[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI | Bruselj, 30.1.2008 SEC(2008) 95 DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE priložen Predlog UREDBA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o zagotavljanju informacij o živilih potrošnikom POVZETEK POROČILA O OCENI UČINKA O VPRAŠANJIH OZNAČEVANJA HRANILNE VREDNOSTI {COM(2008) 40 konč.}{SEC(2008) 92}{SEC(2008) 93}{SEC(2008) 94} POVZETEK UVOD V nedavno objavljeni Beli knjigi o strategiji za Evropo glede vprašanj v zvezi s prehrano, prekomerno telesno težo in debelostjo[1] je bilo poudarjeno, da morajo potrošniki imeti dostop do jasnih, doslednih in utemeljenih informacij, kadar se odločajo, katera živila bodo kupili. Označevanje hranilne vrednosti je uveljavljen način obveščanja potrošnikov, ki jim pomaga, da sprejemajo zdravstveno ozaveščene odločitve glede nakupa živil. V Evropi obstaja danes široko soglasje, da je učinkovitost označevanja hranilne vrednosti kot načina za obveščanje potrošnikov mogoče okrepiti, da se podpre njihova zmožnost izbire uravnotežene prehrane. Revizija zakonodaje Skupnosti o splošnih zahtevah za označevanje živil (Direktiva 2000/13/ES) in označevanju hranilne vrednosti (Direktiva 90/496/EGS) je vključena v delovni program Komisije za poenostavitev. Postopkovna vprašanja in posvetovanje z zainteresiranimi stranmi Posvetovanje o reviziji Direktive 90/496/ES o označevanju hranilne vrednosti živil z glavnimi zainteresiranimi stranmi je potekalo med letoma 2003 in 2007. Opravljene so bile obsežne raziskave vseh zainteresiranih strani, da bi se ugotovila njihova stališča o določbah in uporabi veljavne zakonodaje ter o potrebnih spremembah. Vprašani so bili člani vladnih in nevladnih organizacij, industrije ter posamezniki. Nekatera posvetovanja so bila usmerjena na države članice, industrijo ali potrošnike. Poleg prispevkov iz različnih razprav v odborih in svetovalnih skupinah Komisije je bilo izvedeno odprto posvetovanje, ki je potekalo od 13.3.2006 do 16.6.2006 prek interneta. Ustanovljena je bila medresorska skupina Komisije. Oceno učinka so natančno pregledali strokovnjaki iz različnih generalnih direktoratov Komisije, zastopanih v skupini, in odbor Evropske komisije za oceno učinka, ki je predložil svoje mnenje. OPREDELITEV PROBLEMA Ocena učinka se nanaša na revizijo Direktive 90/496/ES, ki določa okvir za predstavljanje informacij o hranilni vrednosti na oznakah za živila. Glavni namen te zakonodaje o označevanju, in sicer obveščati potrošnike, zagotoviti nemoteno delovanje notranjega trga in zagotoviti enake konkurenčne pogoje, za zainteresirane strani pri tem obsežnem posvetovanju ni bil vprašljiv. Na podlagi povratnih informacij je bilo ugotovljeno, da so zainteresirane strani nezadovoljne s sedanjo zakonodajo, vendar obstajajo različna stališča o tem, kako bi jo lahko izboljšali. Veliko potrošnikov na primer meni, da je oznake o hranilni vrednosti težko uporabljati, vendar raziskava ni pokazala, ali je razlog za to težavo količina informacij ali drugi dejavniki, kot so oblika predstavitve, nerazumevanje izrazov, postavitev informacij, velikost pisave itd. Potrošniki zahtevajo več in boljše informacije na oznakah ter želijo jasne, preproste, izčrpne, standardizirane in verodostojne informacije. Industrija meni, da je preveč zahtev za označevanje, ki vključujejo izvajanje natančnih tehničnih pravil. Zaskrbljena je zaradi stroškov sprememb, upoštevati pa je treba možni učinek na mednarodno trgovino. Države članice želijo uskladiti potrebe potrošnikov in industrije, pri čemer upoštevajo vsa vprašanja, ki so značilna za njihovo državo. Jasno je, da so lahko oznake zapletene in da večina potrošnikov želi preproste, jasne, razumljive, standardizirane in verodostojne informacije o hranilni vrednosti. Čeprav bi industrija podprla takšen cilj, je zaskrbljena zaradi preskriptivne narave sedanje zakonodaje in stroškov, ki bi jih povzročile kakršne koli možne spremembe. V postopku posvetovanja so bila opredeljena štiri glavna vprašanja za nadaljnjo proučitev: ( neskladje pri vključevanju označevanja hranilne vrednosti na predpakiranih živilih; ( obravnava hranilnih elementov, ki jih je treba vključiti v označevanje hranilne vrednosti; ( poenostavljeno označevanje hranilne vrednosti, zlasti vključitev informacij o vsebnosti hranilnih snovi na sprednjem delu embalaže; ( čitljivost informacij. Cilji Glavni cilji zakonodaje o označevanju hranilne vrednosti so: ( zagotoviti širšo dostopnost ključnih informacij o hranilni vrednosti; ( zagotoviti, da je označevanje hranilne vrednosti lažje razumljivo za potrošnika, in ( ustvariti enake konkurenčne pogoje za gospodarske družbe. Ob upoštevanju tega cilja mora širok obseg revizije izpolniti potrebe potrošnikov in industrije ter odražati naslednje posebne cilje: ( zagotoviti ključne informacije o hranilni vrednosti, kar pomeni, da je treba pregledati hranilne elemente, ki jih je treba vključiti na oznako o hranilni vrednosti; ( izboljšati dostopnost informacij za potrošnika tako, da se informacije o hranilni vrednosti vključijo na skoraj vse zadevne predpakirane proizvode; ( predstaviti informacije tako, da jih lahko potrošnik na preprost način najde, razume in uporablja, vključno s čitljivostjo informacij; ( pojasniti stanje zakonodaje v zvezi z informacijami o vsebnosti hranilnih snovi na sprednjem delu embalaže; ( prožnost, ki omogoča industriji, da uvede inovacije pri označevanju hranilne vrednosti, se prilagodi različnim trgom in zahtevam potrošnikov ter upošteva razlike glede embalaže (velikost, oblika itd.); ( za preprečitev oviranja enotnega trga ter izpolnitev pričakovanj potrošnikov in industrije je treba vzpostaviti mehanizme za nadzor obsega prožnosti na nacionalni ravni in ravni EU. Glavna vprašanja politik in pričakovane prednosti poenostavitve Za dosego ciljev je bilo v skladu s postopkom poenostavitve pri reviziji celotne zakonodaje Skupnosti o označevanju živil obravnavanih veliko ukrepov. V zvezi z zakonodajo o označevanju hranilne vrednosti je glavni vidik poenostavitve: Splošna orodja za poenostavitev za uskladitev pravnega besedila z drugimi politikami EU (vključno z bolje oblikovanimi predpisi): ( vzpostavitev prožnega mehanizma od spodaj navzgor (upravljanje novega označevanja), ki bi industriji omogočal inovativnost pri označevanju živil, ter pravil o označevanju, ki omogočajo prilagoditev različnim in stalno spreminjajočim se trgom ter zahtevam potrošnikov; ( preoblikovanje različnih horizontalnih določb o označevanju. Zaradi združitve horizontalnih besedil se bodo povečale sinergije ter izboljšali jasnost in skladnost pravil Skupnosti. To je pomembna metoda poenostavitve, ki mora gospodarskim subjektom in izvršilnim organom zagotoviti bolj jasen in racionalen zakonodajni okvir. OSNOVNE MOžNOSTI V poročilu o oceni učinka so opisane različne možnosti za ukrepanje Skupnosti za obravnavo teh vprašanj, in sicer od možnosti brez ukrepanja (osnovni potek dogodkov) do obvezujočih ukrepov. Z možnostjo brez posega bi se ohranil trenutni položaj z razdrobljeno zakonodajo, ki ima naslednje negativne učinke: - razdrobljena in nejasna pravila, ki ogrožajo učinkovito izvajanje; - neupravičene obremenitve za živilsko dejavnost zaradi zastarelih, odvečnih ali nejasnih zahtev; - potrošniki oznake uporabljajo nedosledno; - neučinkovitost označevanja kot komunikacijskega orodja; - neprilagojenost zakonodaje spremenljivim trgom in upravičenim zahtevam potrošnikov. Možnost s posegom se je obravnavala v okviru deregulacije, nacionalne zakonodaje, neobvezujočega pristopa ali posodobitve zakonodaje Skupnosti. Deregulativni pristop bi vključeval odpravo osnovnih instrumentov politike o horizontalnih pravilih za označevanje živil z neposrednim vplivom na vertikalna pravila označevanja. Čeprav bi proizvajalci živil nekaj časa še naprej uporabljali sedanja pravila, bi postopno odpravili informacije, za katere menijo, da so obremenitev. Neusklajena pravila bi ogrozila notranji trg, privedla do pomanjkljivih informacij ter zmanjšala raven varstva potrošnikov. Obstoječa pravila so dokazala svojo vrednost pri omogočanju prostega prometa blaga in varstva potrošnikov. Odprava teh pravil bi sprožila odpor večine držav članic in potrošnikov, ker so navajeni na sedanje zahteve, vsako spremembo pa bi lahko obravnavali kot opustitev dragocenega pravnega reda. Zato se deregulacija ni obravnavala kot izvedljiv pristop. Nacionalna zakonodaja in razveljavitev usklajenih pravil Skupnosti bi povzročili oblikovanje različnih nacionalnih pravil, ki bi ovirala notranji trg, izkrivljanje poštene konkurence, večjo upravno obremenitev za industrijo, neusklajen pristop glede vsebine in razpoložljivosti informacij, kar bi povzročilo zmedo med potrošniki, in različno raven varstva za državljane EU. Nadomestni neobvezujoči pristop (samoureditev, soureditev, vodenje) – zaradi različnih elementov informacij za potrošnike in sedanje usmeritve k razvoju „nove zakonodajne kulture“ je bila potrebna ocena pristopa, ki lahko vzpostavi ravnovesje med prožnostjo in predpisovanjem ter med ukrepi na nacionalni ravni in ukrepi na ravni EU. Večstopenjsko upravljanje od spodaj navzgor (lokalno/nacionalno/Skupnost), ki temelji na načelu zavezanosti formalni, merljivi najboljši praksi ter izmenjavi podatkov med zainteresiranimi stranmi, je lahko izvedljiva nadomestna možnost za nekatere vidike zakonodaje in ta inovativni mehanizem je bil obravnavan kot možnost. Vprašanja politike in posebne možnosti Čeprav so se obravnavali tako imenovani osnovni pristopi, je glede na to, da je zadevna pobuda povezana z revizijo zakonodaje, za katero so bila med obširnim posvetovanjem določena jasna področja ukrepanja, podrobna analiza učinkov temeljila na možnostih za ukrepanje za štiri glavna vprašanja, ki so bila v zakonodaji določena za revizijo. Vprašanje politike 1: neskladje pri vključevanju označevanja hranilne vrednosti na predpakiranih živilih Sedanje težave Zagotovitev informacij o hranilni vrednosti se šteje za bistveno, da se lahko potrošniki odločijo na podlagi informacij. Vendar vključitev takšnih informacij ni enotna za vse kategorije proizvodov in vse države članice. Navedba informacij je manj verjetna pri proizvodih z negativnimi značilnostmi, kot je visoka vsebnost maščob. Možnosti politike Proučene so bile možnosti brez ukrepanja na ravni EU, prostovoljnega pristopa in obvezujočega pristopa, vključno z obveznim označevanjem proizvodov. Glavne ugotovitve Z možnostjo brez ukrepanja in povsem prostovoljnim pristopom ugotovljene težave ne bi rešili, zlasti glede zagotovitve informacij o proizvodih z negativnimi značilnostmi. Uvedba obveznega označevanja je bila proučena na podlagi možnosti, da se uporabi za celotno industrijo ali z izjemami za vsa MSP ali le z izjemami za mikropodjetja. V smislu možnega učinka na industrijo bi splošna uporaba obveznega označevanja hranilne vrednosti imela velik učinek, če bi se začela uporabljati takoj. Če pa bi določili prehodno obdobje treh let, bi se stroški po ocenah znatno zmanjšali na približno 1,2 milijarde EUR. Glede cilja, da se zagotovi širša dostopnost informacij potrošnikom, je možnost obveznega označevanja vseh predpakiranih živil tista, ki bi privedla do najobsežnejše vključitve informacij. Zaradi izjem za mikropodjetja naj bi se označilo približno 90 % predpakiranih živil. Pričakuje se, da se bo zaradi večje dostopnosti informacij o hranilni vrednosti spremenilo vedenje potrošnikov, kar bi lahko bilo ugodno za javno zdravje. Vprašanje politike 2 – koliko informacij o hranilni vrednosti je treba vključiti na oznako – obravnava hranilnih elementov, ki jih je treba vključiti v označevanje hranilne vrednosti Sedanje težave Označevanje hranilne vrednosti je namenjeno obveščanju potrošnikov in izboljšanju njihove zmožnosti, da izberejo hranljivo uravnoteženo prehrano, zato se pojavlja vprašanje, katere informacije je treba vključiti na oznako o hranilni vrednosti, da se doseže ta cilj. Trenutno je treba pri označevanju hranilne vrednosti navesti vsaj energijsko vrednost, beljakovine, ogljikove hidrate in maščobe. V Globalni strategiji o prehrani, telesni dejavnosti in zdravju Svetovne zdravstvene organizacije[2] je navedeno, da so z večjim tveganjem za nenalezljive bolezni povezane naslednje hranilne snovi: maščobe, nasičene maščobe, transmaščobe, prosti sladkorji in sol (natrij). Te se na splošno ujemajo s hranilnimi elementi, ki so bili pri posvetovanju leta 2006 najpogosteje navedeni. Vendar so nekatere zainteresirane strani pozvale, naj se v označevanje vključi devet hranilnih elementov. Druge zainteresirane strani trdijo, da lahko dolg seznam hranilnih snovi zbega potrošnika. Ravnovesje med zagotavljanjem informacij o sestavinah, najpomembnejših za javno zdravje, in izčrpnih informacij je treba preučiti glede na razumevanje potrošnikov in tveganje prevelike količine informacij. Možnosti politike Obravnavane so bile možnosti brez ukrepanja, prostovoljnega pristopa in obvezujočega pristopa za določitev glavnih elementov obveznega označevanja hranilne vrednosti. Glavne ugotovitve Pristop brez ukrepanja in prostovoljni pristop bi pomenila, da zagotovljene informacije ne bi nujno ustrezale hranilnim elementom, ki so za potrošnika najpomembnejši. Kakršen koli odmik od obstoječih zahtev bi lahko vplival na podjetja, ki bi morala za svoje proizvode zbrati drugačne informacije o hranilni sestavi. Ti stroški za industrijo so bili ocenjeni kot neznatni (če bi bila na voljo potrebna računalniška programska oprema za hitro izračunavanje vsebnosti hranilnih snovi v živilih) v primerjavi s 3,7 milijarde EUR, če bi se informacije zbirale s kemijsko analizo proizvoda. To bi lahko bilo koristno za potrošnike, če bi vključene informacije zajemale hranilne sestavine, ki so najbolj zaželene in pomembne za javno zdravje, ker so povezane s tveganjem razvoja nekaterih nenalezljivih bolezni. Vprašanje politike 3 – poenostavljeno označevanje hranilne vrednosti – zlasti vključitev informacij o vsebnosti hranilnih snovi na sprednjem delu embalaže Sedanje težave Vključitev poenostavljenih informacij o vsebnosti hranilnih snovi se je v zadnjih letih povečevala, ker so takšne sisteme spodbujali organi posameznih držav članic in predstavniške industrijske organizacije. Položaj glede takšnih predstavitev, zlasti predstavitev, ki naj bi se pogosteje uporabljale na sprednjem delu embalaže, v okviru veljavne zakonodaje ni jasno, zato je potrebna pojasnitev. Poleg tega bi lahko uporaba različnih sistemov zbegala potrošnika in ustvarila trgovinske ovire za industrijo. Možnosti politike Ocenjene so bile možnosti brez ukrepanja, prostovoljnega pristopa in obvezujočega pristopa – prepoved takšne predstavitve, zagotovitev okvira za prostovoljni pristop ali obvezna vključitev informacij. Glavne ugotovitve Analiza je pokazala, da bi možnost brez ukrepanja ali prostovoljnih pristopov pomenila nadaljnje širjenje različnih sistemov. Stanje je treba pojasniti, vendar bi lahko prepoved takšnega označevanja imela negativne posledice za industrijo in potrošnike. Zato bi bila določitev okvira za označevanje na sprednjem delu embalaže koristna za potrošnika (zmanjšanje tveganja za zmedo) in hkrati koristna za industrijo (zmanjšanje tveganja za nastanek ovir za prosti pretok blaga). Z obvezno vključitvijo informacij bi se lahko povečal vpliv označevanja hranilne vrednosti na vedenje potrošnikov, ker dokazi kažejo, da potrošniki upoštevajo informacije na sprednjem delu embalaže pogosteje kot informacije na zadnjem delu embalaže. Vprašanje politike 4 – čitljivost informacij Sedanje težave Informacije o hranilni vrednosti za potrošnika niso koristne, če jih težko prebere. Vprašanje čitljivosti je povezano z različnimi vidiki predstavitve, velikostjo pisave, slogom in barvo pisave, kontrastom z ozadjem itd. Glavni razlog za pritožbe je velikost pisave, zlasti za informacije na zadnji strani embalaže. Proučiti je treba, ali je treba zakonodajo prilagoditi in tako določiti okvir, s katerim se na splošno zagotovi, da morajo oznake biti čitljive. To vprašanje je pomembno za vse informacije na oznakah za živila in ne le za informacije o hranilni vrednosti. Možnosti politike Ocenjene so bile možnosti brez ukrepanja, prostovoljnega pristopa in obvezujočega pristopa. Glavne ugotovitve Pri analizi možnosti se je pokazalo, da se z možnostjo brez ukrepanja ali s prostovoljnim pristopom položaj ne bi znatno izboljšal. Vključitev najmanjše velikosti pisave za označevanje živil bi prispevala k rešitvi glavne pritožbe potrošnikov. Sklep Kot prednostna možnost je ugotovljeno obvezno označevanje informacij o hranilni vrednosti za energijsko vrednost, maščobe, nasičene maščobe, sladkorje in sol na glavnem vidnem polju (sprednji del embalaže) s prostovoljno navedbo drugih hranilnih snovi. Učinek na proizvajalce se lahko zmanjša z določitvijo prehodnih obdobij, ki omogočajo spremembe označevanja med običajnim ciklom za spremembe označevanja, ki se uporabljajo v gospodarski družbi. Če bi bili na voljo računalniški sistemi za preprosto izračunavanje hranilne sestave proizvoda, bi se znatno znižali tudi kakršni koli stroški, povezani s pridobivanjem takšnih informacij. [1] Evropska komisija (2007), Bela knjiga o strategiji za Evropo glede vprašanj v zvezi s prehrano, prekomerno telesno težo in debelostjo - COM(2007) 279. [2] Resolucija Generalne skupščine Svetovne zdravstvene organizacije št. 57.17, 2004, Globalna strategija o prehrani, telesni dejavnosti in zdravju.