Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o LEADER – instrument lokalnega razvoja (mnenje na lastno pobudo)

2011/C 376/03

Poročevalec: Roman HAKEN

Evropski ekonomsko-socialni odbor je 20. januarja 2011 sklenil, da v skladu s členom 29(2) poslovnika pripravi mnenje na lastno pobudo o naslednji temi:

LEADER – instrument lokalnega razvoja

(mnenje na lastno pobudo).

Strokovna skupina za kmetijstvo, razvoj podeželja in okolje, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 6. septembra 2011.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 474. plenarnem zasedanju 21. in 22. septembra 2011 (seja z dne 21. septembra) s 151 glasovi za in 15 vzdržanimi glasovi.

1.   Sklepi in priporočila

1.1   Metoda LEADER je v preteklih 20 letih pokazala, da je sposobna preživeti. Zato je treba premisliti o nadaljnji razširitvi pristopa LEADER kot preizkušenega razvojnega instrumenta, pri tem pa ohraniti njegove osnovne vrednote, kot so neposredna udeležba civilne družbe prek njenih predstavnikov v lokalnem partnerstvu in nenehna komunikacija z lokalnim prebivalstvom o prednostnih usmeritvah nadaljnjega razvoja.

1.2   Za operativne programe v obdobju po letu 2013 je treba premisliti o občutni okrepitvi partnerskih pristopov (predvsem lokalnih in regionalnih medsektorskih partnerstev v podeželskih ter ločeno tudi v mestnih regijah) s potrebno standardizacijo postopkov in partnerstev ter z visokimi merili dodane vrednosti, uporabnosti in učinkovitosti njihovih projektov. Partnerstva morajo vedno slediti pristopu od spodaj navzgor.

1.3   Odbor priporoča, da se pristop LEADER in njegova razširitev v obliki partnerstev od spodaj navzgor uporabita za financiranje iz drugih skladov EU za podeželske regije, izrecno pa priporoča uporabo metodologije pod drugim imenom tudi v mestih pri izvajanju razvojnih in naložbenih strategij. Partnerstva lahko pripomorejo k povezovanju dejavnosti lokalne uprave, lokalnih podjetij, neprofitnih organizacij in prebivalstva, ki temeljijo na trajnostnem načelu. To bi seveda pomenilo, da bi se odrekli sedanjemu „sektorskemu“ mišljenju, kar zadeva Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) in strukturna sklada, ter omejili nagnjenost k strogemu ločevanju med skladi, hkrati pa prilagodili ustrezne predpise za uporabo različnih skladov s skupnim sistemom nadzora in kazalnikov.

1.4   Za obdobje po letu 2013 Odbor predlaga:

1.5   Ključni pojem Barcovega poročila (1) je „place-based development model“, tj. krajevno usmerjen model razvoja, katerega namen je spodbujati celovit lokalni ali regionalni pristop k reševanju problemov. Cilj „krajevno utemeljene“ strategije (place-based policy) je zmanjšati dolgotrajno neizkoriščenost potenciala. To je seveda skladno z bistvom in namenom pristopa LEADER: pristop „od spodaj navzgor“ (bottom-up), utemeljen na posebnostih lokalne problematike, rešene z združenimi močmi lokalnih akterjev, ki skupaj bolje izkoristijo notranji potencial regije. V razpravah se pogosto omenja dejstvo, da je Lizbonska pogodba okrepila pojem subsidiarnosti skupaj z večjo vlogo regionalnih in lokalnih subjektov.

1.6   Odbor priporoča, da se občutno skrči administracija in birokracija predvsem pri manjših projektih (npr. z zmanjšanjem števila predloženih dokumentov in potrdil) in da se pristop LEADER uvrsti v proces POENOSTAVITVE ter poskrbi za večjo prilagodljivost in uvedbo inovacij v regijah. Odbor priporoča, da se za projekte na splošno uvede sistem financiranja EU s predplačili ali prehodnega financiranja. S tem bi se precej povečala sposobnost regij za črpanje sredstev, hkrati pa ne bi bil ogrožen denarni tok malih subjektov, ki so predlagatelji, končni prejemniki in navsezadnje tudi izvajalci projektov. Poleg tega priporoča, da se pretehta možnost, da bi se nacionalno sofinanciranje nadomestilo z lastnim nefinančnim vložkom (v naravi) – npr. prostovoljnim delom.

1.7   Pri prehodu na večji obseg sredstev, uporabo več skladov in prenos metodologije na mesta Odbor priporoča, da bi se vrnili v čas „učnega procesa“, torej v obdobje, ko je bil pristop LEADER obravnavan kot laboratorij, ter se pri tem predvsem navezali na dvajsetletne neizpodbitno dobre izkušnje z začetkom izvajanja pristopa in pobud Skupnosti v podeželskih predelih. Odbor predlaga večjo prilagodljivost pri uporabi inovativnega pristopa, kar bo regijam omogočilo hitrejši razvoj.

2.   Uvod

2.1   Instrument LEADER in njegov izvor – zgodovina, učinki

2.1.1   Program LEADER se je pripravljal vrsto let v več fazah, in sicer že od leta 1991 kot pobuda Komisije: najprej kot LEADER I – „eksperiment“, nato kot LEADER II – „laboratorij“ in nazadnje LEADER+ do leta 2006 – „zrelost“. V obdobju 2004–2006 se je pristop poskusno uporabljal v novih državah članicah. Od sedanjega programskega obdobja 2007 je LEADER ena od štirih osi II. stebra skupne kmetijske politike kot eden od njenih „osrednjih instrumentov“. LEADER se sedaj financira prek EKSRP kot del programov razvoja podeželja držav članic in ga po načelu deljenega upravljanja med Komisijo in državami članicami slednje tudi sofinancirajo. Od leta 1991 je bilo v različne pobude Skupnosti v okviru LEADER in sedanje 4. osi sklada EKSRP skupaj vloženih 9,75 milijarde EUR. Trenutno v EU deluje več kot 2 200 lokalnih akcijskih skupin. V zadnjih 20 letih je financiranje EU za LEADER pripomoglo k vzpostavitvi enkratnega omrežja podeželskih akterjev v vseh 27 državah članicah EU.

2.1.2   Tako se je izoblikoval edinstven in inovativen način partnerstva in sodelovanja. Ta omogoča pregledno financiranje projektov tudi v najbolj odročnih predelih EU-27 in jim omogoča dostop do evropskih sredstev.

2.2   Trenutno stanje v EU – lokalne akcijske skupine

2.2.1   Instrument financiranja in pristop LEADER je na podeželskih območjih priljubljen, in sicer ne le med člani lokalnih akcijskih skupin, temveč zlasti med občinskimi samoupravami in drugimi subjekti, ki delujejo na ozemlju podeželskih skupnosti. Lokalne akcijske skupine so ustanovljene v vseh 27 državah EU, skupine v Bolgariji in Romuniji pa bodo začele delovati vsak čas. LEADER ima pomembno vlogo v predpristopni strategiji za države kandidatke in potencialne države kandidatke za pristop k EU.

2.2.2   Doslej je bilo v EU-27 izbranih 2 192 lokalnih akcijskih skupin s skupnim proračunom sklada EKSRP v višini okrog 5,5 milijarde EUR za obdobje 2007–2013.

2.2.3   LEADER v obdobju 2007–2013 podpira 4. os sklada EKSRP. Skupni izdatki, vključno s sofinanciranjem držav in zasebnega sektorja v tem programu, so dosegli 13,9 milijarde EUR iz javnih proračunov in 5 milijard EUR iz zasebnih virov.

2.2.4   V novih državah članicah EU se LEADER uporablja pogosteje kot v EU-15. V nekaterih državah lokalne akcijske skupine pokrivajo skoraj celotno ozemlje države članice in so učinkovit instrument politike za podeželje in manjša podeželska mesta. Ta struktura ustrezno dopolnjuje lokalno javno upravo oz. samoupravo.

2.2.5   Lokalne akcijske skupine so s svojimi upravnimi zmogljivostmi sposobne pregledno razdeljevati finančna sredstva EU na lokalni ravni.

2.2.6   V današnjih časih gospodarske krize je mogoče s posredovanjem teh prilagodljivih lokalnih „posredniških organov“ učinkovito prispevati k višjemu zaposlovanju na lokalni ravni.

2.3   Presoja programa LEADER+

2.3.1   Izvajanje pobude Skupnosti LEADER+ je pregledalo Računsko sodišče Evropske unije ter Evropski komisiji in državam članicam izdalo šest osnovnih priporočil. V njih so povzete pomanjkljivosti pristopa LEADER+, na katere se je Evropska komisija odzvala, za preostanek sedanjega obdobja ter za oblikovanje LEADER v prihodnjem programskem obdobju pa je bila kritika Računskega sodišča upoštevana.

2.3.2   V pobudo Skupnosti LEADER+ je bilo vključenih 893 lokalnih akcijskih skupin v EU-15, leta 2004 pa je ukrepe vrste LEADER začelo izvajati še nadaljnjih 250 lokalnih akcijskih skupin iz šestih novih držav članic. V celoti je bilo pobudi Skupnosti dodeljene 2,1 milijarde EUR.

2.3.3   Pristop LEADER je v podeželske regije prinesel javno-zasebna partnerstva, z njegovo pomočjo pa se je občutno povišala tudi zmožnost črpanja skladov EU.

2.3.4   LEADER+ je v sedanjem obdobju spodbudil rast števila lokalnih akcijskih skupin na današnjih več kot 2 200.

2.3.5   Kljub kritikam Računskega sodišča Evropske unije uporaba pristopa LEADER deluje in v celoti upošteva politiko Evropske unije, saj je učinkovita, prinaša pozitivne spremembe, je ciljno usmerjena, splošna in pregledna. Zato ima svoje mesto v evropski razvojni politiki in programih držav članic za razvoj podeželja ter si zasluži več podpore ne samo v skupni kmetijski politiki. Pristop LEADER podpira vzpostavljanje lokalnih medsektorskih partnerstev, deluje kot lokalni finančni instrument na podlagi načela subsidiarnosti ter podpira projekte, ki prispevajo k razvoju skladno z željami lokalnega prebivalstva in izboljšujejo življenjsko raven na podeželju.

2.3.6   Namen mnenja je vzbuditi večje zanimanje za pristop LEADER in olajšati sistematično uporabo lokalnih akcijskih skupin, in sicer tudi za druge instrumente financiranja zunaj okvira razvoja podeželja. Poleg tega naj bi pomagalo pri utemeljevanju potreb, da se vsaj ohranijo sredstva za LEADER iz celotnega proračuna za skupno kmetijsko politiko, in s tem tudi pri ohranitvi vidne vloge LEADER v okviru skupne kmetijske politike.

2.3.7   Sam pristop LEADER je uporaben tudi za programe drugih skladov EU. Poleg tega na podeželju krepi tudi povezanost podeželskih skupnosti.

3.   Priporočila za podeželska območja

3.1   V pristopu LEADER se skrivajo možnosti za hitrejši razvoj podeželskih območij; izkazal se je že tako, da bi ga bilo treba po možnosti razširiti na vsa podeželska območja v EU. Odbor priporoča, da se pristop LEADER v skupni kmetijski politiki ohrani in da se prek njega omogoči tudi dostop do skladov s področja kohezijske politike in okolja. To bi omogočilo celovit pristop k razvoju podeželja in bolj učinkovite intervencijske ukrepe, kadar gre za celostni trajnostni razvoj podeželskih območij. Omogočalo bi tudi izboljšanje vezi in medsebojnega delovanja med mestom in podeželjem. (2) Pristop LEADER (Liaisons Entre Actions de Développement de l’Économie Rurale – Povezave med ukrepi za razvoj podeželskega gospodarstva) v EKSRP je koristen most med podeželskimi in mestnimi območji. Za mestna območja bi bilo treba spremeniti načelo tega pristopa in ga ločiti od pristopa LEADER, na primer z uvedbo programa Povezave med ukrepi za razvoj mestnega gospodarstva (Liaisons Entre Actions de Développement de l'Économie des Villes – LEADEV).

3.2   Odbor predlaga, da naj se prek pristopa LEADER nameni več finančnih sredstev, ne samo sredstev prihodnjih programov razvoja podeželja. Ta pristop se uporablja že v okviru Evropskega sklada za ribištvo. Odbor predlaga, da bi bilo mogoče vse druge operativne programe, ki se izvajajo na podeželju in imajo morebitne upravičence (male občine, podeželske šole, mikro/mala/srednje velika podjetja, kmetijske subjekte, neprofitne organizacije ipd.), vključiti v ustrezni program s pristopom LEADER, udejanjenim v EKSRP, in da bi se zanje namenilo 5–25 % sredstev. S tem bo zagotovljen delež celostnih in inovativnih projektov, ki se izvajajo z usklajenimi prizadevanji skupnosti v podeželskem prostoru.

3.3   Odbor predlaga, da naj se pristop LEADER upošteva kot inovativen pristop od spodaj navzgor in naj se zato čim manj omeji z birokratskimi postopki in tematiko. Prebivalci posameznega kraja vedo, kaj najbolj potrebujejo, in to je temeljno načelo subsidiarnosti. Odbor predlaga, da se uporabi načelo javnega nadzora v partnerstvu na temelju pobude lokalnega prebivalstva.

3.4   Precejšnja dodana vrednost lokalnih akcijskih skupin in partnerstev je vključevanje lokalnega prebivalstva ter spodbujanje interakcije in iskanje kompromisov med zainteresiranimi stranmi. Ta vrednota pri presoji izvajanja pobude Skupnosti LEADER+ ni dovolj upoštevana, zato Odbor predlaga, da se bolj poudari pomen angažiranja članov lokalnih akcijskih skupin na terenu. S tem bo mogoče doseči odprt pristop k oblikovanju strategije lokalnega razvoja, koordinacijo na lokalni ravni in vključitev vseh, ki jih to zanima, v raznolik trajnostni razvoj v interesu višje kakovosti življenja. Poleg tega Odbor priporoča, da se tudi prostovoljnim partnerskim združenjem občin dovoli, da se včlanijo v lokalne akcijske skupine in predlagajo projekte. Hkrati pa je jasno, da LEADER ne more biti nadomestilo za nezadostne prejemke proračunov skupnosti niti za financiranje služb v javnem interesu na lokalni ravni v posameznih državah članicah.

3.5   Pri uporabi pristopa LEADER sta zelo pomembna tudi medteritorialno in transnacionalno sodelovanje med lokalnimi akcijskimi skupinami. Pozitivni vpliv pristopa LEADER pri medregionalnem (več lokalnih akcijskih skupin) in mednarodnem sodelovanju in partnerstvu v preteklih dvajsetih letih je premalo cenjen. V EU, kjer imajo države članice popolnoma različne stopnje razvoja in raznolika podeželska območja (tudi znotraj ene države), je to najbolj potrebna in za podeželje nujna dejavnost, ki lahko izrazito vpliva na razvoj podeželja.

4.   Priporočila za mestna območja

4.1   Če se bodo lahko partnerski pristopi uporabljali v vseh skladih EU, bo mogoče načelo pristopa LEADER, ki se izvaja na podeželju, uporabiti ločeno tudi v mestnih naseljih in njihovih četrtih za oblikovanje „lokalnih partnerstev“ – na začetku na primer za prehodno obdobje, ki bo nato ocenjeno. Odbor priporoča, da se za ta partnerski pristop poišče primerno poimenovanje programa za mestna območja in ta možnost vključi v vse razvojne sklade v pristojnosti različnih generalnih direktoratov. Z združitvijo virov bo njihova uporabnost še večja.

4.2   Odbor priporoča, da se načelo pristopa LEADER uporabi posebej in ločeno od programa LEADER tudi za primestna območja. Na teh območjih bi mesta prispevala k temu pristopu s postopnim zmanjševanjem razlik v razvoju med podeželskimi in mestnimi območji.

4.3   Odbor priporoča povezavo in preplet dejavnosti prejšnje pobude Skupnosti URBAN, programa LIFE in drugih programov, ki temeljijo na načelih metode LEADER, ter s tem povečanje skupne dodane vrednosti.

4.4   Za pripravo in uresničitev projektov se zdi najprimerneje, da se v partnerstva v mestnih naseljih bodisi neposredno vključi lokalna samouprava bodisi da se z njo posvetuje o posameznih dejavnostih. S tem bi se omejila morebitna navzkrižja med posameznimi projekti in bi se, nasprotno, lahko dosegla sinergija med projekti, ki jih izvajajo lokalne oblasti in lokalna partnerstva, ob ustrezni podpori partnerskih projektov. Najprimernejši pristop za oblikovanje sinergije je zasnova povezanih načrtov razvoja danih mest, mestnih območij in mestnih naselij.

4.5   Uporaba pristopa LEADER na mestnih območjih bi lahko temeljila na oblikovanju partnerstev za določeno podregionalno mestno območje, podobno kot zdaj na podeželju, na podlagi vnaprej opredeljenih parametrov.

(1)  http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/future/barca_en.htm

(2)  Glej http://ec.europa.eu/regional_policy/newsroom/pdf/pawel_samecki_orientation_paper.pdf (str. 10).