OBRAZLOŽITVENI MEMORANDUM

1.           OZADJE PREDLOGA

Uredba (ES) št. 1060/2009 o bonitetnih agencijah[1] se je začela polno uporabljati 7. decembra 2010. V skladu z njo morajo bonitetne agencije upoštevati stroga pravila ravnanja, da se zmanjšajo možna nasprotja interesov ter se zagotovita visoka kakovost in zadostna preglednost ocen in postopka ocenjevanja. Obstoječe bonitetne agencije so morale do 7. septembra 2010 zaprositi za registracijo in izpolniti zahteve iz Uredbe.

Dne 11. maja 2011 je bila sprejeta sprememba Uredbe o bonitetnih agencijah[2] (Uredba (EU) št. 513/2011), v skladu s katero je Evropski organ za vrednostne papirje in trge (ESMA) pridobil izključna pooblastila za nadzor nad bonitetnimi agencijami, registriranimi v EU, s čimer sta se zagotovili centralizacija in poenostavitev registracije ter nadzora na evropski ravni.

Vendar nekaterih vprašanj s področja dejavnosti bonitetnega ocenjevanja in uporabe ocen obstoječa Uredba o bonitetnih agencijah ne obravnava zadostno. Eno od teh vprašanj zadeva tveganje prevelikega zanašanja na bonitetne ocene, ki jih podajo udeleženci finančnega trga, vključno s kolektivnimi naložbenimi podjemi za vlaganja v prenosljive vrednostne papirje (KNPVP) in alternativnimi investicijskimi skladi (AIS)[3].

Evropska komisija je na ta odprta vprašanja opozorila v svojem sporočilu z dne 2. junija 2010 („Reguliranje finančnih storitev za trajnostno rast“)[4] in v posvetovalnem dokumentu služb Komisije z dne 5. novembra 2011[5], kjer je objavila potrebo po usmerjenem pregledu Uredbe o bonitetnih agencijah, ki jo vsebuje ta predlog.

Evropski parlament je 8. junija 2011 objavil nezakonodajno poročilo o bonitetnih agencijah[6]. V poročilu je med drugim podprta potreba po okrepitvi regulativnega okvira za bonitetne agencije in sprejemu ukrepov za zmanjšanje tveganja prevelikega zanašanja na bonitetne ocene.

Na neuradnem zasedanju Sveta za ekonomske in finančne zadeve 30. oktobra 2010 je Svet Evropske unije priznal potrebo po dodatnem obravnavanju nekaterih vprašanj, povezanih z dejavnostmi bonitetnih agencij, vključno s tveganjem prevelikega zanašanja na bonitetne ocene in tveganjem nasprotja interesov zaradi dohodkovnega modela bonitetnih agencij. Evropski svet je v svojih sklepih z dne 23. oktobra 2011 ugotovil, da je treba doseči napredek na področju zmanjšanja prevelikega zanašanja na bonitetne ocene.

Na mednarodni ravni je Odbor za finančno stabilnost oktobra 2010 objavil načela za omejitev zanašanja organov in finančnih institucij na zunanje bonitetne ocene[7]. V načelih se poziva k odpravi ali nadomestitvi sklicevanj na takšne ocene v zakonodaji, kjer so na voljo ustrezni alternativni standardi kreditne sposobnosti, in k zahtevi za vlagatelje, da pripravijo lastne bonitetne ocene. Ta načela je na vrhunskem srečanju v Seulu, ki je potekalo novembra 2010, potrdila skupina G-20.

2.           REZULTATI POSVETOVANJ Z ZAINTERESIRANIMI STRANMI IN OCEN UČINKA

Evropska Komisija je izvedla javno posvetovanje, ki je potekalo od 5. novembra 2010 do 7. januarja 2011, v okviru katerega je predstavila različne možnosti za obravnavanje opredeljenih vprašanj, vključno z vprašanjem prevelikega zanašanja. Komisija je prejela približno 100 prispevkov zainteresiranih strani, pri čemer so bili ti prispevki upoštevani pri pripravi tega predloga. Povzetek odzivov na posvetovalni dokument je na voljo na spletni strani:

http://ec.europa.eu/internal_market/securities/docs/agencies/summary-responses-cra-consultation-20110704_en.pdf.

Službe Komisije so 6. julija organizirale okroglo mizo, da bi od zainteresiranih strani v zvezi s temi vprašanji pridobile dodatne povratne informacije. Povzetek okrogle mize je na voljo na spletni strani:

http://ec.europa.eu/internal_market/securities/docs/agencies/roundtable_en.pdf.

Za ta predlog je bila pripravljena ocena učinka. Na voljo je na spletni strani:

http://ec.europa.eu/internal_market/securities/agencies/index_en.htm.

3.           PRAVNI ELEMENTI PREDLOGA

3.1.        Pravna podlaga

Da bi se zmanjšalo tveganje prevelikega zanašanja upraviteljev KNPVP in AIS na bonitetne ocene, je treba uvesti spremembe k Direktivi 2009/65/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o kolektivnih naložbenih podjemih za vlaganja v prenosljive vrednostne papirje (KNPVP)[8] ter Direktivi 2011/61/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 8. junija 2011 o upraviteljih alternativnih investicijskih skladov[9]. Komisija hkrati predstavlja tudi predlog Uredbe o spremembi Uredbe o bonitetnih agencijah na podlagi člena 114 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU).

Vendar ta predlog Uredbe ne bi bil primeren pravni instrument za spremembo teh direktiv. Zadevne spremembe vključujejo določila, ki niso neposredno veljavna in za katere je potreben prenos v nacionalno pravo. Hkrati pa bi moral predlog o spremembah Direktive 2009/65/ES in Direktive 2011/61/EU temeljiti na členu 53(1) PDEU, ki je pravna podlaga za Direktivo 2011/61/EU. Direktiva 2009/65/ES temelji na ustreznem členu 95 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti.

Zato se zdi primerno osnutke sprememb Direktive 2009/65/ES in Direktive 2011/61/EU predstaviti v predlogu Direktive, ki temelji na členu 53(1) PDEU.

3.2.        Načeli subsidiarnosti in sorazmernosti

V skladu z načelom subsidiarnosti (člen 5(3) PEU) se ukrepi na ravni EU sprejmejo le, če države članice zastavljenih ciljev same ne morejo zadovoljivo doseči in se zaradi obsega ali učinkov predlaganih ukrepov ti cilji lažje dosežejo na ravni EU. Bonitetne agencije poslujejo na svetovni ravni, njihovo poslovanje pa se nadzira na ravni EU. Bonitetne ocene, ki jih uporabi bonitetna agencija s sedežem v eni od držav članic, uporabljajo udeleženci na trgu v celotni EU, ki se na te ocene tudi zanašajo. Podobno zakonodaja EU zagotavlja varen in skrben regulativni okvir za investicijske sklade, ne glede na to, ali so to KNPVP ali AIS, ter skladom s pridobljenimi dovoljenji omogoča poslovanje v celotni EU. Neustrezen regulativni okvir ali njegov neobstoj v posamezni državi članici lahko negativno vpliva na udeležence na trgu in finančne trge v celotni EU. Zato je ustrezna zakonodaja, ki velja za celotno EU, nujna za zaščito vlagateljev in trgov pred morebitnimi pomanjkljivostmi. Vsak nadaljnji ukrep na področju KNPVP in AIS za zmanjšanje prevelikega zanašanja na bonitetne ocene se zato najbolje doseže na ravni EU.

Predlagane spremembe so tudi sorazmerne, kot določa člen 5(4) PEU. Spremembe ne presegajo tistega, kar je potrebno za doseganje ciljev. Določbe glede zmanjšanja zanašanja na bonitetne ocene so zaradi uporabe postopkov ali sistemov za obvladovanje tveganj vključene v splošne obveznosti družb za upravljanje in investicijskih družb (kar zadeva KNPVP) ter upraviteljev alternativnih investicijskih skladov (UAIS) (kar zadeva AIS). Predlagane določbe so zelo podobne določbam, ki jih je Komisija nedavno predlagala v zvezi s kreditnimi institucijami[10].

Predlog spremembe direktiv, ki ga je Komisija predložila sočasno, dopolnjuje predlog Uredbe o spremembi Uredbe o bonitetnih agencijah, ki vsebuje druge določbe, med drugim v zvezi z zmanjšanjem prevelikega zanašanja na bonitetne ocene s strani udeležencev na trgu. Predlog spremembe Uredbe o bonitetnih agencijah poleg določb v zvezi s splošnim načelom izogibanja prevelikemu zanašanju na bonitetne ocene določa tudi nekatere ukrepe, ki bi morali vlagateljem omogočiti doseganje navedenega cilja. Zato se v okviru predloga predvideva, da bodo vlagatelji lahko dostopali do dodatnih informacij, ki jih trgu razkrivajo bonitetne agencije in izdajatelji strukturiranih finančnih instrumentov. Bonitetne agencije bi morale razkriti informacije o svojih metodologijah bonitetnega ocenjevanja in predpostavkah, o vseh predlaganih spremembah v zvezi s temi metodologijami ali o določenih informacijah o nekaterih vrstah bonitetnih ocen, kot so ocene, ki jih izdajo državne bonitetne agencije. Izdane bonitetne ocene bi morale za vlagatelje postati lahko primerljive zaradi evropskega indeksa bonitetnega ocenjevanja (EURIX), ki ga bo upravljal ESMA in bo vključeval usklajene bonitetne lestvice. Izdajatelji strukturiranih finančnih instrumentov bi morali trgu zagotavljati več informacij o svojih izdelkih, vključno z informacijami o kreditni kakovosti in uspešnosti posameznih primarnih sredstev strukturiranega finančnega instrumenta, strukturah transakcije listinjenja, denarnih tokovih ali kakršnem koli zavarovanju v zvezi z izpostavljenostjo iz naslova listinjenja. Takšne dodatne informacije bi morale vlagateljem, kot so KNPVP ali AIS, zagotoviti možnost presoje lastnega kreditnega tveganja, pri čemer bi odpravile potrebo po sistematični in mehanski odvisnosti od bonitetnih agencij, ki zagotavljajo oceno kreditne sposobnosti instrumentov, zlasti strukturiranih finančnih instrumentov, v katere vlagajo.

3.3.        Razlaga predloga

3.3.1.     Sprememba Direktive 2009/65/ES o KNPVP

Direktiva 2009/65/ES določa upravljanje KNPVP na ravni EU. KNPVP, ki izpolnjujejo določene pogoje, lahko tako poslujejo v celotni Uniji. Člen 51 te direktive določa nekatere zahteve za pravila skrbnega in varnega poslovanja v zvezi z obvladovanjem tveganj. Določa zlasti, da družba za upravljanje ali investicijska družba, ki upravlja KNPVP, izvaja postopek obvladovanja tveganj, ki ji omogoča, da spremlja in kadar koli meri tveganja postavk ter njihov prispevek v celotnem profilu tveganja portfelja. Komisija je prejela prenesena pooblastila in lahko z delegiranimi akti določi merila za oceno ustreznosti postopka obvladovanja tveganj, ki jih uporabljajo upravitelji KNPVP.

Člen 1 predloga spreminja člen 51 Direktive 2009/65/ES v zvezi s postopkom obvladovanja tveganj:

– točka (1) uvaja zahtevo za družbo za upravljanje ali investicijsko družbo, da se ne sme izključno ali sistematično zanašati na zunanje bonitetne ocene, s katerimi se ocenjuje kreditna sposobnost sredstev KNPVP. Zunanje bonitetne ocene se lahko uporabijo kot eden od dejavnikov v tem procesu, vendar ne smejo prevladovati;

– točka (2) predlaga ustrezne spremembe za obstoječa pooblastila Komisije, v skladu s katerimi lahko Komisija sprejme delegirane akte, da se določijo določbe člena 51(1) Direktive 2009/65/ES.

3.3.2.     Sprememba Direktive 2011/61/EU o upraviteljih AIS

Podobno Direktiva 2011/61/EU določa nadzor na ravni EU za upravitelje alternativnih investicijskih skladov (AIS). AIS, ki izpolnjujejo določene pogoje, lahko tako poslujejo v celotni Uniji. Člen 15 Direktive 2011/61/EU določa nekatere zahteve za pravila skrbnega in varnega poslovanja v zvezi z obvladovanjem tveganja. Določa zlasti, da mora UAIS izvajati ustrezne sisteme obvladovanja tveganja, da se opredelijo, izmerijo, obvladujejo in ustrezno spremljajo vsa tveganja, ki se navezujejo na vsako naložbeno strategijo AIS in ki jim je ali jim je lahko izpostavljen vsak AIS. Komisija je prejela prenesena pooblastila, da lahko z delegiranimi akti določi sisteme obvladovanja tveganj, ki jih UAIS uporabijo v zvezi s tveganji, ki jih imajo UAIS v imenu AIS, ki jih upravljajo.

Člen 2 predloga spreminja člen 15 Direktive 2011/61/EU v zvezi s sistemi obvladovanja tveganj:

– točka (1) uvaja zahtevo za UAIS, da se ne sme izključno ali sistematično zanašati na zunanje bonitetne ocene, s katerimi se ocenjuje kreditna sposobnost sredstev AIS. Zunanje bonitetne ocene se lahko uporabijo kot eden od dejavnikov v tem procesu, vendar ne smejo prevladovati;

– točka (2) predlaga ustrezne spremembe za obstoječa pooblastila Komisija, v skladu s katerimi lahko Komisija sprejme delegirane akte, da se določijo določbe člena 15(1) Direktive 2011/61/EU.

3.3.3.     Prenos

Predlog določa obdobje prenosa 12 mesecev.

4.           PRORAČUNSKE POSLEDICE

Predlog Komisija ne vpliva na proračun Evropske unije.

2011/0360 (COD)

Predlog

DIREKTIVA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA

o spremembi Direktive 2009/65/ES o usklajevanju zakonov in drugih predpisov o kolektivnih naložbenih podjemih za vlaganja v prenosljive vrednostne papirje (KNPVP) in Direktive 2011/61/EU o upraviteljih alternativnih investicijskih skladov v zvezi s prevelikim zanašanjem na bonitetne ocene

(Besedilo velja za EGP)

EVROPSKI PARLAMENT IN SVET EVROPSKE UNIJE STA –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije, zlasti člena 53(1) Pogodbe,

ob upoštevanju predloga Evropske komisije,

po posredovanju osnutka zakonodajnega akta nacionalnim parlamentom,

ob upoštevanju mnenja Evropske centralne banke[11],

ob upoštevanju mnenja Evropskega ekonomsko-socialnega odbora[12],

v skladu z rednim zakonodajnim postopkom,

ob upoštevanju naslednjega:

(1) Direktiva 2009/65/ES Evropskega parlamenta in Sveta[13] določa predpise na ravni Unije za kolektivne naložbene podjeme za vlaganja v prenosljive vrednostne papirje (KNPVP). Direktiva 2011/61/EU Evropskega parlamenta in Sveta[14] določa predpise na ravni Unije za upravitelje alternativnih investicijskih skladov (AIS). Obe določata pravila skrbnega in varnega poslovanja v zvezi z obvladovanjem tveganj s strani družb za upravljanje ali investicijskih družb, ki upravljajo KNPVP, ali s strani upraviteljev AIS.

(2) Zaradi finančne krize se pri izvajanju naložb v dolžniške instrumente vlagatelji, vključno s KNPVP in AIS, v preveliki meri zanašajo na bonitetne ocene, pri čemer ne izvajajo nujno lastnih ocen kreditne sposobnosti izdajateljev takšnih dolžniških instrumentov. Da se izboljša kakovost naložb KNPVP in AIS ter tako zagotovi zaščita vlagateljev v ta sredstva, je od upraviteljev KNPVP in AIS primerno zahtevati, da se pri ocenjevanju tveganj, povezanih z naložbami KNPVP in AIS, ki jih upravljajo, izogibajo prevelikemu in samodejnemu zanašanju na zunanje bonitetne ocene. Splošno načelo izogibanja prevelikemu zanašanju na zunanje bonitetne ocene bi moralo biti zato vključeno v postopke in sisteme obvladovanja tveganj, ki jih uporabljajo upravitelji KNPVP in AIS, ter prilagojeno njihovim posebnostim.

(3) Da se nadalje določi splošno načelo prevelikega zanašanja, ki se uvede v Direktivo 2009/65/ES in Direktivo 2011/61/EU, se pooblastilo za sprejemanje aktov v skladu s členom 290 Pogodbe o delovanju Evropske unije prenese na Komisijo, s čimer se pri ocenjevanju kreditne sposobnosti KNPVP ali AIS zagotovi zlasti preprečevanje prevelikega zanašanja upraviteljev KNPVP in AIS na zunanje bonitetne ocene. V tem smislu je primerno spremeniti pooblastila Komisije v navedenih direktivah, da lahko sprejema delegirane akte v zvezi s splošnimi določbami glede postopkov in sistemov obvladovanja tveganj, ki jih uporabljajo upravitelji KNPVP in AIS. Zlasti je pomembno, da Komisija pri svojem pripravljalnem delu opravi ustrezna posvetovanja, vključno na ravni strokovnjakov.

(4) Zadevni ukrepi morajo dopolnjevati druge določbe iz Uredbe (ES) št. 1060/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 o bonitetnih agencijah[15], kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. [xxx/xxxx] Evropskega parlamenta in Sveta z dne [xxx. xxx xxxx] o spremembi Uredbe (ES) št. 1060/2009[16]. Te določbe določajo splošni cilj zmanjšanja prevelikega zanašanja vlagateljev na zunanje bonitetne ocene in bi morale omogočiti doseganje tega cilja.

(5) Ker cilja te direktive, in sicer zmanjšati preveliko zanašanje KNPVP in AIS pri naložbah na zunanje bonitetne ocene, ni mogoče zadovoljivo doseči na ravni držav članic, vendar ga je mogoče zaradi vseevropske strukture in učinka dejavnosti KNPVP, AIS in bonitetnih agencij lažje doseči na ravni Unije, lahko Unija sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti iz člena 5 Pogodbe o Evropski uniji. V skladu z načelom sorazmernosti iz navedenega člena ta direktiva ne presega tistega, kar je potrebno za doseganje navedenih ciljev.

(6) Direktivo 2009/65/ES in Direktivo 2011/61/EU je zato treba ustrezno spremeniti –

SPREJELA NASLEDNJO DIREKTIVO:

Člen 1

Spremembe Direktive 2009/65/ES

Člen 51 Direktive 2009/65/ES se spremeni:

(1)          prvi pododstavek odstavka 1 se nadomesti z naslednjim:

„Družba za upravljanje ali investicijska družba uporablja postopek obvladovanja tveganj, ki ji omogoča, da spremlja in kadar koli meri tveganja postavk in njihov delež v celotnem profilu tveganj portfelja. Zlasti se ne bo upravitelj pri ocenjevanju kreditne sposobnosti sredstev KNPVP izključno ali sistematično zanašal na zunanje bonitetne ocene.“;

(2)          v odstavku 4 se točka (a) nadomesti z naslednjim:

„(a)    merila za oceno ustreznosti postopka obvladovanja tveganj, ki ga izvaja družba za upravljanje v skladu s prvim pododstavkom odstavka 1. S temi merili se pri ocenjevanju kreditne sposobnosti sredstev KNPVP prepreči izključno ali sistematično zanašanje družbe za upravljanje na zunanje bonitetne ocene.“.

Člen 2

Spremembe Direktive 2011/61/EU

Člen 15 Direktive 2011/61/EU se spremeni:

(1)          prvi pododstavek odstavka 2 se nadomesti z naslednjim:

„UAIS izvajajo ustrezne sisteme obvladovanja tveganj, da se opredeli, izmeri, obvladuje in ustrezno spremlja vsa tveganja, ki se navezujejo na vsako naložbeno strategijo AIS in ki jim je ali jim je lahko izpostavljen vsak AIS. Zlasti se ne bodo UAIS pri ocenjevanju kreditne sposobnosti sredstev AIS izključno ali sistematično zanašali na zunanje bonitetne ocene.“;

(2)          v odstavku 5 se točka (a) nadomesti z naslednjim:

„(a)    sisteme obvladovanja tveganj, ki jih UAIS uporabijo v zvezi s tveganji, ki jih UAIS imajo v imenu AIS, ki jih upravljajo. Ti sistemi obvladovanja tveganj pri ocenjevanju kreditne spodobnosti sredstev AIS preprečujejo UAIS izključno ali sistematično zanašanje na zunanje bonitetne ocene.“.

Člen 3

Prenos

1.           Države članice najpozneje do XX. XXXX [12 mesecev po začetku veljavnosti te direktive] sprejmejo zakone, predpise in upravne določbe, potrebne za uskladitev s to direktivo. Komisiji takoj sporočijo besedilo navedenih predpisov in korelacijsko tabelo med navedenimi predpisi in to direktivo.

Države članice se v sprejetih predpisih sklicujejo na to direktivo ali pa sklic nanjo navedejo ob njihovi uradni objavi. Države članice določijo način sklicevanja.

2.           Države članice predložijo Komisiji besedila temeljnih določb nacionalne zakonodaje, sprejetih na področju, ki ga ureja ta direktiva.

Člen 4

Začetek veljavnosti

Ta direktiva začne veljati dvajseti dan po objavi v Uradnem listu Evropske unije.

Člen 5

Naslovniki

Ta direktiva je naslovljena na države članice.

V Bruslju,

Za Evropski parlament                                  Za Svet

Predsednik                                                     Predsednik

[1]               Uredba (ES) št. 1060/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 o bonitetnih agencijah, UL L 302, 17.11.2009.

[2]               Uredba (EU) št. 513/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. maja 2011 o spremembi Uredbe (ES) št. 1060/2009 o bonitetnih agencijah, UL L 145, 31.5.2011.

[3]               Preveliko zanašanje na zunanje bonitetne ocene se pojavi, kadar se finančne institucije in institucionalni vlagatelji izključno ali sistematično zanašajo na ocene, ki jih izdajo bonitetne agencije, ter pri tem zanemarijo svoje obveznosti glede ustrezne skrbnosti in notranjega upravljanja tveganj. Preveliko zanašanje na zunanje bonitetne ocene lahko povzroči čredno vedenje finančnih udeležencev, npr. vzporedno prodajo dolžniških instrumentov, potem ko ta instrument pade pod naložbeni razred, kar lahko vpliva na finančno stabilnost, zlasti kadar se nekaj velikih bonitetnih agencij v celoti zmoti pri svojih ocenah.

[4]               COM(2010) 301 konč.

[5]               Na voljo na spletni strani http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/2010/cra_en.htm.

[6]               http://www.europarl.europa.eu/oeil/FindByProcnum.do?lang=en&procnum=INI/2010/2302.

[7]               http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_101027.pdf.

[8]               UL L 302, 17.11.2009, str. 32.

[9]               UL L 174, 1.7.2011, str. 1.

[10]             Predlog Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih družb ter spremembi Direktive 2002/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta o dopolnilnem nadzoru kreditnih institucij, zavarovalnic in investicijskih družb v finančnem konglomeratu, COM(2011) 453 konč., ki ga je Komisija predložila 20. julija 2011. Glej točko (b) člena 77.

[11]               UL C, , str. .

[12]               UL C, , str. .

[13]               UL L 302, 17.11.2009, str. 32.

[14]               UL L 174, 1.7.2011, str. 1.

[15]               UL L 302, 17.11.2009, str. 1.

[16]               UL L […], […], str. […].