VSEBINA

1. Uvod 3

2. Splošni zaključki javnega posvetovanja 3

3. Namen tega sporočila 4

4. Osnovne značilnosti spremenjenega sistema DDV za EU 4

4.1. Sistem DDV v EU na osnovi načela namembnega kraja 4

4.2. Enostavnejši, učinkovitejši in zanesljivejši sistem DDV 5

5. Prednostna področja za nadaljnje delo 6

5.1. K enostavnejšemu sistemu DDV 6

5.1.1. Koncept „vse na enem mestu“ 7

5.1.2. Zagotavljanje dostopnejših in boljših informacij podjetjem na ravni EU 7

5.1.3. Izboljšanje upravljanja DDV na ravni EU 8

5.1.4. Standardizacija obveznosti v zvezi z DDV 8

5.2. K učinkovitejšemu sistemu DDV 9

5.2.1. Razširitev davčne osnove 9

5.2.2. Pregled strukture davčnih stopenj 10

5.3. K zanesljivejšemu sistemu DDV, ki je zaščiten pred goljufijami 11

5.3.1. Hitri odzivni mehanizem za reševanje nepričakovanih goljufij 11

5.3.2. Boj proti goljufijam na področju DDV 12

5.3.3. Pregled načina pobiranja in spremljanja DDV 14

5.4. Sistem DDV, prilagojen enotnemu trgu 14

6. Drugi ukrepi za srednjeročno obdobje 15

7. Zaključek 16

Uvod

Vse hitrejša globalizacija, rastoča konkurenca novih ključnih gospodarskih regij sveta ter hitro spreminjajoči se poslovni modeli in tehnični napredek so novi izzivi za uspešnost in učinkovitost evropskega davčnega sistema.

Poleg tega je finančna kriza pred države članice postavila dvojni izziv na področju gospodarske politike: spodbujanje trajnostne gospodarske rasti in konsolidacijo javnih financ. Pri tem davčne politike predstavljajo pomemben vzvod, kot je potrdil tudi letni pregled rasti za leto 2012[1]. Več pozornosti je treba nameniti oblikovanju in strukturiranju davčnih sistemov, da ti postanejo uspešnejši, učinkovitejši in pravičnejši, kar zlasti velja za sistem DDV v EU.

Na tej podlagi je Komisija 1. decembra 2010 sprejela Zeleno knjigo o prihodnosti DDV[2], s katero je pozvala vse zainteresirane strani, naj kritično preučijo vse vidike sistema DDV v EU, ki deluje že več kot 40 let.

Velik odziv podjetij, akademikov, državljanov in davčnih organov (več kot 1 700 prispevkov)[3] je potrdil potrebo po takšni razpravi.

Evropski parlament[4], Evropski ekonomsko-socialni odbor[5] in skupina za davčno politiko, v kateri so osebni predstavniki finančnih ministrov, so pozdravili zeleno knjigo in potrdili potrebo po spremembi sistema DDV v EU.

Sočasno je Komisija pripravila ekonomsko oceno sistema DDV[6] in predlagala zagotovitev lastnih sredstev za financiranje proračuna EU[7], ki bi temeljila na DDV.

SPLOšNI ZAKLJUčKI JAVNEGA POSVETOVANJA

Med zainteresiranimi stranmi prevladuje mnenje, da je razdrobitev skupnega sistema DDV v EU na 27 nacionalnih sistemov DDV glavna ovira za učinkovito trgovino znotraj EU, ki tako državljanom onemogoča izkoristiti prednosti pristnega enotnega trga.

Podjetja z mednarodnim poslovanjem menijo, da se cena, ki jo dejansko plačajo zaradi neusklajenosti, skriva v zapletenosti, dodatnih stroških izpolnjevanja obveznosti in pravni negotovosti. Mala in srednja podjetja velikokrat nimajo potrebnih sredstev, da bi se s tem ukvarjala, zato čezmejnih dejavnosti raje ne izvajajo.

Te pomanjkljivosti pa vplivajo na poslovno obnašanje in lahko preprečijo sprejetje najučinkovitejših poslovnih odločitev. Ko davčna pravila vplivajo na odločitev, kje kupovati ali prodajati blago in storitve, ekonomska nevtralnost DDV ni več zagotovljena, delovanje enotnega trga pa je močno ogroženo.

Nekaj sodelujočih je celo izpostavilo, da postaja zaradi tega poslovanje s partnerji zunaj EU vse enostavnejše in bolj dobičkonosno kot poslovanje s podjetji v EU.

Tiste zainteresirane strani, za katere zdaj veljajo izjeme, odstopanja ali znižane stopnje, so na splošno naklonjene njihovi ohranitvi; druge pa želijo celo razširiti prednostno obravnavo, da bi veljala tudi za njihovo dejavnost.

Na splošno pa je zelena knjiga ustvarila velika pričakovanja po spremembah. Ob tem pa v glavnem velja, da bo korenita prenova DDV neizogibno dolgoročen projekt.

Razumljivo je, da države članice niso pripravljene prevzeti tveganj, ki jih prinašajo reforme in lahko ogrozijo prihodke iz DDV, ki so v letu 2009 znašali okrog 784 milijard EUR oziroma 21 % nacionalnih davčnih prihodkov[8]. Videti je, da so pripravljene sprejeti samo postopne spremembe, pri katerih so tveganja, koristi in stroški jasni, dobro razumljeni in v celoti ocenjeni.

To so najpomembnejši splošni zaključki javnega posvetovanja; podrobnejši zaključki pa so predstavljeni v nadaljevanju po posebnih temah, na katere se nanašajo.

NAMEN TEGA SPOROčILA

Ker se skoraj 20 let po uvedbi enotnega trga srečujemo s tako zaskrbljujočimi dejstvi, je jasno, da ne bo dovolj, če zgolj ostanemo v varnem območju „običajnega poslovanja“. Odgovor na te izzive zahteva ambicioznejšo reformo sedanjega sistema DDV. Takšna reforma bo odigrala pomembno vlogo v doseganju ciljev strategije Evropa 2020 [9] in ponovni rasti s pomočjo krepitve enotnega trga in podporo sedanjim prizadevanjem držav članic za fiskalno konsolidacijo.

To sporočilo ima – glede na izid javnega posvetovanja ter tudi na razprave z državami članicami in mnenja evropskih institucij – dvojni namen:

- določiti temeljne značilnosti prihodnjega sistema DDV v EU, ki lahko še naprej opravlja svojo funkcijo ustvarjanja prihodkov in obenem povečuje konkurenčnost EU. Te osnovne značilnosti bi morale postati dolgoročni cilji, ki bi usmerjali vse prihodnje delo na področju DDV;

- ponuditi seznam prednostnih področij za nadaljnje ukrepanje v prihodnjih letih, da se premaknemo proti tem ciljem.

OSNOVNE ZNAčILNOSTI SPREMENJENEGA SISTEMA DDV ZA EU

Sistem DDV v EU na osnovi načela namembnega kraja

Akt za enotni trg [10] je poudaril temeljni pomen vzpostavitve končnega režima DDV, ki bi veljal za čezmejne transakcije.

Zelena knjiga je ponudila idealno priložnost za preučitev, ali je zaveza iz leta 1967[11] o vzpostavitvi končnega sistema DDV, ki bi znotraj EU deloval enako kot znotraj posamezne države, in sicer v skladu z načelom obdavčitve v državi porekla, še vedno veljavna.

Nedavne razprave z državami članicami so potrdile, da to načelo ostaja politično nedosegljivo. Da je to slepa ulica, je priznal tudi Evropski parlament – doslej vnet zagovornik načela porekla – in pozval k premiku k načelu namembnega kraja.

Poleg tega zainteresirane strani priznavajo, da sistem porekla, ki je zanje teoretično najprivlačnejša izbira, v bližnji prihodnosti ne bo izvedljiv. Zato torej zagovarjajo pravilno delujoč sistem na osnovi obdavčitve v namembnem kraju kot praktično in politično dosegljivo rešitev.

Tako je Komisija zaključila, da ni več veljavnih razlogov za ohranitev tega cilja, in bo predlagala njegovo opustitev. Dejansko bi ohranitev te zaveze, če je ne bi spremljal politični napredek v tej smeri, ogrozila verodostojnost evropskega postopka odločanja.

Opustitev načela porekla omogoča začetek prizadevanj za pripravo drugačnih konceptov za pravilno delujoč sistem DDV v EU, ki temelji na načelu namembnega kraja. Na tem področju vlada mrtvilo od leta 1993, kajti ta možnost je bila zavržena na račun zaveze k načelu porekla.

Vodilna načela za delo bodo naslednja: prvič, poslovanje po vsej EU mora biti prav tako enostavno in varno kot poslovanje v domači državi in, drugič, stroški izpolnjevanja obveznosti v zvezi z DDV za poslovanje v Evropi se morajo zmanjšati. V vsakem primeru čezmejna trgovina ne sme ustvarjati dodatnih stroškov.

Enostavnejši, učinkovitejši in zanesljivejši sistem DDV

Postopek reforme, ki ga začenja zelena knjiga, bi moral nazadnje pripeljati do sistema DDV z vsemi naslednjimi značilnostmi:

- „ enostaven “: davčni zavezanec, ki posluje po vsej EU, bi moral imeti na voljo jasna in preprosta pravila na področju DDV: kodeks EU za DDV. Kodeks bi opredelil pravila, prilagojena sodobnim poslovnim modelom, in standardizirane obveznosti, ki v celoti upoštevajo dosežen napredek v novih tehnologijah. Davčni zavezanec bi sodeloval samo z davčnimi organi ene države članice;

- „ učinkovit in nevtralen “: razširitev davčne osnove in izvajanje načela obdavčitve po splošni stopnji bi ustvarila več prihodkov ob manjših stroških ali pa bi omogočila znižanje splošne stopnje na način, ki ne bi vplival na prihodke. Vsakršno odstopanje od teh načel bi moralo biti razumno in enotno opredeljeno. Nevtralnost prav tako zahteva enaka pravila glede pravice do odbitka in zelo stroge omejitve pri uveljavljanju te pravice;

- „ zanesljiv in zaščiten pred goljufijami “: sodobni načini pobiranja in spremljanja DDV bi morali kar se da povečati dejansko zbrane prihodke ter v največji možni meri omejiti goljufije in izogibanje. Nacionalni davčni organi se bodo morali poleg poenostavitve izpolnjevanja obveznosti podjetja v zvezi z DDV osredotočiti še na tvegana ravnanja, ciljati na resnične goljufe in nazadnje delovati enotno kot evropski davčni organ za DDV. Okrepljena, avtomatizirana in hitra izmenjava informacij med nacionalnimi davčnimi upravami bo ključnega pomena pri doseganju tega cilja.

PREDNOSTNA PODROčJA ZA NADALJNJE DELO

Različne prednostne naloge so predstavljene spodaj po skupinah, in sicer v štirih razdelkih. Vseeno pa so med seboj tesno povezane: enostavnejši sistem DDV za domače transakcije skupaj s transakcijami znotraj EU poenostavlja izpolnjevanje obveznosti v zvezi z DDV in tako povečuje svojo zanesljivost.

Nekatere od ustreznih ključnih ukrepov je mogoče izvesti sorazmerno hitro, drugi pa bodo seveda zahtevali več časa. Kjer bo potrebno, bo Komisija pripravila običajno oceno učinkov.

K enostavnejšemu sistemu DDV

Odgovori na javno posvetovanje vsebujejo jasen in odločen poziv za poenostavitev. Ta zahteva vključuje vprašanja glede zakonodaje EU na področju DDV in tudi tako imenovana vprašanja glede upravljanja davka. Različne prakse na nacionalni ravni se vedno bolj izpostavljajo kot težko breme. Kljub temu da področje upravljanja davkov večidel sodi v pristojnost držav članic, bo cilj Komisije močno izboljšati prizadevanja za usklajevanje in sodelovanje na tem področju.

Zaključek ekonomske ocene je, da so stroški izpolnjevanja obveznosti podjetij v zvezi z DDV visoki, saj ocenjeni delež predstavlja od 2 % do kar 8 % pobranega DDV. Manjša podjetja so obremenjena preko svojih zmogljivosti, stroški pa se sčasoma ne bodo zmanjšali, če ne bo ciljno usmerjenih ukrepov politike.

Poleg tega so podjetja še dodatno obremenjena pri trgovinskem poslovanju znotraj EU. Ekonomska ocena kaže, da bi lahko ukinitev nacionalnih obveznosti, ki presegajo zahteve EU, ali 10-odstotno zmanjšanje neskladnosti med upravnimi postopki držav članic povzročila rast trgovine znotraj EU za 2,6 % oziroma 3,7 %, realna rast BDP pa bi se lahko povečala za 0,2 % oziroma 0,4 %. Kljub temu da poročilo priznava, da so številke morda pretirane, pa te vseeno kažejo, da bi lahko uskladitev postopkov na področju DDV prinesla velike koristi trgovini in BDP.

Mala in srednja podjetja bi lahko izkoristila zlasti prednosti ukrepov, predstavljenih v nadaljevanju. Ta imajo namreč na voljo manj sredstev za odpravljanje težav, ki nastajajo zaradi razlik v pravilih in obveznostih. Ekonomska ocena kaže, da so tudi zanje stroški sorazmerno višji.

Prednostna obravnava poenostavitve v prihodnjih letih je skladna z načelom „najprej pomisli na male“ iz „Akta za mala podjetja za Evropo“[12], ki spodbuja uporabo e-vlade in rešitev „vse na enem mestu“ za poenostavitev zakonodajnega in upravnega okolja, v katerem mala in srednja podjetja poslujejo.

Koncept „vse na enem mestu“

Spričo težav, ki jih navajajo podjetja, ki poslujejo v več državah članicah, je koncept „vse na enem mestu“ (VEM) – gre za ukrep, ki ga je predlagala Komisija v načrtu za zmanjšanje upravnih bremen[13] in ga je podprla skupina neodvisnih zainteresiranih strani za upravne obremenitve na visoki ravni[14] – seveda še vedno pomembna prednostna naloga.

Izvajanje mini-VEM za ponudnike telekomunikacijskih, radiodifuzijskih in elektronskih storitev iz EU za končne uporabnike v EU bo začelo veljati v letu 2015. Nekatera podjetja – ki se ukvarjajo s čezmejno trgovino – ne razumejo, zakaj ta možnost ne velja za njihove dejavnosti, kljub temu da se srečujejo z enakimi težavami.

Veliko držav članic in podjetij meni, da izvedba mini-VEM predstavlja pomemben mejnik. Tekoče delovanje tega koncepta bi moralo omogočiti njegovo splošnejšo uporabo. Vendar pa je videti, da države članice zaradi pomanjkanja izkušenj z VEM v trgovini znotraj EU nekoliko nasprotujejo širitvi njegovega obsega v tako zgodnji fazi.

Komisija je še vedno prepričana, da je v sistemu DDV, ki temelji na obdavčitvi v namembnem kraju, VEM ključni instrument za poenostavitev dostopa do enotnega trga, zlasti za mala in srednja podjetja.

1. Zagotavljanje tekoče uvedbe mini-VEM v letu 2015 je pomembna prednostna naloga Komisije, ki se zanaša na države članice, da bodo dale na voljo potrebna sredstva.

2. Od leta 2015 naprej bo Komisija razmislila o nadzorovani postopni širitvi koncepta.

Zagotavljanje dostopnejših in boljših informacij podjetjem na ravni EU

Zainteresirane strani so poudarile, da je razpoložljivost natančnih, zanesljivih in pravočasnih informacij o podrobnostih režima DDV, ki zdaj deluje v državah članicah, ključni dejavnik pri poenostavitvi izpolnjevanja obveznosti za podjetja, vse dokler ne bodo po vsej EU veljala podobna pravila. Poleg tega jezik še vedno velja za oviro pri trgovini znotraj EU.

Komisija meni, da je spletni portal, ki posreduje takšne informacije o registraciji, izdajanju računov, obračunih DDV, stopnjah DDV, posebnih obveznostih in omejitvah pri pravici do odbitka v več jezikih, edina možna pot. Podjetja bi lahko sodelovala pri opredelitvi potrebnih informacij.

3. S pomočjo držav članic bo Komisija vzpostavila spletni portal EU za DDV. Države članice poziva, naj potrdijo svojo pripravljenost, ki so jo pokazale v skupini za davčno politiko, z zavezo, da bodo posredovale potrebne informacije in jih pravočasno posodabljale.

Izboljšanje upravljanja DDV na ravni EU

Zainteresirane strani si želijo več vključevanja in preglednosti v postopku vzpostavitve in pojasnjevanja zakonodaje EU na področju DDV.

Komisija bo prevzela svoje odgovornosti in se pozitivno odzvala na to upravičeno zahtevo. Izmenjava stališč med Komisijo in zainteresiranimi stranmi bo organizirana bolj strukturirano. Komisija bo zagotovila, da bo javnosti na voljo več informacij s področja DDV v EU.

Vendar pa poziv k izboljšanju upravljanja deloma velja tudi za Svet, saj pravni okvir za sprejemanje zakonodajnih predlogov presega pristojnosti Komisije. Komisija torej poziva Svet, naj razmisli, kako kar najbolje vključiti zainteresirane strani v pogajanja o predlogih.

Zainteresirane strani zagovarjajo vzpostavitev komunikacijske poti na ravni EU, prek katere bi lahko davčni organi, Komisija in predstavniki podjetij izmenjevali stališča o praktičnih vprašanjih glede upravljanja DDV. Zdaj lahko o takšnih vprašanjih razpravljajo z nacionalnimi davčnimi organi, vendar pa nimajo na voljo širšega foruma, kjer bi sodelovali vsi davčni organi, zlasti glede čezmejnih vprašanj.

Države članice so pokazale pripravljenost za sodelovanje na takšnem forumu. Opredelitev najboljših praks bi lahko pripomogla k racionalizaciji sistema DDV in s tem k zmanjšanju stroškov izpolnjevanja obveznosti, pri čemer bi zagotavljala tudi prihodke iz DDV.

4. Komisija bo v letu 2012 objavila smernice o zakonodaji EU, ki jih je potrdil odbor za DDV, in po potrebi tudi pojasnila o novi zakonodaji pred njeno uveljavitvijo, da obvesti podjetja in spodbuja doslednejšo uporabo.

5. Komisija bo v letu 2012 vzpostavila tristranski forum o DDV v EU (Komisija, države članice in zainteresirane strani).

Standardizacija obveznosti v zvezi z DDV

Pravila o izstavljanju računov so bila pred kratkim dodatno usklajena, načelo enakega obravnavanja papirnatih in elektronskih računov pa je vključeno v zakonodajo na področju DDV. Vendar pa morajo podjetja zaradi razlik pri drugih obveznostih v zvezi z DDV specifikacije in postopke informacijske tehnologije še vedno prilagajati vsaki državi članici, v kateri poslujejo. To slabi prednosti skupnih storitvenih središč za vseevropske računovodske in davčne obveznosti.

6. Komisija bo v letu 2013 predlagala, naj bo standardiziran obrazec za obračun DDV na voljo v vseh jezikih in na izbiro podjetjem po vsej EU.

7. Enak postopek standardizacije bi lahko nato veljal za druge obveznosti, kot so prijava, izstavljanje računov in dokazila o upravičenosti do izjeme ali obrnjene davčne obveznosti.

K učinkovitejšemu sistemu DDV

Razširitev davčne osnove in omejitev uporabe znižanih stopenj bi ustvarili nove tokove prihodkov ob nižjih stroških ali pa omogočili precejšnje znižanje sedanje splošne stopnje, ki ne bi vplivalo na prihodke. Učinkovitejši sistem DDV je torej predvsem v interesu držav članic, vendar pa bi zmanjšal tudi upravna bremena podjetij.

Razširitev davčne osnove

Javni organi

Nedavna raziskava o DDV v javnem sektorju in o izjemah v javnem interesu[15] je izpostavila pomanjkljivosti sedanjih pravil z ekonomskega vidika, in sicer neobstoj nevtralnosti, izkrivljanje konkurence, ki ga povzročajo, in njihovo zapletenost. Poleg tega privatizacija in deregulacija pogosto vodita do tega, da javni organi konkurirajo zasebnim podjetjem.

Z upoštevanjem morebitnega pomembnega vpliva na stroške javnih dobrin ali na socialno varnost pri postopnem obsežnem opuščanju obstoječih izjem, na primer v izobraževalnem sistemu ali zdravstvu, bo postopen pristop k obdavčitvi skrbno preučen.

8. Komisija bo vložila predlog, ki se bo osredotočil na dejavnosti z večjo stopnjo vključevanja zasebnega sektorja in večjim tveganjem za izkrivljanje konkurence.

Storitve prevoza potnikov

Evropski parlament meni, pa tudi izid javnega posvetovanja to potrjuje, da storitve prevoza potnikov, ki v nekaterih državah članicah glede na uporabljeno prevozno sredstvo veljajo za izjeme, izkrivljajo konkurenco na enotnem trgu. Ko izjema ne velja, pa prevelika zapletenost sedanjih pravil o kraju izvajanja storitve zvišuje stroške izpolnjevanja obveznosti podjetij, ki poslujejo v več državah članicah, in lahko privede do napak ali celo izogibanja.

Javno posvetovanje je pokazalo na dva glavna nasprotujoča si pristopa: ohranjanje nespremenjenega stanja ali opustitev izjeme, pri čemer je druga možnost v skladu s ciljem povečanja nevtralnosti in učinkovitosti davka.

9. Komisija bo predlagala nevtralnejši in enostavnejši okvir DDV za dejavnosti prevoza potnikov.

Druge izjeme

Druge izjeme, ki učinkujejo kot omejitve davčne osnove in bi lahko povzročile izkrivljanje, bodo preučene, da se ugotovi, ali zanje še vedno veljajo ekonomski, socialni ali tehnični razlogi in ali se lahko izboljša način njihove uporabe. V prizadevanjih za širitev davčne osnove v tej fazi ne sme biti odklonjena nobena možnost. Vendar pa nekatere zainteresirane strani zagovarjajo ohranitev ali celo širitev obsega nekaterih izjem.

Obračunavanje DDV v nepridobitnih organizacijah je sprožilo številne odzive. Vendar pa te organizacije že izkoriščajo prednosti izjeme, ki velja za njihove dejavnosti, ki so v splošnem interesu. Ostale dejavnosti, ki jih ta izjema ne vključuje, pa povzročajo zaskrbljenost. Vendar pa bi lahko za te dejavnosti veljala splošna shema izjem za mala podjetja, katerih promet ne presega določenega praga, ter dodatni ukrepi in postopki poenostavitve, ki jih države članice lahko uvedejo. Države članice lahko uvedejo tudi ciljno usmerjene mehanizme nadomestil, ki delujejo zunaj sistema DDV, in tako z njimi znižajo stroške DDV pri svojih nakupih.

10. Komisija poziva države članice, da uporabijo obstoječe možnosti za razbremenitev nepridobitnih organizacij na področju DDV. Lahko jim svetuje glede režima DDV, ki velja zanje.

Pregled strukture davčnih stopenj

Veliko zainteresiranih strani je poudarilo, da razlike v stopnjah DDV prinašajo dodatne stroške izpolnjevanja obveznosti. Ekonomska ocena vključuje oceno omenjenega učinka. Ocena je pokazala, da bi lahko 50-odstotno zmanjšanje razlik v strukturi stopenj DDV med državami članicami pospešilo rast trgovine znotraj EU za 9,8 % in realnega BDP za 1,1 %, obenem pa je nakazala, da so te številke morda pretirane.

Ekonomska ocena je tudi potrdila stališča iz predhodnih ekonomskih raziskav[16], in sicer da je uporaba znižanih stopenj pogosto neprimeren instrument za doseganje ciljev politike, zlasti za zagotovitev prerazporeditve revnim gospodinjstvom ali spodbujanje potrošnje blaga, ki velja kot družbeno zaželeno.

Zainteresirane strani, za katere veljajo znižane stopnje, navajajo te cilje, da bi upravičile obstoječe znižane stopnje ali jih celo razširile zlasti na okolju prijazne izdelke. Poleg tega je vprašanje enake obravnave izdelkov, ki so na voljo tako v tradicionalni kot spletni obliki, na javnem posvetovanju sprožilo močne odzive. Navedena vprašanja je treba obravnavati.

Omeniti velja, da sedanja uporaba znižanih stopenj pomeni precejšnje subvencije. Obseg uporabe se močno razlikuje med državami članicami, odvisno od uporabe znižanih stopenj. Ekonomska ocena je v izračunu na vzorcu devetih držav članic[17] pokazala, da subvencije predstavljajo 8,2 % do 53,3 % prihodkov teh držav članic iz DDV. Opustitev znižanih stopenj bi teoretično omogočila znižanje splošne stopnje za 1,9 do 7,5 odstotne točke.

Uporaba splošne stopnje ostaja temeljno načelo, direktiva o DDV pa držav članic ne obvezuje, naj uporabljajo znižane stopnje. Države članice so torej v osnovi odgovorne za čim večjo omejitev obsega takšnih stopenj, kjer te predstavljajo neupravičeno davčno olajšavo. Sedanje gospodarske in finančne razmere, ki zahtevajo močno fiskalno konsolidacijo nacionalnih proračunov, predstavljajo razlog več za omejitev njihove uporabe v primerjavi z zvišanjem splošnih stopenj. Ne glede na to pa morebitne prednosti omejene uporabe znižanih stopenj, če se preudarno opredelijo in uporabljajo, ne smejo biti spregledane.

Obstajajo torej številni dejavniki, ki upravičujejo pregled sedanje strukture stopenj DDV. Komisija meni, da bi moral takšen pregled temeljiti na temeljiti oceni učinkov, ki obsega vse vidike, ter na naslednjih vodilnih načelih:

- odprava tistih znižanih stopenj, ki so ovira za pravilno delovanje notranjega trga. Znižane stopnje, ki so bile v preteklosti utemeljene, imajo danes učinke izkrivljanja, saj so se gospodarske, poslovne in zakonske razmere medtem spremenile;

- opustitev znižanih stopenj za blago in storitve, katerih potrošnjo omejujejo druge politike EU. Sem spadajo blago in storitve z negativnim učinkom na okolje, zdravje in blaginjo;

- za podobno blago in storitve bi morala veljati enaka stopnja DDV, pri tem pa bi bilo treba upoštevati tehnološki napredek, da se rešuje izziv konvergence med spletnim in fizičnim okoljem.

- Da bi povečala učinkovitost sistema DDV, Komisija zagovarja omejeno uporabo znižanih davčnih stopenj. V letu 2012 bo pripravila oceno sedanje strukture stopenj DDV z upoštevanjem zgornjih vodilnih načel in bo nato v skladu s tem do konca leta 2013 pripravila predloge po obsežnem posvetovanju z zainteresiranimi stranmi in državami članicami.

- Da bi lahko reševala pravno negotovost in stroške izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz 27 različnih struktur stopenj, bo Komisija predlagala, da se v spletni portal EU za DDV vključijo jasne in zavezujoče informacije o seznamu blaga in storitev, za katere v vsaki državi članici ne veljajo splošne stopnje. V ta namen bi se lahko uporabljala kombinirana nomenklatura.

K zanesljivejšemu sistemu DDV, ki je zaščiten pred goljufijami

Raziskava, ki jo je pred nekaj leti naročila Komisija, je pokazala, da se 12 % teoretičnega DDV na splošno ne pobere. Goljufija je pomemben vidik tako imenovanega primanjkljaja DDV, ta pa vseeno obsega tudi druge vidike, na primer DDV, ki se ne pobere zaradi napak, malomarnosti in stečaja.

Zato Komisija meni, da je treba poleg nenehne potrebe po preprečevanju goljufij z DDV pogledati tudi širšo sliko in poiskati boljše načine pobiranja in spremljanja DDV.

Hitri odzivni mehanizem za reševanje nepričakovanih goljufij

Nedavne izkušnje z organiziranimi, množičnimi in nepričakovanimi sistemi goljufij z DDV so pokazale, da postopek spreminjanja zakonodaje ali odobritve odstopanj državam članicam ni vedno dovolj prožen, da bi lahko zagotovil hiter in ustrezen odziv.

Veliko držav članic je pozdravilo možnost zakonske podlage za takojšnjo izvedbo nacionalnih ukrepov, četudi začasnih, da se preprečijo nekatere goljufive prakse.

11. Komisija bo vložila predlog za hiter odzivni mehanizem v letu 2012.

Boj proti goljufijam na področju DDV

Na podlagi „strategije na področju boja proti goljufijam“, ki je bila pripravljena leta 2006[18], je nastal kratkoročni akcijski načrt, ki ga je Komisija predstavila decembra 2008[19]. Od takrat je Komisija vložila vse zakonodajne predloge, ki jih je napovedala v akcijskem načrtu, Svet pa je skoraj vse sprejel.

Rezultat je cela vrsta novih ukrepov, kot sta vzpostavitev mreže Eurofisc[20] in bolj avtomatizirana izmenjava informacij, ki bodo uveljavljeni v prihodnosti ali pa so bili že pred kratkim.

Njihova učinkovitost pri zmanjšanju goljufij na področju DDV bo natančno ocenjena, vendar pa je to mogoče storiti šele takrat, ko bodo ukrepi v celoti veljavni. Če se ukrepi izkažejo kot nezadostni, bodo morda potrebne nove pobude.

Nekaj predlaganih ukrepov ni bilo sprejetih ali pa so bili v Svetu omiljeni za dosego soglasja, kot je na primer avtomatiziran dostop do informacij. Komisija bo te ukrepe ponovno preučila, da pri njih doseže soglasje. Zlasti bo preučila širitev obsega informacij, do katerih bi bil omogočen avtomatičen dostop za tiste države članice, ki bi bile pripravljene to izvesti.

Večstranski nadzor se je izkazal kot dragoceno orodje za reševanje zapletenih primerov goljufij, v katere so bili vključeni nosilci dejavnosti v različnih državah članicah. Dolgoročno bi veljalo razmisliti o čezmejni revizijski skupini EU v okviru mreže Eurofisc, v kateri bi sodelovali strokovnjaki iz nacionalnih davčnih organov. Izvajala bi bolj sistematične čezmejne revizije in se napajala iz znanja in izkušenj, ki so jih že pridobili revizorji in koordinatorji večstranskega nadzora na tem področju.

12. Komisija bo zagotovila in spremljala celovito izvajanje ukrepov na področju boja proti goljufijam ter poročala o njihovi učinkovitosti in potrebi po nadaljnjih ukrepih v letu 2014.

13. Komisija spodbuja Svet, naj nadaljuje s sprejemanjem predlogov, ki se še vedno obravnavajo. Preučila bo načine za obsežno razširitev avtomatičnega dostopa do informacij.

14. Komisija bo preučila možnost vzpostavitve čezmejne revizijske skupine EU, da se omogoči in izboljša večstranski nadzor.

Uspeh katerega koli ukrepa proti goljufijam je neposredno odvisen od upravne sposobnosti nacionalnih davčnih organov. To je postalo očitno v sedanjih proračunskih težavah, s katerimi se srečuje več držav članic in zaradi katerih se je pojavila potreba po učinkovitem in uspešnem upravljanju davkov.

V skladu z veljavno uredbo o lastnih sredstvih iz naslova DDV[21] mora Komisija redno poročati o postopkih, ki jih države članice uporabljajo za upravljanje in nadziranje DDV ter preverjanje možnih izboljšav (poročilo „iz člena 12“).

V naslednjem poročilu bo Komisija opredelila nekaj meril za merjenje uspešnosti davčnega upravljanja. Ta pristop bo državam članicam omogočil, da ugotovijo svoj položaj v primerjavi s povprečji EU.

Uspešni pristopi določenih držav članic v sektorjih, ki so občutljivi na goljufije, bi se morali širiti bolj metodično. Davčni organi se srečujejo s skupnimi problemi in bi lahko v smislu virov veliko pridobili, če bi lahko svoje ukrepe snovali na izkušnjah drugih držav članic. V zvezi s tem bo Komisija pozorno spremljala dejavnosti Eurofisca, zlasti pa njegovo delovno področje, ki se ukvarja z novimi trendi na področju goljufij (spremljanje DDV).

15. Komisija bo okrepila spremljanje učinkovitosti in uspešnosti davčnih uprav v državah članicah v naslednjem poročilu iz člena 12.

16. Komisija bo s pomočjo držav članic okrepila izmenjavo najboljših praks v boju proti goljufijam v sektorjih, ki so izpostavljeni visokemu tveganju.

17. Komisija bo nadaljevala s spremljanjem dela Eurofisca in države članice spodbujala, da še naprej razvijajo to orodje, da poskušajo odkriti nove sisteme goljufij ali preprečijo njihov razvoj.

Komisija meni, da je tudi pristop „pravno nezavezujočih aktov“ (upravljanje davka) obetajoč korak naprej v boju proti goljufijam z DDV. Zato bodo države članice spodbujene, da se osredotočijo na povečanje izpolnjevanja obveznosti z izboljšanjem odnosov s podjetji in njihovih postopkov v zvezi z DDV.

Takšen pristop bo usmerjen zlasti v preprečevanje vstopa v sistem DDV morebitnim goljufom in bo davčnim organom omogočil prerazporeditev osebja v boju proti neskladnemu ravnanju.

18. Komisija bo države članice podprla v njihovih prizadevanjih za izboljšanje skladnosti, tako da bo uporabila forum EU na področju DDV, omenjen v točki 5.1.3.

Ker se vzorci goljufij z DDV hitro spreminjajo in vključujejo tretje države, je potrebna nova spodbuda za ukvarjanje z nujnim nadaljnjim in usklajenim sodelovanjem s temi državami. Spreminjajoči se vzorci goljufij zahtevajo tudi tesnejše sodelovanje in izmenjavo informacij med davčnimi in carinskimi organi.

19. Komisija bo raziskala možnosti okrepljenega sodelovanja s tretjimi državami, da bi si z njimi izmenjevala informacije na področju posredne obdavčitve, tako da bo zaprosila za mandat EU za sklepanje dogovorov s tretjimi državami.

20. Komisija bo sprožila in omogočila pobude za močnejše sodelovanje med davčnimi in carinskimi organi.

Pregled načina pobiranja in spremljanja DDV

Novi načini pobiranja, ki so omenjeni v zeleni knjigi, so bili tema, ki je najverjetneje sprožila najburnejše odzive.

Zlasti je na splošno negativne odzive podjetij in davčnih svetovalcev sprožil model deljenega plačila[22], ki je veljal za najbolj daljnosežno spremembo. Podjetja in davčni svetovalci so bili zaskrbljeni zaradi vpliva metode na denarni tok, stroške izpolnjevanja obveznosti in komercialna vprašanja. Poleg tega so dvomili v njeno zmožnost dejanskega zmanjšanja primanjkljaja DDV. Vendar pa so nekatere države še vedno zainteresirane za njegovo nadaljnje raziskovanje.

Pomanjkanje podrobnih podatkov o njegovem vplivu in nenatančnost njegovega delovanja bi lahko do neke mere pojasnila to kritiko. Komisija zato meni, da je prezgodaj zavrniti ta model.

V zvezi z modelom skladišča podatkov (SAFT)[23], ki ga nekatere države članice že izvajajo, pa je veliko zainteresiranih strani zahtevalo, naj njegova izvedba postane enostavnejša in enotna.

21. Komisija bo nadaljevala z analizo izvedljivosti deljenega plačila in njegove oblike, da odgovori na izražene pomisleke in se odloči o ustreznem nadaljnjem ukrepanju v poznejši fazi.

22. Komisija bo poiskala skupni pristop k SAFT na ravni EU, da racionalizira njegovo izvajanje.

Sistem DDV, prilagojen enotnemu trgu

Zelena knjiga opisuje več načinov za doseganje obdavčitve v namembnem kraju. V zvezi s tem je treba obravnavati dve temeljni vprašanji: prvič, opredelitev namembnega kraja in, drugič, ali dobavitelj zaračuna DDV pri transakcijah znotraj EU ali pa namesto njega kupec obračuna DDV (obrnjena davčna obveznost).

Sedanja začasna ureditev na področju DDV za transakcije med podjetji znotraj EU že temelji na obdavčitvi v namembnem kraju. Vendar pa večina zainteresiranih strani zaradi pomanjkljivosti iz točke 2 nasprotuje temu, da bi ta postala končni režim. V sedanji obliki ni usklajena z glavnim ciljem, da čezmejne transakcije ne smejo biti obravnavane drugače kot domače transakcije.

Podjetja, zainteresirane strani in Evropski parlament so pozvali k nadaljnji preučitvi koncepta obdavčitve v kraju, v katerem ima stranka sedež. S tem bi zagotovili enako obravnavo dobav blaga in storitev. Ločitev pravil o obdavčitvi od fizičnega toka blaga in priključitev k pogodbenemu toku se zdi obetajoč pristop, ki si zasluži nadaljnjo preučitev.

Kar zadeva drugo vprašanje, pa bi zaračunavanje DDV s strani dobavitelja pri čezmejnih dobavah med podjetji lahko pripeljalo do enake obravnave domačih in čezmejnih transakcij. Načelo razdrobljenega plačila DDV bi bilo ponovno uvedeno, saj bi veljalo tako za domače transakcije kot za tiste znotraj EU. Takšen pristop bi torej opravil s sedanjo ranljivostjo sistema DDV za goljufije.

Trgovina znotraj EU obsega okrog 2 500 milijard EUR, kar pomeni, da bi moralo biti več sto milijard evrov DDV zaračunanih za transakcije, v katerih kupec zdaj samo prijavi DDV. Vpliv na podjetja, zlasti v smislu čezmejnega denarnega toka, bi bil občuten. Kar zadeva davčne organe, pa podjetje, ki je zavezanec za plačilo davka, ne bi bilo več podjetje s sedežem v državi članici, kjer je davek treba plačati.

Kar zadeva stroške izpolnjevanja obveznosti, pa bi zaračunavanje DDV na te dobave zahtevalo izvedbo celovitega sistema „vse na enem mestu“. Za zagotovitev prihodkov so morda potrebni dodatni ukrepi ali jamstva.

23. Komisija bo nadaljevala s poglobljenim strokovnim delom in širokim dialogom o prihodnosti DDV z državami članicami v skupini ter z zainteresiranimi stranmi v strokovni skupini za DDV, ki bo podrobno preučila različne možne načine izvajanja načela namembnega kraja.

24. Komisija bo v prvi polovici leta 2014 vložila zakonodajni predlog, ki bo opredelil končni režim obdavčitve za trgovino znotraj EU.

DRUGI UKREPI ZA SREDNJEROčNO OBDOBJE

Sporočilo je zdaj opredelilo prednostne naloge in praktični delovni program za prihodnja leta, ki vključuje več zakonodajnih in nezakonodajnih predlogov, kot tudi nekaj poglobljenih raziskav, ki bodo izvedene kot podlaga za pripravo nadaljnjih predlogov.

Te prednostne pobude so skladne s predlaganim razvojem novih lastnih sredstev na osnovi DDV in bi ga morale tudi okrepiti. Širitev davčne osnove, omejitev uporabe znižanih stopenj in zmanjšanje obsega goljufij bi lahko povečali prihodke držav članic. Del teh prihodkov bi lahko bil pripisan ravni EU in bi se lahko še bolj povečal z izboljšanjem delovanja sistema DDV.

Drugi vidiki DDV v EU, ki so že omenjeni v zeleni knjigi, bodo obravnavani srednjeročno.

Veliko določb direktive o DDV je zastarelih in ne upoštevajo vidika enotnega trga. To zlasti velja za določbe o shemi za mala podjetja in skupinah DDV.

Da bi bolje zagotovili nevtralnost davka, bo treba pregledati tudi zapletena in različna pravila o pravici do odbitka ter zagotoviti mehanizem za reševanje vprašanj dvojne obdavčitve.

Zagotoviti pa je treba tudi enake pogoje za dobavitelje iz EU in zunaj EU. V tem okviru je treba obravnavati majhne pošiljke in druge vrste internetne prodaje.

ZAKLJUčEK

Sporočilo je pokazalo pot naprej za zagotovitev enostavnejšega, zanesljivejšega in učinkovitejšega sistema DDV, ki je prilagojen enotnemu trgu.

Komisija poziva Svet, Evropski parlament in Evropski ekonomsko-socialni odbor, naj zagotovijo politično vodstvo in potrdijo svojo pripravljenost za nadaljevanje v smereh, ki jih je začrtalo to sporočilo.

Da zagotovi nadaljnje upravljanje prenove sistema DDV v EU, bo Komisija redno poročala o stanju tega pregleda in opredelila nove ukrepe.

[1] COM(2011) 815, 23.11.2011.

[2] COM(2010) 695, delovni dokument služb Komisije, SEC(2010) 1455, 1.12.2010.

[3] Skupaj s poročilom, ki povzema njihove glavne elemente, so na voljo na: http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/consultations/tax/2010_11_future_vat_en.htm.

[4] Resolucija z dne 13. oktobra 2011, P7_TA(2011)0436.

[5] UL C 318, 29.10.2011, str. 87.

[6] http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/publications/studies/index_en.htm.

[7] COM(2011) 510, 29.6.2011.

[8] Vključno s prispevki za socialno varnost, Taxation trends in the European Union (Trendi obdavčenja v Evropski uniji) , 2011, Priloga A, tabela 8.

[9] COM(2010) 2020, 3.3.2010.

[10] COM(2011) 206, 13.4.2011.

[11] Prva direktiva Sveta 67/227/EGS in Druga direktiva Sveta 67/228/EGS z dne 11. aprila 1967.

[12] COM(2008) 394, 25.6.2008.

[13] COM(2009) 544, 22.10.2009, Priloga, str. 83.

[14] http://ec.europa.eu/enterprise/policies/better-regulation/administrative-burdens/high-level-group/index_en.htm.

[15] http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/ vat_public_sector.pdf.

[16] Copenhagen Economics, Study on reduced VAT applied to goods and services in the Member States of the European Union (Raziskava o znižanem DDV za blago in storitve v državah članicah Evropske unije), končno poročilo, 21.6.2007.

[17] Belgija, Francija, Grčija, Italija, Madžarska, Nemčija , Poljska, Španija in Združeno kraljestvo.

[18] COM(2006) 254, 31.5.2006; COM(2007) 758, 23.11.2007.

[19] COM(2008) 870, 1.12.2008.

[20] Uredba Sveta (EU) št. 904/2010 z dne 7. oktobra 2010.

[21] Uredba Sveta št. 1553/89 z dne 29. maja 1989.

[22] Model, po katerem kupec plača DDV na blokiran bančni račun za DDV, ki ga ima davčni organ pri banki, ta znesek pa lahko dobavitelj uporabi samo za plačilo DDV na blokiran bančni račun za DDV svojega dobavitelja.

[23] Model, pri katerem davčni zavezanec naloži vnaprej določene podatke o transakciji v dogovorjeni obliki v varno skladišče podatkov o DDV, ki ga vzdržuje davčni zavezanec in je dostopno davčnim organom.