[pic] | EVROPSKA KOMISIJA |

Bruselj, 3.2.2010

COM(2010) 24 konč.

SPOROČILO KOMISIJE SVETU

Ocena ukrepov, ki jih je Poljska sprejela kot odgovor na Priporočilo Sveta Poljski z namenom, da odpravi čezmerni javnofinančni primanjkljaj

1. UPORABA PAKTA ZA STABILNOST IN RAST V SEDANJIH KRIZNIH RAZMERAH

V tem času so številne države EU izpostavljene tveganju, da bo njihov javnofinančni primanjkljaj presegel referenčno vrednost 3 % BDP, določeno v Pogodbi o delovanju Evropske unije. Pogosto izrazito povečanje primanjkljaja in dolga je treba obravnavati ob upoštevanju doslej najhujše svetovne finančne krize in upada gospodarske rasti v obdobju 2008/2009. Pri tem je pomembnih več dejavnikov. Prvič, upad gospodarske rasti povzroča zmanjševanje davčnih prihodkov in povečevanje odhodkov za socialne prejemke (npr. nadomestila za brezposelnost). Drugič, Komisija se zaveda, da so v sedanjih izrednih gospodarskih razmerah pomembne proračunske politike, zato je novembra 2008 v evropskem načrtu za oživitev gospodarstva, ki ga je decembra potrdil Evropski svet, predlagala fiskalno spodbudo. Načrt podrobno pojasnjuje, da bi morala biti spodbuda prilagojena vzdržnosti javnih financ posameznih držav članic in njihovemu konkurenčnemu položaju. Več držav je sprejelo tudi ukrepe za stabilizacijo finančnega sektorja, med katerimi so nekateri vplivali na stanje dolga ali pa pomenijo nevarnost večjega primanjkljaja in dolga v prihodnosti, čeprav bi se del stroškov državne podpore v prihodnosti lahko povrnil.

V skladu s Paktom za stabilnost in rast mora Komisija sprožiti postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem, kadar primanjkljaj države članice preseže referenčno vrednost 3 % BDP. Namen sprememb Pakta za stabilnost in rast, uvedenih leta 2005, je bil zlasti zagotoviti, da se v vseh fazah postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem v celoti upošteva gospodarsko in proračunsko ozadje. Na ta način Pakt za stabilnost in rast zagotavlja okvir, ki podpira politike vlad za hitro ponovno vzpostavitev trdnega proračunskega stanja, pri tem pa upošteva gospodarske razmere in tako zagotavlja dolgoročno vzdržnost javnih financ.

2. Postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem za Poljsko

Komisija je 13. maja 2009 na podlagi podatkov, ki so jih aprila 2009[1] predložili poljski organi in jih je nato potrdil Eurostat[2], ter ob upoštevanju napovedi služb Komisije iz pomladi 2009 sprejela poročilo po členu 104(3) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za Poljsko[3]. Ekonomsko-finančni odbor je nato 28. maja 2009 v skladu s členom 104(4) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti pripravil mnenje o poročilu Komisije.

24. junija 2009 je Komisija na podlagi svojega poročila po členu 104(3) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti in mnenja Ekonomsko-finančnega odbora po členu 104(4) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Svetu predložila svoje mnenje po členu 104(5) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti, da na Poljskem obstaja čezmerni primanjkljaj. Svet je nato na priporočilo Komisije 7. julija 2009 sprejel sklep, da v skladu s členom 104(6) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti na Poljskem obstaja čezmerni primanjkljaj; prav tako je na priporočilo Komisije Poljski izdal priporočilo v skladu s členom 104(7) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za odpravo čezmernega javnofinančnega primanjkljaja do leta 2012. Svet je v svojem priporočilu določil 7. januar 2010 kot rok, do katerega je treba sprejeti učinkovite ukrepe.

3. Ocena sprejetih učinkovitih ukrepov

Na podlagi Uredbe (ES) št. 1467/97[4] in revidiranega Kodeksa ravnanja[5] se šteje, da je država članica sprejela učinkovite ukrepe, če je ravnala v skladu s priporočilom po členu 126(7). Kodeks ravnanja navaja, da je pri oceni učinkovitih ukrepov treba zlasti presoditi, ali je zadevna država članica dosegla letno izboljšanje svoje ciklično prilagojenega salda, brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov, ki jih je prvotno priporočil Svet. Če se izkaže, da je ugotovljena prilagoditev nižja, kot je bilo priporočeno, je treba skrbno proučiti razloge za primanjkljaj. Kodeks ravnanja obenem navaja, da je treba v primeru večletnega prizadevanja za prilagoditev pri oceni proučiti ukrepe, ki so bili sprejeti za ustrezno fiskalno prilagoditev v letu, ki sledi ugotovljenemu čezmernemu primanjkljaju.

Svet je v svojem priporočilu po členu 104(7) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti z dne 7. julija 2009 Poljski priporočil, naj čezmerni primanjkljaj na verodostojen in trajnosten način odpravi do leta 2012. Svet je poljskim oblastem zlasti priporočil, naj (a) ukrepe fiskalnih spodbud za leto 2009 izvajajo po načrtu, zlasti načrt javnih naložb, hkrati pa strukturirajo dodatni proračun, tako da se prepreči nadaljnje poslabšanje javnih financ; (b) zagotovijo prizadevanja fiskalne politike na povprečni letni ravni najmanj 1,25 odstotne točke BDP od leta 2010 dalje; (c) določijo podrobne ukrepe, ki so potrebni za zmanjšanje primanjkljaja pod referenčno vrednost do leta 2012, in reformne ukrepe, s katerimi se v prihodnjih letih omejijo primarni tekoči odhodki. Da se omejijo tveganja za prilagajanja, je Svet nadalje priporočil krepitev srednjeročnega proračunskega okvira, tako da na primer z zakonom omeji rast primarnih tekočih odhodkov, in povečan nadzor nad izvajanjem proračuna čez vse leto. Svet je določil 7. januar 2010 kot rok, do katerega mora Poljska sprejeti učinkovite ukrepe ter določiti ukrepe, ki bodo potrebni za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja.

Poljska je edina članica EU, ki je v letu 2009 zabeležila pozitivno gospodarsko rast. Realni BDP se je po ocenah povečal za 1,7 %, medtem ko so službe Komisije v svoji napovedi spomladi 2009 napovedale upad za 1,4 %. Pozitivni razvoj je odraz součinkovanja ugodnih dejavnikov, kot so zdravi temelji ob začetku krize, dobro kapitaliziran in odporen finančni sektor, povezanost poljskega gospodarstva in zgodnja depreciacija valute. Kar zadeva fiskalno politiko, so oblasti omogočile neomejeno delovanje avtomatskih stabilizatorjev in brez odlašanja pripravile načrt okrevanja s poudarkom na naložbah. Skupna fiskalna spodbuda za leto 2009, merjena kot sprememba strukturnega salda, po ocenah znaša okoli 2 % BDP. Oblasti so obenem sprejele ukrepe za omejitev rasti javnofinančnega primanjkljaja. Januarja 2009, šest mesecev preden je Svet izdal priporočilo po členu 104(7), so sprejele paket konsolidacijskih ukrepov, ki po ocenah znaša 0,75 % BDP in med drugim zajema zmanjšanje upravnih izdatkov in povečanje dividend v podjetjih v državni lasti. Poljske oblasti so nato 17. julija 2009, takoj potem ko je Svet sprejel priporočilo Poljski z namenom, da se stanje čezmernega primanjkljaja odpravi, sprejele dopolnilni proračun z dodatnim znižanjem odhodkov za 0,2 % BDP in povečanimi dividendami v podjetjih v državni lasti za 0,4 % BDP. Kljub tem konsolidacijskim ukrepom in gospodarskemu razvoju, ki je bil v času, ko je Svet izdal svoje Priporočilo, znatno boljši od pričakovanj, je javnofinančni primanjkljaj po ocenah oblasti leta 2009 dosegel 7,2 % BDP, kar je nekoliko več od vrednosti 6,6 % BDP iz pomladne napovedi služb Komisije. Čeprav na podlagi razpoložljivih podatkov ni mogoče točno oceniti razlogov za višji primanjkljaj, so na voljo dokazi, da je slednji vsaj delno posledica višjega sofinanciranja projektov, ki jih financira EU, in dejstva, da višja rast BDP ni privedla do višjih prihodkov zaradi neugodnega preobrata v sestavi rasti in strukturnih sprememb v davčnem sistemu pred pojavom krize.

Vzporedno s tem so oblasti leta 2009 sprejele pomembne ukrepe za krepitev fiskalnega okvira. Obstoječi predpis o zadolževanju so zaostrile, in sicer tako, da so uvedle dodatne posebne določbe o vrsti ukrepov, ki jih potrebno sprejeti, ko javni dolg preseže 55 % BDP. Okvir fiskalnega načrtovanja državnega proračuna je bil podaljšan s treh na štiri leta. Prišlo je tudi do reorganizacije državnih institucij s ciljem večje preglednosti javnih računov. Nadaljevala se je tudi postopna uvedba k ciljem usmerjenega proračuna. Oblasti obenem razmišljajo, da bi v letu 2010 uvedle pravilo o izdatkih, kar bi omogočilo lažjo nadaljnjo konsolidacijo.

Po napovedi služb Komisije iz jeseni 2009, je proračun za leto 2010 skladen z rahlim poslabšanjem strukturnega salda v letu 2010. V proračunu je predvideno precejšnje povečanje javnih naložb in nadaljnje polno delovanje avtomatskih stabilizatorjev, ki bodo zaradi ohlapnejših pravil indeksacije pomenili tudi občutno povečanje socialnih transferjev. Obenem proračun vključuje nominalno zamrznitev plač v javnem sektorju (kar pomeni, da bi skupna nadomestila zaposlenim v splošnem javnem sektorju v letu 2010 narasla za manj kot 1 %), nominalno zmanjšanje druge trenutne porabe in povečanje davkov na cigarete in kurilno olje. Pomembno je dejstvo, da proračun temelji na skrbnih makroekonomskih predvidevanjih. Realna rast je bila ocenjena na 1,2 %, medtem ko naj bi po zadnjih podatkih znašala celo nekaj nad 2 %, napovedana stopnja inflacije pa je bila 1 %. Ta gibanja bi lahko v letu 2010 prinesla pozitivna presenečenja glede prihodkov.

Finančni minister Rostowski je v svojem pismu z dne 7. januarja 2010 komisarju Almunii predstavil načrt fiskalne konsolidacije za obdobje 2010–2012. Med glavnimi napovedanimi ukrepi so bili postopno povečanje in izravnanje pokojninske dobe za moške in ženske pri 67 letih, vključitev uniformiranega osebja v splošni sistem zavarovanj in razširitev davčne osnove (nekatere specifične skupine poklicev bodo morale uporabiti davčne registrirne blagajne), obenem pa pospešena privatizacija začenši z letom 2010[6].

Čeprav fiskalna prizadevanja v okviru sedanje politike za obdobje 2010–2012 niso zanemarljiva, so vendarle občutno manjša, kot je julija 2009 priporočil Svet (3,75 odstotne točke BDP v celotnem obdobju). Čeprav izboljšanje gospodarskih predvidevanj v primerjavi z napovedmi služb Komisije iz pomladi 2009 kaže, da za odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2012 zadostuje že manjši strukturni fiskalni napor, bo za zmanjšanje javnofinančnega primanjkljaja pod 3 % BDP v letu 2012 potrebno okrepiti fiskalni napor v letih 2011 in 2012. Da bo strategija poljskih oblasti uspešna, bo torej potrebno zelo dosledno izvajanje proračuna v letu 2010 (da se zagotovi strogo upoštevanje ciljnih stopenj izdatkov in da se vsi nepričakovani prihodki prerazporedijo v smer zmanjševanja primanjkljaja) in uresničevanje konsolidacijskih prizadevanj v proračunih za leti 2011 in 2012, ki močno presegajo načrtovana prizadevanja.

4. Sklepi

Na podlagi trenutnih informacij je mogoče sklepati, da je Poljska ustrezno ukrepala v smeri zmanjšanja čezmernega primanjkljaja v okviru časovnega roka, ki ga je določil Svet. Poljske oblasti so zlasti:

- po načrtu izvedle ukrepe fiskalnih spodbud za leto 2009, vključno z načrtom javnih naložb, in sprejele ukrepe za preprečitev čezmernega povečanja javnofinančnega primanjkljaja;

- uvedle proračun za leto 2010, ki temelji na previdnih makroekonomskih predvidevanjih in vključuje ukrepe za obvladovanje primanjkljaja, obenem pa predstavile prve vsebinske točke programa fiskalne konsolidacije za obdobje 2010–2012;

- okrepile fiskalni okvir in začele uvajati pravila o izdatkih, kar naj bi v prihodnjih letih olajšalo konsolidacijo.

Vendar so v zvezi s fiskalno strategijo poljskih oblasti prisotna precejšnja tveganja. Ne glede na možnosti za rast, ki so boljše od pričakovanih, bodo za zmanjšanje primanjkljaja pod 3 % do leta 2012 potrebni nadaljnji obsežni konsolidacijski ukrepi. Glede na vse to se je treba izogniti novim spodbudnim ukrepom, treba pa je dosledno uveljaviti proračun za leto 2010, nepričakovane dobičke prerazporediti s ciljem zmanjšanja primanjkljaja, za prihodnja leta pa pripraviti dodatne konsolidacijske ukrepe.

Glede na zgornjo oceno Komisija meni, da trenutno niso potrebni nadaljnji koraki v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem Poljske. Komisija zato poziva k čimprejšnji izvedbi načrtovanih ukrepov in bo obenem v skladu s Pogodbo ter Paktom za stabilnost in rast še naprej skrbno spremljala razvoj proračunskega stanja na Poljskem.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih napovedi

| | 2007 |2008 |2009 |2010 |2011 | | Realni BDP(sprememba v %) |Napoved KOM za jesen 2009 |6,8 |5,0 |1,2 |1,8 |3,2 | | |Napoved KOM za pomlad 2009 |6,6 |4,8 |−1,4 |0,8 |ni podatkov | | |Nacionalna napoved |6,8 |5,0 |1,7 |2,62 |ni podatkov | |Proizvodna vrzel(v % potencialnega BDP) |Napoved KOM za jesen 2009 |2,6 |2,6 |−0,4 |−2,2 |−2,3 | | |Napoved KOM za pomlad 2009 |3,4 |3,5 |−1,5 |−3,8 |ni podatkov | | |Nacionalna napoved |ni podatkov |ni podatkov |ni podatkov |ni podatkov |ni podatkov | |Javnofinančni saldo(v % BDP) |Napoved KOM za jesen 2009 |−1,9 |−3,6 |−6,4 |−7,5 |−7,6 | | |Napoved KOM za pomlad 2009 |−1,9 |−3,9 |−6,6 |−7,3 |ni podatkov | | |Nacionalna napoved |−1,9 |−3,6 |−7,23 |ni podatkov |ni podatkov | |Primarni saldo(v % BDP) |Napoved KOM za jesen 2009 |0,4 |−1,4 |−3,8 |−4,6 |−4,6 | | |Napoved KOM za pomlad 2009 |0,4 |−1,7 |−3,7 |−4,3 |ni podatkov | | |Nacionalna napoved |0,4 |−1,4 |ni podatkov |ni podatkov |ni podatkov | |Ciklično prilagojeni saldo(v % BDP) |Napoved KOM za jesen 2009 |−2,9 |−4,7 |−6,3 |−6,6 |−6,7 | | |Napoved KOM za pomlad 2009 |−3,2 |−5,3 |−6,0 |−5,8 |ni podatkov | | |Nacionalna napoved |ni podatkov |ni podatkov |ni podatkov |ni podatkov |ni podatkov | |Strukturni saldo1(v % BDP) |Napoved KOM za jesen 2009 |−2,9 |−4,7 |−6,4 |−6,6 |−6,7 | | |Napoved KOM za pomlad 2009 |−3,2 |−5,3 |−6,0 |−5,6 |ni podatkov | | |Nacionalna napoved |ni podatkov |ni podatkov |ni podatkov |ni podatkov |ni podatkov | |Bruto javni dolg(v % BDP) |Napoved KOM za jesen 2009 |45,0 |47,2 |51,7 |57,0 |61,3 | | |Napoved KOM za pomlad 2009 |44,9 |47,1 |53,6 |59,7 |ni podatkov | | |Nacionalna napoved |45,0 |47,2 |ni podatkov |ni podatkov |ni podatkov | |1 Ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov.

2 Zadnji razpoložljivi podatki iz pisma ministra za finance Rostowskega komisarju Almunii z dne 7. januarja 2010.

3 „Načrt razvoja in konsolidacije financ“ z dne 29. januarja 2010.

Vir: Napovedi služb Komisije iz jeseni 2009; Osnutek proračuna za leto 2010 (september 2009); Fiskalno obvestilo iz oktobra 2009; Pismo finančnega ministra Rostowskega komisarju Almunii z dne 7. januarja 2010.

[1] V skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 3605/93 morajo države članice dvakrat na leto poročati Komisiji o višini svojega načrtovanega in dejanskega javnofinančnega primanjkljaja in javnega dolga. Najnovejše obvestilo Poljske je na voljo na spletni strani: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance _statistics/procedure/edp_notification_tables.

[2] Eurostatovo sporočilo za javnost št. 56/2009 z dne 22. aprila 2009.

[3] Vsi dokumenti, povezani s postopkom v zvezi s čezmernim primanjkljajem za Poljsko, so na voljo na spletni strani: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm.

[4] UL L 209, 2.8.1997, str. 6.

[5] „Posebnosti izvajanja Pakta stabilnosti in rasti ter smernice za obliko in vsebino programov stabilnosti in konvergence “, ki jih je 10. novembra 2009 potrdil Svet Ecofin.

[6] 29. januarja 2010 je predsednik vlade predstavil „Načrt za razvoj in konsolidacijo financ“. Med glavnimi ukrepi so reforma invalidnin, vključitev uniformiranega osebja v splošni sistem zavarovanj, znižanje vračil DDV (na službena vozila in gorivo) ter razširitev davčne osnove (nekatere specifične skupine poklicev bodo morale uporabiti davčne registrirne blagajne).