[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 13.2.2008

SEC(2008) 149

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Spremni dokument k

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ Poročilo o oceni in prihodnjem razvoju agencije FRONTEX POVZETEK OCENE UČINKA

{COM(2008) 67 konč.}{SEC(2008) 148}

POVZETEK

UVOD

Cilj politike Skupnosti na področju zunanjih meja EU je integrirano upravljanje, ki zagotavlja enotno in visoko raven kontrole in nadzora, kar je nujen predpogoj prostega gibanja oseb znotraj Evropske unije in temeljni sestavni del območja svobode, varnosti in pravice. V ta namen je predvidena določitev skupnih pravil o standardih in postopkih za kontrolo zunanjih meja.

Za učinkovito izvajanje skupnih pravil je treba okrepiti usklajevanje operativnega sodelovanja med državami članicami. Na podlagi izkušenj Skupne enote strokovnjakov za zunanje meje, ki deluje v okviru Sveta, je bil ustanovljen specializiran strokovni organ, katerega naloga je izboljšanje usklajevanja operativnega sodelovanja med državami članicami na področju upravljanja zunanjih meja, in sicer kot Evropska agencija za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah držav članic Evropske unije, (v nadaljnjem besedilu „Agencija FRONTEX“).

TRENUTNO STANJE IN TEžAVE

Haaški program, kot ga je sprejel Evropski svet dne 4. in 5. novembra 2004, je zahteval, da Komisija predloži Svetu oceno o Evropski agenciji za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah držav članic (agencija FRONTEX) pred koncem leta 2007.

Ocena vsebuje pregled nalog in pooblastila agencije ter oceno o tem ali naj se agencija ukvarja tudi z drugimi vidiki upravljanja meja, vključno z izboljšanim sodelovanjem s carinskimi službami in drugimi pristojnimi organi na področju varnostnih zadev v zvezi z blagom v nasprotju s celotnim razvojem skupne skupnostne politike meja.

Na podlagi rezultatov ocene so problemi, ali natančneje pomanjkljivosti, določljivi na tej stopnji in za namen ocene učinka, bolj povezani z vprašanjem, ali je z izvajanjem možno doseči vse cilje politike na najugodnejši način: ali se agencija FRONTEX prehitro širi, so določene dejavnosti izvedene uspešneje kot druge, ali države članice prispevajo oziroma so sposobne prispevati k dejavnostim agencije, so pričakovanja in pravočasne zahteve za ukrepanje skladne in realne oziroma ali prinašajo tveganje za ad hoc prednostne naloge agencije in dolgoročno pomenijo izgubo „prave smeri“.

Tako Svet kot tudi Evropski svet sta se odzvala v kriznih situacijah in se soočila s problemi na zunanjih mejah v obliki političnih sklepov, v katerih sta agencijo FRONTEX večkrat pozvala, da nadaljuje posebne pobude.

Na tej podlagi je treba upoštevati naslednje točke:

- Kako doseči maksimalen potencial agencije FRONTEX, da se dosežejo cilji politike, ob upoštevanju stalnih izzivov, ki jih prinaša upravljanje zunanjih meja v zvezi z gibanjem oseb;

- Kako zagotoviti skladen razvoj, pri čemer je pozornost usmerjena na vse dele pooblastila agencije FRONTEX;

- Kako določiti primerni prednostni vrstni red dejavnosti, ki jih mora Agencija izpolniti.

Na podlagi rezultatov ocene so bila natančneje pregledana naslednja ključna področja dejavnosti agencije:

- skupne operacije, ki jih usklajuje agencija FRONTEX;

- tehnična oprema, ki so jo države članice dale na razpolago;

- možnost ustanavljanja posebnih oddelkov;

- zveza med skupnimi operacijami in evropsko mrežo obalnih patrulj;

- poročilo o analizah tveganja;

- upravljanje omrežja ICONet (informacijskega in usklajevalnega omrežja, namenjenega službam držav članic za migracije);

- upravljanje Centra za informacije, razprave in izmenjave podatkov o prečkanju meja (CIREFI);

- zagotavljanje usposabljanj mejnih straž;

- začetek in udeležba v raziskovalnih projektih;

- pomoč v operacijah vrnitve, izvedenih s strani držav članic;

- sodelovanje s tretjimi državami;

- horizontalno vključevanje drugih organov;

- prispevek h konceptu integriranega upravljanja meja kot celoti.

CILJI POLITIKE

Poročilo o oceni je odgovor Komisije na zahtevo Evropskega sveta, kot je določena v Haaškem programu.

Cilji politike so enaki začetnim ciljem agencije in še veljajo za politiko integriranega upravljanja meja Unije kot celote.

3.1. Splošni cilji politike

Kot splošne cilje politike lahko določimo:

- prispevek k integriranemu upravljanju zunanjih meja na evropski ravni;

- učinkovito kontrolo in nadzor zunanjih meja;

- olajšanje uporabe obstoječih in prihodnjih ukrepov Skupnosti v zvezi z upravljanjem zunanjih meja z zagotovitvijo uskladitve operativnega sodelovanja med državami članicami.

3.2. Posebni cilji politike

Posebne cilje politike lahko določimo kot seznam nalog, ki jih obsega sedanje pooblastilo agencije:

- usklajevati operativno sodelovanje med državami članicami na področju upravljanja zunanjih meja;

- pomagati državam članicam pri usposabljanju nacionalne mejne straže, vključno s postavitvijo skupnih standardov usposabljanja;

- izvajati analize tveganja;

- upoštevati razvoj na področju raziskav, ki so pomembne za kontrolo in nadzor zunanjih meja;

- državam članicam nuditi podporo v okoliščinah, ki zahtevajo okrepljeno tehnično in operativno pomoč na zunanjih mejah;

- državam članicam zagotoviti pomoč pri organizaciji skupnih operacij vrnitve;

- napotiti skupine za hitro posredovanje na mejah v države članice;

- mednarodno sodelovanje.

MOžNOSTI POLITIKE

Opredeljene so bile naslednje tri možnosti politike, ki prispevajo k doseganju splošnih ciljev in zagotavljajo rešitve za določene pomanjkljivosti.

Te možnosti vsebujejo 15 ločenih priporočil, ki so bila združena v tri možnosti politike.

Možnost 1: Možnost ohranitve sedanjega stanja ;

Možnost 2: Možnost, ki večinoma vsebuje nezakonodajna priporočila, katerih izvedba v kratkoročnem/srednjeročnem obdobju bi morala biti relativno poceni, nesporna in enostavna;

Možnost 3: Možnost, ki vsebuje vsa priporočila možnosti 2 ter dodatna priporočila za dolgoročno obdobje , o katerih bo potrebna nadaljnja razprava.

Možnosti politike so podane v razpredelnici 4.1. Priporočila so oštevilčena in razvrščena glede na to, ali štejejo za zakonodajni (z) ali nezakonodajni ukrep (nz).

Razpredelnica 4.1 – Pregled možnosti za uresničevanje politik

Opis možnosti za uresničevanje politik |

Možnost 1 | V sedanji situaciji ni prišlo do nobenih sprememb |

Možnost 2 | 1. Tehnična oprema Potencial evidence CRATE in zavez držav članic je treba v največji meri izkoristiti za vse dejavnosti agencije (nz) 2. Posebni oddelki Treba je razmisliti o ustanovitvi posebnih oddelkov na ustreznih geografskih območjih (nz) 3. Zveza med skupnimi operacijami in EPN Agencija FRONTEX mora analizirati, kako združiti srednjeročne skupne operacije z evropsko mrežo obalnih patrulj (nz) 4. Analiza tveganja Treba je spodbujati skupno analizo tveganja z Europolom, mednarodnimi organizacijami in ustreznimi tretjimi državami ter pogosto geografsko in/ali tematsko usmerjeno skupno analizo tveganja z ustreznimi partnerji (nz) 5. Upravljanje omrežja ICONet Naloga agencije FRONTEX za upravljanje omrežja ICONet v skladu z obstoječo ali drugo tehnično platformo kot na primer Informacijski sistem Frontex (nz) 6. Upravljanje centra CIREFI Naloga agencije FRONTEX, da centralizira izmenjavo operativnih informacij v zvezi z nezakonitim priseljevanjem (nz) 7. Tehnična oprema v lasti agencije Da se zagotovi razpoložljivost opreme, mora agencija FRONTEX imeti svojo opremo za kontrolo in nadzor meja, da jo na primer lahko uporabijo skupine RABIT (nz) 8. Vrnitev Okrepiti vlogo agencije FRONTEX v operacijah vrnitve – raziskati možnost uporabe evidence CRATE kot sredstva za izmenjavo tehnične opreme med državami članicami (z) 9. Usposabljanje Usposabljanje, namenjeno mejnim stražam, mora upoštevati in vsebovati ustrezne določbe evropskih in mednarodnih pravil o azilu, pomorskem pravu in temeljnih pravicah. Agencija FRONTEX mora organizirati posebne tečaje o teh temah, da se poveča potrebno znanje mejnih straž in prispeva k doslednemu ravnanju v situacijah, ki zadevajo uskladitev iskanja in reševanja (nz) 10. Raziskave Izvedba skupnih projektov z namenom operativnega testiranja novih tehnologij v realnih razmerah, da se oceni njihova izvedljivost in vpliv na sedanje postopke na mejnih prehodih (nz) |

Možnost 3 | Vsi ukrepi, navedeni pri možnosti št. 2 in: 1. Schengenska evalvacija Mehanizem za schengensko evalvacijo ocenjevanje je trenutno v pregledu. Komisija bo s tem v zvezi v drugi polovici leta 2008 podala predlog. Glede na to je jasno, da lahko agencija FRONTEX prispeva dodano vrednost takemu mehanizmu za ocenjevanje s svojim strokovnim znanjem o kontroli in nadzoru zunanjih meja ter možnimi povezavami z drugimi dejavnostmi, predvsem na področju usposabljanja in analize tveganja (z) 2. Sodelovanje s tretjimi državami Prednost je treba dati okrepljenemu sodelovanju s tistimi tretjimi državami, ki so opredeljene kot problematična območja, v obliki skupnih operacij, ki jih usklajuje agencija FRONTEX. Treba je oceniti možnost povečanja obsega sedanjega pooblastila agencije, in sicer da se ji omogoči tudi izvedba pilotnih projektov s tretjimi državami kot upravičenkami. (z) 3. Operativno usklajevanje v prihodnosti Treba je temeljito razmisliti o dolgoročni strategiji, vključno z zadevami, povezanimi z mejno stražo EU. (z) 4. Nadzor meja Agencija FRONTEX bo prevzela vlogo spletišča za izmenjavo informacij v prihodnjem evropskem sistemu nadzora meja in prevzela razvoj prikaza predmejnega obveščanja. (z) 5. Carine in horizontalno vključevanje Pilotni projekti na evropski ravni lahko pomagajo pri usklajevanju dejavnosti organov nacionalnih mejnih straž in nacionalnih carinskih organov. Agencija FRONTEX, Komisija in države članice morajo proučiti možnost izvajanja skupnih operacij, vodenih s strani agencije, v skladu s projekti sodelovanja nacionalnih carinskih organov (nz) |

PRIMERJAVA MOžNOSTI ZA URESNIčEVANJE POLITIKE

Postopek določitve možnosti je potekal z združitvijo predlogov priporočil v tri možnosti.

Ocena in tehtanje glasov za in proti možnostim vsebujeta sistematično upoštevanje vsakega posameznega priporočila, opisanega v možnosti. Veliko priporočil se med seboj dopolnjuje, v majhnem številu primerov pa bi lahko pomenila druga možna sredstva za dosego ciljev.

5.1. Možnost 1

Za začetek, ohranitev sedanjega stanja bi pomenila, da je Komisija prezrla številne zahteve Evropskega sveta, naj preveri možnosti izboljšanja delovanja in operacij agencije FRONTEX. Rezultati ocene ne bi podali nobenih predlogov, kako popraviti pomanjkljivosti, ki so neposredno povezane z doseganjem ciljev politike. Prav tako bi to pomenilo, da ni bila začeta nobena razprava o dolgoročnih smernicah nadaljnjega razvoja agencije FRONTEX v smislu koncepta evropskega integriranega upravljanja meja in o proučitvi obsega sedanjega pooblastila.

5.2. Možnost 2

Ocena določa pomanjkljivosti in vrzeli v sedanjem pooblastilu in predlaga priporočila za njihovo odpravo v kratkoročnem/srednjeročnem obdobju. Odprava znanih pomanjkljivosti in izpolnjevanje ciljev je nujno za uveljavitev integrirane evropske politike upravljanja meja.

Tak pristop je v skladu s ciljem Komisije za učinkovitejše izvajanje mejnih kontrol na evropski ravni. Zato se v okviru ocene proučijo različna vprašanja v zvezi z delovanjem agencije, iščejo možnosti optimiziranja dejavnosti, ki jih vsebuje sedanje pooblastilo, ter priporočajo in predlagajo vrsto možnosti, ki se jih lahko v kratkem izvede, z namenom izboljšati delo agencije ter poudariti enoten evropski pristop k različnim vidikom mejnih kontrol.

Ta možnost tako ponuja bistveno izboljšanje sedanje situacije. Njena slaba stran pa je, da ne ponuja dolgoročne vizije.

5.3. Možnost 3

Dodana vrednost kratkoročnih priporočil ostane enaka kot v možnosti 5.2.

Za celovito uporabo ocene o agenciji FRONTEX je potrebna strategija za razvoj dolgoročne politike. Dolgoročna priporočila dajejo podlago za globlji premislek, ki bo zadevnim akterjem omogočil upoštevanje celotne slike številnih politik (schengensko območje, carine, nadzor mej, horizontalno vključevanje, odnosi s tretjimi državami, okrepljeno operativno usklajevanje), ki imajo pomemben vpliv na vse tri cilje politike.

Dolgoročna strategija je nujna, da se izognemo razpršenosti nalog agencije ali čez čas možni izgubi osredotočenosti zaradi ad hoc nalog, ki so osredotočene samo na kratkoročno obdobje. Po drugi strani pa je jasno, da bo morala prihodnja definicija konkretnih ukrepov v večini primerov upoštevati dodatne izkušnje, ki so jih prinesle dejavnosti agencije ter razprave o političnih pobudah.

NAJPRIMERNEJšA MOžNOST

Možnosti 1 in 2 imata veliko pomanjkljivosti za izvedbo vseh ciljev politike.

Po mnenju Komisije je edina možnost za konstruktivno delo v smeri politike integriranega upravljanja meja EU možnost 3, tj. izvedba kratkoročnih/srednjeročnih priporočil ter dialog med institucijami EU, agencijo ter zadevnimi evropskimi in mednarodnimi partnerji z namenom ugotoviti, kako se lahko dolgoročno uresniči cilje na podlagi postopnega razvoja ob ohranjanju razpoložljivih virov in upravne zmogljivosti agencije.

Možnost 3 na obširen način določa:

- opredeljene pomanjkljivosti agencije;

- splošne in posebne cilje politike;

- mehanizem za določanje kratkoročne prednostne naloge, ki bo vseboval vse vidike dejavnosti sedanjega pooblastila;

- celostno določitev zahtev za okrepitev obstoječih ukrepov ali razvoj novih, ne da bi pri tem obremenili agencijo z novimi in nepredvidenimi nalogami;

- začetek razprave o političnih smereh, ki bi agenciji FRONTEX omogočile dolgoročno učinkovitost.

SPREMLJANJE IN OCENA

Spremljanje in ocena izvedbe prihodnjih dejavnosti in ukrepov, določenih v najprimernejši možnosti, bosta pomemben element za zagotovitev njihove učinkovitosti. Vse dejavnosti agencije FRONTEX so vključene v njen delovni program, kateremu so priloženi kazalniki za vsak ukrep, kar omogoča spremljanje na podlagi letnega poročila dejavnosti Agencije. To se bo uporabljalo tudi za tukaj predložena priporočila.

Stalno spremljanje dejavnosti agencije poteka tudi v upravnem odboru, ki se ponavadi srečuje šestkrat letno, ter z neposrednim poročanjem agencije na zasedanjih Sveta in EP.

***