Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o alternativnem reševanju potrošniških sporov ter spremembi Uredbe (ES) št. 2006/2004 in Direktive 2009/22/ES (Direktiva o alternativnem reševanju potrošniških sporov)

(COM(2011) 793 final – 2011/0373 (COD))

2012/C 181/17

Poročevalec: g. PEGADO LIZ

Evropski parlament in Svet sta 13. oziroma14. decembra 2011 sklenila, da v skladu s členom 114 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosita za mnenje o naslednjem dokumentu:

Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o alternativnem reševanju potrošniških sporov ter spremembi Uredbe (ES) št. 2006/2004 in Direktive 2009/22/ES (Direktiva o alternativnem reševanju potrošniških sporov)

COM(2011) 793 final – 2011/0373 (COD).

Strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 9. marca 2012.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 479. plenarnem zasedanju 28. in 29. marca 2012 (seja z dne 28. marca) s 121 glasovi za, 11 glasovi proti in 8 vzdržanimi glasovi.

1.   Sklepi in priporočila

1.1   EESO izraža zadovoljstvo, da je Komisija po številnih zahtevah evropskih potrošniških organizacij in po številnih pozivih v mnenjih EESO končno le preoblikovala svoji priporočili 98/257 in 2001/310 v obvezujoč pravni instrument.

1.2   Vendar EESO meni, da bi bili najustreznejša pravna podlaga člen 169(2)(b) in (4) Pogodbe, in ne le člen 114, pa tudi člena 38 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.

1.3   EESO priporoča uvedbo „evropske oznake skladnosti“, ki bi temeljila na skupnih strukturnih načelih, za uporabo v mehanizmih alternativnega reševanja sporov (ARS), ki izpolnjujejo zahteve iz predloga, ter za identificiranje trgovcev, ki uporabljajo te mehanizme, na usklajen način in brez stroškov za trgovca.

1.4   EESO se zaveda, da je možnost vključevanja kolektivnih sporov v postopke ARS prvi korak k uvedbi pravnega mehanizma za skupinske tožbe v EU, vendar priporoča, da se v direktivi ta možnost jasno določi in ustrezno opredeli način delovanja mehanizma.

1.5   Vendar EESO ponavlja, da mora biti v EU nujno na voljo usklajen pravni instrument za skupinsko tožbo na ravni Skupnosti, ki ga razširitev shem ARS na kolektivne spore nikakor ne more nadomestiti.

1.6   EESO se strinja z načeli iz členov 7, 8 in 9 predloga, vendar priporoča, da se zavoljo gotovosti in jasnosti ohranijo opredelitve načel kontradiktornega sistema in zastopanja, ki so vključene v priporočila in strankam izrecno omogočajo, da jih zastopajo pravniki ali tretje strani, zlasti združenja potrošnikov.

1.7   EESO priporoča tudi, naj se načelo neodvisnosti ne nadomesti z nejasnim pojmom „načelo nepristranskosti“, ki ima drugačno, manj konkretno vsebino in je drugačne narave.

1.8   EESO ni naklonjen temu, da bi ti mehanizmi zajemali tudi pritožbe trgovcev zoper potrošnike, vendar bi v skladu z določili Akta za mala podjetja morala mikro in mala podjetja imeti možnost reševanja sporov s potrošniki v okviru shem ARS v točno določenih primerih in pod pogoji, ki jih je treba opredeliti.

1.9   EESO poudarja, da ta predlog ne sme spodkopavati sistemov zavezujoče narave, ki so jih države članice že ali jih še bodo vzpostavile v skladu s svojimi pravnimi tradicijami.

Odbor sprejema možnost, da odločitve v postopkih ARS za stranke niso zavezujoče, le pod pogojem, če imajo stranke izrecno zagotovilo, da lahko vložijo pritožbo zoper tako odločitev pred pristojnimi rednimi sodišči.

1.10   EESO priporoča, da se v ta predlog vključi besedilo o jasni prevladi pravice do dostopa do sodnega varstva, kot je zapisano v predlogu uredbe o spletnem reševanju sporov (SRS), saj ARS ni nadomestek ali dejanska „alternativa“ vlogi rednih sodišč, temveč dragocen dopolnilen način reševanja sporov.

1.11   EESO priporoča, da se izrecno in odločno obravnava vprašanje financiranja teh sistemov, saj si združenja potrošnikov in nekatere države članice ne morejo privoščiti povišanih stroškov za vzpostavitev teh sistemov, to vprašanje pa je ključno za zagotavljanje nepristranskosti in neodvisnosti sistemov.

1.12   EESO meni, da je treba vsebino nekaterih zahtev ponovno pregledati in jo po potrebi izboljšati, da bo bolj jasna in manj dvoumna, določbe pa bolj učinkovite, ter Komisiji priporoča, naj upošteva posebne ugotovitve Odbora v zvezi s tem.

2.   Kratka vsebina sporočila Komisije

2.1   Ker ima velik delež evropskih potrošnikov pri nakupu blaga in storitev na notranjem trgu težave, ki pogosto ostanejo nerešene,

ker izvajanje priporočil 98/257/ES (1) in 2001/310/ES (2) ni učinkovito in še vedno obstajajo pomanjkljivosti, premajhna ozaveščenost vključenih strani ter neenotna kakovost postopkov v posameznih državah članicah;

ob upoštevanju vsebine in ugotovitev številnih študij o tej temi v preteklosti,

ob upoštevanju rezultatov zadnjega javnega posvetovanja, ki se je začelo januarja 2011, in ocene učinka SEC(2011) 1408 final z dne 29. novembra 2011

želi Komisija s tem predlogom direktive:

2.2   Zato Komisija predlaga, da se omenjena priporočila prenesejo v direktivo in da določbe tako postanejo zavezujoče, pri čemer kot edino pravno podlago uporablja člen 114 Pogodbe o delovanju Evropske unije (dokončno oblikovanje notranjega trga).

2.3   Vendar direktiva ne predpisuje obveznega sodelovanja trgovcev v postopkih ARS ali določa, da je rezultat takega postopka za trgovce zavezujoč.

2.4   Predlagana direktiva mora imeti prednost pred zakonodajo EU, ki vsebuje določbe o spodbujanju oblikovanja organov ARS, vendar samo, če taka zakonodaja ne zagotavlja vsaj enake ravni varstva potrošnikov.

2.5   Ta direktiva bi morala veljati za vse trajno ustanovljene organe za reševanje sporov v postopkih ARS, vključno z uradnimi arbitražnimi postopki, ki niso uvedeni ad hoc.

3.   Splošne ugotovitve

3.1   EESO je v zadnjih letih v več mnenjih vztrajno pozival, da se priporočili 98/257/ES in 2001/310/ES pretvorita v obvezujočo zakonodajo, zato lahko le z zadovoljstvom sprejme to pobudo Komisije, a dodaja, da je po njegovem prišla dokaj pozno. Poleg tega ima še nekaj pripomb, ki so omenjene v nadaljevanju. Lahko bi se tudi vprašali, ali bi bilo mogoče/treba – zaradi večje gotovosti in varnosti – za pravni instrument namesto direktive izbrati uredbo.

3.2   V zvezi s pravno podlago EESO ponavlja, da ta predlog poleg samega dokončnega oblikovanja notranjega trga pomeni tudi instrument za varstvo potrošnikov, zato bi bili poleg člena 114 Pogodbe najprimernejša pravna podlaga, če se ne sprejme člen 81 Pogodbe o delovanju Evropske unije, členi 169(2)(b) in (4) Pogodbe ter člena 38 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.

3.3   Odbor odobrava izključitev postopkov, ki se zavajajoče navajajo kot postopki za prijateljsko reševanje potrošniških sporov, pri katerih gre dejansko le za tržno ukano, saj organe, ki v njih odločajo, zaposlujejo in plačujejo trgovci, zato ni mogoče jamčiti za njihovo nepristranskost in neodvisnost. EESO predlaga, da se zavoljo odprave vseh dvomov uvede „evropska oznaka skladnosti“ za mehanizme ARS, ki izpolnjujejo standarde iz predloga (podobno kot obstoječi „znak zaupanja“ v Španiji), pa tudi za identificiranje trgovcev, ki uporabljajo te mehanizme, na usklajen način in brez stroškov za trgovca, da se zagotovi zaupanje potrošnikov.

3.4   Odbor odobrava dejstvo, da je razširjen pojem potrošnika, podobno kot v novi direktivi o pravicah potrošnikov (3), tako da zajema pogodbe z dvojnim namenom, v katerih v celotnem kontekstu pogodbe ne prevladuje namen trgovske dejavnosti, vendar želi, da bi bil ta koncept izrecno omenjen v besedilu direktive.

3.5   EESO je zadovoljen s prizadevanji za razširitev uporabe sheme na čezmejne spore in upa, da bo Komisija ustvarila pogoje za učinkovito obravnavo takih primerov v postopkih ARS, zlasti s spletnim reševanjem sporov (SRS) in tesnejšim upravnim sodelovanjem med državami članicami (4). Odbor prav tako predlaga, naj Komisija – podobno kot to določa člen 6(4) predloga uredbe o ARS – vsaj enkrat na leto pripravi srečanje pristojnih državnih organov, navedenih v členu 15 predloga direktive, za izmenjavo dobre prakse in mnenj o težavah, povezanih z delovanjem sistemov ARS.

3.6   Podpira možnost, da postopki ARS zajemajo kolektivne spore, kar je prvi korak k uvedbi pravnega mehanizma za skupinske tožbe v EU, vendar priporoča, da se v direktivi ta možnost jasno določi in ustrezno opredeli način delovanja mehanizma, namesto da se to prepušča presoji držav članic. V zvezi s tem EESO znova poudarja, kar že več let omenja v različnih mnenjih, in sicer da mora biti v EU nujno na voljo usklajen pravni instrument za skupinsko tožbo na ravni Skupnosti, ki ga razširitev shem ARS na kolektivne spore nikakor ne more nadomestiti.

3.7   Po mnenju EESO je treba zagotoviti, da imajo tisti, ki so odgovorni za upravljanje in delovanje ARS, vključno z osebjem ter mediatorji in arbitri, potrebna znanja, spretnosti, izkušnje ter osebnostne in poklicne lastnosti, da lahko ustrezno in nepristransko izvajajo svoje naloge. Poleg tega morajo biti zagotovljeni pogoji, v katerih lahko delujejo neodvisno in nepristransko. EESO zato želi, da bi bili ti pogoji podrobno opredeljeni v predlogu, da bi zagotovili usklajene standarde povsod v EU.

3.8   EESO se strinja z načeli delovanja ARS, ki so opredeljena v členih 7, 8 in 9 predloga ter povzemajo nekatera načela, ki so vključena že v zgoraj navedena priporočila. Kljub temu pa se sprašuje o razlogih za opustitev temeljnih načel, ki so bila vključena v ta priporočila, kot sta načeli zakonitosti in svobode.

Priporoča, da se zavoljo gotovosti in jasnosti ohranita neodvisni opredelitvi načel kontradiktornega sistema in zastopanja, ki strankam izrecno omogočata, da jih zastopajo pravniki ali tretje strani, zlasti združenja potrošnikov (namesto bolj posredno omenjene možnosti v členih 8(a) in 9(1)(a)).

EESO se ne strinja, da bi bilo treba načelo neodvisnosti nadomestiti z nejasnim pojmom „načelo nepristranskosti“, ki ima drugačno, manj konkretno vsebino in je drugačne narave.

3.9   EESO ni naklonjen temu, da bi ti mehanizmi zajemali tudi pritožbe trgovcev zoper potrošnike, saj je to v nasprotju s tradicionalnimi sistemi v večini držav članic in z dosedanjim pristopom v stališčih, ki sta jih o tej temi v preteklosti sprejela Komisija in Evropski parlament. EESO temu ni naklonjen predvsem zato, ker bi mehanizmi ARS s tem postali organi za reševanje sporov glede neplačil, s čimer bi obšli sistem EU za male terjatve, sistem ARS pa preplavili s primeri in ohromili sisteme, ki nimajo dovolj zmogljivosti za odzivanje.

Vendar bi v skladu z določili Akta za mala podjetja morala mikro in mala podjetja pod pogoji, ki jih je treba natančno določiti, imeti možnost reševanja sporov s potrošniki v okviru shem ARS v primeru neprevzema naročil ali popravljenih izdelkov oziroma nespoštovanja rezervacij.

3.10   EESO meni, da ta predlog pod nobenim pogojem ne sme spodkopavati zavezujočih sistemov, ki so jih države članice že ali jih še bodo vzpostavile v skladu s svojimi pravnimi tradicijami.

3.11   Odbor lahko sprejme predlog, da odločitve v postopkih ARS za stranke niso zavezujoče, le pod pogojem, če je izrecno zagotovljeno temeljno načelo, da lahko potrošniki ali trgovci vložijo pritožbo zoper te odločitve na pristojno redno sodišče. V nasprotnem primeru ne bo imel sistem ARS nobene dodane vrednosti več z vidika verodostojnosti in učinkovitosti, poleg tega pa je tudi težko razumeti trditev, da bo sistem, ki se vzpostavlja, zajemal tudi odločbe v okviru uradnih arbitražnih postopkov ali drugih podobnih mehanizmov, ki so v bistvu dejanske sodne odločbe.

3.12   EESO je razočaran, da Komisija v predlog ni vključila besedila o jasni prevladi pravice do dostopa do sodnega varstva, kot je zapisano v predlogu uredbe o spletnem reševanju sporov, saj ARS ni nadomestek ali dejanska „alternativa“ vlogi rednih sodišč, temveč dragoceno dopolnilno sredstvo za reševanje sporov (5).

3.13   Odbor je presenečen, da vprašanje financiranja teh sistemov ni izrecno in odločno obravnavano niti v obrazložitvenem memorandumu predloga niti v programu za obdobje 2014–2020, čeprav so reprezentativna združenja potrošnikov v posvetovanjih to omenila kot ključno vprašanje. Nekatere države članice si ne morejo privoščiti povišanih stroškov vzpostavitve novih organov, usposabljanja „posrednikov“ in drugega podpornega osebja, zagotavljanja informacij in pomoči potrošnikom, priprave strokovnih poročil in novih upravnih funkcij. Vse zainteresirane strani so se strinjale, da je to vprašanje ključno za zagotavljanje nepristranskosti in neodvisnosti sistema (6).

3.14   EESO poleg tega priporoča Komisiji, naj, če tega še ni storila, izvede oceno glavnih regulativnih pristopov držav članic k izvajanju Direktive 2008/52/ES (7) o mediaciji v civilnih in gospodarskih zadevah (člen 12), kot je predlagal Evropski parlament (8).

4.   Posebne ugotovitve

4.1   Člen 2(2)(a)

Besedilo „zaposlene samo pri trgovcu“ je nejasno in dvoumno. Nadomestiti bi ga morali z besedami „so ali so bile v zadnjih treh letih v poklicnem razmerju ekonomske odvisnosti ali v drugem razmerju, ki lahko vpliva na njihovo neodvisnost“.

4.2   Člen 4(e)

Opredelitev je preveč nejasna in premalo konkretna. Spremljati bi jo moralo jasno sklicevanje na spoštovanje načel, ki morajo biti vodilo pri njegovem delovanju, in potrdilo, da je del mreže priznanih organov.

4.3   Člen 5(3)

EESO ne razume v celoti področja uporabe te določbe, vendar se boji, da morda ne bo tako učinkovito, kot bi bilo zaželeno. Namesto spodbujanja potrebnega usklajevanja s povezanim delovanjem vseh mehanizmov ARS na evropski in nacionalni ravni po načelu skupnih in enakih sistemov bi državam članicam dejansko omogočili, da ohranijo obstoječe strukture, pri čemer bi morale zgolj formalno uvesti dopolnilni mehanizem. V praksi na ta način ne bi rešili geografskih in sektorskih težav, s katerimi se soočamo danes.

4.4   Člen 6

EESO želi, da bi pri opredeljevanju in preverjanju zahtev glede znanj in spretnosti ter nepristranskosti zagotovili aktivno sodelovanje organizacij trgovcev in potrošnikov, zlasti v postopkih izbire in imenovanja posameznikov, ki so pristojni za reševanje sporov. Te naloge ne bi smeli prepustiti birokratom in javnim uslužbencem uradnih organov držav članic.

4.5   Člen 7

Poleg zahtev glede sredstev bi morali v predlogu opredeliti tudi zahteve glede rezultatov, s čimer bi zagotovili, da ti mehanizmi s svojim delovanjem prinesejo merljive rezultate v sektorjih, kjer je vloženih največ pritožb, in z vidika kakovosti storitev, ki jih zagotavljajo trgovci, z dejavnim spodbujanjem zaupanja v uporabo teh mehanizmov.

Poleg tega morajo države članice nujno zagotavljati, da organi ARS razkrivajo informacije o storitvah, ki jih opravljajo (na področju obveščanja, mediacije, sprave in arbitraže), o finančnih rezultatih (da se zagotovi potrebna preglednost teh mehanizmov in okrepi zaupanje potrošnikov) in o tem, kako zadovoljni so z delom teh organov uporabniki.

Odstavek 2 tega člena bi po mnenju EESO moral določati, da ti organi poleg letnih poročil o dejavnostih prek lastnih načinov komuniciranja objavljajo tudi letne proračune in povzetek svojih arbitražnih odločitev. Pri tem je treba spoštovati predpise o obdelavi osebnih podatkov iz nacionalne zakonodaje za prenos Direktive 95/46/ES.

4.6   Člen 9

Medtem ko EESO sicer priznava pomembnost načela pravičnosti, ima pomisleke glede opustitve načela zakonitosti, kot je bilo opredeljeno v priporočilu Komisije z dne 30. marca 1998. (9) Če ta določba ne bo vključena v direktivo, bi lahko to škodilo potrošnikom v čezmejnih trgovinskih odnosih, zlasti kadar je s pravom države bivanja potrošnika zagotovljena višja raven varstva kot s pravom države članice, v kateri je mehanizem ARS vzpostavljen. EESO vztraja, da je treba v to direktivo vključiti načelo zakonitosti, s čimer bi zagotovili, da odločitve organov ARS ne prikrajšajo potrošnikov za raven varstva, ki ga zagotavlja veljavna zakonodaja.

4.7   Člen 10

Odbor je zaskrbljen, da bi lahko bili potrošniki zaradi dvoumnosti tega člena zavedeni in prepričani, da je mogoče spor rešiti pred organom ARS, medtem ko morajo dejansko trgovci le obveščati o obstoju teh mehanizmov, pri čemer niso zavezani privoliti v uporabo katerega koli od njih.

EESO zato poziva Komisijo, naj v predlogu zagotovi, da bodo države članice od trgovcev zahtevale, da te informacije zagotovijo neposredno pred podpisom pogodbe, da se bo lahko potrošnik odločal zavestno in na podlagi informacij, pri čemer bo vnaprej vedel, ali trgovec priznava reševanje sporov prek organa ARS ali ne.

EESO tudi meni, da je neizpolnjevanje ali nepopolno izpolnjevanje obveznosti iz odstavka 2 treba šteti za nepošteno trgovinsko prakso in to vključiti na seznam, ki je priložen Direktivi 2005/29/ES, neodvisno od kazni iz člena 18 predloga.

4.8   Členi 15–17

EESO se boji, da s temi določbami morda ne bo mogoče zagotoviti, da pristojni organi v celoti izpolnjujejo te zahteve, ker še vedno temeljijo na merilih, ki izhajajo iz samoocenjevanja. Zato mora Komisija nujno spodbujati neposredno vključevanje civilne družbe v spremljanje teh mehanizmov prek ustreznih predstavniških organizacij ustreznih sektorjev (10).

(1)  UL L 115, 17.4.1998, str. 31.

(2)  UL L 109, 19.4.2001, str. 56.

(3)  Direktiva 2011/83/EU (UL L 304, 22.11.2011, str. 64); mnenje EESO: UL C 317, 23.12.2009, str. 54.

(4)  Zlasti ob upoštevanju Uredbe 2006/2004 o sodelovanju med nacionalnimi organi; gl. mnenje EESO, UL C 218, 23.7.2011, str. 69.

(5)  Predlog uredbe o SRS dobesedno določa: „Pravica do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča je temeljna pravica, ki jo zagotavlja člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Postopki spletnega reševanja sporov ne smejo biti oblikovani tako, da nadomestijo sodne postopke, in potrošnikom ali trgovcem ne smejo odvzeti pravice do pravnih sredstev pred sodiščem. Vsebina te uredbe zato stranem ne sme odvzeti pravice dostopa do sodnega sistema.“

(6)  Glej mnenje EESO, ki je v pripravi (INT/608).

(7)  UL L 136, 24.5.2008, str. 3; mnenje EESO: UL C 286, 17.11.2005, str. 1.

(8)  Poročilo o izvajanju direktive o mediaciji v državah članicah, A7-0275/2011, poročevalka: Arlene MCCARTHY.

(9)  Ki v zvezi s čezmejnimi spori jasno določa, da „odločitev organa potrošnika ne sme prikrajšati za zaščito, ki mu jo zagotavljajo zavezujoče določbe po pravu države članice, v kateri potrošnik običajno prebiva, v primerih iz člena 5 Rimske konvencije“.

(10)  Podobno kot v energetskem sektorju v Italiji: čeprav v tej državi obstaja javni organ ARS, ga nadzorujejo predstavniki potrošnikov in energetskih podjetij, pri čemer prvi dejavno sodelujejo pri usposabljanju strokovnjakov, ki so zaposleni v tem organu.