Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o sporočilu Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij – Boljše upravljanje enotnega trga prek izboljšanega upravnega sodelovanja: Strategija za širitev in razvoj informacijskega sistema za notranji trg (IMI)

in predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o upravnem sodelovanju prek informacijskega sistema za notranji trg (uredba IMI)

Evropska komisija je 21. februarja 2011 sklenila, da v skladu s členom 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij: Boljše upravljanje enotnega trga prek izboljšanega upravnega sodelovanja: Strategija za širitev in razvoj informacijskega sistema za notranji trg (IMI)

Svet in Evropski parlament sta 14. oziroma 13. septembra 2011 sklenila, da v skladu s členom 114 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosita za mnenje o naslednjem dokumentu:

Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o upravnem sodelovanju prek informacijskega sistema za notranji trg (uredba IMI)

Strokovna skupina za enotni trg, proizvodnjo in potrošnjo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 10. novembra 2011.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 476. plenarnem zasedanju 7. in 8. decembra 2011 (seja z dne 7. decembra) s 172 glasovi za in 2 vzdržanima glasovoma.

1.1 EESO odobrava namero Komisije, da izboljša upravljanje notranjega trga z okrepljenim upravnim sodelovanjem, in sicer z nadaljnjo širitvijo in razvojem informacijskega sistema za notranji trg (IMI) ter z vzpostavitvijo elektronskega omrežja, ki bo neposredno povezovalo različne uprave.

1.2 Odbor z zadovoljstvom sprejema namen predlagane uredbe, ki uvaja pravila za uporabo sistema IMI za namene upravnega sodelovanja; ta med drugim zajemajo funkcije različnih uporabnikov IMI, izmenjavo informacij, postopek poročanja, opozorilne mehanizme in sporazume o medsebojni pomoči.

1.3 Poleg tega glede na naravo izmenjanih podatkov pozitivno ocenjuje vzpostavitev mehanizmov za varstvo zasebnosti, ki med drugim zajemajo čas hranjenja izmenjanih podatkov ter pravico do obveščanja in popravka.

1.4 Pri tem pravnem okviru bi bilo treba opredelitvam pojmov v členu 5 dodati opredelitev pojma „podatki IMI“, tj. podatkov gospodarske in poklicne narave, izmenjanih prek IMI v zvezi z izvajanjem gospodarskih in poklicnih dejavnosti na notranjem trgu. Ti podatki so predvideni v direktivah, na področju katerih IMI podpira upravno sodelovanje med državnimi organi.

1.5 EESO meni, da lahko IMI odločilno prispeva k spremembi upravnega sodelovanja na notranjem trgu ter njegovemu prilagajanju potrebam in pričakovanjem državljanov, podjetij in organizacij civilne družbe, ter opozarja na vlogo, ki jo bodo lahko imele v prihodnosti pri razvoju in delovanju sistema.

1.6 Zato priporoča, da se pri razvoju sistema predvidi objektivno razlikovanje med podatki glede na pogoje za opravljanje gospodarske in poklicne dejavnosti v različnih državah članicah, tako da bodo ti podatki dostopni vsem državljanom in podjetjem.

1.7 Odbor meni, da upravno sodelovanje, predvideno v direktivah, ki se izvajajo s pomočjo sistema IMI, med drugim zahteva predvsem izmenjavo informacij med organi, pri čemer je treba upoštevati evropsko zakonodajo o varstvu podatkov. Vendar se odločno opredeljuje proti možnosti, predvideni v predlogu uredbe, da bi izmenjane podatke tudi obdelovali, in to iz dveh razlogov: prvič zato, ker nobena od direktiv, ki se izvajajo z uporabo sistema IMI, ne predvideva, da bi bilo treba obdelovati podatke, izmenjane v okviru upravnega sodelovanja, ki ga urejajo direktive; po drugi strani pa zato, ker meni, da praktične potrebe po nadzoru in spremljanju delovanja sistema IMI, ki jih navaja Komisija, nikakor niso zadostne, da bi tako močno razširili možnosti za obdelavo izmenjanih osebnih podatkov vse do tega, da bi pripravljali neodvisne in ločene datoteke.

1.8 In končno Odbor priporoča, da se ob upoštevanju kvantitativnega preskoka, ki ga ta sistem pomeni, kot tudi števila udeležencev in pretoka informacij, predvidi osnovni sistem reševanja sporov za primer „nadnacionalnih“ neskladij. S pomočjo takšnega sistema – celo najenostavnejšega – bi lahko razčistili morebitno odgovornost ob nepravilnem delovanju ali upravljanju sistema, kar bi vodilo do večje pravne varnosti za državljane.

2.1 Informacijski sistem za notranji trg (Internal Market Information System, IMI) je računalniška aplikacija, dostopna prek interneta, ki jo je razvila Evropska komisija v sodelovanju z državami članicami (in jo je mogoče uporabljati za Evropski gospodarski prostor), da bi prek centraliziranega komunikacijskega sistema olajšala čezmejno izmenjavo informacij in medsebojno pomoč, in tako državam članicam pomagala pri praktičnem izvajanju zahtev iz aktov Unije po izmenjavi informacij.

2.2 Sistem, sprva vzpostavljen kot „projekt skupnega pomena“, je zasnovan kot prilagodljiv, decentraliziran sistem, ki se zlahka prilagaja različnim področjem zakonodaje o notranjem trgu, sprejete na področju upravnega sodelovanja.

2.4 Ta sistem se trenutno uporablja za upravno sodelovanje v okviru direktive o priznavanju poklicnih kvalifikacij (1) in direktive o storitvah (2). Poleg tega se bo poskusno uporabljal pri izvajanju direktive o napotitvi delavcev (3).

2.5 Sistema IMI trenutno ne morejo uporabljati potrošniki ali podjetja. Zasnovan je bil izključno za organe, pristojne za posamezna področja, ki jih zajema.

2.6 EESO se je že opredelil (4) do sporočila Komisije o tesnejšem upravnem sodelovanju za uveljavitev prednosti enotnega trga (5) in podprl bolj decentraliziran in omrežno podprt pristop do čezmejnega upravnega sodelovanja, ki ga pomeni informacijski sistem za notranji trg.

3.1 Po mnenju Komisije morajo uprave držav članic tesno sodelovati, si medsebojno pomagati in si izmenjavati informacije, da se zagotovi nemoteno delovanje notranjega trga.

3.2 Komisija je med 50 predlogi v svojem sporočilu K aktu za enotni trg (6) napovedala vzpostavitev omrežja za neposredne stike („face-to-face“) med evropskimi upravami na podlagi strategije za širitev informacijskega sistema za notranji trg, ki bi temeljil na večjezičnem informacijskem sistemu.

3.3 IMI je prilagodljiv glede na svojo organizacijsko obliko v posameznih državah članicah. Decentralizirana struktura omrežja IMI zahteva, da vsaka država udeleženka imenuje nacionalnega koordinatorja IMI (NIMIC), odgovornega za celotno usklajevanje projekta IMI.

3.5 Če na določenem zakonodajnem področju ni informacijskega sistema za podporo upravnemu sodelovanju, ima uporaba IMI namesto razvoja novega namenskega sistema številne prednosti:

3.5.1 Število novih področij, ki jih je mogoče zajeti v IMI, je neomejeno, vendar je širitev sistema podrejena organizacijskim omejitvam. Treba jo je načrtovati in tako ohranjati konceptualno skladnost sistema na podlagi naslednjih meril:

3.6 Sistem IMI je zasnovan na podlagi načela „vgrajene zasebnosti“ („privacy by design“), kar pomeni, da sta zasebnost in varstvo podatkov v sistemu upoštevana že od samega začetka, pri čemer je strogo upoštevano načelo omejitve namena in se izvaja ustrezen nadzor dostopa.

3.7 Izdatki za sistem IMI zajemajo njegov razvoj in izboljševanje, gostovanje IMI v računalniškem središču Komisije, vzdrževanje in upravljanje sistema, drugo raven podpore, usposabljanje, komuniciranje in ozaveščanje.

3.8 Širitev IMI na nova področja, dodajanje novih funkcij ali ustvarjanje povezav z drugimi orodji po mnenju Komisije ne bi smelo prispevati k zapletenosti sistema za uporabnike. Zahteve za upravno sodelovanje morajo biti dovolj jasne in konkretne. Prav tako je treba preučiti potrebo po orodju IT za podporo procesu.

3.9 Po mnenju Komisije je bistvenega pomena, da ima projekt pregledno in učinkovito strukturo upravljanja ter da vse udeležene strani razumejo postopke in forume, ki omogočajo dogovarjanje o različnih vidikih projekta, med katerimi so dnevno upravljanje sistema, politične odločitve, nasveti in navodila strokovnjakov ter razvoj strukture upravljanja.

3.10 In končno naj bi sistem zagotavljal visoko stopnjo varnosti in zmogljivosti. Kar zadeva zmogljivost, je treba ob povečevanju števila uporabnikov in obsega podatkov v sistemu IMI nujno zagotoviti zadovoljivo delovanje sistema. Kar zadeva varnost, sistem IMI hrani in obdeluje osebne in druge podatke, ki ne bi smeli biti javno dostopni.

4.1 EESO podpira pristop Komisije za strategijo za širitev in razvoj informacijskega sistema za notranji trg (IMI) z namenom spodbujanja upravnega sodelovanja.

4.1.1 Bolj skladno upravno sodelovanje na notranjem trgu mora temeljiti vsaj na Listini EU o temeljnih pravicah, zlasti na načelih dobrega upravljanja, dostopa do dokumentov in varstva podatkov ter na splošnih pravnih načelih, priznanih s prakso Sodišča.

4.1.2 Vendar EESO opozarja, da bi morali biti varnostni in zaščitni ukrepi, sprejeti glede osebnih podatkov, različno strogi, odvisno od tega, ali se podatki nanašajo na trgovce ali podjetnike kot gospodarske subjekte.

4.1.3 Čeprav je res, da IMI odpravlja negotovost, se to dogaja le v korist oblasti, ne pa tudi v zvezi z malimi in srednje velikimi podjetji ter drugimi socialnimi akterji, ki bi jih sistem tudi moral zajemati, kot je ugotovil Evropski parlament v svoji resoluciji z dne 6.4.2001.

4.2 Varstvo podatkov mora biti ne samo konkretno in natančno urejeno, temveč mora biti v smislu dobre zakonodaje upoštevano tudi v drugih predpisih. To na splošno velja za postopke izvajanja politike Skupnosti in zlasti za sistem IMI, ki je sam po sebi zapleten postopek.

4.2.1 Glede vlaganja tožb bi bilo treba v tem postopku zagotoviti „sistem reševanja sporov“ za primere „nadnacionalnih“ sporov. V zvezi s tem je pomembno zagotoviti hiter in učinkovit dostop do enostavnih možnosti, ki bi bile – tako za državljane kot za podjetnike – tudi poceni.

4.3 Dostop do sistema za „zagotavljanje in zbiranje informacij“ bi moral biti skrbno urejen tako, da bi bil ustrezni nacionalni organ dolžan pred posvetovanjem prek standardnega obrazca vložiti utemeljen zahtevek, če bi vlagatelj zahtevka dokazal upravičen interes.

4.4 Kar zadeva sinergije z drugimi obstoječimi informacijskimi orodji in zbirkami podatkov za regulirane poklice, v katere se vključujejo „seznami“ s poklici, ki so regulirani v državah članicah, EESO meni, da bi bilo treba poleg tega „seznama“ vključevati vse zahteve, ki so potrebne za opravljanje posameznih poklicev (poleg spričevala tudi članstvo v strokovnem združenju, zavarovanje, dovoljenja itd.). Na ta način bi nekatera posvetovanja potekala skoraj samodejno in bi bila lahko dostopna akterjem civilne družbe. V zvezi s tem Odbor upa, da bodo ti vidiki upoštevani v besedilu direktive, ki je v pripravi.

4.4.1 To potrebo je mogoče razbrati iz letnega poročila za leto 2010 o sistemu IMI samem. Poročilo opozarja na izziv, ki ga pomeni upravljanje tako različnih organov, pristojnih za področje storitev. Vsak od teh organov bi moral biti na svojem konkretnem področju pristojnosti (potrebno bi bilo vsaj temeljno razlikovanje med urejanjem, poseganjem in nadzorom) na seznamu reguliranih poklicev.

4.5 Treba bi bilo razjasniti morebitne odgovornosti v primeru nepravilnega delovanja ali slabega upravljanja sistema, zaradi napak, prevelikih zamud, popravkov itd. v izmenjanih informacijah, da se zagotovi pravna varnost ter pravno varstvo državljanov in gospodarskih subjektov v zvezi z osebnimi podatki. Pri tem gre za splošno načelo prava Skupnosti, sprejeto v vseh državah članicah, namreč za premoženjskopravno odgovornost uprave za nepravilno delovanje organov.

5.2 Predlagana uredba določa glavna načela varstva podatkov v IMI, vključno s pravicami posameznikov, na katere se nanašajo podatki, v enem samem pravnem instrumentu, kar povečuje preglednost in pravno varnost. V uredbi so natančno določeni oblika in načini upravnega sodelovanja v okviru IMI.

5.2.1 V Prilogi I je seznam področij aktov Unije, ki jih trenutno podpira IMI. Področja, na katera bi se lahko v prihodnosti razširila uporaba IMI, so navedena v Prilogi II.

5.3 Namen tega predloga je izboljšati pogoje za delovanje notranjega trga z zagotovitvijo učinkovitega in uporabnikom prijaznega orodja, ki olajšuje praktično izvajanje določb prava Unije, ki zahtevajo upravno sodelovanje med državami članicami ter med njimi in Komisijo ter izmenjavo informacij, ob zagotavljanju visoke ravni varstva osebnih podatkov.

5.3.1 Predlog uvaja nekatera splošna pravila za upravljanje in uporabo IMI, med katerimi je tudi obveznost, da imenujejo nacionalnega koordinatorja za države članice IMI, obveznost pristojnih organov, da na vprašanja ustrezno in pravočasno odgovarjajo, in določbo, da se informacije, posredovane prek IMI, lahko uporabljajo kot dokaz na enak način kot podobne informacije, pridobljene v isti državi članici.

5.3.2 Predlog vsebuje tudi mehanizem za razširitev IMI na nadaljnje pravne akte Unije, katerega cilj je zagotoviti potrebno prožnost v prihodnosti, hkrati pa zagotoviti visoko stopnjo pravne varnosti in preglednosti. Po oceni tehnične izvedljivosti, stroškovne učinkovitosti, prijaznosti do uporabnika in splošnega učinka sistema ter rezultatov morebitne preskusne faze, če je to primerno, bo Komisija lahko ustrezno posodobila seznam področij iz Priloge I s sprejetjem delegiranega akta.

5.3.3 Vloga Komisije je zagotavljanje varnosti, razpoložljivosti, vzdrževanja in razvoja programske opreme in infrastrukture IT sistema IMI. Vendar pa bi bila lahko Komisija tudi aktiven član pri poteku dela IMI, pri čemer bi se opirala na ustrezno zakonodajo ali druge ureditve za uporabo IMI na določenem področju notranjega trga.

5.3.4 V zvezi z obdelavo podatkov in varnostjo predlog naj bi s predlogom uvedli jamstva za preglednost. Osebni podatki ne smejo biti dostopni dlje, kot je potrebno, zaradi česar se določajo najdaljša obdobja hranjenja, po izteku katerih se blokirajo podatki, ki se lahko pet let po zaključku postopka upravnega sodelovanja samodejno brišejo.

5.3.5 Kar zadeva geografsko območje, je pri sistemu IMI kot prožnem orodju mogoče dopustiti udeležbo tretjih držav pri izmenjavi informacij na določenih področjih ali tudi uporabo sistema v zgolj nacionalnem okviru.

6.1 EESO z zadovoljstvom sprejema predlog uredbe, s katero naj bi določili pravila za uporabo sistema IMI za namene upravnega sodelovanja. Ker pa gre za akt, ki se uporablja neposredno in ki naj bi se uporabljal kot splošen regulativni okvir, EESO opozarja na dve vprašanji, ki ga skrbita:

6.2 IMI v bistvu sestavlja večjezična programska oprema, ki povezuje več kot 6 000 pristojnih organov. Ti si v razmeroma kratkem času izmenjavajo informacije o pogojih izvajanja nekaterih gospodarskih in poklicnih dejavnosti v zadevnih državah članicah.

6.2.1 V tem predlogu so določeni nekateri minimalni postopkovni standardi za izmenjavo informacij prek te računalniške aplikacije. Vendar pa se poleg tega specifičnega in omejenega namena izmenjave informacij v predlogu zdaj v členu 6 dovoljuje tudi „obdelava osebnih podatkov“, čeprav nobena od direktiv, na katerih IMI temelji in za katere se uporablja, takšne „obdelave“ ne predvideva. Zato Odbor možnost obdelave izmenjanih podatkov zavrača.

6.2.2 Zato se zastavlja vprašanje o obsegu teh novih pooblastil, ki se zdaj podeljujejo v predlagani uredbi, o „obdelavi osebnih podatkov“ pod pogoji iz člena 2 (b) Direktive 95/46/ES.

6.2.3 Poleg splošnega prenosa pooblastil uporabnikom sistema IMI glede obdelave izmenjanih osebnih podatkov, kot je predvideno v tem členu, se predlagana uredba v nobeni drugi določbi ne sklicuje na namene, ki upravičujejo obdelavo podatkov, ali na morebitna jamstva ali omejitve zanje.

6.2.4 Samo iz razlogov, navedenih v uvodni izjavi 15, je mogoče razbrati, zakaj Komisija obdelavo podatkov zdaj vključuje med splošne cilje IMI. Ti razlogi po mnenju EESO – ne glede na poznejše dodatne informacije in pojasnila – ne zadostujejo za podelitev pooblastila za nalogo tako širokega dosega, kar zlasti velja za

6.2.5 EESO meni, da imajo tako koordinatorji IMI kot Komisija že dostop do izmenjanih podatkov; zaradi tega dostopa so že izvedli posebne ocene sistema, ki jim omogočajo, da med drugim ocenijo tako odzivni čas kot udeležene organe, glede na sektorje.

6.2.6 Zato se – ne glede na poznejša pojasnila – ne se zdi nujno pripraviti posebne datoteke za „spremljanje uporabe sistema“ na podlagi izmenjanih podatkov:

6.2.7 Te informacije so že objavljene in dostopne prek poročil Komisije o delovanju sistema IMI; lahko bi se uporabljale za oceno upravnega sodelovanja, pri kateri bi se upoštevala zgolj funkcija sistema kot orodja:

6.2.8 EESO meni, da za takšne pobude ni potrebna „obdelava“ podatkov (v smislu Direktive 95/46/ES), temveč da zadošča zgolj „uporaba“ podatkov, vsebovanih v sistemu.

7. Kar zadeva potrebo po natančnosti, se ta nanaša na osnovni pojem, ki ga večkrat omenja predlagana uredba, in sicer na pojem „osebnih podatkov“. Pojem, kot je opredeljen v Direktivi 95/46/ES, pa s tega vidika daleč presega zahteve v zvezi z delovanjem sistema IMI. Ta se namreč v končni posledici vedno nanaša na določeno vrsto teh podatkov, ki jim je skupno to, da so pomembni za opravljanje gospodarskih in/ali poklicnih dejavnosti na notranjem trgu.

7.1 Zato bi bilo treba v predlogu opredeliti obseg pojma. Pri tem bi bilo treba kategorijo „osebnih podatkov“ omejiti na podatke, ki so predvideni v ustreznih direktivah, v zvezi s katerimi se IMI uporablja za upravno sodelovanje med državnimi organi in ki se nanašajo na izvajanje gospodarskih in poklicnih dejavnosti na notranjem trgu. Zato bi bilo treba pojem vključiti med opredelitve v členu 5.

8. Uvodna izjava 12 predloga opozarja, da je IMI orodje, ki „ni na voljo splošni javnosti“ in ki „zunanjim udeležencem“ omogoča „pošiljanje informacij in pridobivanje podatkov“. EESO se ne strinja s tem pristopom, ker meni, da bi morale biti nekatere informacije iz IMI – če ne vsebujejo osebnih podatkov – dostopne zunanjim udeležencem: državljanom, podjetjem ali organizacijam. Ta dostop bi moral med drugim vključevati upravne zahteve države, s katero se želijo vzpostaviti poslovni ali poklicni stiki.

8.1 Dostopnost teh informacij nikakor ne izključuje dostopa do drugih podatkov, še toliko manj pa njihove obdelave, kot je mogoče sklepati iz opredelitve „zunanjega udeleženca“ v členu 5(i).

8.2 Tem „zunanjim udeležencem“ bi bilo treba priznati pravico, da naslovijo poizvedbo na najbližjega uporabnika IMI, tako da bi bil ta dolžan preiskati sistem, če bi zunanji udeleženec izkazal interes v zvezi s poslovnimi ali poklicnimi odnosi z državo, za katero se zahtevajo informacije.

9. Člen 4 predloga pooblašča Komisijo, da v IMI vključi upravno sodelovanje, predvideno v določbah v Prilogi II. Te med drugim zajemajo prihodnje povezovanje poslovnih registrov. Vendar zadevni predlog še ni bil sprejet. Glede na velik doseg tega morebitnega ukrepa EESO meni, da je treba določiti, katero vrsto akta je treba uporabiti za takšni razširitvi sistema IMI.

10. Na podlagi opredelitve „zunanjih udeležencev“ in v skladu z že izraženimi stališči EESO predlaga, da se ta opredelitev preoblikuje v naslednjem smislu:

11. EESO odobrava to, da morajo za zagotovitev dobrega delovanja notranjega trga informacije, ki jih pristojni organ prejme prek sistema IMI od druge države članice, imeti enako dokazno vrednost v upravnih postopkih.

12. Glede uresničevanja pravic posameznih strani EESO obžaluje, da predlog ne vsebuje enotne rešitve, temveč se nanaša na obveznosti pristojnih organov, ki so v nacionalnih zakonodajah o varstvu podatkov urejene na različne načine. Prav tako meni, da določitev različnih rokov za hranjenje podatkov ni primerna možnost za delovanje notranjega trga in za uresničevanje pravic državljanov.

13. EESO meni, da je glede izmenjave informacij s tretjimi državami treba razjasniti, ali je treba pogoje iz člena 22(1) predloga izpolniti vse hkrati ali alternativno. V drugem primeru EESO ne vidi razloga, da bi moral biti sklep Komisije o zadostnosti in enakovrednosti varstva podatkov v tretji državi zadostna podlaga za začetek postopka za razširitev IMI na to tretjo državo, v nasprotju z drugimi pogoji, ki so zadostni, saj gre pri tem za direktive, sprejete v IMI, ali za mednarodni sporazum, ki predvideva zunanjo izmenjavo podatkov.

14. Za večjo pravno varnost bi morale biti odpravljene in še naprej veljavne določbe o delovanju sistema IMI navedene v glavnem delu besedila, in ne v uvodnih izjavah predlagane uredbe.

V Bruslju, 7. decembra 2011

Predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora

Staffan NILSSON