[pic] | EVROPSKA KOMISIJA |

Bruselj, 16.3.2011

COM(2011) 123 konč.

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

PRVO POROČILO O IZVAJANJU DIREKTIVE 2000/9/ES o žičniških napravah za prevoz oseb

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU

PRVO POROČILO O IZVAJANJU DIREKTIVE 2000/9/ES o žičniških napravah za prevoz oseb

UVOD

Namen Direktive 2000/9/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. marca 2000 o žičniških napravah za prevoz oseb[1] (v nadaljnjem besedilu: Direktiva) je vzpostaviti prosti pretok varnostnih elementov in podsistemov žičniških naprav na notranjem trgu ter zagotoviti enotno in visoko raven varnosti.

Direktiva je začela veljati 3. maja 2000 in se v državah članicah Evropskega gospodarskega prostora (EGP), tj. v vseh državah članicah Evropske unije ter na Islandiji, v Lihtenštajnu in na Norveškem, v celoti izvaja od 3. maja 2004.

To poročilo opisuje pomembne dogodke v zvezi z izvajanjem Direktive. Komisija ga je Evropskemu parlamentu in Svetu predložila v skladu s členom 21 Direktive.

Pri pripravi tega poročila so se upoštevali rezultati posvetovanja služb Komisije s pristojnimi nacionalnimi organi in vsemi stranmi, ki uporabljajo Direktivo. Posvetovanje je bilo izvedeno leta 2010 v obliki vprašalnika o različnih vidikih izvajanja Direktive.

DIREKTIVA 2000/9/ES: BISTVENI ELEMENTI IN POSEBNI VIDIKI

Direktiva temelji na členih 47, 55 in 95 PES (ki so postali členi 53, 62 in 114 PDEU).

Direktiva temelji na načelih novega pristopa, v skladu s katerimi je usklajevanje omejeno na temeljne zahteve glede varnosti, zdravja ljudi, varstva okolja in varstva potrošnikov. Na trg se lahko dajo le izdelki, ki izpolnjujejo temeljne zahteve iz Direktive.

Domneva se, da so temeljne zahteve iz Direktive izpolnjene, če se spoštujejo usklajeni standardi, sklici na katere so bili objavljeni v Uradnem listu Evropske unije in ki so bili preneseni v nacionalne standarde. Vendar uporaba usklajenih standardov ni obvezna, zato lahko proizvajalci izberejo tudi druge tehnične rešitve, če je pri tem zagotovljena skladnost s temeljnimi zahtevami iz Direktive.

Čeprav Direktiva temelji na teh splošnih načelih, vsebuje tudi posebne vidike, povezane z značilnostmi žičniških naprav. Dejansko so žičniške naprave, razen najmanjših med njimi, edinstveni izdelki, ki so prilagojeni lokalnim pogojem ter jih običajno sestavljajo nepremična infrastruktura in premični stroji.

Zato Direktiva temelji na razlikovanju med varnostnimi elementi, podsistemi in napravami ter določa različne ureditve za varnostne elemente in podsisteme na eni strani ter za naprave na drugi strani. Za varnostne elemente in podsisteme veljajo pravila prostega pretoka blaga ter so predmet presoje skladnosti in izjave o skladnosti, medtem ko so nepremične naprave v pristojnosti držav članic ter morajo imeti gradbeno dovoljenje in dovoljenje za začetek obratovanja, ki ju izdajo pristojni javni organi.

To razlikovanje med varnostnimi elementi, podsistemi in napravami torej kaže na posebnost žičniških naprav v primerjavi z drugimi izdelki strojne industrije. Na tem temelji tudi odločitev zakonodajalca, da je za žičniške naprave sprejel zakonodajni akt, ki je bil pripravljen posebej za ta sektor ter se razlikuje od zakonodaje na področju usklajevanja izdelkov strojne industrije na evropski ravni in zlasti od Direktive 2006/42/ES o strojih[2].

TRG žIčNIšKIH NAPRAV

Žičniške naprave so običajno javno prevozno sredstvo, zato je nujno treba zagotoviti, da so varne za potnike in tudi za zaposlene, ki skrbijo za njihovo obratovanje in vzdrževanje.

Poleg tega je treba izpostaviti, da se zlasti v gorskih regijah žičniške naprave običajno uporabljajo za turistične namene, njihova uporaba pa ima tudi pomemben gospodarski pomen.

Za trg žičniških naprav je značilna velika specializacija industrijskega sektorja. Ta sektor temelji na poklicnih kupcih, ki proizvajalca žičniške naprave izberejo na podlagi javnega ali zasebnega razpisa.

Evropska industrija ima tradicionalno prevladujoč položaj na trgu žičniških naprav v Evropski uniji in tudi zunaj Evropske unije. Zlasti sta se zaradi združevanj v zadnjih letih oblikovali dve veliki evropski industrijski skupini, ki imata zelo močen položaj na evropskem in svetovnem trgu. Malih in srednjih podjetij, ki bi bila dejavna v tem sektorju, pa ni veliko.

Direktiva je s poenotenjem postopkov za presojo skladnosti varnostnih elementov in podsistemov ter s spodbujanjem oblikovanja usklajenih standardov na evropski ravni omogočila vzpostavitev ekonomije obsega na podlagi standardizacije izdelkov.

Zlasti pa je sprejetje Direktive omogočilo izboljšanje položaja in prepoznavnosti zadevnega industrijskega sektorja, ker se je izkazalo za koristno tudi zunaj Evropske unije.

IZVAJANJE DIREKTIVE 2000/9/ES

Na splošno pri prenosu Direktive na nacionalno raven ni bilo posebnih težav in proti državam članicam ni bil sprožen noben postopek za ugotavljanje kršitev.

Komisija je s pomočjo strokovnjaka in po posvetovanju z zainteresiranimi stranmi v sektorju pripravila priročnik o uporabi Direktive. Namen priročnika, ki je bil objavljen leta 2006, je zagotavljanje pomoči pri razlagi vsem stranem, ki uporabljajo Direktivo.[3]

Opredelitev pojmov in področje uporabe (člen 1)

V Direktivi so zajete vzpenjače, kabinske žičnice, nihajne žičnice, sedežnice in vlečnice. Direktiva se uporablja za naprave, zgrajene in dane v obratovanje po 3. maju 2004, ter za podsisteme in varnostne elemente, dane na trg po tem datumu.

Kar zadeva spremembe obstoječih naprav, tj. naprav, ki so bile zgrajene in dane v obratovanje pred 3. majem 2004, Direktiva določa, da morajo temeljne zahteve izpolnjevati le spremembe, za katere je potrebno novo dovoljenje za uporabo, druge spremembe pa niso zajete v področje uporabe Direktive. V zvezi s tem je treba poudariti, da uporaba Direktive pri spremembah obstoječih naprav ni bila vedno preprosta, ker je v skladu z različnimi predpisi držav članic včasih težko opredeliti spremembe, za katere je potrebno novo dovoljenje za uporabo.

Člen 1(6) s področja uporabe Direktive med drugim izključuje vlečnice v smislu Direktive 95/16/ES[4], tirne vzpenjače tradicionalne konstrukcije, zobate železnice in naprave v zabaviščnih parkih. V prvih letih izvajanja Direktive se je izkazalo, da bi bilo treba natančneje opredeliti področje uporabe Direktive, kar zadeva Direktivo 95/16/ES o dvigalih, zlasti v zvezi s tirnimi vzpenjačami. Hkrati je težko ločiti med napravami, ki se uporabljajo v zabaviščnih parkih in so namenjene za prosti čas, ter žičniškimi napravami, ki se uporabljajo kot sredstvo za prevoz oseb in za katere velja Direktiva.

Temeljne zahteve in usklajeni standardi (člena 2 in 3 ter Priloga II)

Uporaba in spoštovanje temeljnih zahtev iz Direktive sta omogočila zagotavljanje zelo visoke ravni varnosti žičniških naprav v vseh državah članicah. V zvezi s tem je mogoče ugotoviti, da je sprejetje Direktive pomembno prispevalo k povečanju ravni varnosti žičniških naprav v državah članicah, ki nimajo zgodovinske tradicije na tem področju.

Poleg tega je sprejetje Direktive pomenilo nov zagon za zaključek postopka standardizacije na evropski ravni. Komisija je leta 2000 pooblastila odbora CEN[5] in CENELEC[6] za standardizacijo M300 na področju žičniških naprav za prevoz oseb. Tehnični odbor Evropskega odbora za standardizacijo, pristojen za žičniške naprave, je v obdobju 2000–2005 pripravil program standardizacije. Zdaj področje žičniških naprav ureja triindvajset usklajenih standardov. Sklici na te standarde se redno objavljajo v Uradnem listu Evropske unije [7], njihov seznam pa je na voljo na spletni strani GD za podjetništvo in industrijo[8].

V prvih letih uporabe Direktive je le ena država članica vložila uradni ugovor zoper usklajeni standard v skladu s postopkom iz člena 2(7) Direktive. Ob upoštevanju mnenj stalnega posvetovalnega odbora Direktive in stalnega odbora Direktive 98/34/ES[9] je bil uradni ugovor zavrnjen, ker z nobenim elementom ni bilo mogoče dokazati, da zadevni usklajen standard ne izpolnjuje temeljnih zahtev iz Direktive, zato se je sklic na usklajen standard ohranil na seznamu standardov, objavljenem v Uradnem listu Evropske unije [10].

Tehnični odbor Evropskega odbora za standardizacijo, pristojen za žičniške naprave, je v okviru pooblastila za standardizacijo, ki mu ga je podelila Komisija, nedavno začel prvi postopek revizije obstoječih usklajenih standardov, da bi se izvedle morebitne potrebne spremembe in posodobitve.

Varnostna analiza in varnostno poročilo (člen 4 in Priloga III)

Direktiva določa, da se za vse načrtovane naprave zahteva varnostna analiza, ki zajema vse varnostne vidike sistema in njegove okolice v zvezi s projektiranjem, izvedbo in dajanjem v obratovanje ter omogoča prepoznavanje morebitnih tveganj med obratovanjem.

Varnostna analiza je predmet varnostnega poročila, ki priporoča ukrepe, predvidene za ravnanje ob katerem koli takem tveganju, ter vključuje seznam varnostnih elementov in podsistemov.

Varnostna analiza je inovativen koncept, ki je bil uveden z Direktivo in se je izkazal za temeljni element njenega izvajanja. Vendar je treba izpostaviti, da Direktiva določa le, da mora biti varnostna analiza izvedena na zahtevo glavnega izvajalca ali njegovega pooblaščenega zastopnika. Ni torej določeno, kdo mora takšno analizo izvesti, ampak le, v čigavem imenu se izvede. Tudi v zvezi z metodo, ki jo je treba uporabiti pri pripravi varnostne analize, Direktiva določa le, da je treba analizo izvesti po priznani metodi, pri kateri je mogoče upoštevati najsodobnejšo tehnologijo, celovitost posamezne naprave in predvidene načine obratovanja. Pri tem je treba izpostaviti, da je to precej splošno besedilo včasih povzročilo težave v zvezi z razlago uporabe Direktive.

Varnostni elementi, podsistemi in naprave (člen 1 in Priloga I)

Kot je bilo že navedeno, Direktiva temelji na razlikovanju med varnostnimi elementi, podsistemi in napravami.

Varnostni element je v Direktivi opredeljen kot vsak osnovni element, sklop elementov, podsklop ali celotni sklop opreme in vsaka enota, ki je vgrajena v napravo za zagotovitev varnostne funkcije in je bila identificirana z varnostno analizo.

Naprave pomenijo celoten sistem na kraju obratovanja, ki ga sestavljajo infrastruktura in podsistemi. Infrastruktura je konstruirana za vsako napravo posebej in med drugim pomeni načrt poteka proge, sistemske podatke, postajne objekte in objekte ob progi. Kar zadeva podsisteme, Direktiva ne vsebuje prave opredelitve, ampak seznam: izmed navedenih elementov bi lahko med drugim izpostavili vrvi in vrvne zaveze, pogone in zavore, vozila, strojno opremo, elektrotehnične naprave in reševalno opremo.

Direktiva določa, da za varnostne elemente in podsisteme velja prosti pretok na notranjem trgu, zato so predmet postopka presoje skladnosti in izjave o skladnosti, žičniške naprave pa so v pristojnosti držav članic, zato vsaka država članica določi postopke odobritve za gradnjo in začetek obratovanja naprav, postavljenih na njenem ozemlju.

Jasnost in skladnost opredelitve varnostnih elementov, podsistemov in naprav sta torej bistveni za ustrezno izvajanje Direktive. Vendar se je pri uporabi Direktive pokazalo, da zlasti ločevanje varnostnih elementov in podsistemov ter podsistemov in infrastrukture ni vedno enostavno.

Presoja skladnosti varnostnih elementov in izjava o njihovi skladnosti (člen 7 ter prilogi IV in V)

Proizvajalec ali njegov pooblaščeni zastopnik s sedežem v Evropski uniji mora varnostne elemente pred dajanjem na trg predložiti v postopek presoje skladnosti.

Postopek presoje skladnosti varnostnih elementov iz Direktive temelji na različnih modulih, ki so zajeti v Sklepu 93/465/EGS[11], in sicer na modulu B ( ES-pregled tipa ) v kombinaciji z modulom D ( Zagotavljanje kakovosti proizvodnje ) ali modulom F ( Preverjanje proizvoda ), na modulu H ( Popolno zagotavljanje kakovosti ) in nazadnje na modulu G ( Preverjanje enote ). Proizvajalec ali njegov pooblaščeni zastopnik lahko izbere različne module, pri čemer se lahko kadar koli obrne na tretje osebe, tj. priglašene organe. Ko je postopek presoje skladnosti končan, proizvajalec ali njegov pooblaščeni zastopnik namesti znak skladnosti CE in pripravi izjavo ES o skladnosti.

Pri izvajanju Direktive se je izkazalo, da je izbira modulov, ki se uporabljajo pri presoji skladnosti varnostnih elementov, popolnoma primerna. Dejstvo, da mora presojo skladnosti v skladu z Direktivo nujno izvesti priglašeni organ, se je izkazalo za ustrezno, poleg tega pri uporabi različnih modulov ni bilo nobenih posebnih težav.

Presoja skladnosti podsistemov in izjava o njihovi skladnosti (člen 10 ter prilogi VI in VII)

Proizvajalec ali njegov pooblaščeni zastopnik s sedežem v Evropski uniji mora podsisteme pred dajanjem na trg predložiti v postopek presoje skladnosti.

Vendar postopek presoje skladnosti podsistemov iz Direktive za razliko od postopka, predvidenega za varnostne elemente, ne temelji na posebnih modulih.

Direktiva dejansko za podsisteme določa postopek ES za ocenjevanje, ki ga na zahtevo proizvajalca ali njegovega pooblaščenega zastopnika izvede priglašeni organ, ki ga v ta namen imenuje proizvajalec ali njegov pooblaščeni zastopnik. Ko je ta postopek končan, proizvajalec ali njegov pooblaščeni zastopnik pripravi izjavo ES o skladnosti. Ni nujno, da se na koncu namesti znak CE.

V zvezi s tem je treba poudariti, da so se zaradi neuporabe modulov pri postopku ES za ocenjevanje podsistemov razlage in prakse včasih razlikovale.

Zaščitni ukrepi (člena 14 in 15)

Direktiva ureja postopek zaščite, ki ga je treba upoštevati, če država članica ugotovi, da bi lahko varnostni element, podsistem ali naprava ogrožala zdravje in varnost oseb ali pa varnost premoženja. Ta postopek, ki je nedvomno koristen, se v prvih letih izvajanja Direktive ni nikoli uporabil.

Priglašeni organi (člen 16 in Priloga VIII)

Več držav članic je Komisiji in drugim državam članicam priglasilo organe, ki so odgovorni za izvajanje postopkov presoje skladnosti varnostnih elementov in podsistemov v smislu Direktive[12].

Bistveno je, da nacionalni organi iz različnih držav članic dosledno in skladno uporabljajo merila iz Direktive za presojo organov, ki bodo priglašeni.

Kar zadeva uskladitev priglašenih organov v smislu Direktive, je bila ustanovljena sektorska skupina priglašenih organov za žičniške naprave, ki je začela delovati leta 2004. Ustanovitev skupine je imela dvojni cilj, in sicer vzpostavitev sodelovanja med priglašenimi organi v sektorju in s tem spodbujanje usklajevanja postopkov presoje skladnosti, ki se izvajajo v skladu z Direktivo.

Sektorska skupina priglašenih organov za žičniške naprave je do zdaj sprejela pet priporočil ( Priporočila za uporabo )[13].

Sodelovanje med priglašenimi organi v sektorju, ki poteka od leta 2004, je bilo pozitivno, vendar bi bilo lahko še učinkovitejše. Postopki presoje skladnosti še niso popolnoma usklajeni, poleg tega ni bilo sprejetih veliko priporočil za uporabo, tista, ki so bila, pa zadevajo zlasti formalna in upravna vprašanja, ne pa tudi tehničnih.

Odbor (člen 17)

Direktiva določa, da Komisiji pomaga stalni posvetovalni odbor, ki ga sestavljajo predstavniki organov držav članic, predseduje pa mu predstavnik Komisije.

V prvih letih izvajanja Direktive se je odbor načeloma sestal enkrat letno in ni bil nikoli pozvan, naj sprejme dejanske ukrepe za izvajanje Direktive na podlagi uradnega glasovanja. Nasprotno je odbor obravnaval vprašanja v zvezi z razlago, povezana z uporabo Direktive in njenim prenosom na nacionalno raven, pri čemer je spodbujal sodelovanje in dialog med pristojnimi nacionalnimi organi.

V tem smislu se je izkazalo, da je navzočnost zainteresiranih strani v sektorju (OITAF[14], IARM[15], FIANET[16]) in drugih strani, ki uporabljajo Direktivo (tehnični odbor Evropskega odbora za standardizacijo, pristojen za žičniške naprave, in sektorska skupina priglašenih organov za žičniške naprave), v vlogi opazovalcev na zasedanjih zelo koristna.

Nadzor trga in skupina za upravno sodelovanje (ADCO)

Nadzor trga je osnovno načelo novega pristopa in je v pristojnosti držav članic. Po sprejetju Direktive morajo nacionalni organi nadzirati trg v sektorju žičniških naprav za zagotovitev, da izdelki, dani na trg, izpolnjujejo temeljne zahteve iz Direktive.

Pri krepitvi nadzora trga se je izkazalo, da je poleg tega nujno treba vzpostaviti upravno sodelovanje med nacionalnimi organi, pristojnimi za nadzor trga. Zato je bila leta 2008 ustanovljena skupina za upravno sodelovanje (ADCO) v zvezi z Direktivo.

Od ustanovitve zasedanja skupine ADCO potekajo istočasno z zasedanji odbora. To je forum za razpravo, v okviru katerega imajo nacionalni organi, pristojni za nadzor trga v sektorju žičniških naprav, možnost, da si izmenjajo informacije in dobre prakse. Zdaj se zdi delovanje skupine ADCO zelo obetavno, kar zadeva vzpostavitev učinkovitega in preglednega sodelovanja med zadevnimi nacionalnimi organi.

Inovacije

Člen 11(3) Direktive določa, da lahko država članica v primeru inovativnih varnostnih elementov ali podsistemov določi posebne pogoje za gradnjo in dajanje naprav v obratovanje. Zadevna država članica o tem obvesti Komisijo, ki zadevo takoj predloži odboru.

V prvih letih izvajanja Direktive se ta postopek ni nikoli uporabil. Zato je treba preveriti, ali bi lahko ta določba dejansko imela dodano vrednost v primerjavi s postopki presoje in potrjevanja, ki jih sicer določa Direktiva.

Sklepi in prihodnji ukrepi

S sprejetjem in izvajanjem Direktive je bil izpolnjen cilj vzpostavitve notranjega trga za varnostne elemente in podsisteme žičniških naprav ter se je zagotovila enotna in visoka raven varnosti v državah članicah.

Pri tem je bilo v zvezi z uporabo Direktive izpostavljenih nekaj posebnih težav. Komisija bo preučila te vidike in mogoče rešitve pri reviziji Direktive, kar bo tudi priložnost za uskladitev Direktive z vsebino Sklepa 768/2008/ES[17], sprejetega v okviru novega pravnega okvira za zakonodajo novega pristopa.

[1] UL L 106, 3.5.2000, str. 21.

[2] Direktiva 2006/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. maja 2006 o strojih in spremembah Direktive 95/16/ES (preoblikovano) (UL L 157, 9.6.2006, str. 24) – Direktiva 2006/42/ES je razveljavila prejšnjo Direktivo 98/37/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. junija 1998 o približevanju zakonov držav članic o strojih (UL L 207, 23.7.1998, str. 1).

[3] Priročnik je bil izdan v angleškem, francoskem in nemškem jeziku, v elektronski obliki pa je v angleškem, francoskem, nemškem in italijanskem jeziku na voljo na spletni strani GD za podjetništvo in industrijo: http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/mechanical/documents/guidance/cableways/index_en.htm.

[4] Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 95/16/ES z dne 29. junija 1995 o prilagajanju zakonodaje držav članic v zvezi z dvigali (UL L 213, 7.9.1995, str. 1).

[5] Evropski odbor za standardizacijo.

[6] Evropski odbor za električnotehnično standardizacijo.

[7] Sklici na usklajene standarde na področju žičniških naprav so bili zadnjič objavljeni v Uradnem listu C 51, 4.3.2009, str. 9.

[8] Http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/mechanical/documents/guidance/cableways/index_en.htm.

[9] Direktiva 98/34/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. junija 1998 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov (UL L 204, 21.7.1998, str. 37). Direktiva, kakor je bila spremenjena z Direktivo 98/48/ES (UL L 217, 5.8.1998, str. 18).

[10] Sklep Komisije z dne 26. novembra 2008 o ohranitvi sklicevanja na standard EN 12929-2:2004 „Varnostne zahteve za žičniške naprave za prevoz oseb – Splošne določbe – 2. del: Dodatne določbe za dvovrvne nihalne žičnice brez vrvnih zavor“ v Uradnem listu Evropske unije v skladu z Direktivo 2000/9/ES Evropskega parlamenta in Sveta (C(2008)7289 konč.).

[11] Sklep Sveta 93/465/EGS z dne 22. julija 1993 o modulih za različne faze postopkov ugotavljanja skladnosti in o pravilih za pritrditev in uporabo znaka skladnosti CE, ki so namenjeni uporabi v direktivah o tehnični uskladitvi (UL L 220, 30.8.1993, str. 23) – Sklep 93/465/EGS je bil razveljavljen s Sklepom 768/2008/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. julija 2008 (glej opombo št. 17).

[12] Posodobljeni seznam priglašenih organov je na voljo na spletni strani GD za podjetništvo in industrijo: http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/mechanical/documents/legislation/cableways/notified-bodies/index_en.htm.

[13] Priporočila za uporabo so objavljena na spletni strani GD za podjetništvo in industrijo: http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/mechanical/documents/legislation/cableways/notified-bodies/index_en.htm.

[14] Mednarodna organizacija za prevoz z žičniškimi napravami (Organizzazione Internazionale Trasporti a Fune), v kateri sodelujejo vse zainteresirane strani v sektorju žičniških naprav (proizvajalci, upravljavci in nacionalni organi).

[15] Mednarodno združenje proizvajalcev žičniških naprav (International Association of Ropeway Manufacturers).

[16] Mednarodno združenje upravljavcev kabinskih žičnic (Fédération Internationale des Associations Nationales d'Exploitants de Téléphériques), vzpenjač in drugih žičniških naprav za prevoz potnikov.

[17] Sklep št. 768/2008/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. julija 2008 o skupnem okviru za trženje proizvodov in razveljavitvi Sklepa Sveta 93/465/EGS (UL L 218, 13.8.2008, str. 82).