ZELENA KNJIGA BANČNI SISTEM V SENCI /* COM/2012/0102 final */
1. Uvod Kriza leta 2008, ki so jo povzročile tudi finančne storitve,
je zajela ves svet in kot pomanjkljivosti med drugim razkrila zakonske vrzeli,
neučinkovit nadzor, nepregledne trge in preveč kompleksne proizvode. Odziv
nanjo je bil mednaroden, usklajevala pa sta ga G20 in Odbor za finančno
stabilnost (Financial Stability Board – FSB). Evropska unija je pri izvajanju obveznosti, ki jih je
prevzel G20, izkazala svetovno vodilno vlogo. V skladu z načrtom EU za finančno
reformo je močno napredovala pri izvajanju reform, povezanih z obveznostmi G20.
Večina reform je zdaj v zakonodajnem postopku. Velik dosežek je bil zlasti
nedavno sprejetje prelomne zakonodaje o izvedenih finančnih instrumentih, s
katerimi se trguje na prostem trgu, v Svetu in Parlamentu. Potekajo tudi
pogajanja o ukrepih za prenovo kapitalskih zahtev za bančni sektor. Na podlagi
reform bo EU imela na voljo sredstva, katerih namen je zagotoviti, da so
finančni sistem, njegove institucije in trgi pod ustreznim nadzorom.
Stabilnejši in odgovornejši finančni trgi so predpogoj za rast in ustvarjanje
poslovnega okolja, v katerem so lahko podjetja uspešna in inovativna ter lahko
širijo svoje dejavnosti, kar krepi zaupanje državljanov. Povečuje pa se področje nebančne kreditne dejavnosti, t. i.
bančni sistem v senci, ki do zdaj ni bil v središču bonitetne ureditve in
nadzora. Bančni sistem v senci znotraj finančnega sistema opravlja pomembne
funkcije. Ustvarja na primer dodatne vire financiranja in investitorjem omogoča
alternativo bančnim depozitom, vendar lahko ogroža dolgoročno finančno
stabilnost. FSB zato na podlagi poziva G20 v Seulu leta 2010 in Cannesu
leta 2011 razvija priporočila glede nadzora in zakonske ureditve te dejavnosti. FSB je s svojim delom opozoril, da lahko neurejen propad
subjektov bančnega sistema v senci pomeni sistemsko tveganje, tako neposredno
kot tudi prek povezanosti s konvencionalnim bančnim sistemom. Dokler bo za
takšne dejavnosti in subjekte veljala nižja raven zakonske ureditve in nadzora
kot za preostali finančni sektor, bi lahko po mnenju FSB zaradi okrepljene
zakonske ureditve bančništva velik del bančnih dejavnosti prešel s
konvencionalnega bančništva v bančništvo v senci. Ob
upoštevanju navedenega si je Komisija zadala prednostno nalogo, da bo podrobno
proučila tveganja v zvezi z dejavnostmi in subjekti bančnega sistema v senci,
da bi se dejavno odzvala in nadalje sodelovala v svetovni debati, še naprej
krepila prožnost finančnega sistema Unije in zagotovila, da vse finančne
dejavnosti prispevajo h gospodarski rasti. Namen te zelene knjige je torej
predstaviti sedanji razvoj in tekoče razmišljanje na področju bančništva v
senci, da bi omogočili obsežno posvetovanje z zainteresiranimi stranmi. 2. Mednarodni kontekst Voditelji G20 so novembra 2010 na vrhu v
Seulu opredelili nekaj preostalih vidikov zakonske ureditve finančnega
sektorja, ki jim je treba nameniti pozornost. Izmed teh vidikov so izpostavili
„okrepljeno zakonsko ureditev in nadzor bančništva v senci“ in od FSB
zahtevali, da v sodelovanju z drugimi mednarodnimi organi za standardizacijo
razvije priporočila za okrepitev nadzora in zakonske ureditve „bančnega sistema
v senci“. FSB je v odziv 27. oktobra 2011[1]
objavil poročilo o okrepitvi nadzora in zakonske ureditve bančnega sistema v
senci. FSB
je na podlagi tega poročila in poziva G20, ki je FSB na srečanju na vrhu
novembra 2011 v Cannesu pozval, naj svoje delo razširi, določil pet
delovnih področij za podrobnejšo analizo problemov in oblikovanje učinkovitih
priporočil glede politike. Ta delovna področja vključujejo naslednje: (i)
Baselski odbor za bančni nadzor (Basel Committee on Banking Supervision
– BCBS) si bo prizadeval za nadaljnjo zakonsko ureditev interakcije med bankami
in subjekti bančništva v senci in pripravil poročilo julija 2012; (ii)
Mednarodno združenje nadzornikov trga vrednostnih papirjev (International
Organization of Securities Commissions – IOSCO) si bo prizadevalo za
zakonsko ureditev, ki bi zmanjšala sistemska tveganja (vključno s tveganji,
podobnimi obsežnim umikom sredstev) skladov denarnega trga (Money Market
Fund – MMF), in pripravilo poročilo julija 2012; (iii) IOSCO bo s
pomočjo BCBS ocenil obstoječe zahteve glede listinjenja in podal nadaljnja
priporočila glede politike julija 2012; (iv) podskupina FSB bo proučila
zakonsko ureditev drugih subjektov bančništva v senci[2] in pripravila
poročilo septembra 2012; (v) druga podskupina FSB pa se bo posvetila
posojanju vrednostnih papirjev in repo poslom ter pripravila poročilo
decembra 2012. Ti delovni tokovi združujejo EU in druge pomembne
jurisdikcije, tudi ZDA, Kitajsko in Japonsko, od katerih vsaka proučuje
ustrezne regulativne ukrepe. 3. Kaj je bančništvo v
senci? Poročilo FSB iz oktobra 2011 pomeni prvi celovit mednarodni
poskus obravnave bančništva v senci. Njegov poudarek je na (i) opredelitvi
načel za spremljanje in zakonsko ureditev bančnega sistema v senci; (ii)
začetku procesa popisa za opredelitev in obravnavo sistemskega tveganja, ki ga
pomeni bančništvo v senci, in (iii) opredelitvi področja uporabe možnih regulativnih
ukrepov. FSB je v poročilu bančni sistem v senci opredelil kot
„sistem kreditnega posredovanja, ki vključuje subjekte in dejavnosti zunaj
konvencionalnega bančnega sistema“. Iz opredelitve izhaja, da bančni sistem v
senci temelji na dveh med seboj prepletenih stebrih. Prvi
steber so subjekti, ki delujejo zunaj konvencionalnega bančnega sistema in se
ukvarjajo z naslednjimi dejavnostmi: ·
sprejemanje
financiranja z značilnostmi depozita, ·
sprememba
zapadlosti in/ali likvidnosti, ·
prenos
kreditnega tveganja in ·
uporaba
neposrednega ali posrednega finančnega vzvoda. Drugi
steber pa so dejavnosti, ki bi lahko pomenile pomembne vire financiranja za
nebančne subjekte. Te dejavnosti vključujejo listinjenje, posojanje vrednostnih
papirjev in posle začasne prodaje / začasnega nakupa (repo posle). Na
podlagi navedenega se je Komisija pri analizi na tej stopnji usmerila na
naslednje subjekte in dejavnosti bančnega sistema v senci. Seznam ni popoln,
saj se lahko subjekti in dejavnosti bančnega sistema v senci zelo hitro
razvijajo. Možni subjekti in dejavnosti bančnega
sistema v senci, ki so zdaj v središču analize Komisije Subjekti: – namenski subjekti, ki se ukvarjajo s spremembo
likvidnosti in/ali zapadlosti; npr. namenske družbe za listinjenje, kot so
programi komercialnih vrednostnih papirjev s premoženjskim kritjem (Asset-Based
Commercial Papers – ABCP), posebni nosilci naložb (Special Investment
Vehicles – SIV) in druge namenske družbe (Special Purpose Vehicles –
SPV); – skladi denarnega trga in druge vrste investicijskih
skladov ali proizvodov z značilnostmi depozita, zaradi česar so občutljivi za
obsežne umike sredstev; – investicijski skladi, vključno z indeksnimi
investicijskimi skladi (Exchange Traded Funds –ETF), ki zagotavljajo
kredite ali temeljijo na finančnem vzvodu; – finančne družbe in subjekti listinjenja, ki zagotavljajo
kredite ali kreditna jamstva ali se ukvarjajo s spremembo likvidnosti in/ali
zapadlosti, pri čemer zanje ne velja zakonska ureditev za banke, in – zavarovalnice ali pozavarovalnice, ki izdajajo kreditne
proizvode ali jamčijo zanje.
Dejavnosti: – listinjenje in – posojanje vrednostnih papirjev in repo posli. FSB
je velikost svetovnega bančnega sistema v senci leta 2010 približno ocenil na
okoli 46 bilijonov EUR, kar je porast v primerjavi z 21 bilijoni EUR leta 2002.
To pomeni 25–30 % celotnega finančnega sistema in polovico sredstev bank.
V Združenih državah je ta delež še večji in naj bi po ocenah znašal od 35 do
40 %. Po ocenah FSB pa se je delež sredstev finančnih posrednikov, ki niso
banke, lociranih v Evropi, kot odstotek svetovnega obsega bančnega sistema v
senci znatno povečal od leta 2005 do leta 2010, medtem ko se je delež sredstev,
lociranih v ZDA, zmanjšal. Na svetovni ravni se je delež sredstev v lasti evropskih
jurisdikcij povečal z 10 na 13 % za posrednike v Združenem kraljestvu, s 6
na 8 %, za posrednike na Nizozemskem, s 4 na 5 % za posrednike v
Nemčiji in z 2 na 3 % za posrednike v Španiji. Posredniki v Franciji in
Italiji so ohranili prejšnje deleže sredstev v svetovnem bančnem sistemu v
senci, in sicer 6 oziroma 2 %. Vprašanja: a) Ali se strinjate s predlagano
opredelitvijo bančnega sistema v senci? b) Ali se strinjate s predhodnim seznamom subjektov in
dejavnosti bančnega sistema v senci? Ali bi bilo treba analizirati več
subjektov in/ali dejavnosti? Če je odgovor pritrdilen, kateri so ti vidiki? 4. Katera tveganja in
prednosti so povezana z bančnim sistemom v senci? Dejavnosti
bančnega sistema v senci lahko pomenijo koristen del finančnega sistema, saj
opravljajo naslednje funkcije: (i) investitorjem omogočajo alternativo bančnim
depozitom; (ii) zaradi večje specializacije vire učinkoviteje usmerijo proti
posebnim potrebam; (iii) za realno gospodarstvo pomenijo alternativno
financiranje, kar je zlasti koristno, kadar so konvencionalno bančništvo ali
tržni kanali začasno oslabljeni, in (iv) pomenijo možen vir diverzifikacije
tveganja zunaj bančnega sistema. Subjekti
in dejavnosti bančnega sistema v senci pa lahko pomenijo tudi številna
tveganja. Nekatera teh tveganj so lahko sistemske narave, zlasti zaradi
kompleksnosti subjektov in dejavnosti bančnega sistema v senci, dejavnosti, ki
spadajo v več jurisdikcij, in inherentne mobilnosti vrednostnih papirjev in
denarnih trgov ter povezanosti subjektov in dejavnosti bančnega sistema v senci
s konvencionalnim bančnim sistemom. Tveganja
je mogoče razvrstiti v naslednje skupine: (i) Depozitom
podobne strukture financiranja lahko povzročijo obsežne umike sredstev. Dejavnosti
bančnega sistema v senci ogrožajo podobna finančna tveganja kot banke, a zanje
ne veljajo primerljive omejitve, ki jih nalaga zakonska ureditev in nadzor
bank. Nekatere dejavnosti bančnega sistema v senci so na primer financirane s
kratkoročnimi finančnimi sredstvi, ki so izpostavljena tveganju, da jih klienti
nenadoma in v velikem obsegu začnejo dvigovati. (ii) Kopičenje
velikega, skritega finančnega vzvoda Velik
finančni vzvod lahko poveča nestabilnost finančnega sektorja in je vir
sistemskega tveganja. Dejavnosti bančnega sistema v senci lahko temeljijo na
velikem finančnem vzvodu, pri čemer je zavarovanje s premoženjem lahko večkrat
preoblikovano, ne da bi za to veljale omejitve, ki jih nalaga zakonska ureditev
in nadzor. (iii) Izogibanje
predpisom in regulatorna arbitraža Dejavnosti
bančnega sistema v senci se lahko uporabijo, da bi se izognili predpisom ali
nadzoru, ki velja za konvencionalne banke, tako da se konvencionalni proces
posredovanja kredita razdeli v pravno neodvisne strukture, ki med seboj
poslujejo. Ker banke in drugi finančni posredniki skušajo posnemati subjekte
bančnega sistema v senci ali nekatere dejavnosti prenesti na subjekte, ki so
zunaj njihove konsolidacije, lahko taka „regulativna razdrobitev“ pomeni
tveganje regulativne „negativne spirale“. Dejavnosti, ki so zaobšle predpise
glede kapitala in računovodske predpise ter tveganja prenesle izven obsega
bančnega nadzora, so pomembno prispevale k nastanku krize v obdobju 2007/2008. (iv)
Neurejen propad subjektov, ki vpliva na bančni sistem Dejavnosti bančnega
sistema v senci so pogosto tesno povezane s konvencionalnim bančnim sektorjem.
Propad katerega koli subjekta lahko pomeni znaten škodljiv vpliv in učinke
prelivanja. V stiski ali hudi negotovosti se lahko tveganja, ki so jih sprejele
banke v senci, hitro prenesejo na bančni sektor prek več kanalov: (a)
neposredno izposojanje od bančnega sistema in bančne pogojne obveznosti
(izboljšave kreditne kvalitete in likvidnostne linije) ter (b) obsežna prodaja
premoženja s posledicami za cene finančnih sredstev in nepremičnin. Vprašanja: c) Ali se strinjate, da lahko bančni sistem v senci
pozitivno prispeva k finančnemu sistemu? Ali obstajajo drugi pozitivni vidiki
teh dejavnosti, ki bi jih bilo treba obdržati in spodbujati v prihodnosti? d) Ali se strinjate z opisom kanalov, prek katerih
dejavnosti bančnega sistema v senci povzročajo nova tveganja ali jih prenašajo
na druge dele finančnega sistema? e) Ali je treba proučiti druge kanale, prek katerih
dejavnosti bančnega sistema v senci povzročajo nova tveganja ali jih prenašajo
na druge dele finančnega sistema? 5. S katerimi izzivi se
spopadajo nadzorni in regulativni organi? Glede
na opisana potencialna tveganja je ključnega pomena, da nadzorni in regulativni
organi proučijo, kako najbolje obravnavati subjekte in dejavnosti bančnega
sistema v senci. Ta naloga pa je polna izzivov. Zadevni
organi morajo najprej opredeliti in spremljati ustrezne subjekte in njihove
dejavnosti. V EU ima večina nacionalnih organov ustrezne izkušnje, poleg tega
so Evropska centralna banka (ECB), Evropski bančni organ (European Banking
Authority – EBA), Evropski organ za vrednostne papirje in trge (European
Securities and Markets Authority – ESMA), Evropski organ za zavarovanja in
poklicne pokojnine (European Insurance and Occupational Pensions Authority
– EIOPA) in Evropski organ za sistemska tveganja (European Systemic Risk
Board – ESRB) začeli krepiti svoje strokovno znanje in izkušnje v zvezi z
bančnim sistemom v senci. Ostaja pa nujna potreba po zapolnitvi sedanjih vrzeli
glede podatkov o povezanosti med bankami in finančnimi institucijami, ki niso
banke, na svetovni ravni. EU bi morda zato morala zagotoviti stalne strukture
za zbiranje in izmenjavo informacij o praksah opredelitve in nadzora med vsemi
nadzorniki EU, Komisijo, ECB in drugimi centralnimi bankami. V ta namen se bodo
ti akterji morali med seboj usklajevati, da bi lahko izmenjevali informacije in
hitro zaznali probleme, nacionalni nadzorni organi pa bodo morda potrebovali
nova posebna pooblastila. Drugič,
organi morajo določiti pristop k nadzoru subjektov bančnega sistema v senci.
Komisija meni, da mora (i) biti izvajan na ustrezni ravni, tj. nacionalni
in/ali evropski, (ii) biti sorazmeren, (iii) upoštevati obstoječe nadzorne
zmogljivosti ter strokovno znanje in izkušnje ter (iv) biti vključen v
makrobonitetni okvir. Glede zadnje točke morajo organi razumeti skrite verige
kreditnega posredovanja, ustrezno oceniti njihov sistemski pomen, upoštevati
makrobonitetne posledice novih proizvodov ali dejavnosti in določiti povezanost
bančnega sistema v senci s preostalim finančnim sektorjem. Tretjič,
potrebni so ustrezni regulativni odzivi, ker je zaradi vidikov bančnega sistema
v senci morda treba razširiti področje uporabe in naravo bonitetne ureditve.
FSB je v navedenem poročilu predlagal nekaj splošnih načel, ki jih morajo
regulatorji uporabljati pri oblikovanju in izvajanju regulativnih ukrepov za
bančni sistem v senci. FSB je predlagal tudi, da morajo biti regulativni ukrepi
ciljno usmerjeni, sorazmerni, usmerjeni v prihodnost, prilagodljivi, učinkoviti
ter jih je treba ocenjevati in pregledovati. Komisija meni, da morajo organi ta
ambiciozna načela upoštevati. Komisija tudi meni, da je treba za vsako vrsto
subjektov in/ali dejavnosti sprejeti poseben pristop. Zato bo treba doseči
pravo ravnotežje med tremi možnimi in dopolnjujočimi se sredstvi: (i) posredna
zakonska ureditev (zakonsko urejanje povezav med bančnim sistemom in subjekti
bančništva v senci), (ii) ustrezna razširitev ali revizija obstoječe zakonske
ureditve in (iii) nova zakonska ureditev, ki je usmerjena posebej na subjekte
in dejavnosti bančnega sistema v senci. V tem kontekstu je treba proučiti
alternativne ali dopolnilne neregulativne ukrepe. Vprašanja: f) Ali se strinjate, da je za subjekte in dejavnosti
bančnega sistema v senci potrebno strožje spremljanje in strožja zakonska
ureditev? g) Ali se strinjate s predlogi glede opredelitve in
spremljanja ustreznih subjektov in njihovih dejavnosti? Ali menite, da EU
potrebuje stalne postopke za zbiranje in izmenjavo informacij o praksah
opredelitve in nadzora med vsemi nadzorniki EU, Komisijo, ECB in drugimi
centralnimi bankami? h) Ali se strinjate z navedenimi splošnimi načeli za
nadzor bančnega sistema v senci? i) Ali se strinjate z navedenimi splošnimi načeli za
regulativne odzive? j) Katere ukrepe bi bilo treba predvideti, da bi
zagotovili mednarodno doslednost pri obravnavi bančnega sistema v senci in
preprečili globalno regulatorno arbitražo? 6. Katera regulativna
merila v EU veljajo za bančni sistem v senci? Vsi
trije možni regulativni pristopi, opisani v predhodnem poglavju te zelene
knjige, so upoštevani v EU in povzeti v nadaljevanju. Številni zakonodajni
predlogi s posledicami za subjekte in dejavnosti bančnega sistema v senci so
bili že sprejeti ali pa o njih v Evropskem parlamentu in Svetu potekajo
pogajanja. Nekatere
države članice so sprejele tudi dodatne nacionalne predpise za nadzor finančnih
subjektov in dejavnosti, ki niso zakonsko urejeni na ravni EU. 6.1. Posredna zakonska ureditev dejavnosti bančnega
sistema v senci prek zakonske ureditve bančništva in zavarovalništva EU je naredila pomembne korake v smeri neposredne obravnave
vprašanj bančnega sistema v senci, ki so jih sprožile strukture listinjenja, da
bi se bankam preprečilo izogibanje kapitalskim zahtevam in drugi zakonodaji: ·
v
skladu z revidirano direktivo EU o kapitalskih zahtevah za banke, sprejeto leta
2009 (t. i. direktivo o kapitalskih zahtevah ali CRD (Capital Requirements
Directive) II)[3],
ki bi jo države članice morale prenesti v nacionalno pravo do
oktobra 2010, morajo tako originatorji kot tudi sponzorji listinjenih
sredstev obdržati znaten delež zajamčenih tveganj: v direktivi so tudi strožje
obravnavane likvidnostne linije in kreditna izpostavljenost namenskim družbam
za listinjenje; v skladu s predhodnimi predpisi bankam ni bilo treba dati na
razpolago kapitala za ustrezna tveganja; ·
s
spremembami v poznejši revidirani direktivi, sprejeti leta 2010, (t. i.
CRD III)[4]
so bile kapitalske zahteve dodatno poostrene v skladu s priporočili, ki jih je
BCBS objavil julija 2009; od decembra 2011 morajo banke spoštovati
dodatne predpise glede razkritja in imeti znatno več kapitala za kritje
tveganj, kadar investirajo v kompleksna relistinjenja; ta direktiva je od
pristojnih organov v vseh državah članicah zahtevala, da pri oceni tveganja
posameznih bank v okviru stebra 2 baselskega zakonodajnega okvira /
zakonodajnega okvira CRD upoštevajo tveganja izgube dobrega imena, ki izvirajo
iz kompleksnih struktur ali proizvodov listinjenja[5]; ·
Komisija
je v predlogu za zadnjo revizijo direktive (t. i. CRD IV)[6]
predlagala uvedbo izrecnih likvidnostnih zahtev od leta 2015 naprej, vključno z
likvidnostno pomočjo za SPV in druge proizvode ali storitve, povezane s
tveganjem izgube dobrega imena banke, in ·
Komisija
je novembra 2011 podprla spremembo Mednarodnih standardov računovodskega
poročanja (MSRP), da bi izboljšala zahteve glede razkritja v zvezi s prenosom
finančnih sredstev (v zvezi z MSRP 7)[7]
; poleg tega Komisija analizira nove standarde o konsolidaciji (v zvezi z MSRP
10, 11 in 12); cilj teh standardov je izboljšati konsolidacijo namenskih družb
za listinjenje in zahteve glede razkritja v zvezi z nekonsolidiranimi
udeleženci v „strukturiranih subjektih“, kot so namenske družbe za listinjenje
ali s premoženjem krito financiranje. Glede zavarovalniškega sektorja namerava Komisija v okviru
pravil za izvajanje Okvirne direktive o solventnosti II[8]
(Solventnost II) za zavarovalnice in pozavarovalnice, ki investirajo v
proizvode listinjenja, od originatorjev in sponzorjev takih proizvodov
zahtevati, da izpolnjujejo zahteve o zadržanju tveganja, podobne zahtevam iz
bančne zakonodaje. 6.2. Razširitev področja uporabe veljavne
bonitetne ureditve na dejavnosti bančnega sistema v senci Področje
uporabe obstoječih predpisov je bilo razširjeno na nove subjekte in dejavnosti,
da bi zakonodaja zajela več subjektov in dejavnosti, obravnavala sistemska
tveganja in otežila prihodnjo regulatorno arbitražo. Tak
je pristop v zvezi z investicijskimi podjetji. Za te družbe velja ureditev,
določena v Direktivi o trgih finančnih instrumentov[9].
Komisija je pri pregledu tega okvira 20. oktobra 2011 predlagala
prenovitev direktive in uredbo, da bi razširila področje uporabe okvira (da bi ta
zajemal vse visokofrekvenčne trgovce in več investicijskih podjetij na področju
blaga), povečala preglednost nelastniških vrednostnih papirjev, kar bo okrepilo
zmožnost opredelitve tveganj, ki jih pomeni bančni sistem v senci, ter
pristojnim nacionalnim organom in ESMA podelila okrepljena pooblastila za
proaktivno intervencijo, s čimer bi jim omogočila nadzor in zmanjševanje
tveganj, ki jih pomeni bančni sistem v senci. Direktiva o trgih finančnih
instrumentov družbam s svojega področja uporabe neposredno ne nalaga
kapitalskih zahtev. Navzkrižno pa se sklicuje na Direktivo o kapitalskih
zahtevah, s čimer subjektom, ki opravljajo dejavnosti bančnega sistema v senci,
nalaga podobno bonitetno ureditev, kot velja za banke. 6.3. Neposredna zakonska ureditev nekaterih
dejavnosti bančnega sistema v senci EU je že sprejela ukrepe za neposredno zakonsko
ureditev subjektov in dejavnosti bančnega sistema v senci. Direktiva
o upraviteljih alternativnih investicijskih skladov[10]
glede investicijskih skladov že obravnava številne vidike bančnega sistema v
senci pod pogojem, da so zadevni subjekti v direktivi zajeti kot alternativni
investicijski skladi. Upravitelji skladov morajo zdaj spremljati likvidnostna
tveganja in uporabljati sistem upravljanja z likvidnostjo. Z novimi metodami za
izračun finančnega vzvoda in zahtevami glede poročanja bodo pristojni organi
lažje spremljali dejavnosti, kot so posli začasne prodaje / začasnega odkupa in
posojanje vrednostnih papirjev. Skladi
denarnega trga in indeksni investicijski skladi so lahko zajeti z obstoječo
zakonodajo o kolektivnih naložbenih podjemih za vlaganja v prenosljive
vrednostne papirje (UCITS)[11].
Poleg tega je ESMA oblikoval smernice, ki so začele veljati
1. julija 2011[12].
Smernice vključujejo priporočila, da bi za te sklade omejili upravičene naložbe
in zapadlost tehtanega povprečja ter izvajali dnevne izračune vrednosti neto
sredstev. Bonitetne
agencije ne temeljijo na finančnem vzvodu in se neposredno ne ukvarjajo s
spremembo zapadlosti. Imajo pa pomembno vlogo v verigi kreditnega posredovanja,
saj proizvodom in subjektom določajo ocene. V EU za bonitetne agencije veljata
stroga zakonska ureditev in nadzor s strani ESMA[13]. Poleg tega
je Komisija predlagala dodatne zakonodajne ukrepe, da bi okrepila bonitetni
proces[14]. Tudi
Solventnost II glede zakonske ureditve zavarovalništva obravnava številne
vidike bančnega sistema v senci, saj zagotavlja obsežno zakonsko ureditev na
podlagi ekonomskega pristopa, ki temelji na tveganju, in stroge zahteve glede
upravljanja tveganja, vključno z načelom preudarnosti za naložbe. Izrecno
obravnava kreditna tveganja pri kapitalskih zahtevah, določa pristop skupne
bilance stanja, pri čemer so vsi subjekti in izpostavljenosti pod skupinskim
nadzorom, in je glede kreditnega tveganja enako stroga kot CRD IV. Poleg
tega Solventnost II od držav članic zahteva, da odobrijo ustanovitev
zavarovalniškega SPV. Podrobna pravila za izvajanje Solventnosti II, ki se
proučujejo, bodo vključevala odobritev in tekoče regulativne zahteve glede solventnosti,
upravljanja in poročanja v zvezi z zavarovalniškimi SPV. Vprašanja: k) Kakšno je vaše mnenje glede ukrepov, ki so že bili
sprejeti na ravni EU za obravnavanje problematičnih vidikov bančnega sistema v
senci? 7. Še nerešena vprašanja Čeprav
navedeni posredni, razširjeni in neposredni ukrepi precej uspešno obravnavajo
subjekte in dejavnosti bančnega sistema v senci, je potrebno še več, saj se
bančni sistem v senci in naše razumevanja tega sistema nenehno razvijata. Cilj
sedanjega prizadevanja Komisije v usklajevanju z FSB, organi za standardizacijo
ter zadevnimi nadzornimi in regulativnimi organi EU je skrbno proučiti
obstoječe ukrepe in predlagati ustrezen pristop za zagotovitev celovitega
nadzora bančnega sistema v senci in primernega regulativnega okvira. V
tem kontekstu Komisija proučuje možnosti in nadaljnje ukrepe na petih ključnih
področjih. 7.1. Bančna zakonodaja Na
tem področju se proučuje več vidikov z glavnim ciljem: ·
za
bonitetne namene ponovno zajeti vse pomanjkljive prenose tveganja na subjekte
bančnega sistema v senci, ·
proučiti
načine za opredelitev kanalov izpostavljenosti, omejitev čezmerne
izpostavljenosti subjektom bančnega sistema v senci in izboljšanje zahtev bank
glede razkritja, da bi take subjekte lahko razkrili, in ·
zagotoviti,
da bančna zakonodaja zajema vse zadevne dejavnosti. Zlasti
se proučujejo konsolidacijska pravila za subjekte bančnega sistema v senci, da
bi zagotovili, da so subjekti, ki jih sponzorirajo banke, ustrezno
konsolidirani za bonitetne namene in zato zanje v celoti velja celovit
zakonodajni okvir Basel III. Primerno je tudi proučiti razlike med računovodsko
in bonitetno konsolidacijo ter razlike med jurisdikcijami. Glede tega je
primerno oceniti učinek novih MSRP na konsolidacijo, zlasti glede subjektov
bančnega sistema v senci. Glede
izpostavljenosti bank subjektom bančnega sistema v senci je treba nadalje
proučiti več vidikov: (i) ali je ureditev velikih izpostavljenosti v okviru
obstoječe bančne zakonodaje dovolj stroga za ustrezno reševanje
izpostavljenosti bančnega sistema v senci tako posamično kot v svetovnem
merilu, (ii) kako učinkovito obračunati finančni vzvod v subjektih bančnega
sistema v senci, npr. investicijskih skladih, zlasti ali bi bilo treba
razširiti transparentni pristop, ki ga uporabljajo nekatere banke, (iii) ali je
treba obravnavo likvidnostnih linij in kreditnih izpostavljenosti iz
CRD II za namenske družbe za listinjenje uporabljati za vse subjekte
bančnega sistema v senci ter (iv) pregled izvajanja nacionalne nadzorne
obravnave za implicitno podporo. Obstoječa bančna zakonodaja EU je omejena na institucije, ki
sprejemajo depozite in zagotavljajo kredite. Lahko se prouči možnost razširitve
obsega finančnih institucij in dejavnosti, ki jih zajema obstoječa zakonodaja.
Komisija zdaj proučuje prednosti razširitve nekaterih določb CRD IV na
finančne družbe, ki ne sprejemajo depozitov in niso zajete v opredelitvi pojmov
iz Uredbe o kapitalskih zahtevah[15].
S tem bi tudi omejili možnost za prihodnjo regulatorno arbitražo za subjekte,
ki zagotavljajo kredite. 7.2. Vidiki zakonske ureditve upravljanja sredstev Komisija
skrbno spremlja razvoj trgov indeksnih investicijskih skladov in skladov
denarnega trga v kontekstu bančništva v senci. FSB
je glede indeksnih investicijskih skladov opredelil možno neskladnost med
likvidnostjo, ponujeno investitorjem v indeksne investicijske sklade, in manj
likvidnimi osnovnimi sredstvi. V središču sedanje regulativne debate so možne
motnje likvidnosti, kakovost zavarovanja s premoženjem, ki se zagotovi v
primeru posojanja vrednostnih papirjev in poslov z izvedenimi finančnimi
instrumenti (zamenjave) med subjekti, ki zagotavljajo indeksne investicijske
sklade, in njihovimi nasprotnimi strankami, ter navzkrižje interesov, kadar
nasprotne stranke v teh transakcijah pripadajo enaki skupini podjetij. Nekateri
od teh vidikov niso omejeni le na indeksne investicijske sklade. Prisotni so
vsakokrat, ko se vrednostni papirji, ki so v lasti investicijskega sklada,
posodijo drugim nasprotnim strankam, ali kadar sklad z nasprotno stranko sklene
posel z izvedenimi finančnimi instrumenti (zamenjava skupnih donosov). Poleg
tega ESMA pregleduje okvir UCITS na splošno in zlasti glede njegove možne
uporabe za indeksne investicijske sklade z namenom, da bi letos sprejel nove
smernice. Smernice bodo vključevale priporočila glede označevanja indeksnih
investicijskih skladov, razkritja investitorjem in uporabe zavarovanja s
premoženjem. Glede
skladov denarnega trga so glavne ugotovljene težave povezane s tveganji
obsežnih hkratnih umikov sredstev s strani investitorjev. Taki umiki sredstev
lahko resno ogrozijo finančno stabilnost. FSB je ugotovil, da možnost takih
umikov sredstev izvira predvsem iz kreditnih in likvidnostnih tveganj, ki so
inherentna za portfelj skladov denarnega trga, ter iz metode vrednotenja
sredstev skladov denarnega trga. Tveganje za umike sredstev se poveča, kadar
skladi denarnega trga svoja sredstva vrednotijo s pristopom odplačne vrednosti,
da bi ohranili stabilno čisto vrednost sredstev, četudi tržne vrednosti
osnovnih naložb nihajo, npr. v primeru konstante čiste vrednosti sredstev
skladov denarnega trga. Investitorji so motivirani, da prvi umaknejo sredstva
iz teh skladov v času napetosti na trgu, preden čista vrednost sredstev pade. 7.3. Posojanje vrednostnih papirjev in posli začasne
prodaje / začasnega odkupa Nadaljnji
osrednji problem zadeva posojanje vrednostnih papirjev in posle začasne prodaje
/ začasnega odkupa, saj se ti dejavnosti lahko hitro uporabita za povečanje
finančnega vzvoda in sta ključna vira sredstev, ki ju uporabljajo nekateri
subjekti bančnega sistema v senci. Komisija in FSB zdaj pregledujeta obstoječe
prakse, opredeljujeta regulativne vrzeli v obstoječi zakonodaji in proučujeta
nedoslednosti med jurisdikcijami. Posebni
vidiki, ki jih je treba obravnavati, bi lahko vključevali: preudarno
upravljanje zavarovanja s premoženjem; prakse ponovnega investiranja gotovine,
ki se prejme za vrednostne papirje, zavarovane s premoženjem; ponovna uporaba
zavarovanja s premoženjem (ponovna zastava); načini za izboljšanje preglednosti
tako na trgih in za nadzorne organe ter vloge tržne infrastrukture. Komisija
meni, da je treba posebno pozornost nameniti skupnemu finančnemu vzvodu, ki
izhaja iz posojanja vrednostnih papirjev, upravljanja zavarovanja s premoženjem
in repo poslov, da bi zagotovili, da imajo nadzorniki točne informacije za
oceno finančnega vzvoda in sredstva za njegov nadzor ter da bi preprečili
čezmerne prociklične učinke. Prav tako je treba pregledati stečajno pravo in
njegove posledice za zavarovanje s premoženjem, da bi povečali mednarodno
doslednost, skupaj z računovodskimi praksami takih transakcij. 7.4. Listinjenje Pomembno bo proučiti, ali so bili ukrepi v zvezi z
listinjenjem, opredeljeni v tej zeleni knjigi, učinkoviti pri obravnavi vidikov
bančnega sistema v senci. Poleg tega Komisija zdaj proučuje, kako bi podobne ukrepe
lahko sprejeli v drugih sektorjih. Glavni vidiki vključujejo preglednost,
standardizacijo, zahteve glede zadržanja in računovodske zahteve. Službe
Komisije ter Komisija ZDA za vrednostne papirje in borzno menjavo so zato
začele primerjati pravila glede listinjenja v EU in ZDA, katerih cilj so
varnejše in preudarnejše prakse listinjenja. Tudi znotraj IOSCO v usklajevanju
z BCBS poteka skupno prizadevanje, da bi FSB pomagali pri oblikovanju
priporočil glede politike do julija 2012 z namenom, da bi vse jurisdikcije
pozvali, naj sprejmejo primerljive in združljive zakonodajne okvire. 7.5. Drugi subjekti bančnega sistema v senci[16] Dodano
delo v zvezi s subjekti bančnega sistema v senci poteka tudi znotraj FSB in EU,
da bi: (i) navedli subjekte, ki morajo biti zajeti v zakonodaji, (ii) popisali
obstoječe regulativne in nadzorne ureditve, (iii) opredelili vrzeli v teh
ureditvah in (iv) po potrebi za te subjekte predlagali dodatne bonitetne
ukrepe. Nadaljnji
vidik, ki ga je treba proučiti, je zbiranje podatkov, saj je možno, da nekateri
nacionalni nadzorniki nimajo potrebnih pooblastil za zbiranje podatkov o
subjektih bančnega sistema v senci. Komisija in evropski nadzorni organi se
bodo posvetovali z nacionalnimi nadzornimi organi, da bi ocenili položaj.
Rezultati te ocene bodo pokazali, ali bi bil lahko upravičen zakonodajni
pristop na ravni EU. V skladu z delom FSB glede podatkovnih vrzeli, je lahko
tudi koristno zagotoviti, da imajo nadzorniki pooblastila za zbiranje in
izmenjavo podatkov na svetovni ravni. V tem kontekstu bi bila dobrodošla
ustanovitev svetovnega identifikatorja pravnih subjektov (Legal Entity
Identifier – LEI)[17]. Komisija se bo v skladu z zeleno knjigo z dne
20. oktobra 2010[18]
nadalje ukvarjala tudi z reševanjem drugih finančnih institucij. Pri tem bo
proučila naravo tveganj za finančno stabilnost, ki jo pomenijo različni
nebančni subjekti, in raziskala potrebo po ustreznih ureditvah za reševanje
kriz. V tem kontekstu bo proučenih več subjektov bančnega sistema v senci iz te
zelene knjige. Komisija meni, da je potrebna nadaljnja analiza, da bi lahko
spremljali, ali bo novi zakonodajni okvir Solventnost II v celoti učinkovit pri
reševanju problematičnih vidikov, povezanih z zavarovalnicami in
pozavarovalnicami, ki opravljajo dejavnosti, podobne dejavnostim bančnega
sistema v senci. Vprašanja: l) Ali se strinjate z analizo
vidikov, ki so zajeti s petimi ključnimi področji, na katerih Komisija nadalje
proučuje možnosti? m) Ali bi bilo treba zajeti še druge vidike? Če je
odgovor pritrdilen, kateri so ti vidiki? n) Ali je potrebno spremeniti sedanji zakonodajni
okvir EU in kako, da bi ustrezno reševali opredeljena tveganja in problematične
vidike? o) Katere druge ukrepe bi bilo treba proučiti (kot npr.
večje spremljanje ali nezavezujoči ukrepi)? 8. Katere nadaljnje
ukrepe načrtuje EU? Na podlagi rezultatov tega posvetovanja in dela, ki poteka
znotraj ESRB, EBA, ESMA in EIOPA, se bo Komisija odločila, katere nadaljnje
ukrepe bo sprejela glede vidikov bančnega sistema v senci, opredeljenih v tej
zeleni knjigi, vključno z zakonodajnimi ukrepi, če bo to potrebno. Komisija bo
še naprej dejavna pri tekočih mednarodnih prizadevanjih, tudi zato, da bo
zagotovila, da se odpravijo dvomi glede enakih konkurenčnih pogojev. Vsake
nadaljnje zakonodajne ukrepe bo spremljala skrbna ocena potencialnih učinkov,
upoštevani pa bodo tudi rezultati dela strokovne skupine na visoki ravni za
strukturne bančne reforme, ki jo je nedavno imenovala Komisija[19].
Komisija bo po objavi poročila skupine po potrebi ocenila potrebo po dodatnih
posvetovanjih glede izbranih vprašanj. Komisija poziva zainteresirane strani, naj o vseh temah,
obravnavanih v tej zeleni knjigi, podajo pripombe in zlasti odgovorijo na zastavljena
vprašanja. Poleg tega Komisija organizira javno konferenco o bančništvu v
senci, ki bo potekala 27. aprila 2012 v Bruslju in na katero so
vabljene vse zainteresirane strani[20]. Prejeti odgovori bodo, razen v primeru posebnega zahtevka po
zaupnosti, na voljo na spletnih straneh Komisije, ki bo objavila povzetek
rezultatov posvetovanja. Zainteresirane strani so pozvane, naj pred
1. junijem 2012 pošljejo pripombe na elektronski naslov: markt-consultation-shadow-banking@ec.europa.eu. [1] Glej http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_111027a.pdf. [2] Drugi subjekti
bančništva v senci (brez skladov denarnega trga) so navedeni v okviru v
nadaljevanju. [3] Direktiva 2009/111/ES Evropskega
parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 o spremembi direktiv
2006/48/ES, 2006/49/ES in 2007/64/ES glede bank, ki so odvisne od centralnih
institucij, nekaterih postavk lastnih sredstev, velikih izpostavljenosti,
nadzornih režimov in kriznega upravljanja, UL L 302, 17.11.2009, str. 97–119. [4] Direktiva 2010/76/EU Evropskega
parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o spremembi direktiv
2006/48/ES in 2006/49/ES v zvezi s kapitalskimi zahtevami za trgovalno knjigo
in za relistinjenja ter v zvezi z nadzorniškim pregledom politik prejemkov, UL
L 329, 14.12.2010, str. 3–35. [5] Glej točko 8 Priloge V k Direktivi
2006/48/ES, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/111/ES. [6] Glej http://ec.europa.eu/internal_market/bank/regcapital/index_en.htm. [7]
Uredba
Komisije (EU) št. 1205/2011 z dne 22. novembra 2011 o spremembi
Uredbe (ES) št. 1126/2008 o sprejetju nekaterih mednarodnih računovodskih
standardov v skladu z Uredbo (ES) št. 1606/2002 Evropskega parlamenta
in Sveta glede mednarodnega standarda računovodskega poročanja (MSRP) 7.
Besedilo velja za EGP. [8] Direktiva 2009/138/ES Evropskega
Parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 o začetku opravljanja in
opravljanju dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja, UL L 335/1 z dne
17.12.2009. [9] Direktiva 2004/39/ES Evropskega
parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o trgih finančnih
instrumentov, UL L 145, 30.4.2004, str. 1–44. [10] Direktiva 2011/61/ES Evropskega
parlamenta in Sveta z dne 8. junija 2011 o upraviteljih alternativnih
investicijskih skladov in spremembah direktiv 2003/41/ES in 2009/65/ES ter
uredb (ES) št. 1060/2009 in (EU) št. 1095/2010, UL L 174, 1.7.2011, str. 1. [11] Direktiva 2009/65/ES Evropskega
parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o usklajevanju zakonov in drugih
predpisov o kolektivnih naložbenih podjemih za vlaganja v prenosljive
vrednostne papirje (KNPVP).
[12] Glej http://www.esma.europa.eu/content/Guidelines-Common-definition-European-money-market-funds. [13] Uredba (ES) št.
1060/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 o bonitetnih
agencijah, UL L 302, 17.11.2009, str. 1–31, in Uredba (EU) št.
513/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. maja 2011 o spremembi Uredbe
(ES) št. 1060/2009 o bonitetnih agencijah, UL L 145, 31.5.2011, str. 30–56. [14] Predlog uredbe
Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (ES) št. 1060/2009 o
bonitetnih agencijah COM(2011) 747 konč. z dne 15.11.2011. [15] Predlog Evropske komisije za uredbo
Evropskega parlamenta in Sveta o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in
investicijska podjetja, COM(2011) 452 konč. z dne
20. julija 2011. [16] Za seznam drugih subjektov bančnega
sistema v senci, glej opombo pod črto 2. [17] LEI je svetovni standard, ki bi
pripomogel k boljšemu upravljanju tveganja, kakovosti podatkov in makrobonitetnemu
nadzoru. FSB je ustanovil strokovno
skupino za usklajevanje prizadevanj svetovne regulativne skupnosti, da bi
pripravila priporočila za ustrezni zakonodajni upravljalni okvir za svetovni
LEI. [18] Glej http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/crisis-management/framework/com2010_579_en.pdf. [19] Glej http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/barnier/headlines/news/2012/01/20120116_en.htm. [20] Glej http://ec.europa.eu/internal_market/bank/shadow_banking/index_en.htm.