11.2.2011   

SL

Uradni list Evropske unije

C 44/17

1.1

Evropski ekonomsko-socialni odbor pozdravlja proaktivni pristop institucij EU na področju azila in interes nekaterih držav članic za dosego napredka na tem področju.

1.2

Politika priseljevanja in azila Evropske unije je na svetovni ravni izpostavljena številnim dejavnikom negotovosti in tveganjem (1), kljub temu pa Odbor meni, da različne proračunske omejitve, ki so posledica gospodarske krize, ne smejo povzročiti znižanja ravni in kakovosti varstva upravičencev. Identiteta Evropske unije je tesno povezana z varstvom človekovih pravic. Neuspeh pri zagotavljanju tega varstva bi omajal notranjo in zunanjo verodostojnost EU kot politične in demokratične skupnosti.

1.3

Z začetkom veljavnosti Pogodbe o delovanju Evropske unije ima EU večje odgovornosti na tem področju, ki skupaj s spremembo mehanizmov odločanja odpirajo možnosti za ustanovitev skupnega evropskega azilnega območja. Vendar na tem področju obstajajo tudi tveganja. Glede na obstoječe politične in upravne zmožnosti so nastala pričakovanja lahko pretirana.

1.4

Odbor meni, da je resnično delujoča skupna evropska azilna politika najučinkovitejši in najtrajnejši način za izpolnitev potrebe po zaščiti ogroženih oseb, hkrati pa odpravlja posledice, ki jih to ima za države članice.

1.5

Odbor meni, da osebe, upravičene do mednarodne zaščite, niso gospodarsko in upravno breme, ampak v njih vidi dragocene partnerje držav in skupnosti, ki jih sprejmejo. V svojih državah izvora lahko postanejo katalizator sprememb, s katerimi se krepijo demokracija, pravna država in varstvo človekovih pravic. Zaradi pridobljenih znanj in spretnosti lahko postanejo bistveni nosilci gospodarskega in družbenega razvoja v državi gostiteljici in državi izvora.

1.6

Uspeh ali neuspeh skupnega evropskega azilnega sistema bo odvisen od številnih ključnih dejavnikov: učinkovitega varstva človekovih pravic, solidarnosti med državami članicami, usklajenosti zakonodaje in politik na tem področju, bogatejše vsebine dodeljene zaščite in ustreznega financiranja evropskih institucij, pristojnih za to področje. Po mnenju Odbora je ključna prednostna naloga vzpostavljanje zaupanja širše javnosti, civilne družbe in vlad držav članic v skupno evropsko azilno politiko. V ta namen je treba politiko začeti izvajati čim prej in doseči oprijemljive rezultate, zlasti v testnih primerih.

1.7

Obstoj različnih sistemov dodeljevanja azila v posameznih državah povzroča visoke stroške. Z vzpostavitvijo skupnega evropskega azilnega sistema bi ti sistemi postali jasnejši in bolj omejeni, in sicer zaradi poenostavitve zakonodaje (manj pritožb ali ponovno vloženih prošenj, manjša možnost zlorabe postopkov) in zaradi ukrepanja pristojnih evropskih institucij, kot je Evropski urad za podporo azilu, ki lahko nadomestijo nacionalne organe. Tako bo lažje izmenjevati dobre prakse, izobraževati osebje in, kar je še pomembneje, preusmerjati tok prosilcev za azil.

2.1

Območje svobode, varnosti in pravice EU je v odločilni fazi. Po letu 1999 je Svet sprejel dva petletna načrta: program iz Tampereja (1999–2004) in haaški program (2004–2009). Po desetih letih so bili cilji, zastavljeni v Tampereju, le delno uresničeni. EU še ni območje svobode, varnosti in pravice. Znaten, vendar neenak napredek je bil zabeležen na področju skupne politike priseljevanja, azila in varnosti meja.

2.2

Z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe se bo izvajal stockholmski program, zato bo Svet sprejel vrsto politik iz tega programa po klasičnem zakonodajnem postopku ali po postopku soodločanja z Evropskim parlamentom. Tako si bo EU lahko zastavila bolj ambiciozne cilje in oživila proces, ki mu trenutno nasprotujejo nekatere države članice.

2.3

S sprejetjem Lizbonske pogodbe, v katero je vključena Listina o temeljnih pravicah, so se odgovornost in pristojnosti Evropske unije na področju azila zelo povečale. Ta razširitev pooblastil ponuja priložnost, da se v praksi uresničijo cilji s področja priseljevanja in azila, vendar pa lahko obstaja tveganje, če se za sprejete odločitve ne zagotovi podpora zainteresiranih strani. Če se napetosti in nejasnosti, ki so del tako občutljivega področja in so bile očitne že v fazi priprave ukrepov, ne razrešijo, to lahko ogrozi doseženi napredek in prihodnje možnosti.

2.4

Stockholmski program je rezultat posvetovalnega postopka, v katerem so bili povzeti in izvedeni predlogi iz Evropskega pakta o priseljevanju in azilu (2), poročil posvetovalne skupine o prihodnosti notranje politike in pravosodja (3) ter prispevkov, ki jih je Evropska komisija prejela septembra in novembra 2008 v okviru javnega posvetovanja na temo Svoboda, varnost, pravica: Kakšna bo prihodnost? – posvetovanje o prednostnih nalogah v prihodnjih petih letih. Junija 2009 je Komisija objavila sporočilo z naslovom Območje svobode, varnosti in pravice za državljane – Večja svoboda v varnejšem okolju  (4), o katerem je Evropski ekonomsko-socialni odbor pripravil mnenje (5).

2.5

Vzpostavitev skupnega evropskega azilnega sistema (SEAS) kot sestavnega dela območja svobode, varnosti in pravice temelji na zavezi, da se bo Ženevska konvencija o statusu beguncev (1951) dejansko uporabljala, in na vrednotah, ki opredeljujejo človekove pravice in ki so skupne vsem državam članicam. V obdobju od leta 1999 do leta 2006 je bil dosežen precejšen napredek, zlasti s sprejetjem štirih instrumentov, ki jih zajema sedanji pravni red. V Direktivi Sveta 2004/83/ES (direktiva o pogojih) so opredeljena skupna merila za določitev, kdo lahko zaprosi za mednarodno zaščito, in opredeljene minimalne ugodnosti, ki morajo biti tem osebam dodeljene v vseh državah EU. V haaškem in stockholmskem programu se je Evropska komisija zavezala, da bo ocenila doseženi napredek v prvi fazi ter Evropskemu parlamentu in Svetu pred koncem leta 2010 predlagala vrsto ukrepov.

2.6

Evropski ekonomsko-socialni odbor je od leta 2002 sodeloval v postopku priprave in izvajanja skupnega evropskega azilnega sistema z vrsto mnenj, zlasti z mnenjem o zeleni knjigi o prihodnjem skupnem evropskem azilnem sistemu (6) in mnenjem o načrtu politike azila (7).

2.7

Komisija je v strateškem načrtu politike azila, sprejetem 17. junija 2008 (8), predlagala, naj Unija dokonča drugo fazo skupnega evropskega azilnega sistema, tako da sprejme boljše standarde zaščite in zagotovi usklajeno uporabo teh standardov v državah članicah. V Evropskem paktu o priseljevanju in azilu, ki ga je Evropski svet sprejel 17. oktobra 2008, je ponovno izražena podpora tej politiki in zastavljenim ciljem. V strateškem načrtu je predvideno, da se direktiva o pogojih pregleda v okviru širšega svežnja pobud, ki vključuje revizijo dublinske uredbe in uredb Eurodac in direktive o pogojih za sprejem (9), ter da se 19. februarja 2009 sprejme predlog o ustanovitvi Evropskega urada za podporo azilu (EUPA) (10). Poleg tega so bili predlagani ukrepi za krepitev zunanjega vidika azila, zlasti z evropskim programom za ponovno naselitev in regionalnimi programi zaščite.

2.8

Belgijska vlada je v okviru svojega prihodnjega predsedovanja Svetu Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosila za pripravo raziskovalnega mnenja o problematiki azila. V uradnem zaprosilu je navedeno, da je dodelitev mednarodne zaščite ogroženim osebam eden največjih izzivov Evropske unije in držav članic. Te so si zadnja leta vztrajno prizadevale doseči glavni zastavljeni cilj, tj. oblikovati skupno evropsko politiko azila. Določile so standarde za pridobitev mednarodne zaščite, opredelile odgovornosti in ustanovile nove institucije. Vendar precejšnje število držav članic nasprotuje dejanski uskladitvi svojih zakonodaj in politik. Evropskemu zakonodajnemu in institucionalnemu povezovanju brez podpore držav članic grozi, da postane neučinkovito in drago. Države članice še ne vidijo jasnih prednosti skupne evropske politike azila in tudi ne prevzemajo svojih odgovornosti.

2.9

Evropski ekonomsko-socialni odbor je na tem področju pripravil konstruktivne predloge in z zadovoljstvom pozdravil napredek v praksah Unije in držav članic. V stališčih se je jasno zavzel za načela in vrednote, ki dajejo prednost temeljnim pravicam posameznika, in predlagal ukrepe za spodbujanje osebne in poklicne izpolnitve upravičencev do mednarodne zaščite. Prav tako je večkrat opozoril na omejitve in neskladja evropskih politik, ne glede na to, ali se šele oblikujejo ali pa že izvajajo. Na tem področju je treba soglasno prilagoditi politike in instrumente, tako da se države članice, institucije Skupnosti, organizacije civilne družbe, podjetniki in lokalne skupnosti povežejo v resničnem dialogu.

3.1

Odbor meni, da je v procesu priprave skupnega evropskega azilnega sistema pristop, ki poudarja prednosti sistema, obetaven in lahko povrne zaupanje zainteresiranih strani, zlasti držav članic.

3.2

Odbor se prav tako strinja s cilji, ki si jih je zastavila Evropska unija v zvezi z izboljšanjem skupnega evropskega azilnega sistema. Vendar opozarja, da obstajajo med cilji, določenimi na evropski ravni, in nacionalnimi praksami na tem področju razlike, ki jih gospodarska kriza ter politične in socialne posledice krize lahko še povečajo.

3.3

Skupnega evropskega azilnega sistema ni mogoče oblikovati brez trdne podlage skupnih vrednot in načel, v skladu s katerimi sta v središču delovanja Unije in držav članic dostojanstvo in varnost posameznika.

3.4

Različni pritiski, ki so jim izpostavljene posamezne države članice, ki so razvidni iz razlik v stopnjah sprejema, številu izpodbijanih odločb in sekundarnih gibanjih prosilcev za azil, pa kljub temu kažejo, da se načelo solidarnosti med državami članicami ne uporablja.

3.5

Težnja držav članic, da bi omejile usklajevanje nacionalnih zakonodaj in praks, spodkopava temelje skupnega evropskega azilnega sistema. Usklajevanje ni težava politike azila, ampak glavni instrument, s katerim je mogoče udejanjiti prednosti skupnega evropskega azilnega sistema. Zmanjšalo bo upravni in finančni pritisk na nekatere države članice in poleg tega zagotovilo višjo raven zaščite prosilcev za azil, vsaj v začetni fazi postopka. Če želimo, da bo usklajevanje prineslo pričakovane rezultate, se ne sme izvajati na podlagi najnižjega skupnega imenovalca na področju zaščite.

3.6

Vsebina mednarodne zaščite je občutljivo področje politike azila. Razlike med državami članicami so tudi veliko večje kot pri samih postopkih za dodelitev mednarodne zaščite. Če vsebino zaščite razširimo s priznavanjem kvalifikacij ter dostopom do izobraževanja in zaposlitve, bodo upravičenci do mednarodne zaščite lahko prispevali k večji individualni in kolektivni blaginji.

3.7

Da bi specializirane institucije, zlasti Frontex in Evropski urad za podporo azilu, lahko zadovoljivo podprle politiko azila, morajo imeti jasna pooblastila in finančno podporo glede na svojo odgovornost ter pregledno delovati, da je zagotovljeno upoštevanje postopkov in temeljnih pravic prosilcev in upravičencev do mednarodne zaščite. Finančna podpora učinkovitih institucij najbolje ponazarja prednosti, ki izhajajo iz resnične skupne politike azila.

4.1

Odbor meni, da so različni vidiki azilne politike medsebojno povezani. Njen uspeh ali neuspeh je odvisen od številnih ključnih dejavnikov: učinkovitega varstva človekovih pravic, solidarnosti med državami članicami, usklajevanja zakonodaje in politike, boljše vsebine zaščite in ustreznega financiranja evropskih organov, pristojnih za azilno politiko. Po mnenju Odbora je ključna prednostna naloga vzpostavljanje zaupanja širše javnosti, civilne družbe in vlad držav članic v skupno evropsko azilno politiko. V ta namen je treba politiko začeti izvajati čim prej in doseči oprijemljive rezultate, zlasti v testnih primerih.

4.2

Odbor je stalno poudarjal potrebo po „skupnih“ in ne „minimalnih“ standardih mednarodne zaščite (11). Ti standardi so namenjeni zagotovitvi večjega spoštovanja temeljnih pravic prosilcev za mednarodno zaščito, in sicer:

4.3

Bistveno je, da se lahko prosilci za azil med postopkom izražajo v svojem maternem jeziku in da imajo v vseh fazah zagotovljeno brezplačno pravno pomoč.

4.4

Zavrnitev prošenj za mednarodno zaščito je treba ustrezno utemeljiti in navesti informacije o možnostih pritožbe, vključno s postopki in roki. Pri tem morajo biti ukrepi izgona odloženi do razrešitve morebitnih pritožb (12).

4.5

Zadržanje in pridržanje se lahko uporabita samo kot zadnja možnost, ko so že izčrpane vse druge možnosti in vedno na podlagi odločitve pristojnega sodišča, ob spoštovanju pravice do obrambe in v skladu s Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (13). Obstajati mora možnost za izpodbijanje sprejetih odločitev v okviru pritožbenega postopka.

4.6

Odbor poudarja poseben položaj žensk, ki imajo veliko več težav pri vlaganju prošenj za azil in pridobitvi statusa begunca kot moški. Opozarja tudi na vprašanje mladoletnikov v azilni politiki in poudarja pomen varstva njihovih interesov in zagotavljanja njihove zaščite.

4.7

Odbor izraža zaskrbljenost, saj se premalo pozornosti namenja pojavom, povezanim s priseljevanjem in azilom, kot so trgovina z ljudmi in zlorabe, ki so prisotni v državah članicah in tretjih državah, zlasti v tranzitnih državah. Države, ki niso ratificirale Ženevske konvencije iz leta 1951, ne morejo biti partnerice Evropske unije na področju azilne politike. Uspeha azilne politike ni mogoče zagotoviti, če niso sklenjeni trdni medinstitucionalni dogovori s tranzitnimi državami, ki pogosto ne zagotavljajo pravic in varnosti ogroženih ljudi.

4.8

Nekatere države članice zaradi različne izpostavljenosti tokovom beguncev uporabljajo omejevalne predpise za dodelitev mednarodne zaščite. Azilna politika mora pomagati tem državam pri obravnavi prošenj in predvsem pri izboljšavi vsebine zaščite. Odbor si prizadeva za začetek izvajanja te podpore, zato zagovarja oblikovanje novega postopka za začasno odložitev predaj na podlagi dublinske uredbe, ko se države članice srečujejo s posebnim pritiskom (14).

4.9

Okrepljeno sodelovanje z državami članicami, ki se srečujejo s posebnim pritiskom, ima veliko prednosti: omejilo bi sekundarna gibanja med državami članicami, enakomernejša razporeditev prošenj za azil med državami članicami pa bi omogočila učinkovitejše vodenje postopka in zagotovila upravičencem mednarodne zaščite boljše vključevanje v državah članicah.

4.10

Nacionalni organi so pristojni za obravnavo prošenj za azil. Nezadostno usklajena nacionalna zakonodaja je dopuščala nadaljnje izvajanje spornih tradicij, ocene razmer v državah izvora se razlikujejo, premalo je skupnih evropskih praks, upravne zmogljivosti se razlikujejo, prosilci za mednarodno zaščito niso enakomerno porazdeljeni po celotni EU. Zato se raven zaščite, ki jo zagotavljajo države članice, zelo razlikuje, zaradi česar se še vedno pojavlja sekundarno gibanje beguncev v EU (15).

4.11

Prošnje za azil je treba analizirati na podlagi skupne podatkovne baze. Odbor je večkrat pozval, naj se odpravi seznam „varnih“ držav in nadomesti s sistemom, ki zagotavlja oceno tveganja v realnem času v posameznih tretjih državah, tako z vidika posameznika kot Skupnosti. Za ta sistem bi bil pristojen Evropski urad za podporo azilu. Skupni sistem ocenjevanja mora uporabljati niz skupnih opredelitev, vključno s subjekti zaščite in zaščito na ozemlju zadevne države.

4.12

Odbor meni, da lahko nedržavni subjekti zaščite v kratkoročnem smislu zagotavljajo koristne ali celo pomembne storitve, zlasti pri reševanju humanitarnih vprašanj. Vendar ti ne smejo imeti odgovornosti – niti delne – za zaščito oseb v zadevni državi; odgovornost morajo imeti le državni organi. Notranja zaščita je veljavna le, če večji del ozemlja nadzoruje osrednji organ, ki je pripravljen in sposoben zagotavljati notranji red, najmanjšo raven javnih storitev ter ustrezno varstvo pravic in zaščite posameznikov.

4.13

Odbor pozdravlja usmeritev k poenotenju vsebine dveh statusov zaščite (begunec in subsidiarna zaščita), kar je že večkrat poudaril. To bi lahko v prihodnosti omogočilo celovitejšo zaščito ogroženih oseb in prispevalo k izboljšanju njihovega vključevanja v državah članicah EU. Hkrati poenotenje dveh statusov zaščite ne sme neposredno ali posredno povzročiti zmanjšanja ravni in kakovosti zaščite (16), ampak ju mora okrepiti.

4.14

Odgovornost nacionalnih vlad za vodenje azilne politike ne sme pomeniti vzpostavitve popolnoma drugačnih praks. Nekatere države članice (kot sta Nizozemska in Švedska) so razvile niz dobrih praks, ki bi bile lahko model za podobne ukrepe v drugih državah. Vloga dobrih praks je podcenjena. Te lahko namreč pokažejo, kako je mogoče prenesti azilno politiko v prakso in omejiti stroške preskušanja na nacionalni ravni.

4.15

Na tem področju obstajajo različne nacionalne politike in programi. Vendar pa je ta ocena intuitivna, saj še ni bila izvedena nobena celovita analiza držav članic. Brez proaktivnih ukrepov priznavanje mednarodne zaščite nima prave vsebine in bo zato za upravičence do tega statusa diskriminatorno. Odbor priporoča vključitev sindikatov in delodajalcev v pripravo in izvajanje azilne politike na nacionalni ravni.

4.16

Odbor pozdravlja vključitev določb o priznavanju/enakovrednosti spričeval in drugih kvalifikacij ter o spodbujanju dostopa do poklicnega usposabljanja za upravičence mednarodne zaščite (17). To so pomembni koraki v smeri vključevanja teh oseb v gospodarstvo in družbo ter za izboljšanje kakovosti njihovega življenja. Dostop do trga dela je treba podpreti z aktivnimi ukrepi za boj proti diskriminaciji in spodbujanje podjetij.

4.17

Odbor meni, da mora Evropski urad za podporo azilu začeti delovati čim prej. Njegov proračun mora omogočati izvajanje logistično kompleksnih in intenzivnih dejavnosti. Prednost mora na primer dati razvijanju skupnega evropskega sistema za ocenjevanje tveganja v tretjih državah, kar je glavni element azilne politike. Ustrezno financiranje urada bi lahko poudarilo prednosti skupnih institucij in postopkov na evropski ravni. Urad se mora usklajevati z drugimi organi EU in zlasti z vladami držav članic.

4.18

Pregledati je treba financiranje različnih elementov azilne politike. Financiranje je treba povečati in ga nameniti instrumentom, ki dosegajo najboljše rezultate in zagotavljajo državam članicam dejansko podporo. Solidarnost vključuje finančni element, ki ga ne smemo spregledati. Proračun Evropskega sklada za begunce na primer znaša približno 5 milijonov EUR, kar je veliko premalo za zagotovitev potrebne podpore za izvajanje azilne politike na ravni EU in na nacionalni ravni.

4.19

Odbor z zaskrbljenostjo opozarja na številne prakse vlad držav članic in agencije Frontex v zvezi z izgonom oseb, ki morda potrebujejo mednarodno zaščito (18). Te operacije, katerih pogostnost in obseg sta se povečala, se morajo izvajati v pogojih popolne preglednosti in odgovornosti (19). Odbor priporoča, da agencija Frontex in Evropski urad za podporo azilu sodelujeta in skupaj preprečujeta kršitve človekovih pravic. Izgon ljudi v države ali na območja, kjer je njihova varnost ogrožena, je jasna kršitev načela nevračanja.

4.20

EESO meni (20), da je treba zagotoviti usposabljanje strokovnega osebja agencije Frontex, da se izboljša:

4.21

Odbor priporoča, da se institucionalni razvoj na področju azilne politike podpre z okrepljeno vlogo organizacij civilne družbe v procesu odločanja in praktičnim izvajanjem azilne politike. To bo povečalo verodostojnost skupne politike in prispevalo k trajnemu izboljšanju uporabljenih instrumentov.