SL
|
|
EVROPSKA KOMISIJA
|
Bruselj, 12.1.2011
COM(2011) 11 konč.
LETNI PREGLED RASTI
PRILOGA 1
POROČILO O NAPREDKU STRATEGIJE EVROPA 2020
LETNI PREGLED RASTI
PRILOGA 1
POROČILO O NAPREDKU STRATEGIJE EVROPA 2020
Predstavitev tega letnega pregleda rasti, ki označuje začetek prvega „evropskega semestra“, sovpada s prelomnico v zgodovini Evropske unije. Evropa se po dveh letih počasi izvija iz recesije. Gospodarstvo vse bolj in vse hitreje okreva, čeprav so na trgih državnih vrednostnih papirjev še vedno prisotne negotovosti in se popravljanje in reforme finančnega sektorja še niso zaključile..
Ker se obeti izboljšujejo, prihaja čas za odločno politično ukrepanje. Pripeljati Evropo iz krize ni nikoli pomenilo zgolj vrnitve na ustaljene tirnice. Kriza je razkrila bistvene pomanjkljivosti evropskega gospodarstva in vse večja notranja neravnovesja. Oživitev gospodarstva, ki temelji na trajnostni rasti z ustvarjanjem novih delovnih mest, bo mogoča le, če bodo odpravljene temeljne strukturne pomanjkljivosti in če bo znala Evropa krizo izkoristiti za temeljito preoblikovanje svoje gospodarske strukture.
Čeprav je Evropa krizo prebrodila razmeroma bolje kot drugi deli sveta, pa obstaja tveganje, da bo okrevanje njenega gospodarstva od svetovnih pretresov počasnejše. Kriza je še poglobila vrzeli v produktivnosti dela med Evropo in ZDA. Cenovna in stroškovna konkurenčnost ostajata problematični. Nastajajoča svetovna gospodarstva dosegajo ponovno rast hitreje kot EU, čeprav se tudi nekatera od njih spopadajo z velikimi gospodarskimi izzivi.
Strategija Evropa 2020 je načrt, ki so ga EU in njene države članice sprejele, da bi Evropi pomagale, da „premaga krizo in po njej postane močnejša navznoter in na mednarodni ravni“. Evropa za izhod iz krize potrebuje usklajen in celovit program reform, ki zajemajo fiskalno konsolidacijo, ponovno vzpostavitev zdravih makroekonomskih pogojev in ukrepe za spodbujanje rasti v začetni fazi.
EU in njene države članice so skupaj odgovorne, da potrebne, a težke strukturne in v prihodnost usmerjene reforme izvedejo hkrati z ureditvijo fiskalnih razmer in ponovno vzpostavitvijo zdravih makroekonomskih pogojev.
Evropa mora pospešiti uskladitev reform in gospodarskih politik ter s tem zagotoviti, da bodo makroekonomske prilagoditve, fiskalna konsolidacija in reforme politik potekale vzporedno. Fiskalna konsolidacija je sicer bistven pogoj za rast, vendar sama ne zadostuje, da bi bila njeno gonilo. Brez proaktivnih politik bo potencialna rast v naslednjem desetletju verjetno še naprej majhna. Ključnega pomena pri tem bo industrijsko in poslovno okolje, zlasti za MSP. Fiskalna konsolidacija pa bo brez rasti še večji izziv.
Evropski svet je na svojem zasedanju junija 2010 uvedel pojem „evropskega semestra“, ki v strategiji Evropa 2020 združuje razvoj makroekonomskih politik in strukturne reforme. Evropski semester je časovni okvir prve polovice vsakega leta, v katerem se predložijo poročila držav članic v okviru Pakta za stabilnost in rast ter strategije Evropa 2020, države članice pa pred sprejetjem nacionalnih proračunov dobijo smernice in priporočila o politikah. S tem se bo okrepila predhodna razsežnost usklajevanja gospodarskih politik in nadzora v EU ter obenem omogočilo združevanje koristi skupnega načrta na ravni EU in prilagojenega ukrepanja na nacionalni ravni. EU bo tako lahko pravočasno izkoristila izkušnje posameznih držav, države članice pa bodo lahko evropsko perspektivo in evropske smernice vključile v svoje nacionalne politike za prihodnje leto.
Komisija bo v okviru tega novega cikla usklajevanja politik vsako leto v letnem pregledu rasti predstavila svojo oceno glavnih gospodarskih izzivov EU in priporočila prednostne ukrepe za njihovo reševanje. Evropski svet bo na podlagi teh rezultatov na svojem spomladanskem zasedanju oblikoval smernice za reševanje glavnih izzivov. Države članice bodo nato ob upoštevanju teh smernic v okviru svojih programov za stabilnost ali konvergenčnih programov pripravile svoje srednjeročne proračunske strategije ter v svojih nacionalnih programih reform določile potrebne ukrepe za uresničitev ciljev strategije Evropa 2020 in za odpravo ovir za rast. Oba dokumenta bosta predložena hkrati, in sicer do sredine aprila. Svet bo na podlagi priporočil Komisije v zaključni fazi „semestra“ pred poletjem izdal smernice o politikah po posameznih državah. Države članice bodo tako lahko te prispevke upoštevale pri pripravi svojega proračuna za prihodnje leto.
Letni pregled rasti se v tem prvem „evropskem semestru“ osredotoča na ključna sporočila o ukrepih, ki bi jih morale države članice prednostno obravnavati. Analiza, iz katere izhajajo ta sporočila, je predstavljena v treh spremnih poročilih.
1.Pobude za spodbujanje rasti v začetni fazi
Le z ukrepi na ravni držav članic se lahko prepreči „scenarij zapravljenega desetletja“…
Pregled makroekonomskih razmer in razmer na trgu dela v EU kaže, da bi države članice brez ukrepanja v letih 2011 in 2012 zdrsnile v stanje oslabljene rasti z majhnim številom novih delovnih mest („scenarij zapravljenega desetletja“). Nujno je treba predvsem prekiniti začarani krog nevzdržnega bremena dolgov, motenj na finančnih trgih in nizke gospodarske rasti v nekaterih državah članicah. Prva prednostna naloga je vrnitev proračunskih politik na ustaljene tirnice hkrati z zaščito politik, ki spodbujajo rast, pa tudi hitra vzpostavitev zdravega finančnega sektorja, da se najdejo rešitve za oživitev gospodarstva. Druga prednostna naloga je hitro zmanjšanje brezposelnosti in uvedba učinkovitih reform trga dela, ki bodo prinesle številnejša in boljša delovna mesta. Uresničitev teh prednostnih nalog bo mogoča le, če jih bodo spremljala znatna prizadevanja za istočasen zagon rasti.
Da bi bile reforme uspešne, bodo morale izboljšati delovanje trga dela in proizvodov, spodbujati inovacije in izboljšati okvirne pogoje za poslovanje v Evropi. To bo privabilo večje naložbe zasebnega sektorja, ki bodo pripomogle h kakovosti javnih financ. Kar zadeva trg dela, bi se morala reformna prizadevanja osredotočati na premajhno udeležbo nekaterih skupin na trgu dela in preslabo delovanje trga dela. Take politike bi pozitivno vplivale na konsolidacijo proračuna, saj bi ustvarjale večje davčne prihodke in manjšo javno porabo za socialne transferje, ter pripomogle k zmanjšanju tveganja za makroekonomska neravnovesja v prihodnosti. Strukturne reforme lahko celo v kratkem času prinesejo znatne izboljšave, saj reforme na trgih proizvodov in dela vplivajo na rezultate in prinašajo koristi na področju zaposlovanja.
Za podporo nacionalnim prizadevanjem so potrebni vodilne pobude in vzvodi EU
Ukrepi na ravni EU bodo prispevali tudi k pametni, trajnostni in vključujoči rasti. Komisija je izdelala ambiciozen načrt, ki se bo izvedel s sedmimi vodilnimi pobudami ter vzporednimi ukrepi na področju horizontalnih politik, ki bodo podpirale strategijo.
Predstavila je sedem vodilnih pobud, določenih v strategiji Evropa 2020. Vsaka vodilna pobuda obravnava svoja posebna vprašanja in vsebuje ukrepe, namenjene posebnim področjem politik. Njihov resnični pomen je v tem, da so med seboj tesno povezane in da druga drugo podpirajo. Zato so nekateri ključni ukrepi, kot je potreba po novem sistemu za pravice na področju intelektualne lastnine, pomembni za različne vodilne pobude, v tem primeru za Unijo inovacij, industrijsko politiko in digitalno agendo.
Uspešno izvajanje strategije Evropa 2020 je odvisno tudi od učinkovite uporabe in preusmeritve vseh instrumentov in orodij EU za podporo reformam. Strategija zato poziva k ukrepom, da se enotni trg, proračun EU in orodja za zunanje gospodarske ukrepe okrepijo ter uporabijo za uresničevanje ciljev strategije Evropa 2020:
–Komisija je skladno s to zavezo začela razpravo o prihodnjem aktu o enotnem trgu, da enotni trg ponovno zaživi in da se izkoristijo novi viri rasti;
–v sporočilu „Pregled proračuna EU“ so določene splošne usmeritve in možnosti uporabe proračuna EU za podporo uresničevanja ciljev strategije Evropa 2020, pri čemer so prednostne naloge strategije v politikah porabe EU bolje upoštevane;
–v sporočilu „Trgovina, rast in svetovne zadeve: Trgovinska politika je temeljna sestavina strategije EU 2020“ pa je opisano, kako sta lahko trgovinska in naložbena politika ključno gibalo rasti.
Prednostne naloge za rast na ravni EU
Strategija Evropa 2020 predstavlja vrsto celovitih reform politik, ki jih je treba izvesti v prihodnjih letih. Da bodo prizadevanja EU ustrezala obsegu in nujnosti potrebe po pospešitvi okrevanja gospodarstva in ustvarjanja novih delovnih mest, se bodo morala v letih 2011 in 2012 osredotočati na sprejetje ukrepov, ki lahko najbolj neposredno podpirajo reformne ukrepe držav članic, ki ne zahtevajo obsežnih javnih naložb in ki kar najbolj vplivajo na rast in ustvarjanje novih delovnih mest. Zato se bo Komisija osredotočila na številne prednostne ukrepe na ravni EU za spodbujanje rasti. Ti ukrepi, izbrani iz politik v okviru vodilnih pobud, bi morali imeti kratko- ali srednjeročne jasne gospodarske koristi ter biti taki, da se lahko razmeroma hitro sprejmejo. Prednostna naloga bi morala biti na primer dosega naslednje stopnje enotnega trga, in sicer z izkoriščanjem celotnega potenciala sektorja storitev, privabljanjem zasebnega kapitala k financiranju hitro rastočih inovativnih podjetij, posodobitvijo ureditev za določanje standardov in pravice intelektualne lastnine ter s stroškovno učinkovitim dostopom do energije. Komisija bo predlagala tudi ukrepe na področju DDV, skupne konsolidirane davčne osnove za pravne osebe in obdavčitve energije, da se izboljša davčno okolje za podjetja, okrepijo prizadevanja za ukinitev dvojne obdavčitve ter dosežejo cilji agende EU na področju podnebnih sprememb in energetike.
Zaradi pomena sektorjev storitev kot takih in kot dobaviteljev za druge sektorje je močnejši notranjih trg storitev za gospodarstva EU pomembno gibalo rasti in ustvarjanja novih delovnih mest. Celovito izvajanje direktive o storitvah bo povečalo konkurenco, posodobilo ureditveni okvir in pospešilo pomembne strukturne reforme. Potrebno je nadaljnje ukrepanje za okrepitev notranjega trga storitev.
Ukrepi za spodbujanje bolj odprtega in učinkovitega javnega naročanja lahko znatno zmanjšajo stroške javnega sektorja in povečajo konkurenco na zadevnih trgih. Učinkovita uporaba tako nastalih prihrankov lahko prinese velike makroekonomske koristi. Tudi boljši dostop do trgov javnih naročil v tretjih državah lahko pomeni dodatne koristi za Evropo.
Boljša infrastruktura na področju trajnostnih energetskih virov, prometa in informacijske tehnologije (zlasti širokopasovna tehnologija) lahko pripomore k spodbujanju rasti in ustvarjanju novih delovnih mest skladno z dolgoročnimi cilji za brezogljično gospodarstvo. S tega vidika lahko inovativno financiranje, vključno s projektnimi obveznicami EU, prispeva k večji zmožnosti gospodarstva za prilagajanje.
Na mikroekonomski ravni lahko večja konkurenčnost v prometnem in energetskem sektorju pomeni povečanje gospodarske učinkovitosti, ki je posledica vstopa novih ponudnikov in nižjih cen, ter gospodarnejšo uporabo dela in kapitala prek inovacij. Na makroekonomski ravni lahko ti ukrepi privedejo do povečanja gospodarske dejavnosti, saj lahko koristi iz prometnega in energetskega sektorja zmanjšajo stroške proizvodnje drugih dejavnosti in se razširijo na preostalo gospodarstvo.
Industrija in proizvodnja sta glavna vira inovacij v zasebnem sektorju in tehnološkega razvoja ter zagotavljata večino izvoza EU. Njuna ponovna oživitev je bistvena za gospodarsko rast. Obenem pa dobro delujoči enotni trg za okoljsko blago in storitve predstavlja velike priložnosti za rast, inovacije in ustvarjanje novih delovnih mest.
Kar zadeva določanje standardov, je pomembno, da ima Evropa vodilno vlogo v svetovnem merilu. Komisija bo zato predlagala ukrepe za pospešitev in posodobitev določanja standardov v Evropi, med drugim tudi na področju informacijskih in komunikacijskih tehnologij, ki se hitro razvijajo in med seboj prepletajo, zato pomenijo še poseben izziv. Komisija bo razvila tudi posebne standarde na ravni celotne EU ter tako pripomogla k oblikovanju trgov inovativnih in nizkoogljičnih proizvodov in tehnologij, ki gospodarneje izkoriščajo vire.
Komisija bo za olajšanje čezmejnih transakcij na enotnem trgu leta 2011 predstavila tudi uporabnikom prijazen pravni instrument o evropskem pogodbenem pravu, ki ga lahko podjetja in potrošniki uporabljajo pri svojih transakcijah na enotnem trgu, in predpis, ki bo poenostavil čezmejno izterjavo dolga, med drugim tudi z bančnimi zaplembami. To naj bi pripomoglo k izhodu iz sedanjih razmer, v katerih se lahko v EU izterja le 37 % čezmejnega dolga.
Ker sedanje razmere ne dopuščajo vedno zakonitega dostopa do spletnih vsebin po celotni Uniji, bo Komisija pripravila evropski okvir za intelektualno lastnino, ki bo spodbudil zlasti razvoj e-trgovine in digitalnih panog.
Kar zadeva dostop do financiranja, zlasti za MSP in nova inovativna podjetja, lahko sveženj ukrepov, kot je „potni list“ tveganega kapitala, namenjen odstranitvi čezmejnih ovir, vključno z davčnimi ovirami, ki izvirajo iz različnih nacionalnih predpisov, prispeva k zmanjšanju finančnih stroškov ustanovitve podjetja, in sicer z nižjimi premijami za tveganje, ter tako spodbuja inovacije. Komisija bo obravnavala tudi vprašanje privabljanja dolgoročnih tujih naložb v EU.
2.Prvi koraki k uresničevanju ciljev strategije Evropa 2020
Evropski svet je na svojem zasedanju junija 2010 sprejel strategijo Evropa 2020 in njenih pet skupnih krovnih ciljev ter pozval države članice, da te prednostne naloge politik zdaj izvedejo „na nacionalni ravni. V tesnem sodelovanju s Komisijo in v skladu s svojimi nacionalnimi postopki odločanja bi morale čim prej dokončno oblikovati nacionalne cilje, pri tem pa upoštevati svoj izhodiščni položaj in nacionalne okoliščine. Prav tako bi morale opredeliti najpomembnejše ovire za rast in v nacionalnih programih reform navesti, kako jih nameravajo odpraviti.“
Države članice so jeseni leta 2010 v tesnem sodelovanju s Komisijo poskušale določiti nacionalne cilje in razviti strategije za njihovo izvajanje. Do sredine novembra naj bi predložile osnutke svojih nacionalnih programov reform z opisom načrtovanih nacionalnih ciljev ter potrebnih reform za dosego teh ciljev in za odpravo ovir za rast, ki so že dolgo prisotne. Dejstvo, da se države članice same odločijo, kako visoko si bodo zastavile nacionalne cilje v okviru splošnih ciljev strategije Evropa 2020, je pomemben element te strategije, ki zagotavlja „politično razsežnost“ nacionalnih ciljev, kar pomeni, da so cilji odvisni od notranjih političnih razprav.
Nacionalne cilje so že določile vse države članice razen dveh. V nekaterih primerih so to le začasni ali kakovostni cilji. Poleg tega so glede na predhodno naravo razmišljanj nekateri cilji okvirno opredeljeni le kot razponi ali kot „minimalni cilji“, ki temeljijo na sedanjih politikah.
Čeprav na podlagi predhodnih podatkov iz osnutkov nacionalnih programov reform ne moremo povzeti končnih sklepnih ugotovitev, pa lahko iz njih izluščimo nekatere splošne trende. Obstaja tveganje, da bodo nacionalni cilji razmeroma nizko zastavljeni in da bodo preveč kratkoročno usmerjeni oziroma da bo premalo poudarka na oblikovanju načrtovanega ukrepanja v okviru reform, ki bi zajemalo celotno obdobje do leta 2020. Namen zastavitve ciljev ni le določitev njihovega obsega, ampak tudi ustvarjanje zagona, na podlagi katerega bi se vsaka država članica zavezala, da si bo kar najbolj prizadevala za dosego merljivega napredka na ključnih področjih, ki jih povzema pet krovnih ciljev. Pregled začasnih nacionalnih ciljev v večini primerov kaže, da ima EU še precej dela do uresničitve krovnih ciljev, ki jih je sprejel Evropski svet. Razumljivo je, da je lahko v času negotovosti na področju gospodarstva za nekatere države težko sprejeti ambiciozne zaveze. A če stvar gledamo z vidika dolgoročnih nacionalnih programov reform, je pomembno predvsem, da se določi načrtovano ukrepanje, ki upošteva trenutne razmere, vendar je namenjeno dosegi zastavljenega rezultata na koncu obdobja. Komisija se zaveda, da je to prvo leto uporabe novega dostopa in da si številne države članice v času fiskalne konsolidacije še posebej težko višje zastavijo cilje, zato predlaga, da se leta 2014 naredi vmesni pregled. Ta bo EU omogočil, da prouči, ali se zaželena stopnja napredka lahko doseže, in po potrebi sprejme dodatne ukrepe.
V naslednjem poglavju je predstavljen predhodni pregled okvirnih nacionalnih ciljev, kakršni so danes, iz razpredelnice v prilogi. Do aprila 2011 naj bi se vse države članice zavezale pripravi natančnih opredelitev nacionalnih ciljev, ki zajemajo vseh pet krovnih ciljev EU. Od prihodnjega leta naprej se bo z „letnim pregledom rasti“ natančneje spremljalo uresničevanje krovnih ciljev, saj bo vseboval poročila o doseženih nacionalnih ciljih.
2.1.Zaposlovanje
Krovni cilj EU je 75-odstotna stopnja zaposlenosti žensk in moških v starosti od 20 do 64 let do leta 2020, ki naj bi se dosegla z večjo udeležbo mladih ter starejših in nižje kvalificiranih delavcev, pa tudi z večjim vključevanjem zakonitih priseljencev. Nizka udeležba na trgu dela spada med dolgotrajne ključne strukturne pomanjkljivosti Evrope. Stopnje zaposlenosti v Evropi so bile pred krizo za več odstotnih točk nižje kot v ZDA in na Japonskem. Kriza je brezposelnost drastično povečala, demografske spremembe pa grozijo, da bodo še bolj skrčile razpoložljivo delovno silo. Večja udeležba na trgu dela bi pomembno vplivala na prihodnjo rast v Evropi.
Analiza osnutkov nacionalnih programov reform kaže, da so si države članice ta cilj zastavile in so se v veliki meri zavezale reševanju vprašanja ozkih grl trga dela. Večina držav članic si je cilj točno določila v odstotkih, nekatere (Avstrija, Belgija, Ciper, Italija in Slovaška) pa so predlagale ciljni razpon. Nizozemska in Združeno kraljestvo še nista določila uradnega nacionalnega cilja. Predlagani cilji se gibljejo v razponu od 62,9 % (Malta) do 80 % (Švedska).
Če bi vse države članice dosegle cilje, ki so si jih zastavile do leta 2020, ali najnižjo zastavljeno raven svojega ciljnega razpona, bi povprečna stopnja zaposlenosti v EU v državah članicah, ki so določile svoje nacionalne cilje, znašala 72,4 %. Če bi vse države članice dosegle najvišjo zastavljeno raven svojega ciljnega razpona, bi bila povprečna stopnja zaposlenosti v EU 72,8 %. Oziroma drugače povedano, na podlagi trenutnih nacionalnih ciljev glede stopnje zaposlenosti bi EU kot celoti manjkalo 2,2–2,6 odstotne točke do uresničitve njenega cilja, tj. 75-odstotne stopnje zaposlenosti.
2.2.Raziskave in razvoj
Evropa tako na področju vloženih virov, zlasti virov zasebnega sektorja, kot učinkovitosti porabe znatno zaostaja za ZDA in drugimi naprednimi gospodarstvi. Tak razkorak negativno vpliva na obete za rast, zlasti v sektorjih z največjim potencialom za rast. Cilji strategije Evropa 2020 zahtevajo izboljšanje pogojev za naložbe na področju raziskav in razvoja, da bi se povečal skupni delež zasebnih in javnih naložb na vsaj 3 % BDP.
Če združimo vse začasne nacionalne cilje, dobimo skupno stopnjo, ki znaša 2,7 % oziroma 2,8 % BDP, kar je sicer pod pričakovanim ciljem (3 % BDP v obliki naložb v raziskave in razvoj), vendar pomeni znatna prizadevanja, zlasti v okviru sedanjega proračuna. Nekatere države članice so sprejele ukrepe za znatno povečanje javnih naložb v raziskave, inovacije in izobraževanje, saj se zavedajo, da bodo te naložbe v prispevale k rasti v prihodnosti. Nekatere države članice so kljub dejstvu, da je za dosego ciljev na področju raziskav in razvoja težko nameniti zasebne vire, navedle visoko zastavljene, a kljub temu uresničljive cilje.
Tesno povezan vidik uspešnosti EU na področju inovacij je tudi delež hitro rastočih inovativnih podjetij v gospodarstvu. Države članice morajo začeti uvajati take reforme, s katerimi se bodo odstranile ovire za rast inovativnih podjetij, med drugimi tudi z izboljšanjem okvirnih pogojev in dostopa do financiranja.
2.3.Ukrepi za podnebje in energetska politika
Da bi Evropa dosegla trajnostno rast, se mora preoblikovati v konkurenčno in nizkoogljično gospodarstvo in družbo, ki gospodarno izkorišča vire. Ta vizija podpira tri cilje iz strategije Evropa 2020: zmanjšanje emisij toplogrednih plinov za vsaj 20 % v primerjavi z ravnjo iz leta 1990 ali za 30 %, če za to obstajajo ugodni pogoji, povečanje deleža obnovljivih virov energije v končni porabi energije EU na 20 % ter povečanje energetske učinkovitosti za 20 %.
Nacionalni cilji v zvezi z obnovljivimi viri energije in zmanjšanjem emisij toplogrednih plinov že obstajajo.
Kar zadeva energetsko učinkovitost, analiza osnutkov nacionalnih programov reform kaže, da so si države članice na tej stopnji le deloma zastavile ta cilj. Nekatere države članice v zvezi s tem ciljem niso navedle ničesar, druge pa so za opis nacionalnih ciljev uporabile različne metodologije. Zaradi teh odstopanj in nepopolnih informacij je treba nujno pojasniti cilje posameznih držav.
Vendar pa predhodna ocena kaže, da se splošni cilj EU, tj. da se poraba energije do leta 2020 zmanjša za 20 %, s skupnimi prizadevanji še zdaleč ne bi uresničil (doseženo bi bilo manj kot 10-odstotno zmanjšanje). To je zaskrbljujoče, saj je energetska učinkovitost stroškovno najučinkovitejši način za zmanjšanje emisij, izboljšanje energetske varnosti in povečanje konkurenčnosti ter za večjo dostopnost porabe energije in ustvarjanje novih delovnih mest. Podobno obstoječi in načrtovani ukrepi na področju blažitve posledic podnebnih sprememb še ne zadostujejo za dosego krovnih ciljev strategije Evropa 2020.
2.4.Izobraževanje in usposabljanje
Spodbujanje inovacij in rasti zahteva tudi ustrezno ponudbo kvalificirane in usposobljene delovne sile. Visoko kvalificirano prebivalstvo je pomembno tudi za reševanje izzivov demografskih sprememb in socialno vključenost v Evropi. Naložbe v kakovostno izobraževanje, usposabljanje in vseživljenjsko učenje so zato ključna razsežnost pametne, trajnostne in vključujoče rasti.
Strategija Evropa 2020 določa dva krovna cilja glede izobraževanja, in sicer da do leta 2020 manj kot 10 % prebivalstva EU, starega od 18 do 24 let, predčasno preneha šolanje ter da ima vsaj 40 % mladih odraslih (starih od 30 do 34 let) zaključeno terciarno ali podobno izobrazbo. Analiza osnutkov nacionalnih programov reform kaže, da se načeloma več pozornosti posveča proučevanju sedanjih izzivov in možnih rešitev kot pripravi konkretnih načrtov reform in ukrepov. V večini osnutkov nacionalnih programov reform ni jasno, ali se opisani ukrepi sprejemajo kot odziv na prednostne naloge strategije Evropa 2020 oziroma ali so jim vsaj prilagojeni.
V vseh osnutkih nacionalnih programov reform so določeni nacionalni cilji za zmanjšanje predčasnega opuščanja šolanja in povečanje števila oseb s terciarno izobrazbo, razen v osnutku Združenega kraljestva (ki teh ciljev nima) in Nizozemske (ki je določila cilj glede zmanjšanja opuščanja šolanja, ne pa tudi glede terciarne izobrazbe).
Kar zadeva predčasno opuščanje šolanja, so si nekatere sicer države članice zastavile visoke cilje, vendar bo Evropa s skupnimi prizadevanji verjetno zgrešila zastavljeni cilj do leta 2020 (10 %). Glede na cilje iz predloženih osnutkov nacionalnih programov reform, pri čemer niso vključene države, ki svojih ciljev še niso določile (Združeno kraljestvo za oba cilja, Nizozemska za višjo izobrazbo), bi cilj glede deleža oseb, ki predčasno opustijo šolanje, dosežen do leta 2020, znašal 10,5 %, kar pomeni, da skupni evropski cilj, ki znaša 10 %, ne bi bil dosežen. V absolutnem smislu to pomeni, da bi leta 2020 v Evropi dodatno še približno 200 000 mladih opustilo svoje izobraževanje in usposabljanje.
Podobno doslej predloženi nacionalni cilji v zvezi s terciarno izobrazbo ne bodo zadostovali za dosego splošnega cilja za leto 2020, saj s stopnjo terciarne izobrazbe do leta 2020, ki bi znašala 37,3 %, ne bo dosežen skupni evropski cilj, ki je 40 %. V absolutnem smislu to pomeni, da bi bilo leta 2020 približno 800 000 manj oseb, starih od 30 do 34 let, s terciarno izobrazbo, kot če bi bila dosežena ciljna stopnja 40 %.
2.5.Socialna vključenost / boj proti revščini
Trajnostna rast ni mogoča, če njene koristi ne sežejo do vseh segmentov družbe. Kljub temu neenakost v Evropi v zadnjem desetletju narašča in vse več je ljudi, ki živijo v revščini ali so izpostavljeni socialni izključenosti. Z gospodarsko krizo se je izredno povečalo število ljudi, ki so že ali skoraj pod pragom revščine. Ključni cilj strategije Evropa 2020 je obrniti ta trend in zagotoviti povezanost rasti in socialne kohezije. Krovni cilj EU je zmanjšanje števila evropskih državljanov, ki živijo pod pragom revščine, za 25 %, kar pomeni, da se iz revščine reši vsaj 20 milijonov ljudi. Ta cilj je določen na podlagi treh kazalnikov, ki upoštevajo različne vidike revščine in izključenosti po vsej Evropi. Prvotni okvir relativne dohodkovne revščine razširja na nedenarno razsežnost revščine in razmere izključenosti s trga dela. Izraža tudi različne razmere in prednostne naloge po državah članicah.
Predhodna analiza kaže, da je relativna revščina še vedno velika težava večine držav EU. Izboljšanje splošnih življenjskih standardov lahko v državah z nižjim BDP na prebivalca in visokimi stopnjami materialnega pomanjkanja znatno prispeva k zmanjšanju revščine in izključenosti. Boj proti izključenost s trga dela je prednostna naloga vseh držav, vključno s tistimi z razvitimi sistemi socialnega varstva, ki ljudi sicer razmeroma dobro varujejo pred dohodkovno revščino, vendar tistim, ki so daleč stran od trga dela, ne zagotavljajo dovolj spodbud in/ali podpore za udeležbo na trgu dela.
Večina držav je v svojih osnutkih nacionalnih programov reform tovrstne cilje sicer določila, vendar ti še niso tako visoko zastavljeni, kot to priporoča Evropski svet. Večina držav članic je upoštevala tri dogovorjene kazalnike, ki se uporabljajo za določitev cilja EU, ter s tem priznala, da so za boj proti revščini v vseh njenih razsežnostih potrebne širše strategije. Vendar pa je treba stopnjo zastavljenih ciljev povečati, da bo izražala medsebojno povezanost ciljev, zlasti povezavo med udeležbo na trgu dela in revščino. Več držav še vedno ni določilo svojih ciljev na tem področju, zato morajo to hitro narediti.
3.Nacionalni programi reform
3.1.Osnutki nacionalnih programov reform
Cilji strategije Evropa 2020 so osrednji element nacionalnih programov reform, ki naj bi bili veliko širši in celovitejši načrti reform. Države članice so bile pozvane, da do 12. novembra 2010 predložijo osnutke nacionalnih programov reform ter vanje vključijo naslednje štiri temeljne elemente:
–srednjeročen makroekonomski scenarij: vsi osnutki nacionalnih programov reform vsebujejo makroekonomski scenarij in posebno pozornost namenjajo makrostrukturnim oviram za rast, zlasti na fiskalnem področju;
–nacionalne cilje, ki odražajo krovne cilje strategije Evropa 2020: večina osnutkov nacionalnih programov reform jih vključuje (glej zgoraj);
–opredelitev glavnih ovir za rast in ustvarjanje novih delovnih mest: večina osnutkov nacionalnih programov reform potrjuje ovire za rast, ki so bile ugotovljene na sestanku Odbora za ekonomsko politiko junija 2010 in na sestanku Odbora za zaposlovanje oktobra 2010. V nekaterih primerih so bile vključene še druge težave;
–glavne ukrepe za zagotavljanje spodbud za rast v začetni fazi: skoraj v nobenem osnutku ni bilo navedeno zagotavljanje strukturnih reform v začetni fazi za spodbujanje trajnostne rasti v srednje- do kratkoročnem obdobju.
Osnutki nacionalnih programov reform se razlikujejo glede natančnosti in stopnje priprave, saj so nekateri bolj dovršeni kot drugi. Na splošno v njih niso v celoti upoštevani pritiski na potencialno rast in zaposlovanje. Makroekonomski scenariji, ki so jih predložile države članice, so v primerjavi z oceno Komisije v glavnem preveč optimistični. Obenem so zaposlitveni scenariji preveč črnogledi, saj nanje vplivajo negativni kratkoročni dejavniki. Predhodni pregled osnutkov nacionalnih programov reform kaže naslednja glavna vprašanja:
–Velika večina držav članic se spopada z znatnimi fiskalnimi težavami pri zmanjšanju strukturnih primanjkljajev, znižanjem pogosto visokih deležev dolga in vključitvijo stroškov staranja prebivalstva. V številnih državah bi izboljšanje kakovosti javnih financ in institucionalnega okvira z boljšim fiskalnim nadzorom znatno prispevalo k večji trajnosti na tem področju.
–Večina držav članic je poudarila potrebo po zagotovitvi stabilnega in dobro delujočega finančnega sektorja, ki bi lahko brez pomoči države zagotavljal finančno posredovanje. Izzivi na tem področju vključujejo prezadolženost gospodinjstev, zagotavljanje učinkovitega regulativnega nadzora in dobro delujoči bančni sektor.
–Obravnavanje konkurenčnosti in neravnovesij na tekočih računih je pomembno za vse države članice, zlasti pa za nemoteno delovanje ekonomske in monetarne unije. Na euroobmočju to pomeni ukrepe za zmanjšanje neravnovesij znotraj euroobmočja, npr. okrepitev pogojev za domače povpraševanje, prilagoditev relativnih plač in cen, večja prilagodljivost plač ter prerazporeditev virov iz sektorjev, v katerih se ne trguje, v sektorje, v katerih se.
–Prav tako so vse države članice navedle potrebo po izboljšanju udeležbe na trgu dela in/ali pogojev za zaposlovanje ter po obravnavanju slabega delovanja trgov dela in njihove razdrobljenosti, nezadostne poklicne in geografske mobilnosti, pomanjkanja spodbud za delo in izključenosti različnih starostnih skupin.
–Večina držav članic je tudi potrdila težave v zvezi z izboljšavami produktivnosti ter prehodom na proizvodnjo in izvoz z višjo dodano vrednostjo; te se nanašajo na večje kapitalske naložbe, zagotovitev učinkovitega regulativnega okolja za podjetja, upravno učinkovitost, pa tudi spodbujanje večje stopnje konkurenčnosti.
–Poleg navedenega države članice priznavajo potrebo po spodbujanju inovativne zmogljivosti in po povečanju naložb v človeški kapital, da se poveča potencial za rast in zmanjšajo neskladja na trgu dela.
Vendar pa politike, predstavljene v osnutkih nacionalnih programov reform, ne zagotavljajo zadostnega odziva na pomembne makroekonomske izzive in ozka grla na področju rasti. Ukrepi politik se pogosto nanašajo na načine za obravnavo izzivov in ne na konkretne ukrepe. Ukrepi fiskalne konsolidacije so bili precej podrobno obravnavani, strukturnim reformam, ki lahko srednje- in dolgoročno spodbujajo rast, pa je bilo namenjeno malo pozornosti. Številni osnutki nacionalnih programov reform dajejo pregled načrtovanih ukrepov, ki bi državam članicam omogočali dosego nacionalnih ciljev. Seznam ukrepov pa je pogosto vključeval že izvedene ukrepe ali ukrepe, ki so že v precejšnji meri izvedeni. Načrtovani ukrepi politik so bili pogosto predstavljeni precej ohlapno in skoraj brez podrobnosti o naravi ukrepov, časovnega razporeda izvajanja, pričakovanega vpliva, tveganja delnega ali neuspešnega izvajanja, proračunskih stroškov in uporabe strukturnih sredstev EU. Izjema pri tem so bili programi držav članic, ki prejemajo finančno pomoč, saj so te ukrepe podrobneje predstavile.
3.2.S sodelovanjem do končnih nacionalnih programov reform
V obdobju med predložitvijo osnutkov in končnih različic nacionalnih programov reform bodo potekali izmenjave informacij med Komisijo in državami članicami ter strokovni pregledi znotraj Sveta. Odbor za zaposlovanje je novembra 2010 strokovno pregledal elemente v zvezi z zaposlenostjo iz osnutkov nacionalnih programov reform, decembra pa je Odbor za ekonomsko politiko v horizontalnem pregledu proučil makroekonomske elemente.
Komisija bo po sprejetju tega letnega pregleda rasti, ki državam članicam daje splošne smernice za dokončno pripravo osnutkov nacionalnih programov reform, ponovno vzpostavila stike s posameznimi državami članicami, da bi razpravljali o dokončanju njihovih nacionalnih programov reform ob upoštevanju teh smernic in okoliščin posamezne države.
Obenem bi morala biti zaključena nacionalna posvetovanja, da se zagotovi, da države članice svojo nalogo v zvezi z nacionalnimi programi reform čim bolje opravijo. Ta posvetovanja bi morala v priprave programov vključiti politične akterje (nacionalne parlamente, regionalne in lokalne organe), pa tudi socialne partnerje in druge zainteresirane strani. Posvetovanja na različnih ravneh so že bila organizirana le pri pripravi manjšega števila osnutkov nacionalnih programov reform. Nekatere države članice so sicer navedle, da bodo pred dokončanjem svojih nacionalnih programov reform organizirale posvetovanja, večina pa informacij o postopku posvetovanj ni zagotovila.
Nezadostna pozornost strukturnim reformam, ki lahko srednje- in daljnoročno spodbujajo rast, je zaskrbljujoča. Ker takih politik za spodbujanje rasti ni, bi se strategije za konsolidacijo lahko izkazale za kontraproduktivne.
Končne različice nacionalnih programov reform naj bi izražale programe reform, ki bi bili ciljno usmerjeni in o katerih bi bilo doseženo soglasje različnih akterjev držav članic, obenem pa naj bi upoštevale določena skupna merila, potrebna za sinergije in boljše spremljanje. Zlasti naj bi končne različice nacionalnih programov reform zagotavljale:
–potencialne in učinkovite srednjeročne ocene rasti proizvodnje, ki zajemajo (vsaj) obdobje štirih let. Makroekonomski scenariji, predstavljeni v okviru programov za leto 2011, bi zato morali zajemati obdobje do leta 2014;
–visoko zastavljene in uresničljive cilje, ki zajemajo vseh pet krovnih ciljev EU, te pa bi spremljalo načrtovano ukrepanje do leta 2020, da se ti cilji dosežejo, in vmesni pregled leta 2014;
–podrobnejši opis dolgoročnih ukrepov, ki ne zajema le ukrepov, ki se že pripravljajo, vključno z usklajenim načrtom za reformo sistema raziskav in inovacij, in ki temelji na analizi prednosti in pomanjkljivosti posameznih držav članic;
–proračunske posledice reform, ki po potrebi vključujejo jasnejše navedbe nacionalnega napredka in načrte za uporabo strukturnih sredstev za podporo naložbam, naklonjenim rasti;
–ukrepe za odpravo ozkih grl za rast, vključno s podrobnim časovnim razporedom, pričakovanimi učinki in proračunskimi posledicami. Ti ukrepi bodo obravnavali gonila rasti ali okvirne pogoje za rast ter lahko vključujejo na primer ukrepe za podporo notranjega trga, poslovnega okolja, rasti in internacionalizacije MSP, strukturnih reform na trgih storitev (npr. direktiva o storitvah), vključevanja v digitalno družbo in gospodarstvo, boljših razmere za potrošnike itd. Koristi, zlasti v zvezi s produktivnostjo, ki izvirajo iz širše uporabe informacijskih in komunikacijskih tehnologij, so dobro znane, zato si v številnih primerih zaslužijo ciljno usmerjene ukrepe politik;
–informacije o vključenosti in prispevkih različnih zainteresiranih strani. V tem okviru je treba omeniti tudi prizadevanja za boljšo seznanitev zainteresiranih strani in državljanov s programi reform, pa tudi mehanizme, ki so jih države članice uvedle za spremljanje izvajanja reform.
4.Sklepne ugotovitve
Spremljanje in ocena napredka sta v prvem letnem pregledu rasti poseben izziv, saj je bila strategija Evropa 2020 oblikovana šele pred kratkim. Ukrepi na ravni EU so se v mesecih po sprejetju strategije in njeni odobritvi na zasedanju Evropskega sveta junija 2010 osredotočali na določitev okvira in uvedbo sedmih vodilnih pobud. Države članice so zato začele sprejemati ukrepe za uvedbo svojih programov reform. Ker je prvi krog izvajanja ciljev strategije Evropa 2020 nekaj novega, so predstavile osnutke nacionalnih programov reform, ki nakazujejo dokončne dokumente, ki bodo predloženi do aprila 2011.
Tematski pregled kaže, da se države članice načeloma zavedajo nujnosti fiskalne konsolidacije in potrebe po ponovni uvedbi reda v finančnem in bančnem sektorju, vendar pa se je veliko manj truda posvetilo opredelitvi potrebnih reform za obravnavanje neravnovesij ter ponovni oživitvi rasti in ustvarjanja novih delovnih mest. To velja tudi za predhodne nacionalne cilje, ki verjetno ne bodo zadostovali za doseganje dogovorjenih krovnih ciljev za EU. Predhodni podatki tudi kažejo, da razkoraki niso tako veliki, da jih v prihodnjih letih ne bi bilo moč odpraviti z odločnim ukrepanjem. V prvih letih je najpomembnejše, da se ustvari zagon za uresničevanje ambicioznih ciljev za vse države članice, ne glede na njihovo izhodišče. V prihodnjih mesecih bi bilo treba posvetiti največ pozornosti predvsem napredku na področju strukturnih reform, in sicer z ukrepanjem na nacionalni ravni in sprejetjem ukrepov za spodbujanje rasti v začetni fazi v okviru vodilnih pobud, skladno s ključnimi sporočili tega letnega pregleda rasti.
Glavni temi „evropskega semestra“ bosta upravljanje ponovne uvedbe fiskalne discipline in makroekonomske stabilnosti sočasno z izvedbo strukturnih reform. Komisija bo na podlagi sklepov Evropskega sveta iz marca do junija 2011 ocenila nacionalne programe reform ter programe za stabilnost in/ali konvergenčne programe ter na podlagi celovitih smernic iz strategije Evropa 2020 oblikovala celovita priporočila po posameznih državah članicah, v okviru Pakta za stabilnost in rast pa bo tudi zagotovila smernice za proračunske politike. Svet bo julija 2011 sprejel priporočila in mnenja Sveta o programih za stabilnost in konvergenčnih programih. Nato bodo morale EU in države članice ta priporočila in mnenja spremeniti v konkretne odločitve, ko bodo v drugi polovici leta sprejemale nacionalne proračune za leto 2012.
Priloga:
Začasni cilji strategije Evropa 2020
|
Osnutek ciljev držav članic
|
Stopnja zaposlenosti (v %)
|
R&R v % BDP
|
Cilji glede zmanjšanja emisij (v primerjavi z letom 2005)
|
Obnovljivi viri energije
|
Energetska učinkovitost – zmanjšanje porabe energije v Mtoe
|
Predčasno opuščanje šolanja v %
|
Terciarna izobrazba
v %
|
Zmanjšanje revščine v številu oseb
|
|
AT
|
77–78 %
|
3,76 %
|
–16 %
|
34 %
|
7,2
|
9,5 %
|
38 % (vklj. z ISCED 4a, ki trenutno znaša pribl. 12 %)
|
235 000
|
|
BE
|
71–74 %
|
2,6–3,0 %
|
–15 %
|
13 %
|
ni cilj v NPR
|
9,5–10 %
|
46–48 %
|
330 000–380 000
|
|
BG
|
76 %
|
1,5 %
|
20 %
|
16 %
|
3,2
|
11 %
|
36 %
|
260 000 (500 000)
|
|
CY
|
75–77 %
|
0,5 %
|
–5 %
|
13 %
|
0,46
|
10 %
|
46 %
|
18 000
|
|
CZ
|
75 %
|
2,70
|
9 %
|
13 %
|
ni cilj v NPR
|
5,5 %
|
32 %
|
30 000
|
|
DE
|
75 %
|
3 %
|
–14 %
|
18 %
|
37,7
|
manj kot 10 %
|
42 % (vklj. z ISCED4, ki trenutno znaša 11,4)
|
330 000
(660 000)
|
|
DK
|
78,5 %
|
3 %
|
–20 %
|
30 %
|
ni cilj v NPR
|
manj kot 10 %
|
40 %
|
22 000
|
|
EE
|
76 %
|
3 %
|
11 %
|
25 %
|
0,49 (samo končna uporaba)
|
9,5 %
|
40 %
|
49 500
|
|
EL
|
70 %
|
2 %
|
–4 %
|
18 %
|
5.4
|
10 %
|
32 %
|
450 000
|
|
ES
|
74 %
|
3 %
|
–10 %
|
20 %
|
25,2
|
15 %
|
44 %
|
ni cilj v NPR
|
|
FI
|
78 %
|
4 %
|
–16 %
|
38 %
|
4,21
|
8 %
|
42 %
|
150 000
|
|
FR
|
75 %
|
3 %
|
–14 %
|
23 %
|
43
|
9,5 %
|
50 %
|
1 600 000 do leta 2015
|
|
HU
|
75 %
|
1,8 %
|
10 %
|
13 %
|
ni cilj v NPR
|
10 %
|
30,3 %
|
450 000–500 000
|
|
IE
|
ni cilj v NPR
|
ni cilj v NPR
|
–20 %
|
16 %
|
2,75
|
8 %
|
60 %
|
186 000
|
|
IT
|
67–69 %
|
1,53 %
|
–13 %
|
17 %
|
27,9
|
15–16 %
|
26–27 %
|
2 200 000
|
|
LT
|
72,8 %
|
1,9 %
|
17 %
|
23 %
|
0,74 (samo končna uporaba)
|
9 %
|
40 %
|
170 000
|
|
LU
|
73 %
|
2,6 %
|
5 %
|
11 %
|
0,19 (samo končna uporaba)
|
manj kot 10 %
|
40 %
|
3 000
|
|
LV
|
73 %
|
1,5 %
|
–16 %
|
40 %
|
0,67
|
13,4 %
|
34–36 %
|
121 000
|
|
MT
|
62,9 %
|
0,67 %
|
14 %
|
10 %
|
0,24
|
29 %
|
33 %
|
6 560
|
|
NL
|
ni cilj v NPR
|
ni cilj v NPR
|
1 %
|
14 %
|
ni cilj v NPR
|
POŠ – zmanjšanje oseb za 25 000
(= na 9 %)
|
ni cilj v NPR
|
ni cilj v NPR
|
|
PL
|
71 %
|
1,7 %
|
19 %
|
15 %
|
13,6
|
4,5 %
|
45 %
|
1 500 000–2 000 000
|
|
PT
|
75 %
|
2,7–3,3 %
|
–17 %
|
31 %
|
ni cilj v NPR
|
10 %
|
40 %
|
200 000
|
|
RO
|
70 %
|
2 %
|
4 %
|
24 %
|
10
|
11,3 %
|
26,7 %
|
580 000
|
|
SE
|
80 %
|
4 %
|
13 %
|
49 %
|
ni cilj v NPR
|
10 %
|
40–45 %
|
ni cilj v NPR
|
|
SI
|
75 %
|
3 %
|
17 %
|
25 %
|
ni cilj v NPR
|
5,1 %
|
40 %
|
40 000
|
|
SK
|
71–73 %
|
0,9–1,1 %
|
5 %
|
14 %
|
1,08 (samo končna uporaba)
|
6 %
|
30 %
|
170 000
|
|
UK
|
ni cilj v NPR
|
ni cilj v NPR
|
–16 %
|
15 %
|
ni cilj v NPR
|
ni cilj v NPR
|
ni cilj v NPR
|
obstoječi cilj zmanjšanja revščine otrok
|
|
Ocena za EU
|
72,4–72,8 %
|
2,7–2,8 %
|
–20 %
glede na leto 1990
|
20 %
|
manj kot 10 %
|
10,5 %
|
37,3 %
|
|
|
Krovni cilj EU
|
75 %
|
3 %
|
–20%
glede na leto 1990
|
20 %
|
20 % večja energetska učinkovitost
|
10 %
|
40 %
|
20 000 000
|
SL
|
|
EVROPSKA KOMISIJA
|
Bruselj, 12.1.2011
COM(2011) 11 konč.
LETNI PREGLED RASTI
PRILOGA 3
OSNUTEK SKUPNEGA POROČILA O ZAPOSLOVANJU
LETNI PREGLED RASTI
PRILOGA 3
OSNUTEK SKUPNEGA POROČILA O ZAPOSLOVANJU
Letošnje skupno poročilo o zaposlovanju, pripravljeno v skladu s členom 148 PDEU, je del svežnja Komisije za začetek evropskega semestra. To poročilo, ki je pomemben vložek za okrepljene gospodarske smernice, je v prvi vrsti v prihodnost usmerjena analiza, ki izhaja iz ključnih podatkov o zaposlovanju iz letnega pregleda rasti. Analiza in v njej vsebovana sporočila temeljijo na stanju na področju zaposlovanja v Evropi, izvajanju Smernic o zaposlovanju in rezultatih pregledov osnutkov nacionalnih programov reform, ki jih je izvedel Odbor za zaposlovanje.
1.Uspešnost zaposlovanja vpliva na makroekonomske okvirne pogoje
Boljše, a še vedno nestabilne razmere na trgu dela…
Trg dela v EU se je še naprej stabiliziral in v nekaterih državah članicah je že opaziti znake okrevanja. Videti je, da se je poslabševanje razmer na področju zaposlovanja v EU dejansko končalo v drugem četrtletju leta 2010, ko se je zaposlenost prvič v slabih dveh letih povečala za 0,2 %. Vendar pa je bila zaposlenost pri 221,3 milijona zaposlenih takrat še vedno za 5,6 milijona ljudi nižja v primerjavi z drugim četrtletjem leta 2008, ko je bila zaposlenost najvišja, kar je posledica znatnega upada v proizvodnji in gradbeništvu. Zaposlenih je bilo 208,4 milijona ljudi v starosti od 20 do 64, kar je ustrezalo 68,8-odstotni stopnji zaposlenosti.
Stopnja brezposelnosti, ki trenutno znaša 9,6 %, se vse od februarja 2010 ni spremenila in se je v glavnem stabilizirala. Trenutno je brezposelnih 23,1 milijona ljudi. Dolgoročna brezposelnost narašča v vseh skupinah prebivalstva, čeprav v različnem obsegu. Skoraj 5 milijonov ljudi je bilo brezposelnih od 6 do 11 mesecev. S krizo se je povečalo tveganje za nižje kvalificirane delavce in migrante iz držav nečlanic EU. Trenutno je 5,2 milijona mladih ljudi brezposelnih, kar v primerjavi z nizko brezposelnostjo spomladi leta 2008 pomeni povečanje za skoraj 1,2 milijona ljudi (skoraj 30-odstotna rast). Kljub navedenemu se trg dela za mlade v EU izboljšuje vse od lanske jeseni in brezposelnost mladih na splošno upada od septembra 2009. Stopnja brezposelnosti mladih v EU trenutno znaša 20,4 %, kar je 0,1 odstotne točke manj kot pred letom dni.
Zaradi neprestane rasti brezposelnosti se je med junijem 2009 in junijem 2010 v večini držav članic še naprej povečevalo število prejemnikov nadomestil za brezposelnost. Število prejemnikov socialne pomoči (za katero se ne plačujejo prispevki) je prav tako pomembno naraslo v večini držav članic in v nekaterih državah so ti sistemi socialne pomoči ublažili večino socialnih posledic krize. Ni bilo opaziti močnejšega pritiska na sisteme pomoči za invalide, medtem ko se je v nekaj državah povečalo število tistih, ki so izkoristili možnosti predčasne upokojitve.
…s kratkoročnimi neskladji med ponudbo in povpraševanjem po delovni sili,…
V zadnjem času se je povpraševanje po delovni sili razmeroma izboljševalo, pri čemer so ponudba prostih delovnih mest, spletno povpraševanje po delovni sili in zapolnjevanje delovnih mest prek zaposlitvenih agencij presegli ravni iz leta poprej.
Vendar se nekoliko povečuje zaskrbljenost glede neskladja med ponudbo in povpraševanjem. V zadnjem letu sta se povečevala tako odstotek brezposelnih kot število prostih delovnih mest. To bi lahko kazalo na neskladje med znanji in veščinami iskalcev zaposlitve ter tistimi znanji in veščinami, ki se zahtevajo za razpisana delovna mesta. Ta vidik bi bilo treba v naslednjih četrtletjih skrbno spremljati, da se ugotovi, ali je trend naraščanja, ki je značilen za preteklo leto, zgolj začasen ali pa bi lahko postal strukturen. Dejansko sektorji, ki hitreje okrevajo, niso tisti, v katerih je bilo ob nastopu krize ukinjenih največ delovnih mest, kar verjetno kaže, da so se potrebe po znanju in veščinah ter sektorske potrebe med krizo spremenile.
…zaskrbljenostjo glede konkurenčnosti…
Večina držav članic je v odziv na gospodarsko krizo sprejela ukrepe subvencioniranja polnega delovnega časa, da bi podjetja lahko prebrodila težave zaradi padca proizvodnje brez potrebe po takojšnjem odpuščanju zaposlenih. Negativna plat ukrepov subvencioniranja polnega delovnega časa je kopičenje delovne sile in posledičen upad produktivnosti na zaposlenega. Prejšnjim obdobjem upočasnitve gospodarske rasti, v katerih je prišlo do kopičenja delovne sile, so običajno sledila obdobja rasti brez novih delovnih mest, saj se potrebe večje proizvodnje niso zapolnjevale z novimi zaposlitvami, temveč s povečanjem produktivnosti in prehodom na običajen delovni čas. Rast produktivnosti dela je bila negativna vse od srede leta 2008 do prve četrtine leta 2009, nato pa pozitivna z letno stopnjo okoli 2 %.
Zaradi gospodarske krize je za vse države članice postalo še pomembneje, da so ohranjale konkurenčnost in spodbujale povpraševanje po delovni sili z zniževanjem skupnih stroškov dela. Podatki kažejo, da so bile plače precej dobro prilagojene šibkemu povpraševanju po delovni sili v celotnem euroobmočju – sicer z zamikom, ki je bil posledica daljšega trajanja kolektivnih sporazumov –, saj so izpogajane plače v euroobmočju narasle za 3,5 % letno v tretjem četrtletju leta 2008, medtem ko so v drugem četrtletju leta 2010 narasle le za 2,1 %.
Realni stroški na enoto v EU so strmo naraščali od tretjega četrtletja leta 2008 do srede leta 2009, vendar so zatem enako hitro tudi padli in v drugem četrtletju leta 2010 dosegli negativno stopnjo rasti 2 % letno, kar nakazuje, da ne ogrožajo konkurenčnosti EU kot celote. Vendar bo v nekaterih državah članicah morda potrebno nadaljnje zmanjšanje skupnih stroškov dela na zaposlenega, da bi se povrnila raven konkurenčnosti EU iz obdobja pred krizo.
… ter potrebo po ukrepanju na področju obdavčevanja dela in prispevkov za socialno varnost
Države članice so si prizadevale zmanjšati tudi stroške dela, ki niso zajeti v plači, kot je prikazano v davčni obremenitvi stroškov dela. Da bi se povečalo povpraševanje po delovni sili med krizo, je bilo znižanje prispevkov za socialno varnost v več državah članicah običajno pogojeno z neto ustvarjenimi delovnimi mesti, tj. večinoma omejeno na nove zaposlitve. Nekatere države so se odločile tudi za največkrat trajna splošna znižanja socialnih prispevkov delodajalcev. Zmanjšanja stroškov dela, ki niso zajeti v plači, so bila večinoma usmerjena na skupine težko zaposljivih, kot so nižje kvalificirani, mladi brezposelni, dolgoročno brezposelni in starejši delavci.
2.Določanje prednostnih področij za reforme, ki spodbujajo rast
Za uresničevanje dogovorjenih krovnih ciljev na področju zaposlovanja, izobraževanja in socialnega vključevanja je treba izvesti širok razpon integriranih ukrepov za oblikovanje prožnejših, varnejših in vključujočih trgov dela. Najboljše orodje za to je politika prožne varnosti, vendar pa je treba štiri elemente prožne varnosti (prožne in zanesljive pogodbene ureditve, aktivne politike trga dela, vseživljenjsko učenje in sodobne sisteme socialne varnosti) okrepiti, če želimo zagotoviti večji poudarek na stroškovno najučinkovitejših reformah ter hkrati zagotavljati boljšo prožnost in varnost.
To v prvi vrsti pomeni, da je treba odstraniti institucionalne ovire, ki preprečujejo ustrezno delovanje trgov dela v državah članicah. Ta ozka grla lahko zelo negativno vplivajo na rast zaposlovanja in dobro delovanje trgov dela, v določenem obsegu pa lahko ovirajo tudi socialno vključevanje in zmanjševanje revščine. Analiza, ki sledi v nadaljevanju, se opira na področja politike, ki sta jih Odbor za zaposlovanje in Odbor za socialno zaščito določila kot bistvena za spremljanje izvajanja smernic.
2.1.Doseganje polne zaposlitve
Za doseganje polne zaposlenosti je potrebno izvajanje integriranih ukrepov, kakor so določeni v smernici za zaposlovanje št. 7.
Udeležba na trgu dela
Zaposlenost starejših delavcev (starih od 55 do 64 let) je nizka in dosega slabih 46,4 %. To je povezano s praksami pri upravljanju vprašanja starosti na trgih dela in na delovnih mestih, deloma pa tudi s sistemi predčasnega (starostnega in/ali invalidskega) upokojevanja. Slabo delovanje trgov dela za starejše (majhno povpraševanje na strani delodajalcev, majhen obseg pridobivanja dodatnih kvalifikacij, pomanjkanje pomoči pri iskanju zaposlitve, zatekanje k predčasni upokojitvi, nezadostno ponovno vključevanje in prekvalificiranje po odpustitvi) lahko povzroči predčasen odhod s trga dela. Poleg tega so v nekaterih državah članicah povezave med prispevki, delovno dobo in vrednostjo pokojninskih pravic omejene ali niso dovolj vidne.
Opaziti je mogoče jasno potrebo po spodbujanju večjega vključevanja žensk na trg dela. Skupna stopnja zaposlenosti žensk v Evropi v starostni skupini od 20 do 64 let še vedno znaša zgolj 62,4 %. V nekaterih državah se zdi, da neustrezna fiskalna obravnava oseb, katerih dohodki predstavljajo drugi vir dohodka v družini (višje efektivne davčne stopnje za poročene kot za samske zaposlene ženske) pomeni oviro za neprekinjeno udeležbo žensk na trgu dela ali njihovo ponovno vrnitev nanj. Visoke mejne efektivne davčne stopnje kot posledica elementov obdavčevanja, ki se navezujejo na družinske dohodke ter postopno ukinjanje prejemkov, vezanih na ugotovljeno premoženjsko stanje ali na dohodek (kot so otroški dodatki ali stanovanjski dodatki), v kombinaciji s pomanjkanjem uporabe ugodnosti iz naslova zaposlitve predstavljajo potencialne ovire za vrnitev žensk na trg dela v nekaterih državah članicah.
Vse premalo mladih se prebije na trg dela. Pomanjkanje prilagojenih zaposlitvenih programov, ki bi združevali storitve poklicnega usmerjanja, priložnosti za pridobivanje dodatnih kvalifikacij ter kakovostne delovne prakse in pripravništva pred vstopom na trg dela, ovirajo uspešen prehod mladih v zaposlitev. Delodajalci zaradi pomanjkanja jasnih informacij o mladih, ki vstopijo na trg dela, omahujejo pri njihovem zaposlovanju, saj na začetku morda ni razvidno, kakšna so njihova znanja in pričakovana produktivnost ter ali ustrezajo zahtevam delovnega mesta. V veliko državah članicah je treba okrepiti zagotavljanje ustrezne pripravljenosti mladih na izpolnjevanje potreb trga dela.
Delovanje in razdrobljenost trga dela
Na mnogih trgih dela so velike razlike v relativnih ravneh zakonodaje o varnosti zaposlitve povzročile delitev med dobro zaščitenimi delavci, ki imajo pogodbe za nedoločen čas, in manj zaščitenimi delavci, ki imajo neznačilne pogodbe, večinoma za določen čas. S krizo se je to vprašanje še zaostrilo: delavci s pogodbami za določen čas so skoraj štirikrat pogosteje izgubili zaposlitev kot delavci s pogodbami za nedoločen čas. Čeprav začasno delo ni samo po sebi negativen pojav, pa njegova omejena vloga vstopne točke v trajnejša zaposlitvena razmerja ovira produktivnost ter boljše poklicne možnosti in možnosti boljšega zaslužka, še zlasti pri mladih.
Hkrati se veliko držav članic sooča z nezadostnimi ali šibkimi prehajanji med zaposlitvami, ki so značilni za toge trge dela, in nizko stopnjo menjav zaposlenih, zaradi česar je onemogočeno prilagajanje spreminjajočim se vzorcem v povpraševanju. K temu je poleg neustrezne zakonodaje o varnosti zaposlitve prispevala tudi togost ureditev dela (delovnega časa), tj. nezadostna notranja prožnost. Ti dejavniki neposredno negativno vplivajo na gospodarsko dejavnost, saj ovirajo učinkovito razporeditev delovne sile.
Dobro delovanje trga dela lahko preprečujejo tudi ovire za geografsko mobilnost delovne sile. Omejena prenosljivost pokojnin in drugih pravic iz naslova socialnega zavarovanja ovira možnost učinkovite (pre)razporeditve delovne sile, prav tako pa ovire v zvezi z nastanitvijo in prevozom odvračajo ljudi od selitve ali vsakodnevne vožnje v regije, v katerih so na voljo delovna mesta.
V posameznih državah članicah je mogoče opaziti tudi znaten obseg neprijavljenega dela, pri čemer precejšen del delovne sile ni prijavljene zaradi neizvrševanja obstoječih predpisov in pomanjkanja nestimulativnega sistema davčnih olajšav in spodbud. Posledica tega so umetno nizke uradne stopnje zaposlenosti ali opravljenih delovnih ur in dvodelen ali vzporeden trg dela, na katerem se za del zaposlenih uporabljajo neustrezni standardi in pogoji, s čimer se zmanjšujejo produktivnost in davčni prihodki ter povečuje tveganje za izključenost.
Visokokakovostni odnosi med delodajalci in delojemalci, ki temeljijo na dialogu in zaupanju med močnimi socialnimi partnerji, prispevajo k rešitvam za zmanjšanje razdrobljenosti trga dela in njegovemu dobremu delovanju. Socialni dialog se je med krizo izkazal za učinkovito orodje. Doseganje soglasja je pomembno, kadar se odloča o varčevalnih ukrepih, saj se bodo le z delitvijo prizadevanj, ki velja za pravično, zagotovile socialno sprejemljive in uspešne reforme. Vendar pa se operativne zmogljivosti organizacij socialnih partnerjev in kakovost odnosov med delodajalci in delojemalci razlikujejo, zato v več državah članicah še ni bil razvit poln potencial avtonomnih, s pogajanji doseženih rešitev, ki temeljijo na skupnih analizah in pogajanjih med socialnimi partnerji.
Ustvarjanje delovnih mest
Veliko držav članic je v odziv na krizo začasno zmanjšalo stroške dela, ki niso zajeti v plači. Zaposlovanje se bo spodbujalo z nadaljnjimi trajnimi zmanjšanji stroškov, zlasti če bodo usmerjena na nižje kvalificirane posameznike in se bodo uporabila v državah, kjer ti predstavljajo visok delovni potencial. Davčno nevtralnost je moč doseči s preusmeritvijo obdavčenja z dela na energijo in/ali premoženje. V veliko državah članicah že poteka razprava o sedanji obdavčitvi dela in drugih virov.
Trgi dela, ki izhajajo iz krize, se spreminjajo in veliko držav članic išče načine za oblikovanje bolj trajnostnih zelenih gospodarstev z visoko dodano vrednostjo. Taka gospodarstva so bistvenega pomena za ustvarjanje delovnih mest ter uresničevanje podnebnih in energetskih ciljev. Istočasno pa je treba podpirati tudi prilagodljivost delovne sile. Sinergije med različnimi ukrepi politik, ki bi zagotavljale vzajemno krepitev učinkov teh ukrepov ter vsestranske koristi za gospodarstvo, okolje in zaposlovanje, še niso v celoti vzpostavljene. Sektorji, ki jih je najbolj prizadela izguba delovnih mest, so tisti, v katerih prevladuje moška delovna sila (zemeljski plin, elektrika, premog in nafta). Medtem ko bodo nekatera delovna mesta v teh sektorjih postala odvečna, bodo druga zahtevala nova znanja in veščine, kar bo povzročilo prerazporeditev delovnih mest znotraj istega sektorja ali v druge sektorje. Nova znanja in veščine so potrebni tudi v tako imenovanih sektorjih „belih“ delovnih mest, kot je zdravstvo, ki ga zaznamujeta rastoče povpraševanje in akutno pomanjkanje zdravstvenih delavcev zaradi starajoče se družbe.
Prav tako je število tistih, ki se odločijo za samozaposlitev ali ustanovitev lastnega podjetja, še vedno omejeno v državah članicah in manj kot polovica takih podvigov preživi prva tri leta. Neto koristi samozaposlovanja niso zaznane kot toliko boljše v primerjavi z drugimi alternativami, da bi bila ta oblika zaposlitve za najboljše in najpametnejše posameznike privlačna karierna možnost. Še vedno se sprejemajo ukrepi, ki odvračajo od samozaposlovanja, prav tako pa je premalo pobud, ki bi združevale gospodarsko politiko in politiko trga dela, da bi se lahko ustvarilo okolje, ki spodbuja podjetništvo.
Aktivne politike trga dela
V številnih državah članicah primanjkuje ciljno naravnanih ukrepov aktivne politike trga dela, namenjenih dolgoročno brezposelnim, ranljivim in prikrajšanim skupinam prebivalstva. V nekaterih državah članicah so učinki ukrepov aktivne politike trga dela skromni, saj kljub dolgotrajni brezposelnosti še vedno obstaja razmeroma veliko prostih delovnih mest. Vzrok za to je deloma nezadostno sodelovanje med različnimi vladnimi ravnmi, ki sodelujejo pri upravljanju aktivnih politik trga dela, pri čemer so pristojnosti razdeljene med več regionalnih ravni. V drugih državah je to povezano z neučinkovitim delovanjem javnih služb za zaposlovanje zaradi povečanja delovne obremenitve, ki je posledica pritoka strank, zmanjšanja proračunskih sredstev ter krčenja obsega javnih služb za zaposlovanje, pomanjkanja usposobljenega osebja, pomanjkanja izobraževanja, neustreznih vrst izdatkov v okviru aktivnih politik trga dela ali pa nezadostnega poudarka na stroškovno učinkovitejših ukrepih. Posodobitev poslovanja in modela storitev javnih služb za zaposlovanje še ni zadostna, da bi omogočala zagotavljanje prilagojene podpore za vse tiste, ki potrebujejo tako pomoč.
Enakost spolov ter usklajevanje poklicnega in zasebnega življenja
Kar zadeva žensko prebivalstvo, je neprostovoljno delo za krajši delovni čas še vedno težava v nekaterih državah članicah, predvsem zaradi neustreznih zmogljivosti za varstvo otrok med delovnim časom ali po šoli, pa tudi zaradi pomanjkanja storitev za varstvo otrok in drugih odvisnih oseb.Poleg tega se s staranjem prebivalstva veča tudi problem nege starejših in invalidnih oseb, kar ima posledice za družbo kot celoto in za ženske. Ponovno vključevanje žensk na trg dela v nekaterih državah članicah dodatno ovirajo trgi dela, ki niso naklonjeni prekinitvi poklicne poti, in neenaka delitev starševskih odgovornosti. V nekaterih državah je daljši (plačan) starševski dopust lahko ovira razvoju poklicne poti ter pomeni precejšnje breme za javni proračun in – zaradi zastaranja znanja in veščin – za produktivnost.
Sistemi socialne varnosti
V obdobju po krizi je dolgoročna in strukturna brezposelnost postala pereča težava v veliko državah članicah. Sistemi nadomestil za brezposelnost in drugih socialnih prejemkov bi morali dajati primerne spodbude za delo, da bi se preprečila odvisnost od socialne pomoči, ter hkrati zagotavljati zelo potrebno dohodkovno podporo in spodbujati prilagajanje poslovnemu ciklu. V veliko državah članicah še niso vzpostavljena ustrezna merila za upravičenost do prejemanja nadomestil, ki bi jih spremljale ustrezne začasne in delne sankcije za neizpolnjevanje teh meril s strani prejemnikov nadomestil, ki so sposobni za delo. Prav tako v nekaterih državah članicah ni metod za določanje tistih, ki niso pripravljeni delati, kot tudi ne primernih ciljnih politik za to skupino oseb.
Določanje plač in stroški dela
Plače je treba prilagoditi tako, da se bo povpraševanje po delovni sili uskladilo s ponudbo ter da se bo omogočila učinkovita izraba delovne sile in zagotovile nagrade, ki so sorazmerne z ustvarjeno dodano vrednostjo. V zvezi s tem je ključnega pomena, da se realne plače srednjeročno povečajo v skladu s produktivnostjo dela v vseh poklicih in gospodarskih dejavnostih.
Z makroekonomskega vidika je dinamika plač pomembna tudi zato, da se popravijo notranja in zunanja neravnovesja. Zlasti v nekaterih državah euroobmočja je za trajni popravek nabranega primanjkljaja na tekočem računu in za absorpcijo višje brezposelnosti potreben razvoj nominalnih stroškov dela, ki srednjeročno vodi do ustrezne prilagoditve na področju cenovne konkurenčnosti. S tega vidika je razvoj nominalnih stroškov dela v drugih državah euroobmočja pomembno referenčno merilo.
Glede na navedeno se več držav članic srečuje z izzivom, kako v kolektivnih pogodbah o plačah poiskati ustrezno ravnovesje med prožnostjo, ki je potrebna za prilagajanje trgov dela na spreminjajoče se pogoje, ter določanjem ravni plač, da bi se zavarovale in spodbujale naložbe, ki so potrebne za povečanje vrednosti delovnih mest.
2.2.Visokokvalificirana in izobražena delovna sila
Trden človeški kapital je ključen za trajnostno rast, zaposlovanje in mednarodno konkurenčnost. Do leta 2020 bo 85 % delovnih mest zahtevalo višjo ali srednjo raven kvalifikacij, delež delovnih mest za nižje kvalificirane pa bo predstavljal le še 15 %. Zato je bistveno, da države članice v skladu z integriranima smernicama št. 8 in 9 ter Strateškim okvirom za evropsko sodelovanje v izobraževanju in usposabljanju (ET 2020) nadaljujejo reforme svojih sistemov izobraževanja in usposabljanja ter ljudem zagotovijo višje in ustreznejše kvalifikacije ter ključne kompetence.
Nezadostna kakovost usposabljanja in izobraževanja ovira prehajanje med zaposlitvami, saj veliko število ljudi vseh starosti in z vsemi ravnmi kvalifikacij ne zagotavlja ustrezne kombinacije znanja in veščin ter kompetenc. Odzivnost sistemov usposabljanja je še vedno nezadostna za obravnavanje izziva, kako delavcem in iskalcem zaposlitve zagotoviti osnovna znanja in veščine ter ključne prečne kompetence. To kaže na omejeno sodelovanje pri oblikovanju učnih načrtov, ki vključuje socialne partnerje in javne službe za zaposlovanje.
Mogoče bi bilo razviti dodatne ukrepe in orodja, da bi se predvidele in pripravile napovedi prihodnjih vrzeli ter potreb v znanju in veščinah na nacionalni, regionalni in sektorski ravni (napovedi v zvezi z znanji in veščinami, raziskave, izvedene med delodajalci, sektorske študije, izboljšanje kakovosti statističnih podatkov). To se navezuje na način izvajanja teh prizadevanj in tudi na način, na katerega se njihovi rezultati razširjajo med ključnimi akterji, kot so službe za poklicno usmerjanje, statistični uradi, nevladne organizacije in sektorski organi, ter kako se uporabljajo pri oblikovanju učnih načrtov.
Udeležba odraslih v vseživljenjskem učenju je pogosto prenizka. To je v glavnem posledica pomanjkanja spodbud za podjetja, da bi usposabljala svoje zaposlene, nezadostne podpore delavcem za vključitev v usposabljanje in pomanjkanja ustrezne ponudbe, ki bi ustrezala potrebam posebnih skupin.
Poleg tega je zaradi zapletene strukture financiranja in širokega razpona ponudnikov usposabljanj težko izvajati skladne strategije za določanje in usklajevanje dejavnosti usposabljanja za javnost, podjetja in posameznike. Različne ravni pristojnosti, prekrivajoče se financiranje in pomanjkanje pravega vodstva slabijo upravljanje sistema. Še naprej je ključna težava zlasti neenak dostop do vseživljenjskega usposabljanja, saj večji del permanentnega usposabljanja zagotavljajo delodajalci, zato imajo delojemalci s pogodbami za nedoločen čas boljši dostop do vseživljenjskega učenja kot delavci s pogodbami za določen čas ali brezposelni. Nižje kvalificirani delavci so petkrat manj pogosto vključeni v izobraževanje odraslih kot tisti z višjimi kvalifikacijami. Prožnejše učne poti, vključno s potrjevanjem neformalnega in priložnostnega učenja, ter ciljno usmerjeni ukrepi, kot so usposabljanje na delovnem mestu ter partnerstva s podjetji in organizacijami socialnega sektorja, ki so namenjeni nižje kvalificiranim delavcem, brezposelnim odraslim, migrantom, pripadnikom etničnih manjšin in invalidom, niso dovolj razviti, da bi privabili tiste, ki se učijo. Prav tako bi bili za delavce v neperspektivnih sektorjih koristni posebni spremljevalni ukrepi.
Izboljševanje ravni osnovnega znanja in veščin ter ključnih kompetenc z obravnavanjem predčasnega opuščanja šolanja
Zgodnje opuščanje šolanja je zapleten pojav, ki je posledica več socialno-ekonomskih, izobraževalnih in individualnih dejavnikov. Veliko držav članic ta problem rešuje tako, da se osredotočajo na izboljšanje kakovosti ponudbe izobraževanja in usposabljanja, vključno z inovativnimi metodami učenja in poučevanja, ter bolje usmerjeno podporo za tvegane učence. Nekatere države načrtujejo tudi strukturne spremembe, da bi povečale prožnost učnih poti in ponudile učne programe, ki združujejo učenje in delo. Vendar pa imajo taki ukrepi še vedno majhen učinek, saj niso vedno dopolnjeni s politikami zgodnjega posredovanja (zlasti z boljšim dostopom do predšolske vzgoje) ter izravnalnimi ukrepi, ki bi olajšali ponovno vključitev osipnikov v izobraževanje. Pogosto za obravnavanje vseh medsebojno prepletenih dejavnikov manjkajo celostni pristopi, ki bi bili tesno usklajeni z drugimi zadevnimi področji ukrepanja.
Več ljudi mora pridobiti najvišje ravni kvalifikacij
V veliko državah članicah so naložbe v visoko šolstvo premajhne ali so se zaradi gospodarske krize celo močno zmanjšale. V gospodarstvu, temelječem na znanju, so za sodoben in uspešen univerzitetni sistem potrebne naložbe v skupni vrednosti najmanj 2% BDP (javno in zasebno financiranje skupaj). Pospešiti je treba posodobitev visokošolskih izobraževalnih sistemov z učnimi načrti po meri, oblikami učenja, ki med drugim temeljijo na praksi in so usmerjene k rezultatom, ter boljšim upravljanjem in financiranjem. Spodbude terciarnim izobraževalnim ustanovam za sodelovanje s podjetji in širšim okoljem ter odpiranje visokošolskih izobraževalnih ustanov za potrebe družbe, zlasti nezadostno zastopanih skupin, je še vedno izziv.
Podobno sta kakovost in privlačnost poklicnega izobraževanja in usposabljanja na vseh ravneh nezadostni.
2.3.Vključujoča rast: boj proti revščini in izključenosti
Izključenost s trga dela, slabi delovni pogoji ter pomanjkanje priložnosti za obstanek in napredovanje na razdrobljenem trgu dela so glavni vzroki za revščino. V nadaljevanju so opisane prednostne naloge, kakor so določene v smernici za zaposlovanje št. 10.
Preprečevanje revščine in boj proti njej z vključujočimi trgi dela
Zaposlitev je najboljše varovalo pred revščino. Brezposelni in delovno neaktivni (neupokojeni odrasli) predstavljajo 10 % oz. 21 % prebivalstva, ki mu grozita revščina ali izključenost (pri čemer je tveganje za brezposelne kar 58 % v primerjavi s 13,5 % za zaposlene). Vendar pa revni zaposleni predstavljajo 24 % ljudi v EU, ki jim grozita revščina ali izključenost. Zato je pomembno, da so politike trga dela usmerjene v zagotavljanje plač, ki omogočajo dostojno preživetje delovno aktivnih, pri čemer morajo obravnavati na eni strani razdrobljenost trga dela, nizko usposobljenost, nizke plače in podzaposlenost (vključno z neprostovoljnim delom za krajši delovni čas), po drugi strani pa olajšati dostop do trga dela za starše samohranilce in osebe, katerih dohodki predstavljajo drugi vir dohodka v družini.
Preprečevanje revščine s primernimi in trajnostnimi sistemi socialne varnosti ter dostopom do visokokakovostnih storitev
Večina držav članic poroča, da bodo ukrepi za fiskalno konsolidacijo vplivali na sisteme socialne varnosti. Ukrepi, kot so zaostritev pogojev za uveljavljanje socialnih pravic, omejitev njihovega trajanja ali ravni ter spremembe njihove indeksacije, bi lahko negativno vplivali na njihovo ustreznost. Na ravni financiranja bi lahko oprostitve plačila prispevkov za socialno zavarovanje in drugih prispevkov za socialno varnost oslabile vzdržnost sistemov, medtem ko bi bili ukrepi za razširitev zavarovalne osnove lahko koristni. Pod temi pogoji je učinkovitost javne porabe na področju socialne varnosti mogoče povečati z boljšim izvajanjem (npr. s poenostavitvijo pravil, zmanjšanjem upravnih stroškov, kazalniki uspešnosti ali reševanjem primerov goljufij oziroma odpravljanjem napak), vendar so potrebne širše strategije za izboljšanje učinkovitosti na vseh področjih socialne varnosti, vključno z večjim poudarkom na preventivi, integriranemu zagotavljanju storitev in kakovostnejšemu posredovanju.
Vlaganje v strategije dejavnega vključevanja
Slabi ekonomski pogoji in visoka brezposelnost povzročajo tveganja za dolgoročno izključenost, ki negativno vpliva na zaposljivost ter znanja in veščine delovne sile, prav tako pa ogroža duševno in telesno zdravje prebivalstva. Šibke varnostne mreže in pomanjkanje ukrepov za aktiviranje najbolj ranljivih skupin bi lahko še poslabšali dolgotrajno socialno izključenost in izključenost s trga dela. Te varnostne mreže je treba po potrebi okrepiti z izboljšanjem njihovega dosega in ustreznosti.
Za preprečevanje dolgoročne izključenosti in povečanje učinkovitosti javnih izdatkov za socialno varnost so potrebne strategije dejavnega vključevanja, ki združujejo primerno dohodkovno podporo, dostop do trga dela in socialne storitve. To je na primer mogoče doseči, če se socialna pomoč poveže z ukrepi za aktiviranje ter dostopom do prilagojenih podpornih storitev.
Fiskalna konsolidacija in pomanjkanje javnega financiranja bi lahko negativno vplivala na financiranje in kakovost socialnih storitev, ki so potrebne za podpiranje zaposljivosti delovne sile in trajnostno ponovno vključitev najbolj izključenih v družbo in trge dela. V veliko državah članicah je zagotavljanje vzdržnega financiranja socialnih storitev in kakovostnega posredovanja še naprej izziv.
V veliko državah članicah so potrebna bolje usmerjena prizadevanja za podpiranje posebnih skupin (mladi, invalidi, migranti) ali za preprečevanje prezadolženosti, brezdomstva ter izključenosti s stanovanjskega trga. Številne države nameravajo spodbujati socialne inovacije in javno-zasebna partnerstva ter izkoristiti možnosti socialne ekonomije.
Z boljšimi možnostmi na trgu dela za starše se bo prekinil prenos revščine med generacijami
Petindvajset milijonov otrok ogrožata revščina ali izključenost. Stopnje izvajanja politik za boj proti revščini otrok so še vedno zelo različne in med njihovimi rezultati obstajajo precejšnje razlike. Izkušnja revščine in pomanjkanja v zgodnji starosti negativno vpliva na blaginjo otrok in lahko dolgoročno škodljivo vpliva na njihove dosežke na področju izobraževanja ter možnosti v poznejšem življenju.
Spodbujanje udeležbe staršev na trgu dela, vključno s starši samohranilci in tistimi, katerih dohodki predstavljajo drugi vir dohodka v družini, je bistveno orodje v boju proti revščini otrok. Vendar morajo biti taka prizadevanja umeščena v širše strategije za podporo otrokom in družinam, ki vključujejo naložbe v kakovostne storitve varstva otrok (standardi kakovosti, profesionalizacija osebja ipd.), zgodnje poseganje na področjih, kot sta zdravje in izobraževanje, ter ohranjanje ali izboljševanje dohodkovne podpore za družine z bolje usmerjenimi in zasnovanimi ukrepi ter kombinacijo splošnih in posebnih socialnih prejemkov. Vendar pa nekatere države poročajo, da bodo ukrepi v okviru fiskalne konsolidacije prizadeli tudi otroške in družinske dodatke ter druge dodatke, ki so pomembni za družine (stanovanjski dodatek).
Da bi tudi v obdobju fiskalne konsolidacije dosegli napredek pri omogočanju izhoda iz revščine za 20 milijonov ljudi, morajo sistemi socialne varnosti določiti prednostne naloge, ki združujejo učinkovitost in pravičnost. Glede na možnost okrevanja lahko strategije dejavnega vključevanja prispevajo k zagotavljanju, da koristi rasti in zaposlovanja občuti čim več ljudi. Zato sta prekinitev medgeneracijskega prenosa revščine (pri čemer je treba začeti pri otrocih) in zagotavljanje pravičnih možnosti za vsakogar glavni prednostni nalogi.
3.Pot naprej: prizadevanja za večjo zaposlenost
Večina držav članic je začela prehajati s kriznega upravljanja k strukturnim reformam…
V skladu z jesensko gospodarsko napovedjo Komisije je gospodarstvo EU sicer še šibko, vendar okreva hitreje, kot je bilo predvideno, in zdi se, da bo trg dela letos morda deloval bolje, kot je bilo pričakovano. Glede na navedeno bo večina držav članic verjetno preusmerila prizadevanja od cikličnega upravljanja povpraševanja k strukturnim reformam.
Kakor je izpostavljeno v letnem pregledu rasti, zahtevajo naslednje prednostne naloge na področju strukturnih reform trgov dela takojšnje ukrepanje:
Ciljno usmerjena začasna zmanjšanja prispevkov delodajalcev za socialno varnost, zlasti pri na novo zaposlenih mladih, ženskah ali starših, ki se vračajo na trg dela, starejših nezaposlenih ali zaposlenih z nizkimi dohodki, lahko spodbujajo prehode v zaposlitev z nižjimi finančnimi stroški od stroškov, povezanih z nadomestili za brezposelnost in socialnimi prejemki, ki bi jih te osebe prejemale v primeru brezposelnosti.
Ob zagotavljanju dostojne plače bi večja prožnost pri prilagajanju plač in zaposlovanju, vključno z diferenciacijo plač za nove zaposlene glede na njihove izkušnje, ki bi jo dopolnjevale druge ugodnosti, ter dostop do storitev zaposlovanja in usposabljanja lahko prispevala k reševanju problema trenutno visokih ravni brezposelnosti med mladimi. Prav tako je treba v dogovoru s socialnimi partnerji izboljšati zmogljivosti odzivanja procesov določanja plač na razvoje na trgu, tako da bodo plače ustrezno in hitro odražale produktivnost dela ter zagotavljale konkurenčnost EU v razmerju do preostalega sveta, pa tudi znotraj EU in držav članic.
Davčne reforme v kombinaciji z večjim dostopom do storitev in širša uporaba ugodnosti iz naslova zaposlitve lahko pomembno vplivajo na zmanjšanje pasti brezposelnosti in neaktivnosti. Zlasti bi lahko z učinkovitejšim naborom ugodnosti iz naslova zaposlitve ter davčnimi olajšavami v kombinaciji s hitrejšim napotovanjem mladih v ustrezne programe usposabljanja ali delovne prakse povečali privlačnost zaposlitve pri mladih. Zaposlovanje žensk bi bilo mogoče spodbujati tudi z zagotavljanjem večje pomoči v naravi v kombinaciji z zmanjšanjem mejne efektivne davčne stopnje za tiste, katerih dohodki predstavljajo drugi vir dohodka v družini, pri čemer bi omejili obdavčevanje, ki se navezuje na družinske dohodke, ter prejemki za brezposelnost ali prejemki, vezani na ugotovljeno premoženjsko stanje. S povezovanjem obdavčitve in socialnih prejemkov na način, da so tisti, ki bi bili upravičeni do nadomestila za brezposelnost, deležni davčne olajšave za dohodek, ki izvira iz dela, bi se lahko na splošno povečala privlačnost zaposlitve za tiste, ki so neaktivni.
Spodbujanje večje notranje prožnosti, vključno s prilagoditvijo organizacije dela ali delovnega časa, kot so ukrepi subvencioniranja polnega delovnega časa (kakor so se izvajali v zadnjih 18 mesecih). Notranjo prožnost lahko učinkovito spodbuja vlada, s tem da zavaruje delovna mesta in dragocen človeški kapital, vendar to pomeni precejšnje javne izdatke.
Podpiranje prožnih ureditev dela (gibljiv delovni čas, delo od doma) za tiste, ki se vračajo s starševskega dopusta, bi prav tako lahko olajšalo usklajevanje poklicnega in zasebnega življenja ter spodbujalo zlasti zaposlovanje žensk. Zagotavljanje celodnevnega otroškega varstva, zlasti za otroke, ki so mlajši od 3 let, je bistveno za občutno zmanjšanje negativnega učinka starševstva na zaposlenost, ki še zlasti prizadene ženske. Poleg tega je potrebna enakopravnejša porazdelitev starševskega dopusta med obema staršema, da se odtehta skrajšanje starševskega dopusta v državah, v katerih ta dopust presega 12 mesecev.
Za povečanje udeležbe starejših na trgu dela si je treba prizadevati za odpravo možnosti predčasne upokojitve in povišanje zakonsko predpisane starosti za upokojitev. Daljše poklicno življenje bi bilo mogoče spodbujati tudi z bolj neposredno povezavo poznejšega upokojevanja z višjimi pokojninskimi pravicami ter z ukrepi za spodbujanje aktivnega in zdravega staranja.
Nadaljnje reforme sistemov nadomestil za brezposelnost in drugih socialnih prejemkov bi morale biti usmerjene v kombinacijo povečanja njihove učinkovitosti in pravičnosti. Reforme bi jih morale zlasti uskladiti s poslovnim ciklom; povečanje njihovega trajanja in kritja v času upočasnitve gospodarske rasti ter obratno v času gospodarske rasti omogoča, da se varnostne mreže krepijo takrat, ko so najbolj potrebne.
Nadomestila za brezposelnost bi bilo treba pregledati, da se zagotovi, da omogočajo spodbude za delo. Socialni prejemki bi morali biti oblikovani tako, da s časovno omejeno podporo in močnejšo vezavo pogojev za upravičenost na usposabljanje in iskanje zaposlitve nagrajujejo vračanje brezposelnih v zaposlitev; vodilo bi moral biti pristop vzajemne odgovornosti, ki pomeni olajševanje dostopa do nadomestila za brezposelnost v kombinaciji s pogostejšimi stiki, okrepljenim spremljanjem prizadevanj pri iskanju zaposlitve in uporabo sankcij v primeru nespoštovanja pravil.
Posebno pozornost bi bilo treba nameniti zmanjšanju razdrobljenosti trga dela, ki bi jo bilo mogoče doseči s spremembami zakonodaje o varnosti zaposlitve, na primer z razširjanjem uporabe pogodbenih ureditev za nedoločen čas s postopnim povečevanjem pravic za zaščito, s čimer bi se zmanjšala obstoječa delitev med tistimi, ki imajo pogodbe za nedoločen čas, in tistimi, ki imajo neznačilne pogodbe.
Kljub trenutno omejenemu proračunskemu okviru je treba nemudoma ukrepati, da se ohranijo ali, če je možno, povečajo ravni ciljno usmerjenih naložb in reform na področju izobraževanja in usposabljanja. Pomembno se je izogniti tveganju, da bi velik del mladih in nižje kvalificiranega prebivalstva zamudil priložnosti za zaposlitev na trgu dela, ki iz krize izhaja prestrukturiran in na katerem so potrebe za opravljanje delovnih mest spremenjene.
…. medtem ko bo razpoložljiv fiskalni manevrski prostor vplival na določanje prednostnih ukrepov
Za krepitev reformnih ukrepov v času ambiciozne fiskalne konsolidacije je potreben skrben izbor reform. Hitrost okrevanja, pa tudi razpoložljivi fiskalni manevrski prostor za financiranje ukrepov politike se po posameznih državah članicah zelo razlikujeta.
Javni izdatki za socialno varnost bodo v letu 2011 verjetno dosegli 30,7 % BDP, v primerjavi s 27,5 % v letu 2007. Za tem splošnim podatkom se skrivajo različni nacionalni deleži in velike razlike v zmogljivostih držav članic za izpolnjevanje naraščajočih potreb po socialni varnosti, pri čemer so varnostne mreže polne vrzeli in jih bo v nekaterih državah članicah treba okrepiti. Fiskalna konsolidacija bo zahtevala tudi bolje usmerjene javne izdatke za socialno varnost.
Pole tega bo ustvarjanje delovnih mest v EU v bližnji prihodnosti verjetno še naprej omejeno. To je med drugim posledica običajnega časovnega zamika pri odzivu trga dela na spremembo v gospodarski dejavnosti, pa tudi dejstva, da je v obdobju krize ob ukrepih subvencioniranja polnega delovnega časa potekalo tudi precejšnje kopičenje delovne sile.
Pri izbiranju prednostnih nalog reform bodo države članice svoje odločitve verjetno sprejemale na podlagi razpoložljivega fiskalnega manevrskega prostora in poslovnega cikla, v katerem so. V ta namen bo morda koristna spodnja razpredelnica, ki združuje prednostne naloge politik glede na obseg potrebnih javnih naložb (manjše ali večje) in glede na to, ali je politika usmerjena na kratki ali na dolgi rok.
Zmanjševanje možnosti predčasne upokojitve (prva vrstica v zgornjem desnem stolpcu) bo na primer zahtevalo manj javnih naložb in bo verjetno imelo dolgoročnejše učinke na zaposlovanje. Po drugi strani pa bo zmanjševanje stroškov, ki niso zajeti v plači (zadnja vrstica v levem stolpcu), zahtevalo obsežnejše javne naložbe in imelo kratkoročnejše učinke na zmanjševanje brezposelnosti. Ta razpredelnica bo morda dala vpogled v področja politike, ki so glede na javnofinančne omejitve in razmere na trgu dela v posameznih državah članicah za slednje najprimernejše.
|
Kratkoročna potreba po obravnavanju problema brezposelnosti
|
Dolgoročnejši poudarek na povečevanju zaposlenosti
|
|
Potreba po manjših javnih naložbah
|
–podpora ciljno usmerjenemu usposabljanju
–krepitev na obveznostih temelječega pristopa v sistemih nadomestil za brezposelnost
–zmanjšanje pasti brezposelnosti z ugodnostmi iz naslova zaposlitve
–izboljšanje odzivnosti plač na gospodarske razmere
|
–omejitev možnosti za predčasno upokojitev
–izboljšanje povezave med starostjo ob upokojitvi in pokojninskimi pravicami
–uskladitev darežljivosti sistemov nadomestil za brezposelnost s poslovnim ciklom
–pregled zakonodaje o varnosti zaposlitve z namenom zmanjšanja razdrobljenosti
–krepitev sodelovanja med službami za zaposlovanje, vključno z izvajalci usposabljanja
|
|
Potreba po večjih javnih naložbah
|
–podpora notranji prožnosti, prilagajanje organizacije dela
–zmanjšanje stroškov, ki niso zajeti v plači / zagotavljanje subvencioniranja zaposlovanja
–
|
–izboljšanje davčnih spodbud za tiste, katerih dohodki predstavljajo drugi vir dohodka v družini
–povečanje dostopa do storitev otroškega varstva
–posodobitev sistema izobraževanja in usposabljanja
|
Skupno poročilo o zaposlovanju bo najprej uporabljeno pri posvetovanjih med zasedanjem spomladanskega Evropskega sveta. Državam članicam bo zagotovilo smernice pri pripravi celovitih nacionalnih programov reform. V teh programih bodo države članice navedle vse svoje odločitve. Komisija bo po potrebi predlagala priporočila za zaposlovanje, ki jih bo sprejel Svet in bodo obravnavala področja, na katerih še niso bili sprejeti primerni ukrepi.
Ustvarjanje delovnih mest je bistvenega pomena. Strategija Evropa 2020 spodbuja medsebojno vplivanje politik na področju zaposlovanja, inovacij, razvoja in raziskav, industrije in okolja, da bi se spodbudila rast novih delovnih mest in zmanjšala socialna izključenost, njene vodilne pobude pa prikazujejo, kako naj to poteka. Oblikovalci politik na področju zaposlovanja morajo izbrati pravilne možnosti. Prvi predpogoj je hitro zmanjšanje brezposelnosti in vzpostavitev učinkovitih reform trgov dela, da bi lahko imeli številnejša in boljša delovna mesta.
SL
|
|
EVROPSKA KOMISIJA
|
Bruselj, 12.1.2011
COM(2011) 11 konč.
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ
Letni pregled rasti: spodbujanje ukrepov EU za celovit odziv na krizo
SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ
Letni pregled rasti: spodbujanje ukrepov EU za celovit odziv na krizo
Ozadje
Prvi letni pregled rasti zaznamuje začetek novega obdobja gospodarskega upravljanja v EU in prvi evropski semester usklajevanja ekonomskih politik. EU je sprejela odločne ukrepe za spoprijemanje s krizo, zato poslabšanje javnih financ in povečanje brezposelnosti nista bila tako očitna kot drugje po svetu. Visoka stopnja socialnega varstva je v EU ublažila najhujši učinek krize, zaradi manjše produktivnosti pa je okrevanje gospodarstva v Evropi počasnejše.
Najnovejše napovedi kažejo na znake okrevanja gospodarstva, čeprav ti še niso enakomerni. Medtem ko so finančni trgi še vedno nestabilni, pa realno gospodarstvo na nekaterih področjih kaže znake izboljšanja, predvsem zaradi večjega izvoza po oživitvi svetovne trgovine. Kljub temu ostajajo negotovosti. Obdobjem obnovljenega zaupanja v ponovno vzpostavitev rasti sledijo obdobja nazadovanja, tudi zaradi tveganj, povezanih s trgom državnih dolgov. Evropska gospodarstva bodo morala izvesti velike prilagoditve. V finančnem sektorju se še niso ponovno vzpostavili normalni pogoji, obstajajo pa tudi primeri ranljivosti ob obremenitvah in odvisnosti od državne pomoči. Kreditni pogoji se še niso normalizirali, v več državah članicah pa so dolgovi gospodinjstev in podjetij še vedno preveliki.
Učinek krize
Kljub hitremu odgovoru EU so posledice krize daljnosežne. Gospodarska dejavnost se je močno zmanjšala, brezposelnost se je občutno povečala, produktivnost se je zelo zmanjšala, javne finance pa so postale zelo šibke. Do konca leta 2012 naj v 11 državah članicah raven proizvodnje ne bi dosegla ravni pred krizo. Leta 2010 se je bruto javni dolg EU skupno povečal na približno 85 % BDP v euroobmočju in 80 % v celotni EU. Proračunski vpliv te krize bo vključeval tudi učinke demografskih sprememb, zaradi katerih se bo davčno breme dolgoročno povečalo za približno 4,5 % BDP. Strukturne pomanjkljivosti, ki niso bile odpravljene pred krizo, so postale bolj očitne in zahtevajo nujne ukrepe.
Kljub temu, da so sistemi socialnega varstva ublažili učinke te krize, je zelo prizadela evropske družbe. Glavni problem je povečevanje brezposelnosti. Brezposelnega je skupaj 9,6 % aktivnega prebivalstva. V nekaterih državah dosega brezposelnost mladih tudi do 40 %. Po ocenah naj bi v Evropi približno 80 milijonov ljudi živelo pod pragom revščine.
Gospodarska kriza je imela svetovne razsežnosti, njeni vplivi v svetu pa so zelo različni. Medtem ko sta se brezposelnost in javni primanjkljaj bolj povečala v ZDA kot v EU, pa je kriza še poglobila vrzel v produktivnosti dela med EU in ZDA. Konkurenčnost na področju cen in stroškov ostaja problematična. Nastajajoča svetovna gospodarstva hitreje dosegajo ponovno rast, čeprav se tudi nekatera od njih soočajo s težkimi gospodarskimi izzivi. Zato mora EU to krizo izkoristiti za to, da se odločno spoprime s problemom svoje konkurenčnosti v svetu.
Obeti
Kriza bi lahko imela dolgotrajne posledice za potencialno rast. Srednjeročna potencialna rast v Evropi naj bi ostala nizka, in sicer približno 1,5 % do leta 2020, če ne bodo sprejeti strukturni ukrepi za odpravo vrzeli v produktivnosti dela glede na naše glavne konkurentke. Okrevanje samo po sebi zaradi svoje ciklične narave ne more zagotoviti spodbude za to, da se v Evropi ponovno vzpostavijo take gospodarske razmere, kot so bile pred krizo, in da se absorbira nastali primanjkljaj.
Da bi se izognili stagnaciji, netrajnostnemu razvoju dolgov in nakopičenim neravnovesjem ter zagotovili konkurenčnost Evrope, je treba takoj pospešiti konsolidacijo javnih financ in reformo finančnega sektorja ter dati prednost strukturnim reformam.
Zato je Evropski svet sprejel strategijo Evropa 2020 z ambicioznimi cilji glede nove rasti. Predhodni kazalniki držav članic o njihovih nacionalnih ciljih na petih področjih, o katerih so se dogovorile v okviru strategije Evropa 2020, jasno kažejo pot, ki jo mora Evropa prehoditi, da bo izpolnila svoje ambicije.
Če se bo strategija izvajala v celoti, bo pripomogla k temu, da bo EU iz krize izšla močnejša in da se bo preoblikovala v pametno, trajnostno in vključujoče gospodarstvo, ki ga bo odlikovala visoka stopnja zaposlenosti, produktivnosti, konkurenčnosti in socialne kohezije. Tako bo mogoče ustvariti konkurenčno socialno tržno gospodarstvo 21. stoletja, ki bo povečalo zaupanje udeležencev na trgu, družb in državljanov.
Z letnim pregledom rasti se začenja evropski semester
V tem okviru se je EU odločila tudi, da bo spremenila gospodarsko upravljanje. Januarja 2011 se s tem letnim pregledom rasti, vključenim v strategijo Evropa 2020, začenja prvi evropski semester predhodnega usklajevanja politik.
Ta letni pregled rasti združuje različne ukrepe, ki so ključnega pomena za kratkoročno pospešitev okrevanja, ohranjanje konkurenčnosti glede na naše glavne konkurentke ter pripravo EU na izpolnjevanje svojih ciljev iz strategije Evropa 2020.
Ker je treba nujno ukrepati, je Komisija predstavila 10 prednostnih ukrepov. Nadaljevala bo svoje delo na številnih drugih področjih politike, vključno s trgovino in množico notranjih politik. To sporočilo jih ne obravnava. V tem sporočilu se Komisija osredotoča na celovit pristop k okrevanju gospodarstva, predvsem na najpomembnejše ukrepe v okviru strategije Evropa 2020, in tri glavna področja:
–potrebo po strogi fiskalni konsolidaciji za spodbujanje makroekonomske stabilnosti,
–reformo trga dela za večjo zaposlenost,
–ukrepe za spodbujanje rasti.
Ta prvi letni pregled rasti se nanaša na celotno EU, treba pa ga bo prilagoditi razmeram v vsaki državi članici. Predlagani ukrepi so pomembni zlasti za euroobmočje, ki se trenutno sooča s krizo državnega dolga. Za celovit odziv na krizo, ki je potreben v euroobmočju, so nujno potrebni fiskalna konsolidacija, strukturne reforme in ukrepi za spodbujanje rasti.
Za tak celovit odziv pa bodo potrebni tudi drugi ukrepi, na primer pregled evropskega instrumenta za finančno stabilnost. Komisija meni, da je treba povečati njegovo učinkovito finančno zmogljivost in obseg njegovih dejavnosti. Ta letni pregled rasti tudi prispeva k celovitemu odgovoru euroobmočja na krizo državnega dolga.
Poleg tega je treba napredovati pri vzpostavljanju stalnega mehanizma za razreševanje krize državnega dolga, da se zagotovijo zanesljivi in stabilni trgi. Novi evropski mehanizem za stabilnost naj bi leta 2013 dopolnil novi okvir za gospodarsko upravljanje, njegov cilj pa je učinkovit in strog ekonomski nadzor, vključno s pregledom učinkovitosti sedanjih finančnih varnostnih mrež.
Temu sporočilu so priložena tri poročila s podrobnejšo analizo v okviru ocene Komisije, vključno z oceno vzpostavitve strategije Evropa 2020 na ravni držav članic.
I.MAKROEKONOMSKI POGOJI ZA RAST
1.Izvajanje stroge fiskalne konsolidacije
Za EU je najpomembnejša naloga, da ponovno vzpostavi zaupanje s preprečevanjem začaranega kroga nevzdržnih dolgov, motenj v delovanju finančnih trgov in majhne gospodarske rasti. Pogoj za prihodnjo rast so trajnostni javni izdatki. Letne prilagoditve strukturnega proračunskega salda v višini 0,5 % BDP očitno ne bodo dovolj za izpolnjevanje zahteve glede 60 % deleža dolga. Zato je potrebna obsežnejša konsolidacija, ki bi se morala izvajati na podlagi strožjih davčnih predpisov, ki jih je predlagala Komisija.
Vse države članice, zlasti tiste, ki so v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, bi morale rast javnih izdatkov ohranjati močno pod stopnjo srednjeročne rasti BDP, hkrati pa na področjih, kot so raziskave in inovacije, izobraževanje in energetika, dajati prednost trajnostnim odhodkom, prijaznim rasti. Vse države članice bi morale dokazati, da njihovi programi stabilnosti ali konvergence temeljijo na previdnih napovedih rasti in prihodkov.
Države članice, ki so v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, bi morale pripraviti načrt odhodkov in širše ukrepe, ki jih nameravajo sprejeti za odpravo čezmernega primanjkljaja.
Države članice, ki se soočajo z zelo velikim strukturnim proračunskim primanjkljajem, zelo velikim javnim dolgom ali hudimi finančnimi težavami, bi morale v letu 2011 povečati svoja prizadevanja. Če so gospodarska rast ali dohodki večji od pričakovanih, je treba fiskalno konsolidacijo pospešiti.
Nekatere države članice bodo morale mogoče povečati davke. Posredni davki so bolj prijazni rasti kot neposredni, razširitev davčne osnove pa ima prednost pred povečevanjem davčne stopnje. Odpraviti bi bilo treba neupravičene subvencije, na primer subvencije, ki imajo škodljive posledica za okolje.
2.Odprava makroekonomskih neravnovesij
Velika in trdovratna makroekonomska neravnovesja so velik vir ranljivosti, zlasti v euroobmočju. Veliko držav članic se mora nujno spopasti s svojo premajhno konkurenčnostjo.
Države članice z velikimi primanjkljajem tekočega računa in veliko zadolženostjo bi morale pripraviti konkretne korektivne ukrepe (ti lahko vključujejo strogo in trajnostno zmernost plač, vključno s pregledom klavzule o indeksiranju v sistemih pogajanja).
Države članice z velikim presežkom tekočega proračuna bi morale ugotoviti in odpraviti vire vztrajnega majhnega domačega povpraševanja (vključno z nadaljnjo liberalizacijo storitvenega sektorja in izboljšanjem pogojev za naložbe). Če pa domače povpraševanje še vedno zavirajo pomanjkljivosti politike ali tržne pomanjkljivosti, bi bilo treba pripraviti ustrezne politike.
3.Zagotavljanje stabilnosti finančnega sektorja
Na ravni EU je treba regulativni okvir še okrepiti, Evropski odbor za sistemska tveganja in evropski nadzorni organi, ki so začeli delovati v začetku leta 2011, pa morajo povečati kakovost nadzora. Pospešiti je treba prestrukturiranje bank, da se zaščiti finančna stabilnost in podpre zagotavljanje kreditov realnemu gospodarstvu.
Prestrukturiranje bank, zlasti tistih, ki so prejele velike vsote državnih pomoči, je ključnega pomena za ponovno vzpostavitev njihove dolgoročne sposobnosti preživetja in zagotovitev ustrezno delujočega kreditnega kanala. Javno finančno pomoč bančnemu sektorju v celoti je treba počasi prenehati, ob tem pa je treba upoštevati finančno stabilnost.
V skladu z nedavno sprejetim okvirom Basel III bodo morale banke postopoma povečati svojo kapitalsko osnovo, da bodo izboljšale svojo sposobnost prenašati negativne vplive. Komisija pripravlja tudi celovit okvir za odpravo bančne krize. Poleg tega se bo leta 2011 v celotni EU izvedel še ambicioznejši in strožji test izjemnih situacij.
II.MOBILIZACIJA TRGA DELA, USTVARJANJE DELOVNIH MEST
Obstaja tveganje ponovne vzpostavitve rasti brez dovolj dinamičnega ustvarjanja delovnih mest. Odpravljanje brezposelnosti in preprečevanje dolgoročne izključenosti s trga dela je ključnega pomena. Eden od petih ciljev EU iz strategije Evropa 2020 je do leta 2020 povečati stopnjo zaposlenosti na 75 %. Kot kaže, EU ne bo dosegla tega cilja, in sicer za 2–2,4 %, ta zaostanek pa je mogoče nadoknaditi s sprejetjem ukrepov za ustvarjanje delovnih mest in povečanje udeležbe na trgu dela. Zaradi staranja populacije EU in relativno majhne izrabe delovne sile v primerjavi s preostalim svetom so potrebne reforme za spodbujanje spretnosti in znanj ter ustvarjanje spodbud za delo.
4.Povečevanje privlačnosti dela
Kombinacija visokih stopenj brezposelnosti, nizke udeležbe na trgu dela in manjšega števila opravljenih ur dela v primerjavi z drugimi deli sveta slabi gospodarsko uspešnost EU. Stopnja udeležbe zaposlenih z nizkimi dohodki, mladih in tistih, katerih dohodki predstavljajo drugi vir dohodka v družini, je zaskrbljujoče nizka. Najbolj ranljivi tvegajo, da bodo dolgoročno brezposelni. Zato bi morala biti usposabljanje in iskanje zaposlitve tesneje povezana s koristmi.
Za spodbuditev povpraševanja po delovni sili in ustvarjanje rasti bi morale vse države članice kot prednostno nalogo preusmeriti davke s področja dela.
Sisteme davčnih olajšav, prožne ureditve dela in zmogljivosti otroškega varstva bi bilo treba urediti tako, da bodo lajšali udeležbo tistih, katerih dohodki predstavljajo drugi vir dohodka v družini. Treba bi bilo povečati prizadevanja za zmanjšanje neprijavljenega dela tako z okrepitvijo izvajanja obstoječih pravil in s pregledom sistemov davčnih olajšav.
5.Reforma pokojninskih sistemov
Fiskalno konsolidacijo bi bilo treba podpreti z reformo pokojninskih sistemov, tako da ti postanejo trajnostnejši.
Države članice, ki še niso povišale starosti za upokojitev in jo povezale s pričakovano življenjsko dobo, bi morale to storiti.
Države članice bi morale kot prednostno nalogo zmanjšati možnosti za predčasno upokojitev ter usmerjeno spodbujati zaposlovanje starejših delavcev ter podpirati vseživljenjsko učenje.
Države članice bi morale podpreti razvoj dodatnih oblik zasebnega varčevanja za povečanje pokojnin.
Zaradi demografskih sprememb bi se morale države članice izogibati sprejemanju ukrepov, povezanih z njihovimi pokojninskimi sistemi, ki slabijo dolgoročno trajnost in ustreznost javnih financ.
Komisija bo pregledala direktivo o pokojninskih skladih in predstavila nove ukrepe kot nadaljevanje zelene knjige o pokojninah iz leta 2010.
6.Ponovno zaposlovanje brezposelnih
Evropski sistemi socialnega varstva so zaščitili ljudi med krizo. Ker pa se je okrevanje pospešilo, bi bilo treba pregledati nadomestila za brezposelnost in zagotoviti, da ta predstavljajo spodbude za delo, da se prepreči odvisnost od nadomestila in poveča prilagodljivost poslovnemu ciklu.
Države članice bi morale oblikovati nadomestila, ki nagrajujejo vrnitev v zaposlitev, in spodbude za samozaposlovanje s časovno omejeno podporo za brezposelne ter jih tesneje pogojevati z usposabljanjem in iskanjem zaposlitve.
Države članice morajo z večjo skladnostjo med ravnjo obdavčitve dohodkov (zlasti nizkih dohodkov) in nadomestil za brezposelnost zagotoviti, da se delo izplača.
Države članice morajo svoje sisteme za zavarovanje za primer brezposelnosti prilagoditi poslovnemu ciklu, tako da je varstvo med gospodarskim upadom okrepljeno.
7.Doseganje ravnotežja med varnostjo in fleksibilnostjo
V nekaterih državah članicah zakonodaja o varnosti zaposlitve povzroča togost trga dela ter preprečuje večjo udeležbo na njem. Takšno zakonodajo o varnosti zaposlitve bi bilo treba spremeniti, da se zmanjša prekomerna zaščita delavcev s pogodbami za nedoločen čas in zagotovi zaščita tistim, ki so ostali zunaj ali na robu trga dela. Hkrati pa sta zmanjševanje zgodnjega opuščanja šolanja in izboljševanje dosežkov na področju izobraževanja bistvena za pomoč mladim pri dostopanju na trg dela.
Države članice bi lahko uvedle več pogodb za nedoločen čas, s katerimi bi se nadomestile obstoječe pogodbe za določen čas ali odpovedljive pogodbe in izboljšale možnosti zaposlovanja za nove zaposlene.
Države članice bi morale poenostaviti svoje sisteme priznavanja strokovnih kvalifikacij za omogočanje prostega pretoka državljanov, delavcev in raziskovalcev.
III.UKREPI ZA SPODBUJANJE RASTI V ZAČETNI FAZI
EU bo dosegla svoje ambiciozne cilje iz strategije Evropa 2020 za trajnostno in vključujočo rast le, če bo podprla nujne strukturne reforme trga storitev in proizvodov ter tako izboljšala poslovno okolje. Da bi ostale konkurenčne v globaliziranem gospodarstvu, morajo države članice nujno začeti globoke strukturne reforme, potrebne za spodbujanje odličnosti na področju naših raziskav in naše sposobnosti za oblikovanje inovacij, pri čemer se zamisli pretvarjajo v proizvode in storitve, ki zadovoljujejo povpraševanje na hitro razvijajočih se trgih, ob koriščenju tehnoloških zmogljivosti naše industrije ter s pomočjo malim in srednjim podjetjem, da rastejo in se internacionalizirajo. Program reform EU bo prav tako moral uporabiti nove vire rasti s spremembo omejitev tradicionalnega razvoja, ki temelji na virih, v nove gospodarske priložnosti zaradi večje učinkovitosti teh virov. Izkoristiti bo tudi moral prednost prvega, ki jo ima EU v zvezi s konkurenčnim okoljskim blagom in storitvami.
Enotni trg je lahko pomemben vir rasti – kakor je že bilo poudarjeno v sporočilu o aktu za enotni trg, če se bodo sprejemale hitre odločitve za odpravo preostalih ovir. Za njegovo okrepitev bo tako Komisija v aktu za enotni trg v obdobju 2011–2012 dala prednost ukrepom, ki spodbujajo rast, kakor je predstavljeno v nadaljevanju.
8.Izkoriščanje potenciala enotnega trga
Ovire za vstop na trg in za podjetništvo so na enotnem trgu še vedno velike. Čezmejne storitve predstavljajo le 5 % bruto domačega proizvoda, kar je manj kot tretjina blagovne menjave, in samo 7 % potrošnikov kupuje prek spleta zaradi številnih omejitev, ki preprečujejo razvoj čezmejne spletne prodaje.
Vse države članice bi morale v celoti izvajati direktivo o storitvah. Komisija ocenjuje njeno izvajanje in možnosti za nove ukrepe za krepitev rasti z nadaljnjim odpiranjem storitvenega sektorja.
Države članice bi morale določiti in odpraviti neupravičene omejitve za strokovne storitve, kot so kvote in obvezno članstvo („closed shops“), in hkrati omejitve za trgovino na drobno, kot so nesorazmerne omejitve glede odpiralnega časa in določanja območij.
Komisija bo v letu 2011 predlagala ukrep za odpravo geografskega razlikovanja na področju elektronskega trgovanja znotraj enotnega trga. Prav tako bo predlagala evropski okvir za pravice intelektualne lastnine, saj je to ključni dejavnik za razvoj tako elektronskega trgovanja kot digitalne tehnologije.
Komisija bo poleg nadaljnjega prizadevanja za zaključek kroga pogajanj v Dohi nadaljevala pogajanja o sporazumih o prosti trgovini s partnerji, kot so Indija, Kanada in države skupnega južnoameriškega trga, za pospešitev zbliževanja pravnih ureditev z glavnimi partnerji ter povečanje simetrije pri dostopu do trgov javnih naročil v državah v razvoju in v večjih tržnih gospodarstvih v vzponu.
V letu 2011 bo predlagana zakonodaja za omogočanje hitrega in interoperabilnega določanja standardov, tudi na področju informacijske in komunikacijske tehnologije.
Nadaljevati bo treba delo na področju obdavčevanja, čeprav je občutljivo. To ima pomemben gospodarski potencial za spodbuditev rasti in ustvarjanja novih delovnih mest, zmanjševanje upravnega bremena ter odpravljanje ovir na enotnem trgu. Odpraviti je treba neenakovredno davčno obravnavo čezmejne trgovine ali naložb. Komisija bo v letu 2011 zlasti predlagala ukrepe za posodobitev sistema DDV, uvedbo skupne konsolidirane davčne osnove in vzpostavitev usklajenega evropskega pristopa na področju obdavčevanja finančnega sektorja. Napredek na področju obdavčevanja pomeni tudi zmanjšanje obdavčevanja dela na najnižjo potrebno raven in prilagajanje Evropskega okvira o obdavčitvi energije ciljem EU na področju energetike in podnebja.
9.Privabljanje zasebnega kapitala za financiranje rasti
Potrebne so inovativne rešitve za nujno mobilizacijo večjega deleža zasebnih prihrankov v EU in tujini.
Komisija bo predlagala projektne obveznice EU, s pomočjo katerih se bo povezalo javno in zasebno financiranje prednostnih naložb, zlasti na področjih energije, prometa ter informacijske in komunikacijske tehnologije, te inovativne finančne instrumente pa bo vključila tudi v svoje prihodnje predloge za naslednji večletni finančni okvir.
Da olajša dostop malim in srednjim podjetjem ter novim inovativnim podjetjem do financiranja, bo Komisija predlagala, da se skladom tveganega kapitala, ustanovljenim v eni od držav članic, omogoči prosto delovanje kjer koli v EU in da se odpravijo preostale davčne ovire za čezmejne dejavnosti.
10.Ustvarjanje stroškovno učinkovitega dostopa do energije
Energija je ključna spremenljivka rasti. Za podjetja so cene energije ključni stroškovni element. Za potrošnike predstavljajo računi za energijo pomemben element porabe v gospodinjstvih in poseben izziv za gospodinjstva z nizkimi dohodki. Trenutni načrti držav članic tvegajo, da še zdaleč ne bodo dosegli splošnega cilja v zvezi z 20-odstotnim povečanjem učinkovitosti porabe energije, določenim v strategiji Evropa 2020. To bi pomenilo izgubo priložnosti za rast v več sektorjih in regijah ter izgubo možnosti za ustvarjanje delovnih mest.
Države članice bi morale hitro v celoti izvesti tretji sveženj o notranjem trgu z energijo.
Države članice morajo pospešiti svoje politike na področju učinkovite porabe energije. To bo pomenilo velike prihranke ter ustvarilo delovna mesta v gradbeništvu in sektorju storitev.
Komisija bo v letu 2011 predlagala pobude za nadaljnje delo na področju prometne, energetske ali telekomunikacijske infrastrukture, ki je potrebna za resnično integriran enotni trg.
Komisija za vso EU razvija standarde za energetsko učinkovite izdelke kot pomoč pri širjenju trgov za inovativne proizvode in tehnologije.
Zagotavljanje izvrševanja
Najpomembnejša naloga v obdobju 2011–2012 je preprečitev začaranega kroga nevzdržnih dolgov, motenj v delovanju finančnih trgov in majhne gospodarske rasti. Prva prednostna naloga tega letnega pregleda rasti sta določitev proračunske politike na trdnih temeljih s strogo fiskalno konsolidacijo ter ponovna vzpostavitev normalnega delovanja finančnega sektorja. Druga prednostna naloga je hitro zmanjšanje brezposelnosti z reformami trga dela. Toda obravnavanje teh dveh prednostnih nalog ne bo učinkovito brez večjega prizadevanja za hkratno zagotavljanje rasti.
Takšne politike bodo poleg tega imele z ustvarjanjem višjih davčnih prihodkov in nižjo javno porabo za socialne transferje pozitiven učinek na fiskalno konsolidacijo, pomagale pa bodo tudi zmanjšati tveganje prihodnjih makroekonomskih neravnovesij. Strukturne reforme bodo že kratkoročno prinesle koristi. Reforme na trgih proizvodov in dela vplivajo na rezultate in prinašajo koristi na področju zaposlovanja.
Trgovina je močno gonilo rasti. Obstaja velik neizkoriščen potencial za izvoz blaga in storitev EU, toda evropski izvoz je bil zelo prizadet zaradi zloma globalne trgovine. Pozitivni ustvarjeni izvoz nekaterih držav članic kaže, da uspeh na globalnih trgih ni odvisen le od cenovne konkurenčnosti, ampak tudi od širših dejavnikov, kot so sektorska usmerjenost, inovacije ter raven znanja in veščin, ki spodbujajo resnično konkurenčnost.
Komisija je v tem prvem letnem pregledu rasti določila deset ukrepov za EU v obdobju 2011–2012, ki so zajeti v strategiji Evropa 2020. Predlaga, da Evropski svet na njihovi podlagi sprejme sporazum, s katerim bi se države članice morale zavezati k izvajanju navedenih desetih ukrepov. Glede na medsebojno odvisnost držav članic, zlasti tistih v euroobmočju, je predhodno usklajevanje v Svetu bistveni element evropskega semestra.
Države članice bi morale na podlagi usmerjanja Evropskega sveta do sredine aprila v svojih srednjeročnih proračunskih strategijah v okviru programov stabilnosti ali konvergence predložiti svoje nacionalne zaveze ter v svojih nacionalnih programih reform določiti ukrepe, ki bodo odražali celovit odziv na krizo, ki ga zajema strategija Evropa 2020. Na podlagi priporočil Komisije bo Svet pred poletjem izdal smernice o politikah po državah članicah, ki jih bodo morale te upoštevati pri pripravi svojih proračunov za leto 2012 in pri izvajanju svojih politik rasti. V duhu celostnega pristopa k usklajevanju politik bo Svet skupaj ocenil fiskalne strategije in strategije rasti ter se pri tem osredotočil na njihove ambicije, doslednost in posledice na ravni EU, vključno z medsebojno odvisnostjo na euroobmočju.
Komisija predlaga, da bi se moralo na prihodnjih zasedanjih Evropskega sveta redno pregledovati njihovo izvajanje za določitev vrzeli na ravni držav članic in EU ter se hitro dogovoriti o korektivnih ukrepih. Predlogi, določeni v tem sporočilu, bi že omogočili, da bi se lahko na naslednjem zasedanju Evropskega sveta že sprejeli konkretni koraki za ohranjanje ter pospeševanje prizadevanj za zagotavljanje in povečanje rasti ter sprejel dogovor o časovnem razporedu celovitega odziva na krizo. V zvezi s slednjim se je Evropski svet že dogovoril o dveh točkah: o dokončanju dela glede stalnega evropskega mehanizma za stabilnost do marca in o zakonodajnem paketu za okrepitev gospodarskega upravljanja v EU do junija. Med tem bo objava rezultatov novega testa izjemnih situacij služila kot smernica o strategiji, ki naj bi ji sledili pri dokončanju obnove bančnega sektorja.
Ta prvi letni pregled rasti se posreduje tudi Evropskemu parlamentu ter drugim institucijam in nacionalnim parlamentom.
SL
|
|
EVROPSKA KOMISIJA
|
Bruselj, 12.1.2011
COM(2011) 11 konč.
LETNI PREGLED RASTI
PRILOGA 2
MAKROEKONOMSKO POROČILO
LETNI PREGLED RASTI
PRILOGA 2
MAKROEKONOMSKO POROČILO
Ukrepanje držav članic v obdobju 2011–2012 bo odločilno pri preprečevanju „scenarija izgubljenega desetletja“. Prednostne naloge politike, časovni razpored in vsebina bodo morali biti določeni ob upoštevanju nacionalnih okoliščin ter bodo med drugim morali odražati tveganja za fiskalno vzdržnost in potrebo po odpravi čezmernih neravnovesij. Najnujnejša naloga je prekinitev začaranega kroga nevzdržnih dolgov, pretresov na finančnem trgu in nizke gospodarske rasti v nekaterih državah članicah. Čeprav se v osnutkih nacionalnih programov reform, predloženih novembra, priznava nujnost celostne obravnave makroekonomskih izzivov, ustrezni odzivi politike pogosto niso predlagani.
Zato je cilj tega spremnega dokumenta določitev ukrepov, s katerimi bi se lahko najbolje dosegli pozitivni makroekonomski učinki in katerih izvajanje bi lahko države članice predvidele v prihodnjih dveh letih. V prvem delu so predstavljene okoliščine s pregledom neravnovesij in pomanjkljivosti, ki so se pojavile pred krizo, in posledic najhujše gospodarske krize po svetovni gospodarski krizi v tridesetih letih 20. stoletja. Drugi del je osredotočen na potrebo po ponovni vzpostavitvi vzdržnosti javnih financ. V tretjem delu je utemeljena potreba po hitrem okrevanju finančnega sektorja. V zadnjem delu je izpostavljena nujnost sprejetja strukturnih reform, da se bodo odpravila makroekonomska neravnovesja in ponovno okrepili dejavniki rasti.
1.Evropa preživlja izjemno težke čase
Počasi se končuje največja recesija evropskega gospodarstva v zadnjih desetletjih. Zaradi gospodarske krize se je močno zmanjšala gospodarska dejavnost v EU, pri čemer je bilo izgubljenih več milijonov delovnih mest, kar je močno prizadelo posameznike. Strukturne pomanjkljivosti, ki so se pojavile pred krizo in se niso ustrezno odpravile, so postale zelo vidne.
EU se je že pred krizo spopadala s strukturnimi pomanjkljivostmi.
Čeprav je EU bogata regija, je njena gospodarska rast v zadnjem desetletju po mednarodnih standardih šibka (glej diagram 1). BDP na prebivalca v državah EU-27 je veliko višji od povprečja v državah G20, vendar ostaja precej nižji od BDP na prebivalca v veliko državah članicah OECD, ki niso članice EU, in državah članicah OECD kot celoti. Hkrati je rast po letu 2000 precej pod pričakovanji, tj. nižja od rasti v vseh razvitih gospodarstvih, razen Japonske, in očitno nižja od večine gospodarstev v vzponu. To pomeni, da se vrzel med EU-27 in drugimi razvitimi gospodarstvi povečuje. Ker razlike ni mogoče pojasniti z zmanjševanjem zaostanka, je nizka rast v EU najverjetneje povezana s strukturnimi pomanjkljivostmi. Če se ne upoštevajo le kazalniki v zvezi z BDP, je mogoče ugotoviti, da ta splošno nejasna slika zakriva nekatere prednosti v smislu življenjskega standarda, kot so sorazmerno majhne dohodkovne neenakosti, dolga pričakovana življenjska doba in sorazmerno visoka okoljska učinkovitost (izmerjena na primer na podlagi emisij CO2 na enoto proizvodnje).
Različna „ozka grla“ so zavirala rast v EU v zadnjem desetletju. Na podlagi standardnega računovodstva rasti je bila pred krizo (2001–2007) produktivnost dela glavno gonilo rasti, medtem ko sta izkoriščenost delovne sile in povečanje delovno sposobnega prebivalstva predstavljala le približno eno četrtino skupne rasti; rast v EU-27 sta zavirala zlasti vedno manjša udeležba mladih in moških v najboljših letih na trgu dela ter zmanjšanje opravljenih ur na osebo (glej diagram 2). Kriza je stanje dodatno poslabšala. Povzročila je zmanjšanje BDP z močnim povečanjem brezposelnosti in znatnim zmanjšanjem skupne faktorske produktivnosti (SFP), večinoma zaradi velikega zmanjšanja izkoriščenosti zmogljivosti. EU in euroobmočje jasno zaostajata za ZDA in Japonsko, kar zadeva ravni SFP in tudi izkoriščenost delovne sile; razlika v izkoriščenosti delovne sile je zlasti velika na obeh skrajnih delih starostnega spektra, kot je razvidno iz očitne razlike v stopnjah zaposlenosti (glej diagram 3).
|
Diagram 1: Raven in rast BDP
BDP na prebivalca leta 2010 (razlika v % v primerjavi z EU-27 v SKM)
|
|
|
|
Povprečna gospodarska rast v obdobju 2000–2010
|
|
|
|
Diagram 2: Razčlenitev rasti BDP
|
Diagram 3: Stopnja zaposlenosti
|
|
|
Skupna zaposlenost delovno sposobnega prebivalstva, starega od 20 do 64 let
|
|
|
|
Diagram 4: Rast realnih primarnih izdatkov v primerjavi z rastjo realnega BDP
Stopnje povprečne rasti v obdobju 2003–2007
Opomba: države članice so razvrščene po višini presežka povprečne rasti realnih primarnih izdatkov glede na povprečno rast realnega BDP.
V obdobju pred krizo več držav članic EU ni upoštevalo osnovnih načel preudarnega oblikovanja fiskalne politike. Znatni izredni prihodki, ki so bili posledica gospodarskega razmaha v obdobju 2003–2007, so se le delno porabili za pospešitev fiskalnega prilagajanja. Nezanemarljiv del se je namenil dodatni porabi: stopnja rasti primarnih izdatkov je v dobrih časih pred krizo (2003–2007) v dvanajstih državah članicah EU presegala povprečno stopnjo gospodarske rasti, pri čemer je bil v nekaterih primerih ta presežek precejšen (glej diagram 4). Da je bila ta odločitev o politiki slaba, je postalo jasno na začetku krize, ko je zlom javnofinančnih prihodkov nenadoma razkril občutljivo temeljno proračunsko stanje, pri čemer v veliko primerih ni bilo veliko fiskalnega manevrskega prostora za odziv na upad gospodarske dejavnosti ali pa tega prostora sploh ni bilo.
V desetletju pred krizo so se makroekonomska neravnovesja v EU prav tako znatno povečala. V nekaterih državah članicah so se pojavila velika notranja neravnovesja. Posledica tega je bila velika razlika med tekočimi računi in razvojem konkurenčnosti, kot je za euroobmočje prikazano na diagramu 5. Poleg tega se je delež izvoznega trga v nekaterih državah članicah euroobmočja zaskrbljujoče zmanjšal. Zunanja neravnovesja so temeljila na neustreznih odzivih plač na razvoj produktivnosti, prekomerni rasti posojil v zasebnem sektorju, nepremičninskih balonih in strukturnih pomanjkljivostih domačega povpraševanja.
Diagram 5: Razvoj cenovne konkurenčnosti glede na ostalo euroobmočje
(indeksi; 1998 = 100, povečanje pomeni zmanjšanje konkurenčnosti)
Vpliv krize na realno gospodarstvo in zaposlovanje
Diagram 6: BDP in zaposlovanje
(2008Q1 = 100)
Vira: Eurostat; jesenska napoved direktorata ECFIN
Opomba: značilnosti predvidenega zaposlovanja (na voljo so le letni podatki) so bile linearno interpolirane za namene ugotavljanja četrtletnih značilnosti.
Veliko zmanjšanje BDP je izničilo povprečno štiri leta rasti. Zaradi zmanjšanja proizvodnje leta 2008 in 2009 je bila raven BDP v EU takšna kot leta 2006. Po gospodarskih napovedih Komisije iz jeseni 2010 (glej diagram 6) naj bi raven proizvodnje v EU šele v drugi četrtini leta 2012 ponovno dosegla raven iz prve četrtine leta 2008 – preden je kriza prizadela realno gospodarstvo. Do konca leta 2011 naj bi le deset držav članic ponovno doseglo ali preseglo ravni proizvodnje iz leta 2008. Do konca leta 2012 naj bi bila raven proizvodnje v enajstih državah članicah še vedno nižja od ravni pred krizo. Pričakuje se, da bo raven zaposlovanja konec leta 2012 še vedno nižja od ravni pred krizo (za več kot 1 %).
Kriza močno vpliva na družbe v Evropi z znatnim povečanjem brezposelnosti. Leta 2008 je bilo v EU-27 brezposelnih 7 % delovno aktivnega prebivalstva. Leta 2010 je bila brezposelnost skoraj 10-odstotna, pri čemer naj bi bila stopnja brezposelnosti leta 2012 še vedno višja od 9 %, kot je prikazano na diagramu 7. Stopnja brezposelnosti je zlasti visoka v Estoniji, na Irskem, v Grčiji, na Slovaškem, v Latviji, Litvi in Španiji, kjer presega 12 %. Dolgotrajna brezposelnost, tj. brezposelnost, daljša od enega leta, se je močno povečala in trenutno predstavlja približno 40 % celotne brezposelnosti v EU. S tem je večje tveganje trajne izključenosti s trga dela. Stopnja brezposelnosti je zlasti visoka med nizkokvalificiranimi delavci, priseljenci in mladimi. V več kot polovici držav članic EU je brezposelnih več kot 20 % mladih, v eni državi pa jih je brezposelnih celo 42 % (v Španiji).
Diagram 7: Stopnje dejanske in strukturne brezposelnosti v EU-27
(2008Q1 = 100)
S krizo se je še dodatno zmanjšala potencialna rast zaradi velikega povečanja strukturne brezposelnosti in močnega zmanjšanja stopnje naložb. Potencialna rast proizvodnje v EU-27 naj bi bila v obdobju iz napovedi (2010–2012) zlasti nizka (1,1 %) zaradi nizke rasti produktivnosti in majhne izkoriščenosti delovne sile. Pričakuje se, da bo stanje v euroobmočju še slabše in da se bo ponovilo v zelo podobni, vendar resnejši obliki. Manjša uporaba delovne sile je povezana z znatnim povečanjem stopnje brezposelnosti, ki ne pritiska na povečanje plač (non-accelerating wage rate of unemployment – NAWRU) (glej diagram 7), pa tudi z dodatnim zmanjšanjem povprečnega števila opravljenih ur na delavca in zmanjšanjem števila delovno sposobnega prebivalstva. Na potencialno rast bosta vplivala tudi počasnejše kopičenje kapitala, ki je posledica izredno nizkih stopenj naložb po krizi, in počasna rast skupne faktorske produktivnosti, ki se postopno povečuje, vendar le na raven pred krizo, ki je že bila šibka.
Povečanje fiskalnih neravnovesij z majhnim zmanjšanjem makroneravnovesij
Diagram 8: Raven javnega dolga leta 2008 in pričakovano povečanje te ravni v obdobju 2008–2012
(v % BDP)
Vir: jesenska napoved direktorata ECFIN
Kriza je močno vplivala na javne finance v euroobmočju in EU. V kratkem obdobju se je v skoraj vseh državah članicah močno povečal delež javnega dolga v BDP, s čimer se je izničil rahel napredek, dosežen v letih pred krizo (glej diagram 8). Konec leta 2010 naj bi bruto javni dolg v euroobmočju dosegel približno 84 % BDP, v EU pa približno 79 % BDP, tj. okoli 20 odstotnih točk nad ravnijo iz leta 2007. Glede na trenutno politiko se bo ta trend naraščanja nadaljeval.
Sedanje izrazito poslabšanje javnih financ je posledica zmanjšanja prihodkov ter vedno večjega pritiska na izdatke in diskrecijskih fiskalnih spodbud. Javne finance so v nekaterih državah članicah postale odvisne od zelo cikličnih ali začasnih virov prihodkov. To je prispevalo k zlomu javnofinančnih prihodkov, ki je temeljil na velikem zmanjšanju gospodarske dejavnosti, medtem ko so javnofinančni izdatki na splošno ostali na prvotno načrtovanih ravneh. Države članice so omogočile popolno delovanje svojih avtomatskih stabilizatorjev, kar je prispevalo k zmanjšanju vpliva globalne krize na realno gospodarstvo. Ker pa to ni bilo dovolj za omejitev zmanjšanja povpraševanja in preprečitev tveganja za propad finančnih sistemov, je večina vlad EU izvedla tudi diskrecijske fiskalne ukrepe v skladu s skupnim okvirom evropskega programa za oživitev gospodarstva, ki ga je Evropska komisija začela izvajati decembra 2008.
To je nedavno povzročilo še dodaten pritisk na javne finance, poleg negativnega vpliva, ki ga ima nanje demografsko staranje. Ta proces se pripravlja že dolgo in bo, če reforme ne bodo sprejete kmalu, dolgoročno zagotovo pomenil znatno proračunsko obremenitev, zaradi česar se bo fiskalni položaj, ki je že zdaj skrb vzbujajoč, še poslabšal. Če se politika ne bo spremenila, naj bi se državna podpora starejšim v smislu zagotavljanja pokojnin in drugih dajatev za starost (zdravstveno varstvo in dolgotrajna oskrba) v EU v naslednjih 50 letih povečala za približno 4,5 odstotne točke BDP. Velika verjetnost je, da se bo javna poraba, povezana s starostjo, v približno eni tretjini držav članic EU povečala za več kot 7 odstotnih točk BDP.
Kriza je le delno in začasno odpravila velika makroekonomska neravnovesja, ki so bila značilna za veliko držav članic pred njenim izbruhom. Ker se je zaradi te recesije zmanjšalo prekomerno povpraševanje in so se odpravili ali zmanjšali nekateri dejavniki odstopanja (tj. nepremičninski baloni in naraščanje števila posojil), se je zmanjšal primanjkljaj tekočih računov. Vendar je neuravnoteženost tekočih računov zlasti v euroobmočju še vedno velika, pri čemer se pričakuje, da se stanje ne bo kmalu izboljšalo, kot je prikazano na diagramu 9. Diagram 10 prikazuje, da so imele tiste države članice EU, ki so imele na začetku krize velik primanjkljaj (presežek) v bilanci blaga in storitev, čez dve leti, ko se je gospodarska dejavnost okrepila, še vedno primanjkljaj (presežek). Razlog za to so deloma strukturne pomanjkljivosti, npr. šibko domače povpraševanje (v državah s presežkom) ter slaba cenovna in stroškovna konkurenčnost, ki je pogosto povezana z visokimi ravnmi dolgov (v državah s primanjkljajem).
|
Diagram 9: Razčlenitev tekočega računa, euroobmočje
|
Diagram 10: Bilanca blaga in storitev ter spremembe napovedi do leta 2010
(pozitivne vrednosti = presežek; negativne vrednosti = primanjkljaj; v % BDP)
|
|
|
|
|
Vir: jesenska napoved direktorata ECFIN
|
Opomba: države članice euroobmočja se kot države s presežkom ali primanjkljajem opredelijo na podlagi njihovega stanja tekočega računa leta 2006.
|
Potreba po različnih odzivih politike v posameznih državah članicah
Diagram 11: Različni začetni pogoji leta 2010
Javnofinančni primanjkljaj/neto uvoz blaga in storitev**
Javni dolg/primanjkljaj zunanjega računa*
Vir: jesenska napoved direktorata ECFIN
*Primanjkljaj zunanjega računa pomeni neto zadolževanje v razmerju do ostalega sveta (tekoči račun in transakcije kapitala). Ta koncept kaže na letno spremembo zunanje zadolženosti.
** Neto uvoz blaga in storitev se imenuje tudi „primanjkljaj v bilanci blaga in storitev“, nanj pa neposredno vpliva cenovna konkurenčnost. Presežek za Luksemburg je višji od 30 % BDP, kar je zunaj meja tega prikaza.
Fiskalni in zunanji pogoji v državah članicah EU so zelo različni, zaradi česar je treba sprejeti prilagojene politike. Na diagramu 11 je zgolj okvirno in na podlagi različnih kazalnikov prikazano, da se nekatere države članice spopadajo s posebej težavnimi izzivi v smislu prilagajanja nevzdržnih javnih financ in odprave zunanjih neravnovesij. Univerzalni pristop ne bo uspešen, zato je treba prednostne naloge držav članic v obdobju 2011–2012 oblikovati med drugim na podlagi tveganj za fiskalno vzdržnost in potrebe po odpravi neravnovesij. Države članice z velikimi fiskalnimi in/ali makroekonomskimi neravnovesji imajo zelo omejene možnosti politike in morajo prednostno odpraviti obstoječa neravnovesja. Države članice brez večjih makroekonomskih težav ali očitnih tveganj si morajo prizadevati za izboljšanje dolgoročnejših dejavnikov rasti, hkrati pa preprečiti pojav prihodnjih neravnovesij.
2.Nadziranje javnega dolga s strogo in vzdržno fiskalno konsolidacijo
Potreba po takojšnji konsolidaciji
Diagram 12: Strukturni primanjkljaji in srednjeročni proračunski cilji (SPC)
(v % BDP)
Čeprav je kriza prizadela državne proračune v vseh državah članicah EU, je dejansko stanje javnih financ v posameznih državah članicah precej različno. Kot je prikazano na diagramu 12, je razlika med primanjkljajem, popravljena za ukrepe poslovnega cikla in enkratne ukrepe, tj. strukturni primanjkljaj, in srednjeročnim proračunskim ciljem (SPC) zlasti velika (več kot pet odstotnih točk BDP) v dvanajstih državah članicah. Države članice, ki so pred doslej največjo gospodarsko recesijo izvajale previdnejšo fiskalno politiko, so v sorazmerno boljšem položaju. Imele so več fiskalnega manevrskega prostora za premagovanje ovir recesije, zato je kriza v teh državah povzročila manjša fiskalna neravnovesja.
Umik diskrecijskih fiskalnih spodbud, ki so se izvajale med krizo, ne bo zadoščal za ponovno vzpostavitev dolgoročne vzdržnosti javnih financ. Delež dolga v BDP se bo povečal zaradi kopičenja javnofinančnega primanjkljaja in tudi zaradi predvidenih posrednih obveznosti, povezanih s staranjem prebivalstva, in pričakovane počasne srednjeročne rasti v euroobmočju in EU. Poleg tega so deleži javnega dolga v EU zdaj dosegli ravni, nad katerimi dodatno javno zadolževanje ne spodbuja gospodarske rasti, ampak jo upočasnjuje. Odplačevanje visokih ravni javnega dolga zahteva višje potencialno izkrivljajoče davke in ovira produktivno javno porabo z višjimi odhodki za obresti ali oboje. Zaradi nadaljnjega kopičenja dolgov se bodo verjetno dodatno povečale premije za tveganje za državne obveznice, s čimer se bo še povečalo breme odplačila dolga, ustvarila nevzdržna dinamika in sčasoma vzbudil dvom v solventnost držav na finančnih trgih.
Prizadevanje za prilagoditev, ki je potrebno za ponovno vzpostavitev vzdržnih javnih financ, je zelo pomembno in ga je treba dopolniti s politikami rasti. Preproste simulacije so pokazale, da letno izboljšanje strukturnega proračunskega salda za 0,5 % BDP, tj. običajno merilo v skladu z določbami Pakta za stabilnost in rast, v veliko državah članicah EU očitno ne bo dovolj, da bi se delež dolga v BDP v bližnji prihodnosti približal mejni vrednosti 60 % BDP, določeni v Pogodbi (glej diagram 13). Ravni dolgov v odstotkih BDP bi se v prihodnjih dveh desetletjih začele zanesljivo zniževati le s fiskalnimi popravki za 1 % BDP na leto ali več. Vendar fiskalna konsolidacija, čeprav je nujno potrebna, morda ne bo vedno zadoščala za hitro in trajno odpravo neželene dinamike dolgov. Večja rast proizvodnje je nujna za povečanje fiskalnih prihodkov in zmanjšanje izdatkov, povezanih z brezposelnostjo, pri čemer se raven dolga, izraženega kot delež BDP, samodejno zniža.
Diagram 13: Napoved javnega dolga v EU
Odstotek BDP
Opomba: v napovedih se predpostavlja določena stopnja konsolidacije za posamezno državo članico, dokler ta ne doseže svojega srednjeročnega proračunskega cilja (SPC).
Zato se oblikovalci fiskalne politike v EU spopadajo z velikim dvojnim izzivom: ponovno je treba vzpostaviti vzdržno fiskalno politiko ter hkrati zaščititi ali podpreti kratkoročno gospodarsko rast in zaposlovanje. Glede na trenutne okoliščine ni mogoče trditi, da bo ureditev javnih financ pozitivno vplivala na srednjeročno gospodarsko rast. Z zapoznelo fiskalno prilagoditvijo bi se težava le prestavila in dodatno poslabšala. To bi resno ogrozilo možnost za aktivno oblikovanje prihodnosti, poleg tega pa bi pomenilo veliko obremenitev za prihodnje generacije.
Čeprav konsolidacija ni enako nujna v vseh državah članicah, ostaja ključna prednostna naloga politike v vseh državah. Leta 2010 je fiskalna politika še naprej podpirala skupno povpraševanje v EU in euroobmočju. Ker naj bi se v prihodnjih letih oživitev gospodarstva postopno okrepila, je čas za spremembo usmeritve politike. Države članice z zelo velikim strukturnim proračunskim primanjkljajem ali zelo visokim deležem javnega dolga v BDP morajo načrtovati prilagoditve že za obdobje 2011–2012. To morajo storiti zlasti države članice z zelo resnimi finančnimi težavami: nekatere države članice, kot sta Grčija in Irska, bodo prilagoditve pospešile v obeh letih, medtem ko bosta Španija in Portugalska to storili šele leta 2012.
Ključni pogoji za vzdržno konsolidacijo, ki pospešuje rast
Veliko je primerov iz preteklosti, ki kažejo, kako zagotoviti uspešnost fiskalne konsolidacije v smislu trajnega vpliva na javne finance in vpliva na gospodarsko rast. Pretekla spoznanja zadevajo pet med seboj povezanih razsežnosti oblikovanja fiskalne politike: sestava fiskalne prilagoditve, verodostojnost strategije politike, institucionalni okvir, dopolnilne politične pobude in porazdelitev bremen v celotni družbi.
(1)Sestava fiskalne prilagoditve: najpomembnejši dejavnik pri zagotavljanju uspešnosti fiskalne konsolidacije je sestava prilagoditve. Večja verjetnost je, da popravki, ki temeljijo na izdatkih, zlasti popravki primarnih tekočih izdatkov, omogočijo trajno izboljšanje v javnih financah in imajo manjši ali v nekaterih okoliščinah celo pozitiven vpliv na kratkoročno gospodarsko rast kot popravki, ki temeljijo na prihodkih. Omejevanje gibanja odhodkov ima manjši učinek izkrivljanja za rast kot povečevanje davčnih obremenitev, ki so v EU že zdaj visoke, čeprav je med posameznimi državami članicami veliko razlik. Kar zadeva verodostojnost, zniževanje izdatkov pomeni trdnejšo zavezanost države, da si bo prizadevala za konsolidacijo. Povečanje prihodkov in zmanjšanje izdatkov za naložbe sta morda lažje izvedljiva na politični ravni, vendar negativno vplivata na srednje- do dolgoročne možnosti za rast gospodarstva in se pogosto sčasoma ustavita. V veliko državah članicah bo treba poleg nadzora nad izdatki sprejeti tudi ukrepe za zvišanje prihodkov. Ustrezno pozornost je treba nameniti tudi kakovosti obdavčevanja, in sicer z učinkovitim pobiranjem dajatev in zmanjševanjem negativnega vpliva na gospodarsko rast, pri čemer je treba upoštevati lastniški kapital. Razširitev davčnih osnov, na primer z odpravo okolju škodljivih davčnih oprostitev ali davčnih odbitkov, je ustreznejša od zvišanja davčnih stopenj. Nekateri obstoječi davčni izdatki nimajo trdne ekonomske utemeljitve ali pa predstavljajo spodbude, ki niso v skladu z njihovimi prvotnimi cilji. Davek na nepremičnine in davki na potrošnjo, vključno z davki, povezanimi z okoljem, povzročijo najmanjše izkrivljanje, medtem ko bi lahko dohodnina in davek od dohodka pravnih oseb bolj negativno vplivala na rast.
(2)Verodostojnost strategije politike: prepričljivi in verodostojni načrti lahko ustvarijo pričakovanja o nižjih realnih obrestnih merah in nižjih prihodnjih davčnih obveznostih, zato lahko spodbudijo porabo zasebnih gospodinjstev in investicijsko porabo podjetij. V praksi lahko verodostojnost večletnega načrta prilagoditve okrepi predhodna zakonodaja, ki na pravno zavezujoč način določa program zaporednih ukrepov, ki prispevajo k načrtovanemu večletnemu prilagajanju.
(3)Fiskalne institucije: uspešnost fiskalne konsolidacije je odvisna tudi od sposobnosti države, da prek ustreznih nacionalnih fiskalnih okvirov učinkovito izvaja dogovorjene ukrepe politike. Kakovost institucionalnih in postopkovnih ureditev, ki urejajo proračunske politike, kot so fiskalna pravila in večletni fiskalni okviri, vpliva na sposobnost držav, da oblikujejo in učinkovito izvedejo programe fiskalne konsolidacije brez prevelikih političnih in gospodarskih trenj.
(4)Spremljevalne politike: proračunske politike običajno vzajemno delujejo z drugimi instrumenti oblikovanja gospodarske politike. To velja tudi za fiskalno konsolidacijo. Z dopolnilnim izvajanjem strukturnih reform se bodo izboljšale možnosti za trajne fiskalne popravke, s katerimi se tudi vzdržuje kratkoročna gospodarska rast. Strukturne reforme k fiskalni konsolidaciji prispevajo na dva načina: neposredno z omejevanjem ali zmanjševanjem obstoječih izdatkov in posredno z izboljševanjem delovanja trgov, kar na koncu pospeši gospodarsko dejavnost. Strukturne reforme dejansko omogočajo in zagotavljajo trajnost fiskalne prilagoditve. Nekatere strukturne reforme, predvsem reforme pokojninskih sistemov, lahko z obvladovanjem izdatkov in povečevanjem ponudbe delovne sile že srednjeročno pozitivno vplivajo na javne finance.
(5)Socialno uravnotežene fiskalne prilagoditve: dobro pripravljeni javni proračuni so nujen pogoj za zagotovitev, da prevelik javni dolg ne bo ogrozil naših sistemov socialne varnosti v prihodnosti. Da se doseže potrebno politično soglasje, mora biti breme prilagoditve pravično porazdeljeno po vseh družbenih plasteh. Prilagoditve, ki so naklonjene posameznim volilnim enotam, se bodo zelo verjetno preusmerjale glede na spremembe politične sestave vlad, kar ogroža trajnost fiskalne prilagoditve.
Prednostne naloge politike
Za obravnavo zgoraj navedenih izzivov so v obdobju 2011–2012 potrebni zlasti naslednji ukrepi:
na ravni EU je treba sprejeti zakonodajne predloge za okrepitev upravljanja gospodarstva v skladu s hitrim dogovorom med sozakonodajalci;
konsolidacija v vseh državah članicah EU se mora obvezno začeti (ali nadaljevati) leta 2011. Načrtovana hitrost fiskalne konsolidacije mora biti ambiciozna in mora v strukturnem smislu v večini držav članic močno preseči merilo 0,5 % BDP na leto. Države članice z zelo velikimi strukturnimi proračunskimi primanjkljaji, zelo visokimi ravnmi javnega dolga ali zelo resnimi finančnimi težavami morajo s svojimi prizadevanji začeti že leta 2011. Če gospodarska rast ali prihodki presežejo pričakovanja, je treba fiskalno konsolidacijo pospešiti;
države članice v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem morajo določiti potek izdatkov in splošne ukrepe, ki jih nameravajo izvesti za odpravo svojih čezmernih primanjkljajev;
vse države članice morajo najprej prilagoditi javnofinančne izdatke, pri čemer morajo ohraniti izdatke, ki spodbujajo rast, npr. na področju javne infrastrukture, izobraževanja ter raziskav in inovacij. Vse države članice, zlasti tiste v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, morajo voditi preudarno fiskalno politiko, s katero zagotavljajo, da rast javnofinančnih izdatkov ostaja nižja od stopnje srednjeročne rasti BDP. To morajo dopolniti s prizadevanjem za večjo stroškovno učinkovitost javnofinančnih izdatkov. Kadar je potreba po prilagoditvi zelo velika, je treba zmanjšati izdatke. Vse države članice morajo dokazati, da njihovi programi stabilnosti ali konvergenčni programi temeljijo na preudarnih napovedih rasti in prihodkov;
kadar je potreben prispevek od davkov, je treba čim bolj zmanjšati gospodarska izkrivljanja. Ne glede na raven splošne davčne obremenitve je treba preučiti davčne sisteme, da bodo ti spodbudili zaposlovanje, bodo okolju prijazni in bodo pospeševali rast, na primer z „zelenimi davčnimi reformami“, ki vključujejo povišanje okoljskih davkov in zmanjševanje drugih bolj izkrivljajočih davkov. Razširitev davčne osnove je ustreznejša od zvišanja davčnih stopenj;
nemudoma je treba uzakoniti in začeti izvajati pokojninske reforme, katerih cilj je med drugim dvig dejanske upokojitvene starosti. S tem se bo zagotovila vzdržnost javnih financ in prispevalo k povečanju deleža aktivnega prebivalstva. Strogo je treba spremljati sisteme zdravstvenega varstva in jih po potrebi preoblikovati, da se zagotovita večja stroškovna učinkovitost in trajnost, zlasti glede staranja prebivalstva;
države članice se spodbujajo k izboljšanju svojih notranjih fiskalnih okvirov na področjih nacionalnih sistemov javnega računovodstva in statistike, makroekonomskih in proračunskih napovedi, numeričnih fiskalnih pravil, srednjeročnih proračunskih okvirov, preglednosti javnih financ ter podrobnega obsega proračunskih okvirov.
3.Čim hitrejše izboljšanje stanja finančnega sektorja za okrevanje gospodarstva
Diagram 14: Bančna posojila v EU
Vir: ECB
Pozitivno naraščanje števila posojil in trajnostni gospodarski razvoj sta tesno povezana. Od začetka finančne krize se je rast posojil, predvsem posojil gospodarstvu, upočasnila, ker so banke zaostrile kreditne standarde, povpraševanje podjetij po financiranju pa je zaradi slabih gospodarskih napovedi nizko. Od začetka leta 2010 se je število posojil opazno povečalo, kar sovpada z rahlim okrevanjem (glej diagram 14). Raziskava ECB o bančnih posojilih iz oktobra 2010 je pokazala, da so banke nehale zaostrovati posojilne pogoje za podjetja in da se pričakuje omilitev standardov za gospodinjstva. Kljub temu posojilni pogoji niso skladni z močno okrepitvijo gospodarstva, zlasti kar zadeva posojila nefinančnim družbam (glej preglednico iz Priloge).
Izboljšanje bilance stanja v bančnem sektorju je bistveno za večjo stroškovno učinkovitost, ponovno vzpostavitev konkurenčnosti in vzpostavitev normalnih razmer na področju posojil. Kljub temu je dobičkonosnost bank negotova zaradi počasnega okrevanja, močne izpostavljenosti nepremičninskemu sektorju in napetosti na trgu z državnimi dolžniškimi instrumenti. V nekaterih državah članicah z visoko zadolženostjo sektorja gospodinjstev in nefinančnih družb se je okrepila negativna povratna zanka med realnim gospodarstvom in finančnim sektorjem. Zato se je raven slabih posojil znatno zvišala, v bližnji prihodnosti pa se lahko še dodatno poviša (diagram 15). Nedavno se je splošno stanje v bančnem sektorju nekoliko izboljšalo z večjimi dobički in okrepitvijo kapitalskih rezerv, čeprav je v nekaterih primerih to posledica kapitalskih vložkov države.
S hitro ukinitvijo znatne državne podpore bankam bodo odpravljena morebitna izkrivljanja konkurence v finančnem sektorju. V več kot polovici držav članic je državna pomoč presegala 5 % BDP in je vključevala ukrepe, kot so kapitalski vložki, likvidnostne sheme, finančna pomoč za oslabljena sredstva in jamstva (glej diagram 16). Uvedene so bile strategije ukinitve državne pomoči za banke, pri čemer je bila ohranjena prožnost, da se lahko obravnavajo težave v zvezi z makrofinančno stabilnostjo. Upoštevati je treba čezmejne učinke državnih posegov zaradi intenzivnega finančnega povezovanja v Evropski uniji, kot kaže raven sredstev bančnega sektorja v tujini, ki za več držav članic dosega 50 % BDP (glej diagram 14).
|
Diagram 15: Slaba posojila v EU
Odstotek skupnih posojil
|
Diagram 16: Državni posegi v bančnem sektorju EU
|
|
|
|
|
Vira: ECB, MDS
|
Vir: službe Komisije (januar 2010)
|
Zaupanje v bančni sektor je predpogoj za ohranitev finančne stabilnosti. Eno od orodij za ohranitev zaupanja glede hitrosti izvajanja strategij ukinitve je izvedba testa izjemnih situacij. Cilj tega testa je ocena odpornosti bančnega sektorja na dogodke, ki so malo verjetni, vendar bi lahko imeli velike posledice. Preuči se občutljivost kapitalskih rezerv na neugodne gospodarske in finančne razmere. Naslednji test izjemnih situacij za celotno EU bo na podlagi strogih predpostavk izveden leta 2011. Rezultati naslednjega testa bodo na voljo junija 2011. Pri tem sta bistvena dobro sodelovanje med nacionalnimi nadzornimi organi in organi EU ter jasno in pregledno sporočanje rezultatov in njihovih posledic.
|
Diagram 17: Sredstva bančnega sektorja v tujini
Odstotek BDP
|
Diagram 18: Vsa sredstva bančnega sektorja
Odstotek BDP
|
|
|
|
|
Vira: Banka za mednarodne poravnave, Eurostat
|
Vir: ECB
|
Nedavna kriza je pokazala očitno vrzel v regulativnem okviru EU za bančni sektor in utemeljila potrebo po ukrepanju na ravni EU. Zaradi medsebojne povezanosti bank in finančnih institucij v državah članicah EU, pa tudi z državami, ki niso članice EU, je pomembno spremljati razvoj v finančnem sektorju v mednarodnem okolju. Obseg sredstev bančnega sektorja, izmerjen kot odstotek BDP, kaže na posebno ranljivost nekaterih držav članic v primeru sistemske krize in očitno nezadostnost fiskalnih sredstev za soočanje z večjimi finančnimi pretresi (diagram 18). Zato so bili na ravni EU okrepljeni regulativni in nadzorni okviri, ki jih je treba hitro dopolniti. Komisija je oktobra 2010 določila cilje pravnega okvira za obvladovanje krize v finančnem sektorju, ki bo predlagan spomladi 2011. Najpomembnejši cilj je omogočiti propad banke ne glede na njeno velikost, pri tem pa zagotoviti neprekinjeno izvajanje osnovnih bančnih storitev, čim bolj zmanjšati vpliv propada banke na finančni sistem in preprečiti stroške za davkoplačevalce. To je ključno za preprečitev „moralnega tveganja“, ki izhaja iz prepričanja, da so nekatere banke prevelike, da bi lahko propadle. Poleg tega da je treba organom zagotoviti skupna in učinkovita orodja ter pooblastila za reševanje bančne krize, je treba zagotoviti tudi nemoteno sodelovanje med državami članicami in institucijami EU pred in med krizo.
Države članice euroobmočja bodo vzpostavile stalen „evropski mehanizem za stabilnost“ za ohranitev finančne stabilnosti euroobmočja kot celote. Ta mehanizem bo nadomestil obstoječi evropski mehanizem za stabilizacijo, katerega del sta evropski instrument za finančno stabilnost in evropski mehanizem za finančno stabilizacijo, ter bo ostal veljaven do junija 2013.
Pravila iz sporazuma Basel III določajo strožje kapitalske zahteve za banke, s katerimi se bo okrepila makrofinančna stabilnost. Septembra 2010 je Baselski odbor za bančni nadzor napovedal znatno zaostritev obstoječih opredelitev kapitala. Na splošno bo v skladu z novo opredelitvijo kapital bank nižji, zaradi česar se bo poglobila vrzel v zvezi s predpisanimi zahtevami. Poleg strožjih opredelitev se bodo postopno povečale tudi minimalne kapitalske zahteve.
Prednostne naloge politike
Za obravnavo zgoraj navedenih izzivov so v obdobju 2011–2012 potrebni zlasti naslednji ukrepi, pri čemer je usklajevanje na ravni EU izjemno pomembno.
Prestrukturiranje bank, zlasti tistih, ki so prejele znatne zneske državne pomoči, je bistvena za ponovno vzpostavitev njihove dolgoročne sposobnosti preživetja in zagotovitev pravilno delujočega posojilnega kanala. Zato se bo s prestrukturiranjem bank ohranila finančna stabilnost in podprlo zagotavljanje posojil realnemu gospodarstvu. Javnofinančno podporo bančnemu sektorju kot celoti je treba ukinjati postopno, ob upoštevanju potrebe po ohranjanju finančne stabilnosti.
Potreben je napredek pri vzpostavljanju stalnega mehanizma za reševanje krize v zvezi z državnimi dolžniškimi instrumenti, da se zagotovita zanesljivost in stabilnost na finančnih trgih. Leta 2013 bo novi evropski mehanizem za stabilnost zagotovil stabilnost trgov in dopolnil novi okvir za okrepljeno upravljanje gospodarstva, pri čemer bo cilj učinkovit in strog gospodarski nadzor, vključno s preverjanjem učinkovitosti finančne podpore.
Nadaljevati je treba izvajanje finančnih reform, vključno z okrepitvijo regulativnih in nadzornih okvirov ter obravnavanjem neuspešnosti trga, ki jih je pokazala kriza. Na ravni EU je treba dodatno okrepiti regulativni okvir, Evropski odbor za sistemska tveganja in evropski nadzorni organi, ki delujejo od začetka leta 2011, pa morajo okrepiti kakovost nadzora.
Banke bodo morale postopno krepiti svojo kapitalsko osnovo, da bodo povečale svojo odpornost na negativne pretrese. To je v skladu z nedavno dogovorjenim okvirom iz sporazuma Basel III. Poleg tega bo leta 2011 izveden še en ambicioznejši in strožji test izjemnih situacij za celotno EU, da se oceni vzdržljivost bančnega sektorja.
4.Strukturne reforme v podporo rasti in za odpravo makroekonomskih neravnovesij
Strukturne reforme imajo lahko dva cilja: ponovno vzpostaviti glavne dejavnike rasti in preprečiti ali odpraviti neravnovesja, kar je ključni okvirni pogoj za rast. Te reforme lahko spodbudijo uporabo delovne sile in produktivnost dela. Strukturne reforme lahko kratkoročno prispevajo k vzpostavitvi konkurenčnosti in zmanjšanju zunanjih neravnovesij, tako da zmanjšajo togost cen in plač. Olajševanje potrebne prerazporeditve delovne sile in kapitala po sektorjih in podjetjih pripomore tako k rasti kot tudi zmanjšanju zunanjih neravnovesij. Medtem ko bi mnogi strukturni ukrepi lahko podprli rast in makroekonomsko prilagoditev, je pri nekaterih od teh ukrepov, kot so izobraževalne politike, potrebnega več časa za rezultate in so zato primernejši za spodbuditev dolgoročnih dejavnikov rasti. To pa ne pomeni, da bi bilo treba okrepitev teh politik odložiti.
Pospeševanje reform za povečanje rasti in števila delovnih mest
Ker ni trdnih politik, bo potencialna rast v prihodnjem desetletju verjetno ostala nizka. Pričakuje se, da bo v obdobju 2011–2020 stopnja povprečne potencialne rasti v EU-27 približno 1,5-odstotna, če ne bo sprememb politike, kot je prikazano v diagramu 19. Ta stopnja je bistveno nižja od stopenj, ki so bile v zadnjih dveh desetletjih zabeležene v EU in so bile poleg tega veliko nižje od stopenj v ZDA. Vzrok za to je očitna nezadostna izkoriščenost delovne sile po krizi, skupaj z zmanjšanjem delovne sile zaradi staranja prebivalstva na koncu obdobja in precej nizko rastjo produktivnosti v EU-27. Kriza je prek kopičenja kapitala in izkoriščenosti delovne sile močno vplivala na večino držav članic, za katere se pričakuje, da bodo zaradi staranja prebivalstva na koncu tega desetletja zabeležile zmanjšanje delovne sile.
Diagram 19: Potencialna rast proizvodnje v EU-27 do leta 2020
Makroekonomski scenarij na podlagi pristopa produkcijske funkcije
Vir: jesenska napoved direktorata ECFIN
Če se bodo ponovili pretekli trendi, bodo možnosti za rast v euroobmočju še slabše. V obdobju 2001–2010 je bila v euroobmočju povprečna potencialna rast 1,6-odstotna, v primerjavi z 1,8-odstotno rastjo v EU-27 (diagram 20). Možnosti za rast proizvodnje in produktivnosti v prihodnjem desetletju so za euroobmočje še posebej slabe, saj se v obeh primerih pričakuje približno 1,25-odstotna povprečna rast. Vendar je pričakovana uporaba delovne sile zelo podobna kot za EU kot celoto.
Diagram 20: Potencialna rast proizvodnje v euroobmočju do leta 2020
Makroekonomski scenarij na podlagi pristopa produkcijske funkcije
Vir: jesenska napoved direktorata ECFIN
Glede na izkušnje iz preteklih gospodarskih in finančnih kriz so odzivi politike zelo pomembni. Veliki recesiji, ki sta se začeli leta 1991 na Švedskem in Finskem, sta bili na primer sorazmerno kratki in nista povzročili nižje stopnje potencialne rasti proizvodnje. Razlog za to je bilo med drugim bistveno prestrukturiranje njunih gospodarstev. Po drugi strani je v devetdesetih letih 20. stoletja na Japonskem nezadosten odziv politike na finančno krizo, skupaj z vedno večjo konkurenco iz razvijajočih se gospodarstev, prispeval k upočasnitvi dolgoročne potencialne rasti.
Potrebni so nujni ukrepi na nacionalni ravni in ravni EU. Politike na ravni EU bodo prispevale k dvigu rasti, na primer z okrepitvijo enotnega trga in izboljšanjem pogojev za naložbe. V vseh državah članicah bi bilo za odpravo največjih ozkih grl, ki ovirajo srednjeročno rast, potrebno izvesti strukturne reforme (za več podrobnosti glej poročilo o napredku v zvezi s strategijo Evropa 2020, priloženo letnemu pregledu rasti).
Odprava makroneravnovesij in ponovna vzpostavitev ključnega okvirnega pogoja za rast
Odprava zunanjih neravnovesij je zlasti pomembna za euroobmočje, zanjo pa bodo potrebne obsežne strukturne reforme, usmerjene v hitrejše izvajanje in izboljšanje prilagoditve. Odprava neravnovesij je zelo pomembna za EU in še bolj za euroobmočje kot monetarno unijo. Neravnovesja v nekaterih državah članicah euroobmočja lahko tudi zmanjšajo verodostojnost enotne valute. Potrebni bodo ukrepi gospodarske politike na veliko različnih področjih, vključno s trgom dela, proizvodnim trgom in trgom storitev. Odzivi politike se bodo morali v državah članicah zelo razlikovati ter bodo morali biti previdno načrtovani za obravnavanje posameznih slabosti in potreb zadevne države, pri čemer bo treba upoštevati tudi morebitne posledice za celotno EU. Na splošno mora biti cilj strukturnih politik večja prilagodljivost gospodarstev za izpolnjevanje potreb prilagoditve v EU.
|
Diagram 21: Neto zunanje finančne obveznosti; države članice euroobmočja
v % BDP
|
Diagram 22: Neto zunanje finančne obveznosti; države članice zunaj euroobmočja
v % BDP (merilo je drugačno kot pri diagramu 23)
|
|
|
|
Opomba: podatki niso na voljo za Ciper, Združeno kraljestvo, Malto in Luksemburg.
V državah članicah z visokimi primanjkljaji tekočih računov, majhno konkurenčnostjo in slabo sposobnostjo prilagajanja bodo za ponovno vzpostavitev notranje in zunanje konkurenčnosti potrebne velike prilagoditve cen in stroškov. Pomembno merilo za oceno vzdržnosti primanjkljajev tekočih računov je skupna neto tuja aktiva, s katero se meri raven zunanjega dolga (diagrama 21 in 22). Kljub znižanju ravni primanjkljajev tekočih računov po krizi se je že tako velik dolg držav članic glede na tujino še naprej večal. Čeprav bi tržni mehanizmi z velikim krčenjem domačega povpraševanja in velikim povišanjem števila nezaposlenih lahko spodbujali to prilagoditev, bi se lahko hitrejša in manj boleča prilagoditev izvedla z ustreznimi plačnimi politikami. Te bi vključevale spremembe pravil o indeksaciji plač, ustrezne signale v okviru dogovorov o plačah v javnem sektorju in učinkovitejše mehanizme za določanje plač. Potrebne bodo tudi reforme proizvodnega trga, da se bodo obravnavale nominalne togosti in znižale končne cene blaga z znižanjem vključene najemnine (tj. nižji pribitek cen na stroške). Zelo pomemben ukrep politike je, da se v celoti izvaja direktiva o storitvah, ki bo povečala konkurenco na področjih reguliranih storitev. Politike za okrepitev necenovne konkurenčnosti so pri tem prav tako pomembne.
Ukrepe, s katerimi se obravnavajo nominalne togosti, bi bilo treba dopolniti s strukturnimi ukrepi v podporo prerazporeditvi delovne sile po podjetjih in sektorjih. Za bolj trajnostno gospodarstvo bo treba odpraviti vsa pretekla prekoračenja, ne pa samo izboljšati cenovno konkurenčnost v izvoznem sektorju in znižati relativne cene v nemenjalnem sektorju. Uravnavanje cen bo povezano s preusmerjanjem kapitala in delovne sile iz nemenjalnega v menjalni sektor, ki je neposredno izpostavljen tuji konkurenci. Kar zadeva delovno silo, bo ta prerazporeditev vključevala prilagoditev zakonodaje o varnosti zaposlitve in boljše finančne spodbude, da se bo zmanjšalo število nezaposlenih in povečalo število zaposlenih. Ta prerazporeditev bo podprta s prilagoditvijo relativnih plač med menjalnim in nemenjalnim sektorjem. Dejavne politike trga dela bodo imele podporno vlogo: s krepitvijo agencij za zaposlovanje, zagotavljanjem usposabljanja in dejavnimi politikami trga dela, ki bodo bolj ciljno usmerjene v najbolj ranljive skupine. Izboljšanje poslovnega okolja, ki pomeni večjo konkurenco na področju reguliranih storitev in dodatno zmanjšanje upravnih obremenitev, lahko spodbudi pretakanje kapitala v smeri najbolj produktivnih sektorjev.
V državah članicah z velikimi presežki tekočih računov je treba opredeliti vzroke za stalno nizko domače povpraševanje. Nedavni podatki so spodbudni in kažejo, da poteka prilagoditev, pri čemer je domače povpraševanje vedno večje, pretekli postopki prilagoditve bilanc stanja (podjetij) pa se končujejo. Kljub temu je treba oblikovati ustrezne politike, če je zaradi neuspešnosti politike ali trga domače povpraševanje še vedno nizko. Takšne politike bi lahko vključevale dodatno liberalizacijo storitvenega sektorja in izboljšanje pogojev za naložbe.
Oblikovati je treba politike za preprečevanje neravnovesij v prihodnosti. Preučiti je treba pogoje, ki so povzročili prekomerno rast posojil in cenovne balone sredstev. Ključni izziv za oblikovalce politike bo zato oblikovanje in vzpostavitev strukturnih reform, s katerimi se bodo omejili prekomerna posojila in cene sredstev, ter po potrebi oblikovanje posebnih instrumentov za umiritev povpraševanja. Ureditveni ukrepi za zmanjševanje procikličnosti ponudbe posojil se zdijo v zvezi s tem posebej pomembni, poleg tega je potrebnega več dela. Brez poseganja na notranji trg bi to lahko pomenilo, da je treba zagotoviti, da kapitalske zahteve za banke ustrezno izražajo regionalne razlike v previsokih cenah sredstev. Preučiti je treba strukturne značilnosti stanovanjskega trga, ki povečujejo verjetnost nastanka balona, vključno z davčnimi spodbudami za hipoteke. Poleg tega bodo gospodarstva na podlagi večje prožnosti in sposobnosti prilagajanja prek proizvodnih trgov odpornejša, potrebne prilagoditve v primeru velikih pretresov pa bodo lažje.
Prednostne naloge politike
Za obravnavo zgoraj navedenih izzivov so v obdobju 2011–2012 potrebni zlasti naslednji ukrepi:
aktivirati je treba dejavnike rasti na ravni EU. Prizadevati si je treba za dogovore o ključnih zakonodajnih predlogih v okviru Akta za enotni trg (za več podrobnosti glej poročilo o napredku v zvezi s strategijo Evropa 2020);
v državah članicah z velikimi primanjkljaji tekočih računov ali visoko zadolženostjo so pomembne reforme, ki vplivajo na sisteme določanja plač in storitvene trge, da se izboljša odzivnost cen in plač. V zvezi s tem bi bile koristne tudi izboljšave poslovnega okolja prek izboljšanja konkurence (npr. na podlagi direktive o storitvah) in zmanjševanja upravnih obremenitev;
zelo so potrebni ukrepi za podporo prerazporeditvi sredstev po podjetjih in sektorjih. Vključujejo zakonodajo o varnosti zaposlitve, ki ne ovira prerazporeditve sredstev po sektorjih, boljše finančne spodbude za delo in dejavne politike trga dela, ki bodo bolj ciljno usmerjene v najbolj ranljive skupine. Ukrepi za odstranitev ovir vstopa in izstopa (pogoji za začetek) ter naložbe (kot je usklajevanje osnov za davek od dobička pravnih oseb) bodo prav tako pomembni pri omogočanju sektorske prerazporeditve, usmerjene v dejavnosti za višjo rast in z višjo dodano vrednostjo;
v državah članicah z velikimi presežki tekočih računov je treba opredeliti in obravnavati vzroke za nizko domače povpraševanje. Takšne politike bi lahko vključevale dodatno liberalizacijo storitvenega sektorja in izboljšanje pogojev za naložbe;
vse države članice morajo najprej izvesti strukturne reforme za odpravo največjih ozkih grl, ki ovirajo srednjeročno rast. Na podlagi osnutkov nacionalnih programov reform, ki so jih predložile države članice, se načrtovani ukrepi ne zdijo dovolj ambiciozni, zato srednjeročno verjetno ne bodo imeli pomembnega vpliva na rast in delovna mesta. Države članice morajo v svojih končnih nacionalnih programih reform veliko natančneje predstaviti svoje načrte reform, predvideti ključne ukrepe in dvigniti splošno raven ambicioznosti.
Priloga: Preglednica 1. Nekateri za države specifični kazalniki rasti in delovnih mest, fiskalnega stanja, pogojev na finančnem trgu in makroneravnovesij
