekološkem sektorju tudi v trenutnih gospodarskih razmerah potencial za odpiranje novih delovnih mest. Med letoma 2005 in 2009 je bilo v sektorju obnovljivih virov energije ustvarjenih več kot 300 000 novih delovnih mest, v sektorju zdravstva in socialnega dela pa je bilo med letoma 2008 in 2011 ustvarjenih približno 1 866 000 novih delovnih mest. Pričakuje se, da se bo povpraševanje po novih delovnih mestih v tem sektorju še povečalo, saj naj bi bilo med letoma 2010 in 2020 ustvarjenih 8 milijonov novih delovnih mest. Tudi v sektorju informacijske in komunikacijske tehnologije (IKT) naj bi bilo do leta 2015 razpisanih 700 000 prostih delovnih mest za strokovnjake na tem področju. Oba sektorja se spopadata s podobnimi izzivi: nadomestiti starajočo se delovno silo z mladimi delavci. V sektorju ekološkega gospodarstva, IKT in zdravstvenem varstvu se na splošno poroča o znatnem pomanjkanju usposobljenosti, zlasti glede tehnično zahtevnejših poklicev.

Obdavčenje dela ostaja visoko in se je v številnih državah članicah še povečalo, vendar se zaradi spremenjene sestave obdavčenja stroški dela zmanjšujejo. Visoka davčna obremenitev od dela odvrača osebe, ki so drugi vir zaslužka v gospodinjstvu, ter delavce z nizkimi dohodki in nizkokvalificirane delavce, zato lahko negativno vpliva na stopnje njihove zaposlenosti na skupni ravni. Leta 2011 je povprečna davčna obremenitev za EU-27 znašala 39,6 %, medtem ko je bila v Švici 21 %, v ZDA 29,5 % ter na Japonskem in v Kanadi 30,8 %. Davčna obremenitev v Evropi se je med letoma 2010 in 2011 v povprečju povečala za 0,3 odstotne točke, kar je vplivalo tudi na delavce z nizkimi dohodki. Na splošno se je davčna obremenitev najbolj povečala v državah članicah, kjer je že sicer visoka. Vendar je do tega prišlo zlasti zaradi sprememb v dohodnini, ki so jih v številnih primerih spremljala zmanjšanja socialnih prispevkov delodajalcev, kar je zmanjšalo stroške dela.

Slika 9: Skupna davčna obremenitev za delavce z nizkimi dohodki (67 % povprečne plače kot približek za to skupino) leta 2011 ter sprememba med letoma 2010 in 2011

Kratek opis: * podatki za države EU, ki niso članice OECD (Bolgarija, Latvija, Litva, Malta in Romunija), so na voljo samo za leto 2010; ** podatki za Ciper so za leto 2007. Davčna obremenitev za te države se nanaša na obdobje 2009–2010 (za Ciper za obdobje 2006–2007). Vir: OECD.

Segmentacija trga delovne sile se je še naprej povečevala, k čemur je prispevalo povečanje števila pogodb za določen čas in zaposlitev s krajšim delovnim časom. Med letoma 2007 in 2011 se je delež zaposlenih z neprostovoljnimi pogodbami za določen čas ali krajši delovni čas povečal v 21 od 27 držav članic. Med posameznimi državami članicami so sicer velike razlike, segmentacija pa je največja v sredozemskih državah in na Poljskem. Glavni razlog segmentacije trga dela je nesimetrična zakonodaja o varstvu zaposlitve med zaposlitvami za nedoločen in za določen čas. Leta 2011 je 60,4 % delavcev, starih 15–64 let, ki so zaposleni za določen čas, tako obliko dela opravljalo neprostovoljno. Verjetnost zaposlitve za nedoločen čas je manjša v državah članicah s strožjo zakonodajo o varstvu zaposlitve.

Slika 10: Delež zaposlenih z neprostovoljnimi pogodbami za določen čas ali za krajši delovni čas (leta 2007 in 2011) in prehoda z začasne na stalno zaposlitev (podatki za 2010)

Kratek opis: * podatki za Slovenijo veljajo za leto 2011; ** podatki za Irsko so na voljo samo za leto 2007.

Vir: Eurostat, LFS in SILC

Mladi predstavljajo preveliko večino delavcev z zaposlitvijo za določen čas na trgih dela EU in njihov položaj se še slabša. Leta 2011 je bilo 42,5 % mladih delavcev v EU zaposlenih prek pogodb za določen čas, med povprečnim delovno aktivnim prebivalstvom pa je bilo takih 14,0 %. Podatki kažejo, da lahko začasna delovna mesta mladim do neke mere služijo kot izhodišče za stalno zaposlitev, vendar to ne velja v številnih drugih državah članicah, v katerih je delež prehoda z začasne zaposlitve na stalno še posebno nizek.

Slika 11: Zaposleni za nedoločen in določen čas, samozaposleni in zaposleni skupaj (15–64 let), 1. četrtletje 2007–1. četrtletje 2012 (četrtletje – Q)

Vir: Eurostat

Zaposlitve s krajšim delovnim časom predstavljajo velik delež rasti zaposlovanja med krizo. Medtem ko se je celotna zaposlenost med letoma 2008 in 2010 skrčila in število zaposlenih za polni delovni čas zmanjšalo za 6,2 milijona, se je število zaposlenih za krajši delovni čas v istem obdobju povečalo za 1,1 milijona. Obseg dela s krajšim delovnim časom se je v zadnjih letih vztrajno povečeval in je leta 2011 dosegel 18,8 %. Približno tretjina zaposlenih žensk je zaposlenih za krajši delovni čas, v primerjavi s samo 8,1 % moških, kar odraža dejstvo, da storitve otroškega varstva zajemajo le 28 % otrok, mlajših od 3 let, in 84 % otrok, starejših od 3 let.

Najnovejši podatki kažejo znake poslabšanja postopka usklajevanja ponudbe in povpraševanja na evropskih trgih dela. Za večino držav članic se je Beveridgeva krivulja, ki povezuje stopnjo brezposelnosti in število prostih delovnih mest, premaknila bolj proti desni. Vendar so se tri države članice po Beveridgevi krivulji (Belgija, Avstrija in Finska) od začetka leta 2008 premaknile naprej, za eno državo članico (Nemčija) pa se je krivulja obrnila navznoter, kar kaže na izboljšanje trgov dela in postopka usklajevanja ponudbe in povpraševanja. Poslabšanje bi lahko bilo posledica neskladja med spretnostmi ter zahtevano izobrazbo za določeno delovno mesto, naraščajoče dolgotrajne brezposelnosti, neustreznega odziva na demografske spremembe in neučinkovitosti storitev zavodov za zaposlovanje. Vendar je lahko tudi posledica trenja in ovir za geografsko in poklicno mobilnost ter nesimetrične izmenjave informacij med delodajalci in delojemalci. Državljani evropskih držav se pri prečkanju meja še vedno srečujejo s pravnimi, upravnimi in praktičnimi ovirami. Predvidene so dodatne reforme za preoblikovanje Evropskega portala za zaposlitveno mobilnost Eures[5] v orodje, ki upošteva povpraševanje, za zaposlovanje, posredovanje delovnih mest in usklajevanje ponudbe in povpraševanja znotraj EU, ki bo državam članicam omogočil, da bodo svoje storitve EURES razvile v skladu z gospodarskimi potrebami, na primer s podporo slabo zastopanim poklicem in posebnim skupinam delavcev, vključno z mladimi.

Slika 12: Krivulja po Beveridgevem modelu, EU-27, 1. četrtletje 2008 – 3. četrtletje 2012

Vir: Eurostat, uporabljeni podatki so: (i) stopnja brezposelnosti (v %), in (ii) kazalnik pomanjkanja delovne sile (v %), ki izhajajo iz rezultatov poslovnega pregleda EU.

Obstaja nevarnost, da strukturna brezposelnost postane trajna. Zaznani premik Beveridgeve krivulje navzven je morda začasen, saj si trg dela prizadeva odzvati na spreminjajoče se gospodarske dejavnosti in se jim prilagoditi, na primer s spremembami dinamike plač, preusposabljanjem ali krepitvijo aktivne politike trga dela. Vendar pa lahko premik kaže tudi na bolj dolgoročne strukturne težave, ki bi lahko trajno povečale stopnjo strukturne brezposelnosti. Podatki kažejo, da se je raven strukturne brezposelnosti, merjene s stopnjo brezposelnosti, ki ne pritiska na povečanje plač (NAWRU), v večini držav EU od začetka krize povečala in da je to povečanje sovpadalo s poslabšanjem Beveridgeve krivulje.

Slika 13: Stopnja brezposelnosti, ki ne pritiska na povečanje plač (NAWRU, v odstotkih) na državo članico

Vir: AMECO

V zadnjem času so se odhodki za aktivne politike trga dela na brezposelno osebo zmanjšali. Podatki kažejo, da aktivne politike trga dela pozitivno vplivajo na stopnjo zaposlenosti, zlasti za ženske in nizkokvalificirane delavce. Države članice z najnižjo stopnjo dolgotrajne brezposelnosti so tudi med tistimi, v katerih je raven udeležbe v aktivnih politikah trga dela najvišja, čeprav lahko na navedeno uspešnost vplivajo tudi drugi dejavniki. Vendar so se dejanski viri za aktivne politike trga dela na brezposelnega med letoma 2007 in 2010 zmanjšali za več kot 20 %[6].

Slika 14: Udeležba v aktivnih politikah trga dela leta 2010 in stopnja dolgotrajne brezposelnosti leta 2011

Vir: Eurostat

Blažilni učinek sistema socialne zaščite na prihodke gospodinjstev, ki deluje kot avtomatski stabilizator, je začel po letu 2009 slabeti. Socialni prejemki so v prvi fazi krize pomembno prispevali k ohranjanju prihodkov gospodinjstev. V območju evra so neto socialni prejemki in znižani davki pozitivno prispevali k spremembi bruto razpoložljivega dohodka gospodinjstev v letu 2009 in prvih dveh četrtletjih leta 2010. Vendar je ta učinek v drugi fazi krize začel slabeti. Konec leta 2010 so socialni prejemki začeli negativno vplivati na spremembo bruto dohodka gospodinjstev. V nekaterih državah vse več ljudi nima več nobenega socialnega kritja. Slabitev je povezana s postopnim zmanjšanjem socialnih nadomestil, postopno odpravo prvotnih diskrecijskih ukrepov dohodkovne podpore, v nekaterih državah pa tudi z zmanjšanjem socialnih izdatkov, ki so bili del programov fiskalne konsolidacije.

Med državami članicami so znatne razlike glede učinkovitosti njihove porabe, in sicer z vidika rezultatov in učinkov zmanjšanja revščine na enoto porabe, kadar so vzorci porabe in zagotavljanja socialne zaščite podobni. Davčni sistemi in sistemi socialnih nadomestil so med najbolj pomembnimi instrumenti za preprečevanje in odpravo dohodkovne revščine. Leta 2010 se je delež revščine v EU zaradi odhodkov za prejemke socialne zaščite (brez pokojnin) zmanjšal s 26 % na 16 %, to je za 37 %. Vendar države članice pri podobni porabi za socialno zaščito dobijo precej različne rezultate in obratno. V nekaterih državah se revščina otrok in starejših ali odsotnost zaradi bolezni uspešno zmanjšujeta z manj izdatki kot v drugih. Nekatere države lahko prebivalcem nudijo boljša socialna nadomestila, ker jim uspe skrajšati čas, v katerem prebivalci prejemajo ugodnosti in se ti hitreje vrnejo na delo. Ravnovesje med univerzalnimi prejemki in prejemki na podlagi ugotovljenega premoženjskega stanja ter med prejemki v denarju in v naravi bi lahko prispevalo k temu, da bi ljudi aktivirali za delo. Primerjava izdatkov za socialno zaščito z zmanjšanjem revščine kaže, da so nekateri sistemi učinkovitejši od drugih. Bolgarija, Latvija, Poljska in Romunija spadajo na področje nizke porabe z majhnim učinkom; Španija, Italija, Portugalska, Ciper (in Grčija) pa kažejo podobne rezultate, vendar pri višji porabi. Podpovprečne rezultate dosegajo tudi pri zmanjševanju revščine otrok.

Glavni izzivi ostajajo izvajanje strategij aktivnega vključevanja v celoti, hkrati pa tudi osredotočanje na ustrezno dohodkovno podporo, vključujoče trge dela in dostop do kakovostnih storitev. Premik k aktivnim politikam socialne zaščite in reševanje finančnih ovir za delo je zdaj opazen v mnogih državah članicah. Kljub temu v državah članicah še vedno obstajajo razlike v ravni kritja socialne pomoči in sistemov minimalnega dohodka, države pa se še vedno spopadajo z izzivi, kako doseči skupine, ki se srečujejo z najhujšo oblike revščine (kot so brezdomci in Romi). Zagotavljanje ustrezne dohodkovne podpore je učinkovito orodje za lažji prehod v zaposlitev, obenem pa spodbuja socialno vključenost in skupno povpraševanje. Kakovostno in cenovno dostopno varstvo otrok podpira udeležbo staršev na trgu dela in otrokom daje najboljše možnosti v življenju, vendar podatki kažejo, da so najbolj ranljive družine na splošno manj pogosto vključene na trg dela zaradi razlogov, kot so razpoložljivost in dostopnost, cenovna dostopnost, upravičenost in izbira staršev.

3. Izvajanje strukturnih reform trga dela

Evropski svet je na zasedanju 1. in 2. marca 2012 na podlagi letnega pregleda rasti Komisije za leto 2012 določil politične smernice, v skladu s katerimi morajo države članice predložiti svoje nacionalne programe reform, ki vsebujejo načrte za reforme trga dela, da bi se dosegli krovni cilji EU iz smernic za zaposlovanje. Svet je na podlagi predlogov Komisije sprejel priporočila za posamezne države, v katerih so poudarjena področja, na katerih morajo države članice izvajati reforme politike v skupnem okviru smernic za politike zaposlovanja.

V naslednjem razdelku so predstavljeni ukrepi politik, ki so jih države članice sprejele v skladu s svojimi programi nacionalnih reform in prednostnimi nalogami, določenimi v letnem pregledu rasti za leto 2012.

3.1. Uporaba delovne sile za rast

Več držav članic (Belgija, Češka, Estonija, Madžarska, Irska in Portugalska) sprejemajo ukrepe za krepitev aktivne politike trga dela in javnih zavodov za zaposlovanje (JZZ). V Belgiji so se povečale subvencije za plače za zaposlene, ki veljajo za „zaposlene z znanjem“ (tj. raziskovalci v zasebnem ali javnem sektorju). Na Češkem se kot ukrep za vključevanje uporabljajo javna dela, ki jih usklajuje urad za delo. V Estoniji novi zaposlitveni program za obdobje 2012–2013 ponuja širši izbor aktivnih politik trga dela ter razširja ciljno skupino, upravičeno do različnih ukrepov. Na Madžarskem so aktivne politike trga dela okrepili s poudarkom na usposabljanju zaposlenih na JZZ, razvojem storitvenih modelov, usmerjenih k stranki, paketom storitev za mikro- ter mala in srednja podjetja, razširitvijo nalog portala JZZ ter e-storitvami in preoblikovanju shem javnih del. Na Irskem zaostrujejo pogoje za spodbujanje delavcev, ki delajo s krajšim delovnim časom, da sprejmejo zaposlitev za polni delovni čas. Na Portugalskem se sprejemajo ukrepi za povečanje učinkovitosti JZZ, za brezposelne pa so uvedli tudi sheme subvencij za plače.

V letih 2011 in 2012 ostaja davčna obremenitev dela visoka, stroški dela pa se na splošno še povečujejo. Za nekatere kategorije ranljivih delavcev, kot so nizkokvalificirani delavci ali zaposleni z nizkimi dohodki, pa je bil storjen napredek. Številne države članice (Belgija, Danska, Ciper, Finska, Grčija, Španija, Irska, Italija, Francija, Luksemburg, Nizozemska, Portugalska, Slovenija, Združeno kraljestvo) so pred kratkim povečale dohodnino, pogosto s povečanimi zakonskimi stopnjami. To je bil pogosto le začasen ukrep v obliki splošnih dodatnih dajatev ali solidarnostnih prispevkov oseb z visokim dohodkom (Grčija, Italija, Ciper, Luksemburg, Portugalska in Španija). Podobne ukrepe nameravata v kratkem sprejeti tudi Avstrija in Češka. Prispevki za socialno varnost so se prav tako povečali v več državah (Avstrija, Bolgarija, Ciper, Francija, Grčija, Madžarska, Latvija, Poljska, Portugalska in Združeno kraljestvo).

Ukrepi za zmanjšanje obdavčitve dela so bili večinoma usmerjeni h krepitvi spodbud za delo za posebne skupine in so na splošno vključevali spremembe davčne osnove. V Belgiji so na primer več ukrepov za zmanjšanje prispevkov za socialno varnost namenili mladim, zaposlenim z nizkimi dohodki in starejšim zaposlenim ter MSP, ki odpirajo nova delovna mesta, ali samozaposlenim. Na Finskem in Madžarskem so zaposlenim z nizkimi in srednjimi dohodki omogočili ukrepe, ki prinašajo davčne olajšave, in sicer s povečanjem davčnih olajšav in znižanjem davčne osnove. Na Švedskem so povečali olajšavo za prihodke od dela za starejše od 65 let, da bi tako podaljšali delovno dobo.

Številne države so sprejele ukrepe za spodbujanje ustanavljanja podjetij in samozaposlitve (Avstrija, Belgija, Bolgarija, Estonija, Španija, Irska, Malta, Madžarska, Poljska, Portugalska in Združeno kraljestvo). Pilotski projekt v Avstriji zagotavlja dodatno podporo vajencem in podjetjem, ki nudijo vajeniška mesta, vključno s pravnim svetovanjem in mediacijo. V Belgiji se sprejemajo ukrepi za izboljšanje dostopa do posojil za podjetja, spodbujanje upravne poenostavitve ali zmanjšanje prispevkov za socialno varnost v gostinskem sektorju. Samozaposlitev v Bolgariji se spodbuja s svetovanjem, usposabljanjem in pomočjo za ustanavljanje lastnega podjetja ali z odobritvijo opreme in popravil za novoustanovljena mala podjetja. V Španiji so ustanavljanje podjetij poenostavili z zmanjšanjem upravnih obremenitev za mala podjetja in omogočili podaljšan odpiralni čas v turističnih območjih. Irska zagotavlja vrsto pomoči, med drugim finančne podpore, posojila in jamstva, spodbude za ustanavljanje novih podjetij itd. Na Malti se sprejemajo ukrepi za zmanjšanje upravnih postopkov za samozaposlene, napovedana pa je bila tudi nova „mikro jamstvena shema“, ki bo samozaposlenim in malim podjetjem pomagala pri pridobivanju jamstev za bančna posojila. Na Poljskem podjetništvo, samozaposlitev in podjetniško dejavnost spodbuja ESS. Na Portugalskem se podjetnikom in samozaposlenim zagotavlja dostop do posojil, brezposelnim, ki želijo ustanoviti lastno podjetje, pa tehnična podpora. Nacionalna jamstvena shema za posojila v Združenem kraljestvu spodbuja banke, da bolj enostavno omogočajo posojila malim in srednjim podjetjem.

Nekatere države članice so sprejele ukrepe za prilagoditev nadomestil za brezposelnost, da bi brezposelnim olajšale vrnitev na delo (Belgija, Španija, Irska, Italija, Švedska). Reforme sistema nadomestil za brezposelnost, sprejete v Belgiji, pomenijo, da se ugodnosti zmanjšajo prej in hitreje kot prej. Nadomestilo za brezposelnost v Španiji se je za več skupin zmanjšalo. Nov portugalski zakon zmanjšuje maksimalno trajanje in najvišje zneske nadomestil za brezposelnost, da bi zmanjšali tveganje odvisnosti od socialnih prejemkov in tveganje dolgotrajne brezposelnosti. Na Švedskem so uvedli strožja pravila glede upravičenosti in nižje stopnje nadomestil za prihodke ter omejili roke za prejemanje nadomestil za brezposelnost.

V Španiji si bolj prizadevajo za uvedbo vzajemne odgovornosti, s pogojevanjem upravičenosti z udeležbo v aktivnih politikah trga dela. Na Irskem se osredotočajo na pogoje za iskalce zaposlitve s posebnim novim poudarkom na dolgotrajno brezposelnih. V Italiji bo novi sistem socialnega zavarovanja za zaposlovanje postopoma nadomestil sedanji sistem nadomestil za brezposelnost.

Številne države članice so že sprejele ukrepe glede določanja plač, da se zagotovi usklajenost plač s produktivnostjo (Grčija, Španija, Portugalska). V Španiji nedavno uvedene reforme trga dela dajejo prednost podjetjem, da se odločajo o delovnih urah in plačah, zato se podjetja bolj preprosto izognejo sektorskim sporazumom. Na Portugalskem je razvoj plač, ki je skladen s pogoji na ravni podjetij, zagotovljen tako, da se izvzemajo kolektivne pogodbe, pri katerih združenja delodajalcev zajemajo manj kot 50 % vse delovne sile.

V Nemčiji sistem minimalne plače, ki velja za posamezen sektor, obsega vse več sektorjev. Nov zakon o delovnih razmerjih na Madžarskem je začel veljati 1. julija 2012, kar pomeni porast minimalne plače za 19 %. Ukrepi za določanje plač se v Grčiji uvajajo s sklepom za zmanjšanje minimalne plače in uvedbo diferencirane minimalne plače za mlade.

Številne države članice (Avstrija, Bolgarija, Nemčija, Španija, Latvija, Madžarska) so sprejele ukrepe za izboljšanje mobilnosti delovne sile. Avstrija je dokončno uvedla rdeče-belo-rdečo kartico, ki omogoča dostop do trga dela državljanom tretjih držav na podlagi sistema različnih meril, in je z njo trg dela odprla tudi kvalificiranim delavcem v deficitarnih poklicih. V Bolgariji so sprejeli nacionalni okvir kvalifikacij, s čimer bodo zagotovili preglednost poklicnega usposabljanja študentov in delavcev ter zahtev delodajalcev glede sistemov izobraževanja in usposabljanja. V Nemčiji je bil sprejet zakon, ki znižuje dohodkovni prag za univerzitetno izobražene priseljence iz držav zunaj EU. V Latviji je bila predlagana shema nadomestil za preseljevanje, da bi delavcem olajšali selitev iz kraja bivanja v kraj dela v drugi občini. Na Madžarskem država podpira mobilnost z zagotavljanjem finančne podpore za kritje najemnine registriranim brezposelnim osebam, ki se preselijo več kot 100 km od matičnega kraja.

Države članice sprejemajo ukrepe za zmanjšanje prezgodnjega odhoda s trga dela (Avstrija, Belgija, Španija, Danska, Irska, Nizozemska, Madžarska, Združeno kraljestvo). V Avstriji so s sprejetimi reformami zmanjšali število invalidskih pokojnin. V Belgiji so povišali starostno mejo za starejše zaposlene, da dostopajo do sistema pokojninskih točk časovnih intervalov po izbiri posameznika, sistem predčasne delne upokojitve pa so ukinili. Reforme invalidske upokojitve na Danskem predvidevajo, da morajo biti izčrpane vse možnosti za aktiviranje zaposlenih, preden se lahko ti predčasno upokojijo. Uvajanje višje zakonsko določene upokojitvene starosti v Španiji se bo pospešilo, pri čemer se bo starost za predčasno upokojitev z 61 povečala na 63 let z večjimi odbitki za predčasno upokojitev, obenem pa bo za dve leti začasno onemogočena možnost delne upokojitve. Na Irskem bodo z novimi pobudami omogočili delavcem, ki prejemajo bolniško ali invalidsko nadomestilo, da delajo in prejemajo dohodkovno podporo, zakonsko določena upokojitvena starost pa se bo do leta 2028 povečala na 68 let. Na Nizozemskem se sprejemajo ukrepi za postopni dvig upokojitvene starosti na 67 let do leta 2023, ki je lahko nato vezana na pričakovano življenjsko dobo. Na Madžarskem so predčasno upokojitev na splošno opustili. Vlada Združenega kraljestva je nedavno napovedala načrte, da bodo upokojitveno starost prilagodili pričakovani življenjski dobi.

Ukrepi se osredotočajo tudi na spodbujanje daljše delovne dobe (Avstrija, Belgija, Bolgarija, Nemčija, Estonija, Finska, Luksemburg, Poljska, Združeno kraljestvo). V Avstriji bodo starejšim delavcem z zdravstvenimi težavami na voljo aktivni ukrepi trga dela, ukrepi ponovne poklicne vključitve ter subvencije za preusposabljanje, delo s krajšim delovnim časom in zaposlovanje. V Belgiji bodo morala podjetja z več kot 20 zaposlenimi pri kolektivnem odpuščanju uporabiti enako starostno strukturo, kot je struktura podjetja, za delavce, starejše od 45 let, pa bodo morala razviti letni načrt. Na Češkem se bo v skladu s pokojninsko reformo, sprejeto konec leta 2011, upokojitvena starost vsako leto dvignila za 2 meseca, brez zgornje starostne meje. V Estoniji je poudarek na starejših delavcih, udeležbi v vseživljenjskem učenju in njihovem zdravju. Na Finskem si prizadevajo za izboljšanje kakovosti delovnega življenja in dobrega počutja pri delu kot načina za podaljšanje delovne dobe. Podjetja z več kot 150 zaposlenimi v Luksemburgu morajo starejšim delavcem zagotoviti večjo podporo v podjetjih. Na Poljskem si prizadevajo za povečanje možnosti in izboljšanje kakovosti izobraževanja za starejše. V Združenem kraljestvu je bila vnaprej določena upokojitvena starost odpravljena oktobra 2011.

Nekatere države članice so sprejele ukrepe, ki ne podpirajo daljše delovne dobe. Na Češkem se bo povečala obdavčitev dela upokojencev, kar bo verjetno zmanjšalo udeležbo starejših na trgu dela. V Franciji so ponovno omogočili upokojitev pri 60-ih letih delavcem, ki so začeli delati pri starosti 18 let, če so ustrezno prispevali v sistem socialnega varstva. Na Madžarskem je začela veljati obvezna upokojitvena starost za vse javne uslužbence, razen za zaposlene v zdravstvu.

3.2. Podpora zaposlovanju, zlasti zaposlovanju mladih

Sprejeti so bili številni ukrepi za podporo zaposlovanju mladih, zlasti tistih, ki niso zaposleni in se ne izobražujejo ali usposabljajo. Finska začenja obsežno jamstvo za mlade, s katerim bodo mladim v treh mesecih po nastopu brezposelnosti nudili zaposlitev, prakso ali študij, mesto na delavnicah ali v ponovni vključitvi na trg dela.

Skupina držav članic (Belgija, Bolgarija, Španija, Irska, Ciper, Poljska, Portugalska, Švedska in Slovenija) spodbujajo pobude, katerih cilj je izboljšati kakovost vajeništva in pripravništva. V Belgiji so za brezposelne, ki so mlajši od 25 let in po šestih mesecih vključevanja na trg dela še niso našli zaposlitve, uvedli obsežno shemo pripravništva v podjetjih. Bolgarija spodbuja pripravništva v centralnih in regionalnih uradih javne uprave, kjer bodo imeli prednost mladi s posebnimi potrebami. Na Irskem izvajajo pobude za aktiviranje in izboljšanje spretnosti mladih s 5 000 pripravniškimi mesti za obdobje od 6 do 9 mesecev. V Španiji sprejemajo ukrepe za razvoj pogodbe za izobraževanje in vajeništvo ter uvajajo dualni sistem poklicnega usposabljanja. S pilotnim projektom skušajo na Poljskem brezposelnim, mlajšim od 30 let, nuditi individualno mentorsko podporo, pripravništvo in bone za usposabljanje. Na Portugalskem podpirajo poklicne prakse in posredovanje delovnih mest. V Sloveniji nudijo brezposelnim, mlajšim od 30 let, zaposlitev za obdobje 15 mesecev, vlada pa spodbuja tudi prostovoljna vajeništva v davčni upravi in uradu za preprečevanje korupcije. Na Švedskem vlada podjetjem daje finančne spodbude v višini 2 750 EUR na učenca na leto, da spodbujajo zagotavljanje vajeniških mest na delovnih mestih, omenjena finančna spodbuda pa naj bi se v obdobju 2014–2016 še povečala.

Drugi konkretni ukrepi za podporo mladim, ki niso zaposleni in se ne izobražujejo ali usposabljajo, vključujejo programe, ki se osredotočajo na poklicno usposabljanje (Nemčija, Latvija, Finska), usposabljanje na delovnem mestu (Litva) in na finančno podporo (Madžarska). V Nemčiji imajo mladi iz migrantskih okolij zdaj boljše možnosti za sodelovanje v programu poklicnega usposabljanja. Litvanski projekt „povečevanje zaposlenosti mladih“ je namenjen mladim do 29. leta in jim nudi subvencije za plače in krije stroške za organizacijo pridobivanja spretnosti na delovnem mestu. V Latviji imajo brezposelni mladi v starosti od 15 do 24 let možnost, da se v ustanovi za poklicno usposabljanje v devetih tednih preskusijo v treh različnih poklicih. Na Madžarskem so uvedli shemo „prva zaposlitev“, ki delodajalcem zagotavlja nadomestilo za celotno plačo, vključno z bruto plačo in prispevki za socialno varnost.

V številnih državah članicah so bila vzpostavljena partnerstva s socialnimi partnerji za spodbujanje kakovosti vajeništva ali pripravništva (Bolgarija, Češka, Francija, Irska, Italija, Luksemburg, Romunija in Slovaška). V Bolgariji so sprejeli ukrepe, s katerimi si prizadevajo zagotoviti ali podpreti financiranje investicijskih stroškov in stroškov dela za ustvarjanje delovnih mest za mlade. Češki projekt, ki ga financira Evropski socialni sklad, nudi finančno pomoč za pripravništva v podjetjih, zlasti za diplomante in osebe, ki nimajo delovnih izkušenj in morajo izpopolniti svoje spretnosti. Novi ukrepi na Irskem zagotavljajo dodatna mesta za usposabljanje brezposelnih s sodelovanjem in vključevanjem delodajalcev in podjetij ter izvajalcev izobraževanj in usposabljanj. V Romuniji so podjetja, ki zaposlujejo delavce, stare do 25 let, za vsakega takega zaposlenega za eno leto oproščena plačila prispevkov socialnega zavarovanja. Na Slovaškem bodo delovna mesta v zasebnem sektorju eno leto subvencionirana do višine minimalne plače, pri čemer morajo delodajalci prispevati vsaj za šest mesecev.

Le nekaj držav (Madžarska, Slovaška in Italija) je sprejelo ukrepe za reformo zakonodaje o varnosti zaposlitve. Spremembe na Madžarskem vključujejo predpise o več zaposlitvah, ureditvi prilagodljivega delovnega časa in poenostavitev pravil o odpuščanju. Portugalska je zmanjšala odpravnine na 20 dni za leto dela, tako za pogodbe za nedoločen kot za pogodbe za določen čas, in omilila opredelitev posameznih odpuščanj iz gospodarskih razlogov. Zakonodaja, ki v Italiji ureja neupravičena posamezna odpuščanja v podjetjih z več kot 15 zaposlenimi, je bila revidirana, da bi se povečala prožnost pri izstopu s trga dela, obenem pa so bili sprejeti tudi ukrepi za omejevanje zlorab netipičnih delovnih pogodb. Na Slovaškem so sprejeli ukrepe, ki omejujejo najdaljše trajanje in število zaporednih pogodb o zaposlitvi za določen čas ter odpravljajo izjeme za agencije za začasno delo.

Le redke države članice so dosegle napredek glede prilagajanja sistemov izobraževanja in usposabljanja na potrebe trga dela (Belgija, Irska, Litva, Malta in Slovaška). Na Irskem si prizadevajo pomagati brezposelnim in nekdanjim samozaposlenim, da ostanejo čim bolj v stiku s trgom dela, in sicer z dostopom do izrednega visokošolskega izobraževanja in usposabljanja z namenom izboljšati usposobljenosti ali pridobiti nove spretnosti na področjih, kjer se bodo verjetno pojavile trajnostne zaposlitvene možnosti. V Litvi bodo kvalifikacije opredeljene v več fazah, da bi se ljudem zagotovile boljše informacije o strukturi povpraševanja po spretnostih in določile najbolj zaželene specializacije. Na Malti študente spodbujajo, da nadaljujejo izobraževanje s kvalifikacijami, ki jih zahteva industrija, in jim nudijo davčne olajšave, ki pokrivajo do 80 % stroškov programa usposabljanja. Cilj nedavno sprejetega zakona o poklicnem izobraževanju in usposabljanju na Slovaškem je krepiti povezave med poklicnim izobraževanjem in usposabljanjem ter zahtevami trga dela. Vse belgijske skupnosti so sprejele ukrepe za reformo poklicnega izobraževanja, da bi se okrepila kakovost, prilagodljivost in povezanost z zahtevami trga dela.

V Italiji, Latviji in na Malti so sprejeli številne ukrepe za pregled kakovosti in financiranja univerz. V Italiji se bodo šolnine povečale od 25 do 100 %. Kar zadeva štipendije, je samo Malta napovedala, da bo ohranila dve shemi štipendiranja. Latvija je izvedla obsežno oceno več kot 800 visokošolskih študijskih programov in pripravlja številne reforme, vključno z reformo postopka akreditacije, razvojem novega modela financiranja univerz in reformo upravljanja univerz.

Kljub pozivu evropskega semestra, naj bodo prednostna naloga rasti naklonjeni javni izdatki, podatki kažejo, da se financiranje zmanjšuje na škodo naložb v izobraževanje. Številne države članice so zmanjšale izdatke za izobraževanje v zaporednih letih 2011 in 2012 (Estonija, Italija, Latvija, Litva, Združeno kraljestvo) ali vsaj v enem od navedenih let (Belgija, Bolgarija, Irska, Francija, Ciper, Madžarska, Poljska, Romunija, Slovaška, Finska). Razprava o proračunski konsolidaciji glede izdatkov za izobraževanje poteka tudi v Španiji. Po drugi strani pa je proračun ostal enak ali se je povečal na Češkem, Danskem, v Luksemburgu, na Malti in v Avstriji.

3.3. Zaščita ranljivih

Številne države članice že obravnavajo vprašanje učinkovitosti sistemov socialnega varstva (Estonija, Latvija in Španija). V Estoniji se bo dostopnost denarnega nadomestila iz zavarovanja za primer brezposelnosti od leta 2013 znatno povečala, kar bo spremljalo in uravnoteževalo reformo zakonodaje na področju zaposlovanja iz leta 2009. Na Irskem bodo ranljivi kljub splošnemu zmanjšanju socialnih prejemkov še vedno prejemali dohodkovno podporo, čeprav bo ta nižja. V Latviji nadomestilo za brezposelnost ne bo več odvisno od sistema zavarovanja glede na delovno dobo, temveč se bo postopno zmanjševalo v obdobju največ 9 mesecev. V Španiji bo uvedba sistema minimalnega dohodka povezana z dolžino delovne dobe vlagatelja.

Nekatere države članice so dosegle napredek pri izvajanju strategij aktivnega vključevanja, ki se osredotočajo na ustrezno dohodkovno podporo, vključujoče trge dela in dostop do kakovostnih storitev (Avstrija, Danska, Finska, Francija, Malta, Poljska in Švedska). V Avstriji je bil sprejet akcijski načrt o invalidnosti, ki zajema ukrepe za boj proti diskriminaciji, dostopnost, oskrbo, izobraževanje, zaposlovanje in samostojno življenje. Na Danskem so junija 2012 sprejeli obsežno reformo invalidskih pokojnin, ki dostop do navedenih pokojnin omogoča samo osebam, starejšim od 40 let, načrtujejo pa tudi uvedbo rehabilitacijskih ekip za podporo zdravju, zaposlovanju, izobraževanju in socialnim storitvam. Na Malti z dodeljevanjem finančne pomoči spodbujajo prostovoljne organizacije, naj zaposlujejo prikrajšane osebe. Švedska vlada namerava še naprej krepiti položaj ranljivih skupin na trgu dela, in sicer s povečanjem aktivnih ukrepov na trgu dela za dolgotrajno brezposelne in osebe, ki so v slabem položaju na trgu dela. Na Portugalskem se je vzpostavil socialni najemniški trg, katerega cilj je zagotoviti cenovno dostopna in kakovostna stanovanja najbolj ranljivim.

Le nekaj ukrepov se sprejema glede dostopa do storitev za podporo vključevanju na trg dela in v družbo (Češka, Irska in Poljska). Na Češkem so na lokalni ravni začeli izvajati manjši pilotni program, ki zagotavlja boljša stanovanja in preusposabljanje družbeno izključenim družinam (zlasti romskim), ki svoje otroke redno pošiljajo v osnovno šolo. Evropski socialni sklad na Irskem podpira programe, katerih cilj je priseljencem z zaposlovanjem ali nadaljnjim izobraževanjem in usposabljanjem zagotoviti, da so finančno neodvisni in bolj socialno vključeni. Na Poljskem so bila nekatera merila prilagojena tako, da podpirajo revne zaposlene, znesek denarnih dajatev iz naslova socialne pomoči pa se je povečal tudi za tujce in begunce, ki se udeležujejo jezikovnega usposabljanja.

[1]               UL L 308, 24.11.2010, str. 46, Sklep Sveta z dne 21. oktobra 2010 o smernicah za politike zaposlovanja držav članic (2010/707/EU).

[2]               Dolgotrajno brezposelni trenutno predstavljajo več kot 44 % vseh brezposelnih.

[3]               Glej sveženj o zaposlovanju Evropske komisije iz aprila 2012.

[4]               SWD (2012) „Izkoriščanje zaposlitvenega potenciala zelene rasti (Exploiting the Employment Potential of Green Growth)“, 92 final, 18.4.2012.

[5]               Mreža 31 evropskih zavodov za zaposlovanje, ki podpira mobilnost delavcev med državami članicami, državami članicami EGP in Švico.

[6]               Ocene OECD temeljijo na programih trga dela OECD in podatkovnih zbirkah glavnih gospodarskih kazalnikov OECD.

Uvod

Gospodarstvu EU še vedno povzročajo preglavice prilagoditve po finančni krizi. Finančne napetosti v euroobmočju pred poletjem še niso popustile, medtem ko se zaradi upočasnitve svetovnega gospodarstva zmanjšuje potencialni prispevek izvoza k okrevanju. Zato kratkoročni obeti za gospodarstvo EU ostajajo slabi, kljub temu pa sta napovedana postopen zagon rasti v letu 2013 in njena nadaljnja krepitev v letu 2014. Taki obeti še dodatno otežujejo potrebne prilagoditve v mnogih državah članicah EU. Zaradi majhnih možnosti za rast so upočasnjeni naložbe in ustvarjanje novih delovnih mest, vse več pa je odpuščanja, saj ni več veliko možnosti za prožnost na trgu dela.

Težave, s katerimi se mora še spopasti gospodarstvo EU, niso nič manj zaskrbljujoče. Gospodarstva več držav članic morajo še vedno občutno zmanjšati zadolženost zasebnega in javnega sektorja. To je potrebno za izravnavo nakopičenih finančnih neravnovesij, povezanih s preteklo nevzdržno porabo, ki se je financirala s krediti, ki so jih v nekaterih primerih spodbudile prenapihnjene cene premoženja v zasebnem sektorju, v drugih primerih pa pomanjkanje fiskalne discipline v javnem sektorju. To zdaj zavira rast, saj se poraba zmanjšuje, s prihodki pa se primarno odplačuje dolg.

Spodbudno je, da prilagoditve v gospodarstvih EU napredujejo. Položaj finančnih trgov se je po poletju izboljšal, in sicer po zaslugi postopnega izvajanja reformnega programa, vključno z napredkom pri uresničevanju arhitekture ekonomske in monetarne unije ter pomembnimi strateškimi odločitvami v euroobmočju, ki jih je med drugim sprejela Evropska centralna banka. Tudi obsežne reforme v ranljivih državah članicah dajejo rezultate: zmanjšala se je uporaba finančnega vzvoda v zasebnem in javnem sektorju, prav tako pa se izboljšuje konkurenčnost držav z velikimi konkurenčnimi vrzelmi, kar bo omogočilo nadaljnje prilagoditve. Izvoz vse bolj pripomore k izboljšanju velikih primanjkljajev na tekočih računih plačilnih bilanc, kar je spodbudno z vidika trajnega učinka prilagoditev. Tudi velike razlike v rasti v različnih državah EU so odraz sedanjih prilagoditev. Začasno počasna ali negativna rast je neločljivo povezana s temeljitimi prilagoditvami, vendar pa to odpira možnosti za prihodnjo rast in konvergenco, kar bi se moralo pokazati že v letu 2014.

Zmanjševanju zadolženosti in procesu izvajanja prilagoditvenih ukrepov se ne moremo izogniti. Pri tem je glavna naloga oblikovalcev politik, da zagotovijo dobro vodenje teh procesov in omilijo povezane gospodarske in družbene posledice.

Glede na visoke ravni dolga in dolgoročno problematiko javnih financ se morajo proračunske prilagoditve nadaljevati, in sicer v smeri diferencirane in rasti prijazne strategije konsolidacije. Toda proračunska konsolidacija lahko kratkoročno negativno učinkuje na rast, zato bi jo bilo treba izvajati na rasti prijazen način, in sicer:

– hitrost konsolidacije je treba prilagoditi proračunskemu manevrskemu prostoru posameznih držav, da se doseže dobro ravnovesje med potencialnimi negativnimi učinki na rast in tveganji za vzdržnost javnega dolga. Pakt za stabilnost in rast ter v njem opredeljena osrednja vloga strukturnega proračunskega salda sta ustrezen okvir za določanje diferencirane hitrosti prilagoditev;

– čeprav mora biti konsolidacija predvsem osredotočena na odhodke, je treba pripraviti tudi splošno rasti prijazno kombinacijo politik na strani prihodkov in odhodkov s ciljnimi ukrepi, namenjenimi zaščiti ključnih gonil rasti v okviru razpoložljivega proračunskega manevrskega prostora, hkrati pa zagotoviti učinkovitost porabe.

Poleg tega, če je konsolidacija vpeta v prepričljiv srednjeročni fiskalni okvir in jo spremljajo reforme, namenjene odpravi problemov dolgoročne vzdržnosti, ki jih povzroča staranje prebivalstva, se njena izvedljivost in njeni pozitivni učinki okrepijo.

Za nadzorovano zmanjševanje dolga v zasebnem sektorju je potreben trden in učinkovit finančni sektor. Zato se morata sanacija in prestrukturiranje finančnega sektorja nadaljevati zlasti v bančnem sektorju, glede na njegovo pomembno vlogo za gospodarstvo EU, v ospredje pa je treba potisniti tudi druge vire financiranja. Za povrnitev zaupanja v stabilnost bančnega sektorja, za vzdrževanje neprekinjenega priliva kapitala v produktivne dejavnosti in za zagotovitev stabilnega financiranja gospodarstva je nujen skladen in učinkovit okvir mikro- in makrobonitetnih politik.

Strukturne reforme so potrebne za omogočitev prilagoditve in izboljšanje okvirnih pogojev za rast. Strukturne reforme, ki izboljšujejo konkurenčnost, odzivnost plač na gospodarske razmere in prožnost cen so bistvene za izboljšanje zmožnosti za prilagoditve ter za spodbuditev prenosa virov iz oslabljenih sektorjev na rastoče sektorje. Reforme, s katerimi se spodbujajo ustvarjanje novih delovnih mest, naložbe v inovacije, spretnosti in znanja ter vključujoča rast, so potrebne za odpravljanje nevarnosti vztrajanja v brezposelnosti in za omilitev negativnega učinka krize na socialne razmere. Poštena razporeditev bremena prilagoditve po vsej družbi je pomembna za trajnostno rast. Vendar je na koncu za ponovni začetek rasti nujno potrebna skladna kombinacija makrofinančnih in strukturnih politik. Zato je treba na vseh teh področjih sprejeti odločne strateške ukrepe, da bi zaustavili negativne trende in trajno izboljšali gospodarske razmere.

Države euroobmočja so zaradi tesnih medsebojnih finančnih in gospodarskih vezi ter posledičnih posrednih učinkov ene na drugo v posebnem položaju.

Tokovi zasebnega kapitala v euroobmočju so se nepričakovano odvrnili od ranljivih držav. Likvidnost za zapolnitev nastale vrzeli zunanjega financiranja je zagotovil vladni sektor, kar je preprečilo nenadzorovane prilagoditve. Vendar pa so se zaradi vse večje pristranskosti v korist domače države pogoji financiranja v javnem in zasebnem sektorju med državami euroobmočja vse bolj razhajale. Posledično so bile v ranljivih državah članicah euroobmočja uvedene kombinacije zelo strogih politik, potrebno proračunsko konsolidacijo pa so še stopnjevali zaostreni pogoji financiranja. To ovira prilagoditve, prispeva k nadaljnjim razhajanjem gospodarskih rezultatov med državami euroobmočja ter spodkopava stabilnost celotnega območja enotne valute.

Glavna prednostna naloga euroobmočja je nadaljevati izvajanje strukturnih reform in obrniti trend drobitve finančnih virov, izboljšati pogoje financiranja v ranljivih državah ter spodbuditi priliv kapitala in njegovo učinkovito dodeljevanje v podporo prilagoditvam. Brez tega gospodarska rast in prilagoditve niso mogoče. Prav tako tudi potreba po zmanjšanju makroekonomskih neravnovesij poudarja potrebo po različno hitrem zmanjševanju dolga v državah z javnofinančnim presežkom in v tistih z javnofinančnim primanjkljajem. Nenazadnje so ob upoštevanju enotne monetarne politike strukturne reforme, ki večajo prožnost plač in cen ter omogočajo prilagoditve, še pomembnejše za euroobmočje.

Vztrajanje pri začetih reformah je neizogibno za spopadanje s težavami, ki so pred nami. Evropski mehanizem za stabilnost je začel delovati 8. oktobra 2012 in Evropska centralna banka se je odločila, da bo uvedla dokončne denarne transakcije septembra 2012. Te pomembno prispevajo k odpravljanju najbolj perečih težav s stabilizacijo finančnega položaja in obnovitvijo zaupanja. Prestrukturiranje in ponovno uravnoteženje gospodarstev bosta dosežena srednjeročno, saj je za popoln učinek strukturnih reform navadno potrebno nekaj časa. Nenazadnje se kot dolgoročni cilj oblikuje vizija resnične ekonomske in monetarne unije in prvi konkretni ukrepi v podporo zagonu reform so že bili sprejeti. To je pripomoglo k nekolikšnemu zmanjšanju napetosti na finančnih trgih, vendar ti ostajajo nestabilni, poleg tega pa so postali odvisni od nadaljnjega izvajanja podpornih politik. Zato bi kakršna koli zaustavitev reformnih prizadevanj takoj povzročila ponovne napetosti in izničila nedavna izboljšanja.

1.           Rasti prijazna proračunska konsolidacija

Trdne in vzdržne javne finance so nujen pogoj za makroekonomsko stabilnost in posledično tudi za rast. To še posebno drži v euroobmočju, v katerem se enotna monetarna politika ne more odzivati na razmere v posameznih državah, nacionalni proračuni pa morajo znova postati zmožni prevzemati funkcijo stabilizatorja v primeru pretresov v posameznih državah. Hkrati je posredni učinek nevzdržnih fiskalnih politik močnejši med državami članicami euroobmočja in se odraža zlasti na področju financ, kot se je jasno pokazalo v trenutni krizi. To pomeni, da morajo te države z večjo odgovornostjo uvajati proračunske spremembe na nacionalni ravni. To je tudi srž proračunskega upravljanja, skladnega s pravili, ki je določeno v Pogodbi in v Paktu za stabilnost in rast. Brez spoštovanja teh pravil ekonomska in monetarna unija ne more nemoteno delovati.

Proračunska konsolidacija kratkoročno negativno učinkuje na rast, saj omejevanje proračuna zmanjšuje skupno porabo, vendar se srednjeročno koristi povečajo. Med finančno krizo je lahko učinek fiskalne politike na rast večji kot sicer, saj velja prepričanje, da je tako imenovani fiskalni multiplikator višji kot v običajnih gospodarskih pogojih[1]. Kratkoročno bi to lahko povzročilo tudi neželene učinke konsolidacije na delež javnega dolga v razmerju do BDP, in sicer v primeru visokih prvotnih deležev dolga ter posledično visokih potreb po konsolidaciji.

Kljub temu v nekaterih državah članicah ni nobene izvedljive alternative konsolidaciji, saj bi lahko brez konsolidacije utrpele še več negativnih posledic. Pri spopadanju z visokimi in naraščajočimi deleži dolga je treba gledati na vzdržnost dolga, kar je srednjeročen koncept. Analiza[2], ki jo je opravila Komisija, kaže, da bi konsolidacija srednjeročno negativno učinkovala na dolg zgolj ob precej neverjetnih predpostavkah (zelo visoka stopnja kratkovidnosti na trgih, izredno nenavadni odzivi premij za tveganje). Poleg tega je ustvarjanje pogojev in pričakovanj za stalno konsolidacijo pomemben del preprečevanja negativnih učinkov na dolg, saj lahko pričakovanje nazadovanja konsolidacije izniči njene potencialne pozitivne učinke na premije za tveganje. Hkrati je ocena stroškov konsolidacije za države članice z omejenim dostopom do trga, tudi kratkoročno, odvisna od predvidenega alternativnega scenarija. Če je ogrožena proračunska vzdržnost, lahko pomanjkanje konsolidacije povzroči višje premije za tveganje ali izgubo dostopa do trga, zaradi česar bi bile lahko prilagoditve še korenitejše, kar bi imelo še precej manj ugodne posledice za rast kot v primeru konsolidacije in izboljšane proračunske vzdržnosti.

Čeprav nekatere države EU razpolagajo z več proračunskega manevrskega prostora, je treba tveganja, ki izhajajo iz upočasnjene proračunske konsolidacije, skrbno oceniti. Nekatere države članice EU trenutno beležijo rekordno nizke obrestne mere na svoj javni dolg in bi lahko torej najverjetneje povečale obseg zadolževanja, ne da bi tvegale zdrs v nevzdržnost. Vendar je stopnja zadolženosti tudi v teh državah skrajno visoka (tudi če bi bili v mirnih časih). Poleg tega se za skoraj vse od njih napoveduje povečanje javne porabe zaradi staranja prebivalstva, za nekatere pa so napovedane slabe možnosti za rast. Zato ni mogoče izvzeti možnosti, da bi lahko oslabitev zavezanosti k vzdržnim fiskalnim politikam povzročila spremembo tržnih pričakovanj. To ne bi imelo hudih posledic le za zadevne države, ampak tudi za zmožnost obvladovanja kriz v celotnem euroobmočju, ki se zanaša na kreditno sposobnost teh držav.

Graf 1. Državni dolg in primanjkljaj v državah članicah EU (napoved za leto 2012 v % BDP)

Vir: Službe Komisije, Evropska gospodarska napoved za jesen 2012.

Javne finance EU so pred velikimi izzivi in fiskalno stabilnost je treba znova za stalno vzpostaviti (graf 1). Izzivi izhajajo iz potrebe po zmanjšanju visokih dolgov v razmerah majhnih možnosti za rast, pritiskov na dolgoročno porabo in že sorazmerno visokega davčnega bremena. Krovno načelo rasti prijazne proračunske konsolidacije tako ostaja veljavno. Strategija, ki jo je Komisija zagovarjala v preteklem letnem pregledu rasti, se je izkazala za uspešno, čeprav se ni bilo mogoče izogniti kratkoročnim negativnim posledicam, kot je opisano zgoraj, in čeprav bodo koristi v celoti vidne šele v srednjeročnem obdobju.

Učinek konsolidacije na rast je odvisen od njene sestave. Za trajnost konsolidacije in izboljšanje pričakovanj glede proračunske vzdržnosti bi bilo treba poleg konsolidacije izvesti reforme za okrepitev dolgoročne vzdržnosti javnih financ ter jo podpreti s trdnim institucionalnim okvirom.

Hitrost konsolidacije

Hitrost konsolidacije bi bilo treba še naprej prilagajati proračunskemu manevrskemu prostoru posameznih držav. Glede na vztrajen pritisk trga na močno zadolžene države bi morale zlasti države, ki so izgubile dostop do finančnih trgov ali ki so pod velikim tržnim pritiskom, nadaljevati uresničevanje dogovorjenih zavez. Druge države članice bi morale svoje zaveze v okviru Pakta za stabilnost in rast izpolnjevati tudi v prihodnje, tako da bi bilo mogoče s pomočjo avtomatskih stabilizatorjev slediti dogovorjeni smeri strukturnih proračunskih prilagoditev, hkrati pa zagotoviti dolgoročno vzdržnost javnih financ.

Pakt za stabilnost in rast ponuja prilagodljiv in učinkovit okvir za usmerjanje različnih hitrosti konsolidacije. Pravila, opredeljena v Paktu za stabilnost in rast, omogočajo različne hitrosti konsolidacije, zlasti glede na značilnosti držav članic. V okviru pakta se za posamezne države zastavijo nominalni cilji, da se zagotovi preglednost in se utrdijo proračunske politike. Vendar je v priporočilih Sveta določena tudi potrebna strukturna prilagoditev, ki bi morala zajemati osnovne proračunske postavke, brez upoštevanja cikličnih učinkov in enkratnih ukrepov. Če bi država izvedla dogovorjeno strukturno prilagoditev, vendar zastavljenih ciljev ne bi izpolnila izključno zaradi slabše od pričakovane rasti, bi bilo mogoče rok za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja podaljšati. Ta možnost je bila uporabljena ob več priložnostih v preteklosti, nazadnje za Španijo in Portugalsko.

Sestava konsolidacije

Medtem ko bi bilo treba dati prednost konsolidaciji na strani odhodkov, pa bi moral biti poudarek na splošno učinkoviti in rasti prijazni kombinaciji ukrepov na strani prihodkov in odhodkov. Iz analize preteklih konsolidacij je mogoče sklepati, da ima konsolidacija na strani odhodkov več možnosti za uspeh. Prav tako bi lahko glede na sorazmerno visoko davčno breme v EU nadaljnja povišanja davkov negativno učinkovala na prihodnjo rast in bi jih bilo zato treba uvajati zelo previdno. Na splošno bi bilo treba za omejitev kratkoročnih negativnih učinkov na rast pri sestavi konsolidacije poiskati pravo kombinacijo rasti prijaznih ukrepov na strani odhodkov in prihodkov.

Pomen učinkovitosti porabe in kakovosti javnih financ se na splošno vse bolj veča z ozirom na dolgoročne težave, ki zadevajo javne finance. Ob upoštevanju zgodovinsko velikega obsega dolga in dolgoročnega učinka staranja prebivalstva je verjetno, da bodo pritiski na javno porabo presegli trenutne fiskalne prilagoditve. Zato je presoja učinkovitosti porabe vse pomembnejša pri usklajevanju potrebe po vzdržnih javnih financah in zagotavljanju javnih storitev v zadovoljivem obsegu. Mednarodne najboljše prakse kažejo, da je v mnogih državah EU tudi ob nespremenjenem obsegu ponudbe storitev precej možnosti za prihranke pri javnih sredstvih.

Izvajanje reform v državnem sektorju in uvedba najboljših praks pri načrtovanju proračuna na podlagi rezultatov bi lahko bila ključnega pomena za povečanje učinkovitosti javne porabe. Cilji in časovni okviri reform javnih uprav na podlagi pregledov porabe in oblikovanja proračuna na podlagi rezultatov se precej dopolnjujejo. Medtem ko se za oblikovanje proračuna na podlagi rezultatov uporablja celostni pristop in zahteva dolgoročna vizija za uvajanje in doseganje rezultatov, lahko dajo reforme javnih uprav hitre in pomembne rezultate v smislu učinkovitosti javne porabe in prihrankov, če temeljijo na natančnih pregledih porabe in so del bolj dolgoročnih strategij. Z reformami javnih uprav bi bilo mogoče doseči koristne prihranke na področjih, na katerih kazalniki, vključno s primerjavami po državah in znotraj držav, kažejo na največje možnosti za prihranke (glej tudi oddelek 3). Drugi ukrepi, ki se nanašajo na učinkovitost porabe, lahko odražajo raznovrstnost socialno-ekonomskih ciljev različnih postavk porabe, vključno z vprašanji distribucije, kot so boljša zasnova in ciljna usmerjenost socialnih transferjev in državne pomoči ali drugih subvencij, identifikacija najbolj produktivnih projektov javnih naložb ali povečana učinkovitost pri zagotavljanju javnih dobrin in storitev. Ne glede na izbiro instrumenta za povečanje učinkovitosti javne porabe pa ga mora spremljati upravljanje rezultatov na vseh ravneh javne uprave.

Pri zmanjšanju odhodkov bi se bilo treba izogniti postavkam, ki pozitivno učinkujejo na rast in potencial rasti. Predvidena zmanjšanja odhodkov na področjih, povezanih z razvojem človeškega kapitala in tehnološkim napredkom, bi morala biti minimalna. Situacija v zvezi z javnimi naložbami v osnovna sredstva je manj jasna. Take naložbe prispevajo k potencialni rasti le, če nova infrastruktura privabi zasebne naložbe, kar velja predvsem za naložbe v promet, komunikacije in nekatere gospodarske javne službe. Nadalje so javne naložbe v osnovna sredstva koristne le do določene višine, v državah članicah z že zadovoljivo ravnjo infrastrukture pa bi moral biti poudarek na njenem vzdrževanju in morda modernizaciji.

Na prihodkovni strani proračuna se mnoge države članice kljub nedavnim reformam še vedno soočajo s precejšnimi težavami, ki izhajajo iz davčne politike. Nekaterim državam članicam EU bi lahko pri konsolidaciji njihovih javnih financ in zagotavljanju vzdržnosti koristili ukrepi na prihodkovni strani proračuna, čeprav ne vsem enako. Taki ukrepi morajo biti namenjeni izboljšanju učinkovitosti davčnih sistemov, pri tem pa zagotavljati pošteno razporeditev bremena konsolidacije po vsej družbi. Dodatne prihodke bi bilo priporočljivo zbrati z razširitvijo davčnih osnov in ne s povišanjem davčnih stopenj ali oblikovanjem novih davkov. Za to bi lahko bil koristen aktiven pregled davčnih odhodkov in drugih lukenj pri obračunavanju dohodnine in davka od dohodkov pravnih oseb, hkrati pa bi bilo treba zmanjšati področje uporabe nižjih stopenj DDV ali oprostitev, ali pa povišati nižje stopnje na raven, ki bi bila bližja splošni stopnji. Sprememba oprostitev plačila trošarine bi bila tudi lahko koristna za povečanje prihodkov in prispevek k drugim javnim politikam (npr. zdravstveni in okoljski politiki).

Izboljšano davčno upravljanje bi tudi koristno dopolnjevalo ukrepe za povečanje prihodkov. Zdi se, da so nekateri ukrepi za preprečevanje davčnih utaj, kot je odprava bančne tajnosti, omogočili precejšnje dodatne davčne prihodke že v kratkoročnem obdobju. Toda prirast prihodkov zaradi boljšega davčnega upravljanja je pogosto težko predhodno oceniti in zato tega ne bi smeli preceniti v okviru preudarne fiskalne politike, zlasti ne kratkoročno. Izboljšanje davčne skladnosti bi lahko zavzelo različne oblike, kot na primer zmanjševanje obsega sive ekonomije, boj proti potencialnim goljufijam in utajam v zvezi z DDV ali spodbujanje učinkovitosti davčnih uprav. Izboljšanje davčne uprave je izziv, s katerim se spoprijemajo mnoge države članice, ki želijo zbrati dodatne prihodke, zmanjšati visoke stroške neto količine zbranih prihodkov in olajšati veliko upravno breme za mala in srednja podjetja.

Z namenom povečanja potenciala evropskih gospodarstev za rast in ustvarjanje novih delovnih mest bi bilo treba razmisliti o reformah brez posledic za prihodke. To je zlasti res za države članice, ki morajo davčno obremenitev stroškov dela nadomestiti z manj izkrivljajočimi davki (davki na potrošnjo, periodičnimi davki na premoženje, okoljskimi davki) in ki imajo možnost za to. Obdavčitev, sestavljena iz velikega deleža neposrednih davkov in prispevkov za socialno varnost ter majhnega deleža posrednih davkov, lahko ponazori možnosti za tako nadomestitev. Prihodkovno nevtralna reforma bi lahko vključevala tudi znižanje visoke stopnje davkov od dohodkov pravnih oseb.

Pri pripravi strategije za konsolidacijo in davčne reforme bi bilo treba upoštevati tudi druga vprašanja v zvezi z zasnovo posameznih obdavčitev. Davek od prihodkov pravnih oseb se pogosto najprej uporabi za financiranje dolga in ne za financiranje lastniškega kapitala. Poleg tega se obdavčitev nepremičnin premočno opira na davke na transakcije, namesto na manj škodljive periodične davke na nepremičnine, medtem ko davčne olajšave za plačila obresti hipotekarnih posojil ustvarjajo davčno ugodnost in tveganje za prekomerne naložbe v nepremičnine. Nenazadnje bi lahko imeli okoljski davki pomembno vlogo pri uresničevanju dogovorjenih okoljevarstvenih ciljev in bi morali sčasoma zagotoviti ustrezne spodbude za zmanjšanje škodljivih izpustov, zlasti toplogrednih plinov. Davčne reforme bodo morale odražati tako gospodarsko učinkovitost kot socialno pravičnost, odvisno od kolektivnih preferenc. Pri oblikovanju davčnih reform bo treba upoštevati distribucijski učinek.

Obravnava problema dolgoročne vzdržnosti

Potreba po konsolidaciji je še večja zaradi problemov, ki jih za javne finance predstavlja staranje prebivalstva. Poročilo o vzdržnosti javnih financ za leto 2012[3] kaže, da bo dolg EU do leta 2020 ostal na enaki ravni, in sicer po zaslugi nedavnih prizadevanj za proračunsko konsolidacijo in napredka pri reformah, s čimer je s staranjem prebivalstva povezana poraba praktično stabilizirana. Toda po letu 2021 bo stroške staranja močneje občutiti in dolg v EU bo začel znova naraščati ter se bo do leta 2030 približal 90 % BDP. Ta trend je mogoče obrniti le s stalnimi prizadevanji držav članic. Če bi dosegli srednjeročni cilj izboljšanja strukturnega salda za 0,5 % BDP na leto in ga tudi dolgoročno ohranili v skladu s Paktom za stabilnost in rast, bi lahko obseg dolga do leta 2030 približali 60 % BPD.

Nekatere države že odpravljajo pritisk staranja prebivalstva na porabo, toda storiti je treba še več in ne le izpolniti trenutnih načrtov. Mnoge države članice so v zadnjem desetletju že vložile ogromno truda v reformo pokojninskih sistemov, kar je imelo očiten pozitiven učinek na proračun. Dolgoročno pa se skupno na ravni EU pričakuje nadaljnje povečanje javne porabe za pokojnine[4] (+1,5 odstotne točke BDP do leta 2060). Za to so potrebna še večja prizadevanja za reformo pokojninskih sistemov, predvsem v državah, v katerih napovedana povečanja odhodkov za pokojnine precej presegajo povprečje EU in v katerih se reformni proces še ni zares začel. V letu 2012 je večina držav članic prejela priporočila glede prilagoditve pokojninske politike v navedenem letu. Čeprav je bil v veliko državah dosežen precejšen napredek, tudi s pomočjo omejitve možnosti predčasne upokojitve in uskladitve upokojitvene starosti moških in žensk, pa je treba reformni program v drugih državah članicah bodisi okrepiti bodisi šele začeti izvajati.

Povezovanje upokojitvene starosti s pričakovano življenjsko dobo bi prispevalo k stabilizaciji ravnotežja med leti delovne dobe in leti v pokoju. Da bi se izognili ponavljajočim se težavnim pogajanjem, bi morala za to povezavo veljati avtomatska pravila. To je učinkovit način zmanjšanja tveganja dolgoživosti, saj odpravlja pomisleke glede vzdržnosti in primernosti hkrati, in sicer z zagotavljanjem spodbud za daljše delo in pridobitev višjih pokojninskih pravic. Da bi uspešno prispevale k višjim dejanskim upokojitvenim starostim, se morajo reforme pokojninskih sistemov opreti na politike, ki razvijajo zaposlitvene priložnosti za starejše delavce in podpirajo aktivno in zdravo staranje, oboje pa morajo spremljati politike na področju davkov in socialnih prejemkov, ki bodo ljudi spodbudile k daljši delovni aktivnosti.

Graf 2. Proračunske spremembe – euroobmočje

           

Vir: službe Komisije

Države članice so se odločno lotile proračunske konsolidacije in so precej zmanjšale primanjkljaje. Po napovedih Komisije iz jeseni 2012 naj bi povprečni javnofinančni primanjkljaj v EU v letu 2012 upadel za 0,8 odstotne točke in znašal 3,6 % BDP. Položaj v euroobmočju je bolj ali manj enak, primanjkljaj pa naj bi se zmanjšal na 3,3 % BDP. Z nadaljnjo proračunsko konsolidacijo v letu 2013 naj bi javnofinančni primanjkljaj v euroobmočju prvič od leta 2008 padel pod 3 % BDP (graf 2). V večini držav članic je mogoče sestavo konsolidacije oceniti kot na splošno rasti prijazno in v grobem usklajeno med stranjo prihodkov in odhodkov. Med letoma 2007 in 2012 so bili največji prihranki odhodkov zabeleženi pri investicijski porabi, vmesni potrošnji in odhodkih za plače v javnem sektorju. Obenem se je na splošno zmanjšal delež socialnih transferjev, zlasti v državah, ki jih je gospodarska kriza močneje prizadela.

Zdi se, da je bila proračunska konsolidacija še močnejša v strukturnem smislu kot v nominalnem smislu. Strukturne prilagoditve za leto 2012 naj bi po napovedih presegle 1 odstotno točko v EU in v euroobmočju. Da bi dosegle tak izid, so se države članice v povprečju držale zastavljenih nominalnih ciljev in med letom uvedle korektivne ukrepe zaradi vse slabših makroekonomskih razmer. Pričakuje se, da se bo konsolidacija v letu 2013 nadaljevala po začrtani poti, saj morajo države članice bodisi vložiti proračunska prizadevanja, zahtevana v okviru svojih postopkov v zvezi s čezmernim primanjkljajem, bodisi se približati k svojim srednjeročnim ciljem. Tako naj bi bilo mogoče strukturni primanjkljaj v letu 2013 v EU zmanjšati za več kot 0,5 odstotne točke.

Proračunsko upravljanje in proračunske ustanove

Trdni nacionalni proračunski okviri so bistveni za sprejemanje preudarnih proračunskih odločitev. Po Pogodbah nacionalni organi ostajajo odgovorni za končne proračunske odločitve. Zato je nujno, da države članice sprejmejo ukrepe na nacionalni ravni, da bi okrepile predvidljivost in izvedljivost svojih zavez za preudarno proračunsko politiko. Direktiva o nacionalnih proračunskih okvirih in Pogodba o stabilnosti, konvergenci in upravljanju precej izboljšujeta nacionalne proračunske okvire. Pravilen prenos te direktive v nacionalno zakonodajo do konca leta 2013 bi moral omogočiti pripravo trdnih proračunskih okvirov v vseh državah članicah EU, pa tudi pravočasnih in celovitih statistik, srednjeročno načrtovanje, zanašanje na stvarne napovedi in opredelitev nacionalnih fiskalnih pravil, ki spodbujajo izpolnjevanje proračunskih obveznosti v okviru Pogodbe. Poleg tega se je s Pogodbo o stabilnosti, konvergenci in upravljanju 25 držav članic zavezalo k vključitvi cilja uravnoteženega proračuna ali proračunskega presežka v zavezujočo zakonodajo, s čimer bi v nacionalne okvire vpeli temeljno načelo Pakta za stabilnost in rast. Skladnost bi morali okrepiti nacionalni avtomatski popravni mehanizmi, ki jih je treba zasnovati v skladu s skupnimi načeli in jih začeti uporabljati v natančno določenih okoliščinah.

Okrepljeno je bilo proračunsko upravljanje na evropski ravni in Komisija je sozakonodajalcema predložila še več predlogov za izboljšave. Sveženj o ekonomskem upravljanju[5] (t.i. šesterček) je okrepil preventivno plat fiskalnega nadzora EU ter sposobnost odkrivanja in odpravljanja proračunskih neravnovesij v zgodnji fazi. Uvedel je nova orodja, kot sta referenčna vrednost za odhodke in numerična ciljna vrednost glede dolga. Ker je medsebojno posredno učinkovanje proračunskih politik držav članic z isto valuto večji, so bile okrepljene tudi finančne sankcije za neizpolnjevanje obveznosti za države članice euroobmočja, vendar se te zdaj uporabljajo tudi bolj postopno in uvajajo bolj zgodaj. Komisija je v uredbah, ki sestavljata drugi sveženj o ekonomskem upravljanju (t.i. dvojček), predlagala nadaljnje izboljšave za izvajanje proračunskega nadzora za države članice euroobmočja. Uredba o okrepljenem nadzoru racionalizira in krepi proračunski nadzor, ki se uporablja v državah članicah, ki jim grozijo finančne težave ali ki so se znašle v takih težavah, medtem ko uredba o okrepljenem spremljanju proračunskih politik uvaja tesnejše spremljanje držav članic v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, da se zagotovi pravočasno zmanjšanje čezmernih primanjkljajev. Prav tako krepi preventivno ukrepanje na ravni EU, in sicer z določitvijo temeljev za resnično usklajevanje proračunskih politik v ekonomski in monetarni uniji, npr. s skupnim proračunskim časovnim okvirom, usklajeno predložitvijo letnih nacionalnih proračunskih načrtov Komisiji, še preden jih sprejmejo nacionalni parlamenti.

2.           Povrnitev finančne stabilnosti

V preteklih letih so se finančne napetosti na finančnih trgih EU nadaljevale, vendar je mogoče v zadnjem času zaznati izboljšanje. Negativne povratne zanke med državami euroobmočja, bankami in gospodarsko rastjo so še naprej podžigale napetosti na finančnih trgih in kratile zaupanje. Po zaslugi odločnih strateških ukrepov, ki so jih sprejeli EU in nacionalni oblikovalci politik, je mogoče v zadnjem času opaziti izboljšanje, toda razlika v donosu državnih vrednostnih papirjev v ranljivih državah ostaja velika in spremenljiva. Istočasno je priliv zasebnega kapitala v nekatere druge države EU velik, tako da so te zabeležile rekordno nizke ali celo negativne obrestne mere na svoje državne obveznice. Tesne medsebojne vezi med trgi državnih dolžniških instrumentov in bančnim sektorjem EU še vedno povzročajo tveganja za finančno stabilnost v EU in še zlasti v euroobmočju.

Bančni sektor EU so zaznamovale težave z likvidnostjo in strukturnim financiranjem. Številne banke zlasti v ranljivih državah članicah imajo še naprej le omejen dostop do financiranja na trgu. Znižanja bonitetnih ocen držav so zmanjšala razpoložljiva poroštva bank za poslovanje z Eurosistemom in povzročila zmanjšanja lastnih bonitetnih ocen bank, kar je privedlo do povišanja njihovih stroškov financiranja. V prvi polovici leta 2012 so se problemi s financiranjem v ranljivih državah članicah euroobmočja stopnjevali z odlivi vlog, medtem ko so višje ocenjene države članice beležile prilive vlog. Prav tako se je pod pritiskom znašlo interno financiranje bank, in sicer zaradi zmanjšanih možnosti za rast in posledično manjšega potenciala za zaslužek. Banke so se na te težave s financiranjem odzvale tako, da so se od nezavarovanega preusmerile k zavarovanemu posojanju in k izdajanju kritih obveznic. To je povzročilo precejšnje povečanje obsega obremenjenega premoženja v bilanci stanja bank, kar je še dodaten razlog za zaskrbljenost.

Graf 3. Bančna posojila gospodinjstvom in nefinančnim družbam – euroobmočje

   

Vir: službe Komisije

Pomanjkanje financiranja na trgu in vse večje kreditno tveganje zaradi stagnirajoče rasti omejujeta zmožnost bank za kreditiranje realnega gospodarstva. Omejitve financiranja so še posebej velike za mala in srednja podjetja, ki so hrbtenica evropskega gospodarstva in zagotavljajo večino zaposlitev. Težave z izdajo posojil so najobsežnejše v ranljivih državah, v katerih so banke v težavah zmanjševale obseg posojil, čeprav šibke možnosti za rast in potreba po zmanjšanju zadolženosti podjetij in gospodinjstev tudi zmanjšujeta povpraševanje po posojilih (graf 3). Čeprav so banke nadaljevale s potrebnimi prilagoditvami svojih bilanc stanja, pa ni bilo znakov nenadzorovanega ali čezmernega zmanjševanja zadolženosti. Prilivi kapitala iz javnih virov, ki so omilili odlive zasebnega kapitala, pa tudi usklajena dokapitalizacija, ki jo je vodil Evropski bančni organ, so imeli pri tem pomembno vlogo. Vendar se je potreba po zmanjšanju zadolženosti po državah razlikovala, in banke v ranljivih državah članicah so svoje bilance stanja prilagajale hitreje kot drugod. Ob upoštevanju teh dejavnikov je mogoče stabilizacijo bančnih posojil zasebnemu sektorju v letu 2012 v euroobmočju kot celoti in zadnjo raziskavo ECB o bančnih posojilih, ki je pokazala, da so napetosti glede financiranja nekoliko popustile, obravnavati kot pozitiven znak.

S pojavom ponovnih državnih tveganj se je obrnil proces finančnega povezovanja v euroobmočju. Uvedba eura in ocena globalnega kreditnega tveganja pred krizo sta spodbudili povezovanje finančnih trgov v euroobmočju in omogočili kreditne tokove med državami tega območja. Ko se je v nekaterih državah razpočil premoženjski balon in je izbruhnila kriza državnega dolga, so se čezmejni tokovi drastično zmanjšali in kapital se je umaknil za nacionalne meje. Zlasti je močno upadel tok kapitala, ki se je v prejšnjem desetletju pretakal iz severnih v južne države članice euroobmočja, saj so banke zmanjšale svojo čezmejno izpostavljenost javnemu in zasebnemu sektorju v ranljivih državah. Likvidnost za premostitev tako nastale vrzeli v zunanjem financiranju se je črpala iz Eurostitema, nato pa tudi iz posojil EU/MDS v okviru programov finančne pomoči. Povečala se je tudi pristranskost v korist domačega trga pri imetju državnih dolžniških instrumentov, kar je okrepilo negativno povratno zanko med šibkimi državami in šibkimi bankami.

V državah euroobmočja so obveljali različni pogoji financiranja. Višje premije za tveganje pri čezmejnem posojanju so povzročile vse večjo drobitev finančnih virov, zaradi česar so se povečale razlike med obrestnimi merami za posojila podjetjem in gospodinjstvom med državami euroobmočja. V zasebnem sektorju v občutljivih državah se zdaj določajo veliko višje obrestne mere kot v drugih državah članicah, zlasti v tistih, ki so se štele za „varne pristane“ (grafa 4 in 5).

Graf 4. Obrestne mere za posojila podjetjem || Graf 5. Posojila podjetjem

||

Opomba: Nova podjetja, stara do 1 leto. Vir: službe Komisije || Opomba: Indeks letnih stopenj rasti nacionalnih delnic Vir: službe Komisije

Slabo delovanje kreditnih trgov v celotnem euroobmočju predstavlja velik problem za delovanje monetarne unije. Prilagoditve in prestrukturiranje, ki potekajo v ranljivih državah članicah euroobmočja, močno ovirajo rast. Prilagoditveni proces v teh državah je odvisen od ponovne normalizacije posojilnih pogojev v bančnih sistemih, ki trenutno ne uresničujejo pravilno svojih nalog posredovanja na enotnem trgu. Mikro- in makrobonitetni nadzor s čezmejno razsežnostjo bi moral integriranemu bančnemu sistemu omogočiti, da znova prevzame svojo funkcijo finančnega posrednika.

Za povrnitev pogojev za normalno kreditiranje gospodarstva se je treba lotiti temeljnih razlogov za težave bank. Na ravni EU so bili sprejeti drzni strateški ukrepi za prekinitev začaranega kroga med šibkimi bankami in njihovimi matičnimi državami ter za rešitev težav s financiranjem, drobitvijo finančnih virov in nedelujočimi mehanizmi za denarni prenos v euroobmočju.

Voditelji držav EU so se junija 2012 dogovorili za prvi konkretni ukrep na poti k resnični ekonomski in monetarni uniji, tj. za uvedbo enotnega nadzornega mehanizma, s katerim se bomo približali bančni uniji. Komisija je po dogovoru predstavila predloge za ustanovitev enotnega nadzornega mehanizma in za pooblastitev Evropske centralne banke za izvajanje nadzora. Hkrati bi bilo treba Evropski bančni organ vključiti v novi okvir za bančni nadzor, da se zagotovi njegovo dosledno izvajanje na ravni EU. Cilj enotnega nadzornega mehanizma je odpraviti razlike v nadzornih praksah, ki so prispevale k drobitvi evropskega finančnega trga in ogrozile bančni sektor. Mehanizem bo zagotovil, da bodo lahko vse v njem sodelujoče države članice popolnoma zaupale v kakovost in objektivnost bančnega nadzora. To je pomembno zaradi zagotovitve, da bodo kapitalski tokovi kratkoročno podprli ponovno uravnoteženje in ne bodo privedli do novih neravnovesij v prihodnosti (glej tudi oddelek 3).

Vzpostavitev evropskega mehanizma za stabilnost za euroobmočje pomeni močan stalen požarni zid. Z veliko zmožnostjo financiranja (500 mrd. EUR) in z vrsto prožnih instrumentov lahko evropski mehanizem za stabilnost  prekine negativne povratne zanke med bankami in državami ter prispeva k povrnitvi zaupanja. Poleg izplačevanja posojil in kreditnih linij za države članice euroobmočja z omejeno likvidnostjo razpolaga tudi z obsežnim sklopom instrumentov, s pomočjo katerih lahko pod določenimi pogoji posreduje na primarnih in sekundarnih trgih obveznic, ne da bi bil ob tem nujno potreben pravi program za makroekonomsko prilagoditev.

Možnost uporabe evropskega mehanizma za stabilnost za neposredno dokapitalizacijo bank bo močno orodje, s katerim bo mogoče dokončno prekiniti začarani krog med bankami in državami v euroobmočju. Z mehanizmom se lahko zagotavljajo tudi posojila, ki so namenjena ravno dokapitalizaciji bank. Vendar so se lahko do zdaj posojila odobrila le državam članicam, ki so jih uporabile za dokapitalizacijo svojih bank v težavah. Čeprav to za vlade, ki razpolagajo le z omejeno likvidnostjo, pomeni nekolikšno olajšanje, pa je ta pristop zgolj začasna rešitev težav zaradi medsebojne povezanosti bank in držav. Taka posojila se zavedejo v bilance javnega financiranja držav članic in se prištejejo k njihovemu javnemu dolgu. Da bi odpravili ta problem, je bilo na vrhu držav euroobmočja junija 2012 odločeno, da se lahko z evropskim mehanizmom za stabilnost banke neposredno dokapitalizirajo, potem ko bo v celoti vzpostavljen enotni nadzorni mehanizem. To bo v dobršni meri pripomoglo k prekinitvi vezi med tveganjem bank in držav v euroobmočju ter bo slednjim v veliko pomoč pri trajni rešitvi krize v euroobmočju.

Evropska centralna banka je sprejela konkretne ukrepe za zmanjšanje omejitev financiranja za banke in popravila mehanizem za denarni prenos. S triletnima dolgoročnima operacijama refinanciranja, ki ju je decembra 2011 in februarja 2012 izvedla Evropska centralna banka, so se zapolnile največje vrzeli refinanciranja v bankah euroobmočja, saj sta bankam zagotovili dostop do srednjeročnega financiranja po nizkih cenah. Toda, ker so se težave s financiranjem nadaljevale in so se v nekaterih državah članicah pokazali znaki hudih motenj v mehanizmu za denarni prenos, je Evropska centralna banka uvedla novo orodje – dokončne denarne transakcije –, da bi zaščitila dobro prenašanje monetarne politike med državami euroobmočja. Dokončne denarne transakcije so dokončne transakcije na sekundarnem trgu državnih obveznic, za katere veljajo strogi pogoji v povezavi s programom prilagoditve, ki se financira z evropskim mehanizmom za stabilnost. Čeprav se to orodje še ni uporabilo, so se z njegovo napovedjo že izboljšali trgi državnih obveznic v euroobmočju in skupaj z načrti za uresničitev bančne unije ima velik potencial za omilitev finančnih napetosti v tem območju ter za obnovitev pogojev za zdravo kreditiranje gospodarstva.

Tržne napetosti so sicer po zaslugi odločnega strateškega ukrepanja popustile, vendar trgi ostajajo odvisni od nadaljevanje izvajanja podpornih politik in izpolnjevanja zavez. Začetni razlogi za ranljivost v EU še niso v celoti odpravljeni, še zlasti v finančnem sistemu euroobmočja jih je še mogoče zaznati. Hkrati je trajanje krize v euroobmočju privedlo do močne odvisnosti tržnih sprememb od strateškega ukrepanja. Zato sta za zajezitev nestabilnosti trga nujna gotovost glede strateškega ukrepanja ter prepričljivo izvajanje dogovorjenih ukrepov in nacionalnih reformnih politik. Zavezanost k izgraditvi resnične ekonomske in monetarne unije ter še posebej prave bančne unije bo pomagala trajno povrniti stabilnost.

3.           Strukturne reforme v podporo rasti in za odpravo neravnovesij

Kratkoročno povečanje zaupanja in ponovna spodbuditev rasti sta ob ustvarjanju pogojev za trajnostno prihodnjo rast sedanja glavna izziva. Glede na omejitve makroekonomskih politik so strukturne reforme bistveni element strategije rasti in ponovnega uravnoteženja, katere namen je izkoristiti potencial evropskih gospodarstev. Ranljive države so v času krize sprejele obsežne reforme. Čeprav je potreba po ukrepanju v teh državah članicah izrazitejša, pa si za zagotovitev srednjeročne in dolgoročne rasti prizadeva celotna EU, vendar tega brez skupnega odziva ne bo mogoče doseči. Kljub velikim razlikam v gospodarskem položaju posameznih držav članic bi se z usklajenim pristopom k reformam po državah članicah in na ravni EU zagotovil politični zagon, zmanjšale politične ovire za gospodarstvo ter omogočila izvedba reformnega procesa.

Graf 6. Saldi tekočih računov plačilnih bilanc – euroobmočje in države članice || Graf 7. Stroški dela na enoto in nominalna plača na zaposlenega – euroobmočje

||

Vir: službe Komisije || Vir: službe Komisije

Rast gospodarstva EU trenutno ovirajo vztrajna makroekonomska neravnovesja in potreba po prilagoditvi preteklih presežkov v zadolževanju in porabi. Začasno manjša rast je neločljivo povezana s temeljitimi prilagoditvami, v okviru katerih se izvaja prestrukturiranje gospodarstev; viri se prenašajo iz nemenjalnih na menjalne sektorje in prilagajajo se bilance stanja v vseh sektorjih gospodarstva. Kljub težkim gospodarskim razmeram so se potrebne prilagoditve izvajale vse preteklo leto in ta prizadevanja so obrodila sadove. Skupni podatki o saldu tekočega računa, trgovinski menjavi in domačem povpraševanju kažejo, da so prilagoditve v EU in tudi v državah euroobmočja v teku, vendar je potreben nadaljnji napredek (graf 6). Izvajajo se tudi prilagoditve v državah z dogovorjenim programom in drugih ranljivih državah, med drugim tudi v tistih, v katerih je bilo do nedavnega videti, da je doseženi napredek omejen. Poleg tega, da se neravnovesja tekočih računov plačilnih bilanc zmanjšujejo, tudi spremembe v stroških dela na enoto omogočajo večje uravnoteženje v prihodnosti (graf 7). V nekaterih državah s primanjkljajem se izvaja prilagajanje nominalnih plač v javnem in zasebnem sektorju.

Graf 8. Tekoči račun plačilne bilance in neto stanje mednarodnih naložb – države z javnofinančnim presežkom in države z javnofinančnim primanjkljajem

             

Vir: službe Komisije

Prilagoditve v zunanjih pozicijah, ki so v teku, se zdijo večinoma strukturne narave. V državah z javnofinančnim primanjkljajem se je precej skrčil obseg uvoza, medtem ko se je izvoz nekoliko okrepil. Sicer je do zdaj prevladovalo krčenje uvoza, toda s povečanjem konkurenčnosti se pripravljajo pogoji za prihodnjo povečanje izvoza, glede na Komisijino gospodarsko napoved za jesen pa naj bi prispevek izvoza k ponovnemu uravnoteženju presegel napovedane ravni. Če bo mogoče ohraniti povečanje konkurenčnosti, naj bi se na podlagi povečanja obsega izvoza razvile izvozno usmerjene panoge in trajnostno utrdile prilagoditve. Kljub temu zunanje uravnoteženje tokov na tekočem računu plačilne bilance še ni zadostno, da bi se obrnili nevzdržni trendi v skupnem stanju (neto stanje mednarodnih naložb in zunanji dolg) (graf 8). V državah z največjim primanjkljajem se veča tudi delež zunanjega dolga v razmerju do BDP. Če se ta zmanjšuje, je to predvsem zaradi velikega prevrednotenja obveznosti. Potrebne bodo ogromne prilagoditve, njihov strošek (zlasti z vidika zaposlitev) pa bo odvisen od zmožnosti države članice za prilagoditev. Napredek pri zmanjšanju dvostranskih neravnovesij tekočih računov plačilnih bilanc med državami s presežkom in tistimi s primanjkljajem je bil bolj očiten. V državah s presežkom so vidni tudi znaki ponovnega uravnoteženja v smeri domačega povpraševanja, čeprav prilagoditve presežka na tekočem računu plačilne bilance odražajo dejstvo, da je presežen tudi tekoči račun plačilne bilance celotnega euroobmočja.

Medtem ko se bo celotni učinek strukturnih reform na rast in ponovno uravnoteženje najverjetneje pokazal v srednje- do dolgoročnem roku, pa so lahko koristi tudi že kratkoročne. Reformne procese navadno povezujemo s kratkoročnimi stroški prilagoditev in tranzicije, deloma zaradi njihove na splošno neenakomerne razporeditve med podjetji in posamezniki. Vendar imajo lahko strukturne reforme tudi takojšne ekspanzivne učinke, saj večajo zaupanje in pričakovanja vseh gospodarskih akterjev. Prednost morajo imeti reforme z najmanjšim učinkom na proračunske stroške (kot so reforme za povečanje konkurenčnosti in konkurence na trgih proizvodov ali zmanjšanje regulativnega in upravnega bremena za podjetja). Poudariti bi bilo treba tudi doseganje najboljših okvirnih pogojev (npr. okrepljen socialni dialog) v podporo ukrepanju na področjih, na katerih so reforme tradicionalno težje izvedljive, kot je na primer trg dela. Prav tako je treba upoštevati možne sinergije med različnimi reformnimi področji. Na primer reforme trga dela, namenjene omejitvi stroškov dela na enoto, bi lahko bile učinkovitejše pri spodbujanju konkurenčnosti, če bi se izvajale skupaj z reformami trgov proizvodov, namenjenimi večanju konkurence in zmanjševanju marž dobička. Na splošno bi bilo treba dobro proučiti medsebojne vplive med različnimi reformnimi področji in razmisliti o ustrezni časovni razporeditvi reform, pri čemer bi bilo treba upoštevati posebne pogoje v posameznih državah članicah.

Pravno urejanje finančnega sektorja in nadzor nad njim sta pomembna pri zagotavljanju nadzorovanega ponovnega uravnoteženja in pri preprečevanju škodljivih ciklov razmaha in propada. Potrebno razdloževanje v zasebnem sektorju nekaterih držav EU, ki je povezano tudi z zaostrenimi pogoji financiranja iz oddelka 2, bi lahko kratkoročno negativno učinkovalo na rast. Vendar pa je to predpogoj za odpravo čezmernih notranjih in zunanjih neravnovesij. Istočasno čezmerna rast posojil in pretirana uporaba finančnega vzvoda v finančnem sektorju, čemur smo bili priča pred krizo, povečujeta ranljivost tega sektorja in ustvarjata tveganje nenadzorovanega popravka, ki bi imel ogromne negativne posledice za gospodarsko rast. Pri tem je nujno razviti učinkovita orodja za mikro- in makrobonitetni nadzor, da bi zagotovili nadaljevanje uravnoteženja, potem ko se bodo pogoji financiranja po EU normalizirali, in sicer na podlagi vzdržnih kapitalskih tokov k najbolj produktivnim dejavnostim in dolgoročnim naložbenim potrebam gospodarstva EU, ter da bi preprečili ponovno kopičenje čezmernih neravnovesij.

Strukturne reforme, namenjene večanju produktivnosti, se še vedno prednostno uporabljajo za večanje možnosti za rast in za zagotavljanje trajnega uravnoteženja evropskega gospodarstva. Na podlagi empiričnih dokazov je mogoče sklepati, da lahko reforme, namenjene večanju učinkovitosti na trgih proizvodov, storitev in dela, spodbudijo produktivnost in inovacije ter povečajo rezultate in stopnje zaposlenosti. Strukturne reforme, ki so posebej namenjene podpori inovacij, naložb v IKT in njihovi uporabi ter nadaljnji liberalizaciji trgovine, lahko neposredno učinkujejo na produktivnost. Take reforme so naklonjene tudi prerazporeditvi dela in kapitala v korist sektorjem z visokim potencialom rasti (vključno s sektorji z okoljsko vzdržno rastjo in digitalnim gospodarstvom). Poleg tega imajo lahko tovrstne strukturne reforme ključno vlogo pri zmanjševanju notranjih in zunanjih neravnovesij, npr. s povečanjem konkurenčnosti in izboljšanjem izvoznih rezultatov. Strukturne reforme so še posebej pomembne v euroobmočju, kjer na relativne cene ni mogoče vplivati z nominalnimi tečajnimi gibanji.

Vlaganje v priložnosti za okolju prijazno rast bi lahko pripomoglo k boljšim rezultatom na makro- in mikroekonomski ravni. Prehod na nizkoogljične in z viri gospodarne proizvodne vzorce bo olajšal pritisk pretresov zaradi cen osnovnih proizvodov na ravni stroškov in inflacijska pričakovanja. To bo zmanjšalo odvisnost od virov in energije ter posledično tudi primanjkljaj v trgovini z energijo in dolgoročno povečalo konkurenčnost gospodarstva EU. EU je oblikovala politike za povečanje učinkovitosti porabe virov ter si zastavila daljnosežne cilje, ki bodo imeli posledice za vse države članice. Te politike bodo dosegle svoj celotni namen le, če jih bodo spremljali trden in predvidljiv regulativni okvir za usmerjanje naložb, nadomeščanje davčne obremenitve stroškov dela z okoljskimi davki in davki na potrošnjo, postopno ukinjanje okolju škodljivih subvencij, ukrepi za spodbujanje odpiranja novih zelenih trgov in tehnologij ter preoblikovanje obstoječih vzorcev proizvodnje in potrošnje v bolj okolju prijazne.

Ohraniti bi bilo treba zagon liberalizacije trgov proizvodov in storitev. S sprejetjem nadaljnjih ukrepov je treba ukiniti neupravičene omejitve in izboljšati konkurenčnost na trgih proizvodov in storitev, tudi na področjih trgovine na drobno, reguliranih poklicev, gradnje, turizma in poslovnih storitev ter mrežnih gospodarskih panog. To zahteva tudi ukrepanje na ravni EU, pri čemer lahko dobro delujoč enotni trg izboljša potencial rasti in prispeva k izravnavi neravnovesij. Da bi izkoristili celotni potencial enotnega trga, so nepogrešljive ambiciozne izboljšave. Treba je okrepiti izvajanje politik in povečati obseg reform na ravni držav, kot je določeno v prvem in drugem aktu za enotni trg. V tem okviru so države članice pozvane, da zlasti sprejmejo daljnosežne ukrepe za izvajanje direktive o storitvah, saj ima ta velik potencial za rast in zmožnost za prilagoditev[6].

Graf 9. Indeks uspešnosti javnih uprav, države članice EU, 2011

Opomba: Indeks uspešnosti javnih uprav, ki ga je oblikovala Svetovna banka, kaže, kako prebivalci dojemajo kakovost javnih služb in državnih uprav ter njihovo raven neodvisnosti od političnega pritiska, kakovost oblikovanja in izvajanja politik ter koliko zaupajo zavezi javne uprave za uresničitev teh politik. Razpon vrednosti indeksa je med –2,5 in 2,5. Vir: Svetovna banka.

Ključna prednostna naloga je izboljšanje poslovnega okolja, med drugim z iskanjem načinov za povečanje učinkovitosti javnega sektorja. Odprto in uspešno poslovno okolje spodbuja rast, saj je naklonjeno poslovnim dejavnostim in zmanjšuje nepotrebne stroške za podjetja. Dokazano je, da kompleksna upravna ureditev ali birokratski postopki zelo negativno učinkujejo na raven podjetništva, inovativnosti in konkurenčnosti ter na prilive neposrednih tujih naložb, ki bi sicer lahko pomembno prispevali k odpravljanju neravnovesij. Poleg tega so čezmerna regulativna bremena pogosto vzrok za razmah sive ekonomije. Učinkovita javna uprava bi morala zagotavljati storitve celotnemu gospodarstvu, ne da bi pri tem gospodarskim subjektom nalagala nesorazmerna birokratska bremena (graf 9). Reševanje problemov v javni upravi bi prispevalo tako k proračunski konsolidaciji kot h konkurenčnosti in možnostim za rast. Reforme pravosodnega sistema bi zmanjšale tveganje in negotovost ob ustanovitvi podjetja in med njegovim poslovanjem, spodbudila naložbe in prispevala k zmanjšanju stroškov transakcij in okrepitvi konkurence. Več držav članic je v ta namen že sprejelo ukrepe za oblikovanje bolj racionalne in učinkovite javne službe. Med ključnimi reformnimi področji so pravosodni sistemi in povečana uporaba e-uprave in e-nabave.

V številnih državah EU je postala brezposelnost resnično velik problem z vse večjimi gospodarskimi, družbenimi in političnimi posledicami (graf 10). Naraščajočo brezposelnost spremljajo velika povečanja stopnje razhajanj na trgih dela v EU. Medtem ko se je v večini držav brezposelnost povečala in je v nekaterih primerih dosegla rekordno visoke stopnje, pa je v nekaterih državah članicah upadala. Dolga obdobja brez zaposlitve in slabo ujemanje med povpraševanjem po delovni sili in njeno ponudbo v mnogih državah EU med drugim zaradi sektorskih sprememb v nekaterih državah pomenijo, da bi znala brezposelnosti postati vse bolj strukturna, kar bi dolgoročno negativno učinkovalo na potencial rasti.

Graf 10. Rast zaposlovanja in stopnja brezposelnosti – EU

             

Vir: službe Komisije

Strukturne reforme so pomembne za odpravljanje brezposelnosti, hkrati pa izboljšujejo rast in spodbujajo prilagoditve. Če naj se stopnje brezposelnosti občutno zmanjšajo, je treba ustvariti pogoje za prenovljeno zaupanje in enakomerno povpraševanje po delovni sili. Obenem bo zmanjšanje brezposelnosti bistveno za okrepitev zaupanja in zagotovitev socialne in politične vzdržnosti trenutnih reform. Kljub temu pa je najbolj pereč problem obvladovanje visokih in vztrajnih stopenj brezposelnosti v razmerah zadržane rasti; v nekaterih državah se bodo ti ukrepi izvajali hkrati z zmanjševanjem zadolženosti in zunanjim uravnoteženjem. Glede na različne pogoje na trgih dela v EU se je treba tega problema lotiti z usklajeno politiko, prilagojeno posebnim okoliščinam posamezne države.

Od začetka krize do zdaj se je več držav EU odločilo za aktiven pristop k reformam na področju dela. V nekaterih primerih so bili sprejeti daljnosežni reformni načrti, da bi se ustvarili ugodnejši pogoji za zaposlovanje (graf 11). Najnovejše reformne dejavnosti se zdijo večinoma skladne s prednostnimi nalogami, zastavljenimi na evropski ravni, zlasti z ukrepi za povečanje dinamičnosti trgov dela, zmanjšanje negotovosti glede zaposlitve in povečanje konkurenčnosti. Nekatere države z visoko stopnjo brezposelnosti in velikimi zunanjimi neravnovesji so si kot nalogo zadale izboljšati odzivnost plač na gospodarske razmere in svojo zmožnosti za prilagoditve trga dela, in sicer predvsem z izvedbo reforme zakonodaje o varnosti zaposlitve ter sistema za določanje plač. Politika zaščite prihodkov, aktivacije brezposelnih in pomoči pri iskanju zaposlitve so bile prilagojene vse večji problematiki trga dela. Vendar pa vse države še niso sprejele potrebnih ukrepov za uspešno spopadanje s problemi na tem področju.

Graf 11. Število ukrepov na trgu dela po področjih, EU skupaj

Opomba: Pri aktivnih politikah trga dela se ne upošteva usposabljanje. Vir: službe Komisije, podatkovna zbirka LABREF pri GD ECFIN.

Program politike bi moral dati prednost odpravljanju brezposelnosti in podpori ustvarjanju novih delovnih mest. Zagon reform na trgu dela bi bilo treba ohraniti, zlasti v državah, ki se spopadajo z večjimi težavami na trgu dela. Od uspešnosti odpravljanja ozkih grl na trgu dela in preprečevanja morebitnega vztrajanja v brezposelnosti je odvisno, v kolikšni meri bo mogoče trajnostno obnoviti potencial rasti. Ustrezni strateški ukrepi so nujno potrebni, da se odpravijo strukturne in institucionalne težave trga dela (segmentacija trga dela, poslabšanje ujemanja povpraševanja po delovnih mestih in njihove ponudbe, vztrajna strukturna brezposelnost). Prizadevanja za daljnosežne strukturne reforme, ki dajejo prednost prilagoditvam (zakonodaja o varnosti zaposlitve, določanje plač), in pravilno izvajanje sprejetih ukrepov je treba ohraniti v državah, ki se spopadajo z velikimi problemi na trgu dela. Razmisliti je treba tudi o posebnih ukrepih za spodbuditev povpraševanja po delovni sili z zmanjšanjem davčne obremenitve stroškov dela – zlasti za slabo plačane skupine – kadar fiskalne razmere to omogočajo, ter s podpiranjem podjetništva in socialnega gospodarstva. Poleg tega je treba sprejeti ciljno usmerjene ukrepe za spodbujanje najemanja specifičnih skupin delavcev, za katere obstaja tveganje, da bodo izpadli iz deleža delovno aktivnega prebivalstva (kot so dolgotrajno brezposelne osebe ali mladi delavci brez izkušenj), med drugim z izvajanjem stroškovno učinkovitih aktivnih politik trga dela in z izkoriščanjem potenciala sektorjev s številnimi novimi delovnimi mesti.

Priloga: Izbrani makroekonomski kazalniki

[1]               Čeprav ni dokazov za nekatere nedavne predloge o zelo veliki velikosti multiplikatorjev (glej npr. Okvir I.5 „Forecast errors and multiplier uncertainty“ (Napake v napovedih in negotovost glede multiplikatorjev) iz evropske gospodarske napovedi za jesen 2012, Evropsko gospodarstvo 7/2012.

[2]               Glej Poročilo Evropske komisije (2012) o javnih financah v EMU v letu 2012, Evropsko gospodarstvo 4/2012, GD za gospodarske in finančne zadeve.

[3]               Glej poročilo Evropske komisije (2012) „Fiscal Sustainability Report 2012“ (Poročilo o vzdržnosti javnih financ za leto 2012), Evropsko gospodarstvo 8/2012.

[4]               Glej Evropska komisija in Odbor za ekonomsko politiko (2012) „Poročilo o staranju prebivalstva 2012: gospodarske in proračunske projekcije za 27 držav članic EU (2010–2060)“, Evropska komisija, Evropsko gospodarstvo št. 2.

[5]               Zakonodajni sveženj petih uredb in direktive, ki je začel veljati 13. decembra 2011. Predlagana zakonodaja je podkrepila Pakt za stabilnost in rast ter uvedla nov sklop pravil za nadzor nad makroekonomskimi neravnovesji. Glej tudi: http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/governance/2012-03-14_six_pack_en.htm.

[6]               Službe Komisije ocenjujejo, da bi lahko pridobitve, povezane s trenutnim obsegom izvajanja direktive o storitvah v državah članicah znašale približno 0,8 % BDP EU, medtem ko bi že malo bolj ambiciozno izvajanje (tj. če bi vse države dosegle evropsko povprečno raven ovir za čezmejno zagotavljanje storitev in ustanavljanje storitvenih dejavnosti) prineslo dodatne pridobitve, vredne 0,4 odstotne točke BDP. Po zelo ambicioznem scenariju, po katerem bi vsaka država članica dosegla povprečje petih najuspešnejših držav, pa bi bilo na ravni EU mogoče doseči dodatno 1,8-odstotno rast BDP.