[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI | Bruselj, 15.11.2007 COM(2007) 704 konč. POROČILO KOMISIJE Poročilo o izvajanju Uredbe (ES) št. 793/2004 o skupnih pravilih dodeljevanja slotov na letališčih Skupnosti POROČILO KOMISIJE Poročilo o izvajanju Uredbe (ES) št. 793/2004 o skupnih pravilih dodeljevanja slotov na letališčih Skupnosti ( Besedilo velja za EGP) UVOD Svet je 21. aprila 2004 sprejel Uredbo (ES) št. 793/2004 o spremembi Uredbe Sveta (EGS) št. 95/93 o skupnih pravilih dodeljevanja slotov na letališčih Skupnosti. Namen spremembe je bil Uredbo okrepiti tako, da se zagotovita čim učinkovitejša upravljanje in uporaba pomanjkljivih zmogljivosti prezasedenih letališč. Obstoječi sistem dodeljevanja slotov ni bil bistveno spremenjen. Na podlagi člena 14a (1) Uredbe (EGS) št. 95/93, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 793/2004, Komisija Evropskemu parlamentu in Svetu predloži poročilo o uveljavljanju te uredbe najkasneje tri leta po začetku njene veljave. Poročilo se nanaša zlasti na učinkovitost členov 8, 8a in 10. To poročilo je v skladu s to zahtevo. Komisija je 23. januarja 2007 sprožila posvetovalni postopek, da bi prejela pripombe zainteresiranih strani glede uveljavljanja Uredbe (ES) št. 793/2004. Komisija je prejela 44 odzivov od naslednjih skupin: - nacionalnih organov, - regionalnih in lokalnih organov, - zvez in organizacij zainteresiranih strani, - letalskih prevoznikov, - letališč, - koordinatorjev slotov in - drugih (Eurocontrol). Glavna vprašanja Na podlagi odzivov je stanje naslednje: 1. Države članice in druge zainteresirane strani poudarjajo dejstvo, da Uredba št. 793/2004 velja šele tri leta. Zaradi tega razmeroma kratkega obdobja je težko ugotoviti stalno smer razvoja in podati verodostojno oceno učinkov. 2. Letalski prevozniki navajajo, da je glavni problem, ki je bistvo sedanjega pomanjkanja slotov na prezasedenih letališčih, pomanjkanje letaliških zmogljivosti. Namesto odpravljanja simptomov, kot je pomanjkanje slotov, se letalski prevozniki zavzemajo za fizično povečanje letaliških zmogljivosti. 3. Letališča ugotavljajo, da ima Uredba pozitivne rezultate, vendar glede na zmanjšanje zmogljivosti, ki se pričakuje v naslednjih letih, tudi poudarjajo, da je treba nujno izboljšati uporabo zmogljivosti s sprejetjem dodatnih predpisov in lokalnih smernic. Številna letališča so za ta namen podala posebna priporočila. 4. Države članice in druge zainteresirane strani menijo, da se je postopek dodeljevanja slotov, kot je ponovno opredeljen v Uredbi (ES) št. 793/2004, precej izboljšal, čeprav je težko izmeriti njegov učinek v smislu učinkovitosti uporabe letališč. 5. Obveznost držav članic, da zagotovijo, da so za odziv na zlorabo slotov na voljo sankcije ali enakovredni ukrepi, ima pomemben učinek na ravnanje letalskih prevoznikov. Zaradi samega obstoja sankcij letalski prevozniki mnogo bolj spoštujejo različne določbe v zvezi z dodeljevanjem in dejansko uporabo slotov na letališčih, tako da sankcij ali enakovrednih ukrepov ni bilo treba uporabiti. 6. Čeprav Uredba po mnenju koordinatorjev slotov vsebuje veliko število izboljšav v primerjavi z Uredbo (EGS) št. 95/93 in se je izkazala za razmeroma uspešno, se lahko nadalje izboljša, zlasti glede vprašanj novega prevoznika, lokalnih predpisov ter vloge in položaja koordinatorja. V nadaljnjem besedilu so proučeni posamezni odzivi na različna vprašanja, obravnavana v posvetovalnem dokumentu Komisije. Kjer je navedena „Uredba“, to pomeni le Uredbo (ES) št. 793/2004. Novi prevozniki Predpis za nove prevoznike ima omejen učinek na konkurenco na letališčih Skupnosti in najboljšo uporabo pomanjkljivih zmogljivosti. | Države članice težko odgovorijo na vprašanje, v kolikšnem obsegu je Uredba prispevala k dodatnim možnostim za nove prevoznike, saj organi držav članic lahko navedejo število novih prevoznikov, ki delujejo na letališčih s koordiniranimi sloti, vendar ne morejo trditi, da bi bilo število prevoznikov enako, če ne bi bilo predpisa za nove prevoznike. Nekatere države članice menijo, da je opredelitev novega prevoznika preveč zapletena, saj iz nje koncept novega prevoznika ni jasno razviden in je zato lahko vzrok za različne interpretacije. Nekaj držav članic ceni koristen vidik predpisa za nove prevoznike, na podlagi katerega lahko njihovi letalski prevozniki dobijo slote na letališčih v drugih državah članicah. Predpis za nove prevoznike je bil enako koristen v odnosih s tretjimi državami; z njim imajo prevozniki iz tretjih držav možnost dobiti slote na prezasedenih letališčih v Skupnosti. Vendar je lahko predpis preveč omejujoč: z dajanjem prednosti novim prevoznikom pri upravnem dodeljevanju slotov iz „poola“ lahko letalski prevozniki, ki že delujejo v manjšem obsegu na prezasedenem letališču, težje razširijo svoje poslovanje in na progah težje tekmujejo s prvotnimi letalskimi prevozniki. Razširitev poslovanja bi morala veljati za enako uspešno metodo za pospeševanje konkurence, kot je spodbujanje novih prevoznikov. Nasprotno izkušnje iz drugih držav članic kažejo, da glavni razlog za to, da letalski prevozniki nimajo vstopa na trg na letališčih, ni pomanjkanje slotov, temveč dejstvo, da novi prevozniki ne uporabljajo razpoložljivih slotov in za to niti ne kažejo zanimanja. Ena država članica navaja, da sloti, dodeljeni na podlagi predpisa za nove prevoznike, pogosto niso bili uporabljeni ali pa so se uporabljali le kratek čas. Na podlagi tega ugotavlja, da se zaradi novih prevoznikov ni povečala konkurenca za prvotne letalske prevoznike. Zadevna država članica se zato bolj zavzema za uvedbo lokalnega predpisa, s katerim se bo dajala prednost letalskim prevoznikom in zračnim prevozom na podlagi meril, kot so velikost uporabljenega zrakoplova, nove destinacije in pogostnost na progah z manj kot tremi povratnimi prevozi na dan. Dve državi članici navajata, da je predpis za nove prevoznike spodbudno vplival na razvoj novih prog in da se je večina slotov za nove prevoznike uporabila za kratke in srednje dolge proge. Letališča trdijo, da določbe glede novih prevoznikov skoraj niso vplivale na konkurenco med letalskimi prevozniki, saj so se na njihovi podlagi na letališčih pojavila številna manjša podjetja z zanemarljivim vplivom, ki ne zagotavljajo učinkovite konkurence na trgu. K temu prispeva tudi razmeroma majhno število privlačnih slotov, ki so na voljo v „poolu“. S strogim izvajanjem predpisa za nove prevoznike je lahko uporaba pomanjkljivih zmogljivosti manj učinkovita. Alternativni predlog je, da se nadalje razvije lokalne predpise kot sredstvo za čim učinkovitejšo uporabo zmogljivosti. Pri tem pristopu bi imele države članice možnost, da se odločijo, da ne bodo uporabile predpisa za nove prevoznike, temveč bodo raje uveljavljale lokalne predpise. Letalski prevozniki trdijo, da je težko pravilno oceniti učinek predpisa za nove prevoznike. Menijo, da je v Evropi konkurenca med letalskimi prevozniki dovolj močna in da prezasedenost letališč novih prevoznikov ni odvrnila od tega, da tekmujejo z uveljavljenimi letalskimi prevozniki na glavnih in sekundarnih letališčih. En letalski prevoznik trdi, da so v zadnjem desetletju nizkocenovni prevozniki začeli opravljati nove zračne prevoze ali povečali število zračnih prevozov na 32 koordiniranih letališčih v EU. To bi lahko potrdilo učinkovitost predpisa za nove prevoznike. Navaja pa, da ni jasne povezave med tem razvojem in Uredbo, ki je začela veljati šele leta 2004. Nekateri koordinatorji trdijo, da letalski prevozniki iz Skupnosti ne razumejo dobro predpisa za nove prevoznike, še manj pa letalski prevozniki iz tretjih držav. Na splošno koordinatorji menijo, da ne morejo preceniti, ali predpis za nove prevoznike spodbuja konkurenco na progah znotraj Skupnosti, saj na raven konkurence vplivajo številni dejavniki na letališčih. Z obširnejšim nizom predpisov, ki bi urejal nove prevoznike, bi se lahko preprečilo, da bi strogo izvajanje predpisa oviralo doseganje drugih ciljev Uredbe, npr. najučinkovitejše uporabe pomanjkljivih zmogljivosti. Poleg tega en koordinator trdi, da je sekundarno trgovanje s sloti bolj prispevalo k večji učinkovitosti uporabe slotov kot predpis za nove prevoznike, saj so zaradi njega večji zrakoplovi na dolgih progah zamenjali manjše zrakoplove, ki letijo na kratkih progah. Zgolj dejstvo, da smejo imeti novi prevozniki le omejeno število slotov, da lahko zanje zaprosijo kot novi prevozniki, pomeni, da so omejeni pri širitvi svojega poslovanja in da verjetno ne bodo vzpostavili izvedljivega omrežja zračnih prevozov in dosegli njihove konkurenčne kritične mase. Zaradi te omejitve bi se sloti lahko razdelili med veliko število manjših prevoznikov, s čimer bi se okrepil relativni položaj prvotnih letalskih prevoznikov na letaliških vozliščih. Vloga koordinatorja Glavno vprašanje v zvezi z vlogo koordinatorja zadeva nevtralnost in funkcionalno neodvisnost. Sodeč po dejstvih se ustrezne določbe iz Uredbe še ne izvajajo enotno in dosledno v vseh državah članicah. | Nekatere države članice so dolžnosti koordinatorja slotov prenesle na upravljavca letališča in ugotavljajo, da koordinator zato ni funkcionalno neodvisen od vseh zainteresiranih strani, kot je to zahtevano v Uredbi. Večina držav članic je funkcionalno ločila koordinatorja slotov od vseh zainteresiranih strani in trdi, da je to nujno za zagotovitev nevtralnosti in neodvisnosti njegovega ravnanja. Vsi letalski prevozniki opozarjajo, da neodvisnost koordinatorja slotov, zlasti njegova funkcionalna ločitev, še ni zadostno zagotovljena v vseh državah članicah. Komisija mora zato prednostno zagotoviti, da se ustrezne določbe iz Uredbe dosledno izvajajo po vsej EU. Nizkocenovni prevozniki so zaskrbljeni, da ima lahko koordinator slotov preveč pooblastil, in menijo, da bi se s sprejetjem pritožbenega postopka to lahko odpravilo. Po mnenju regionalnih letalskih prevoznikov uporaba jezika, ki ni angleščina, v odboru za koordinacijo slotov ovira njegovo delovanje. Priporočajo, da se v teh odborih po potrebi zagotovi možnost prevajanja ali uporablja angleščina. En letalski prevoznik meni, da bi bila učinkovitost odborov večja, če bi bil en koordinacijski odbor na koordinatorja (namesto na letališče). Koordinatorji slotov odobravajo dejstvo, da je v Uredbi poudarjena pomembnost neodvisnosti koordinatorja. Države članice so dosegle velik napredek pri izvajanju ustreznih določb iz Uredbe, vendar vsi koordinatorji še nimajo neodvisnega statusa, ki ga potrebujejo. Njihova neodvisnost bi se lahko nadalje izboljšala, če njihov proračun ne bi bil več odvisen od upravljavcev letališč in letalskih prevoznikov. Vendar koordinatorji trditve, da te finančne ureditve negativno vplivajo na njihov položaj, niso utemeljili niti s številkami niti kako drugače. Splošno mnenje je, da bo postopek dodeljevanja slotov nevtralen in nediskriminacijski, če bodo podatki o redih letenja popolnoma pregledni, saj bodo odločitve koordinatorjev pri dodeljevanju slotov na voljo vsem, ki jih želijo pregledati. Na podlagi pripovedi naj bi se nekatere države članice spopadale s precejšnjimi problemi glede preglednosti podatkov o redih letenja, ki jih predložijo koordinatorji. Navedeno je, da zdaj vsi koordinatorji v EU ne pošiljajo podatkov v podatkovno bazo o dodeljevanju slotov, ki je brezplačno na voljo vsem letalskim prevoznikom. Postopek dodeljevanja slotov Lokalne smernice lahko omogočijo večjo prožnost pri prilagajanju lokalnim razmeram, da se tako omogoči boljša uporaba obstoječih slotov na prezasedenih letališčih, če so ti v skladu z določbami iz Uredbe. | Čeprav ni splošno sprejete opredelitve „učinkovite uporabe letaliških zmogljivosti“, države članice menijo, da so številne nove ali spremenjene določbe iz Uredbe prispevale k učinkovitejši uporabi letaliških zmogljivosti: nova opredelitev zaporedja slotov, nadaljnja okrepitev pravila „uporabe ali izgube slotov“ in strožji predpisi o višji sili. Letališča poudarjajo možno dodano vrednost Uredbe, saj slednja omogoča uvedbo lokalnih predpisov, na podlagi katerih se lahko postopek dodeljevanja slotov izboljša in postane prožnejši. Vendar ta prednost zdaj velja za omejeno in določbe bi se lahko nadalje okrepile tako, da se poveča stopnja uporabe slotov na podlagi pravila „uporabe ali izgube slotov“ in se letališčem dovoli, da uvedejo pristojbino za rezervacijo slotov, ki bi letalske prevoznike spodbudila k temu, da se zavežejo k dejanski uporabi dodeljenih slotov. Pristojbina bi se plačala vnaprej za vsak dodeljeni slot in se ne bi povrnila, če se slot ne bi uporabljal. Letalski prevozniki opozarjajo na to, da ni skupne opredelitve učinkovite uporabe letaliških zmogljivosti. Za takšno opredelitev predlagajo več možnosti, vključno z največjim možnim številom potnikov, prepeljanih na vsak slot, ali najboljšim prispevkom k razvoju omrežja prevozov na kakem letališču. Ker ni skupne opredelitve, je težko oceniti učinke spremenjene Uredbe. Veliko izboljšanje sta vsekakor večja možnost, da se izvajajo lokalne smernice, in možnost, da se poveča začasna prožnost in se tako dodeljevanje slotov prilagodi lokalnim razmeram. Treba je zagotoviti, da so lokalni predpisi skladni z zakonodajo Skupnosti. Koordinatorji slotov ugotavljajo, da sta imeli nova opredelitev zaporedja slotov in strožja opredelitev višje sile pozitiven učinek na delovanje. Z Uredbo se je povečalo najmanjše možno število slotov, ki se morajo uporabljati, da se pridobijo pretekle pravice za uporabo zaporedja slotov. S tem se je tudi zmanjšala razdrobljenost redov letenja na letališčih, čeprav le v manjšem obsegu. Izvrševanje Uvedba odvračilnih sankcij ali enakovrednih ukrepov, da se prepreči zloraba slotov, je spodbudila boljšo uporabo obstoječih zmogljivosti. | Ena država članica navaja, da ima možnost, da koordinator slotov odvzame slot, če ga letalski prevoznik ne uporablja v skladu z Uredbo, močan odvračilen učinek in je jasna normativna izboljšava, ki je bila uvedena z Uredbo. Letališča niso zadovoljna z učinkom določb o izvrševanju, katerih namen je spodbujati primerno uporabo letališč, ker je po njihovih trditvah malo zanimanja za uvedbo postopkov, ki vodijo v sankcije, ki jih uporabljajo organi upravljanja zračnega prometa. Letališča menijo, da bi bilo lahko več storjenega v smislu opredelitve sredstev za ustrezno izvrševanje Uredbe. V tem okviru se zagovarja sistematična skladnost med sloti letališča in načrti letov, koristno pa bi bilo oblikovati tudi izvedbena pravila. Poleg tega letališča navajajo, da so koordinatorji redko uporabili svoja pooblastila za odvzem slotov letalskim prevoznikom, ki večkrat in namerno opravljajo zračne prevoze zunaj dodeljenih slotov. Vendar niso pojasnila, ali je vzrok temu dejstvo, da koordinatorji nočejo uporabiti svojih izvršilnih pooblastil, ali dobro ravnanje letalskih prevoznikov. Letalski prevozniki odobravajo precejšen napredek, ki je bil dosežen z zahtevo, da se z uporabo učinkovitih, sorazmernih in odvračilnih sankcij ali enakovrednih ukrepov prepreči zloraba mehanizma dodeljevanja slotov. Vendar učinki tega napredka niso bilo izmerjeni. Splošno mnenje je, da ima sama grožnja s sankcijami odvračilen učinek in je zato učinkovito sredstvo za dosego cilja učinkovitejše uporabe slotov. Letalski prevozniki poudarjajo, da morajo biti nadaljnje sankcije sorazmerne. En letalski prevoznik meni, da Uredba nima skupnih načel za spremljanje in sankcioniranje točnosti uporabe slotov. Nekateri koordinatorji slotov ta načela dosledno uporabljajo, medtem ko jih drugi ne, kar je povzročilo zmedo in neenakovredno obravnavo letalskih prevoznikov. Isti letalski prevoznik se zavzema tudi za to, da bi se morali ukrepi, ki jih sprejmejo države članice proti zlorabi slotov, objaviti, da je njihova preglednost večja. Regionalni letalski prevozniki menijo, da bi morale številne razmere, na katere letalski prevoznik ne more vplivati, veljati za višjo silo, ko se ocenjuje upoštevanje pravila „uporabe ali izgube slotov“: vremenske razmere, ki na prevoznike z manjšimi zrakoplovi vplivajo bolj kot na druge, bi morale veljati za višjo silo; odpovedi letov zaradi industrijske akcije in stavk ter zamude, ki se kopičijo čez dan zaradi težav pri upravljanju zračnega prometa in vodijo v odpoved letov. Koordinatorji slotov poudarjajo, da do zdaj še niso uporabili svojih pooblastil in letalskim prevoznikom, ki večkrat in namerno opravljajo zračne prevoze zunaj dodeljenih slotov, odvzeli slote. Zaradi obstoja teh pooblastil pa so koordinatorji lahko lažje prepričali letalske prevoznike, da so spremenili svoje ravnanje, če je bilo to potrebno. En koordinator navaja, da ima Komisija sama pomembno odgovornost za spremljanje in izvajanje Uredbe ter da mora dati večjo prednost zvišanju standardov za uskladitev po vsej EU. Drug koordinator predlaga, da bi morali koordinatorji imeti pooblastilo, da od organov za upravljanje zračnega prometa zahtevajo, da zavrnejo načrt leta, če letalski prevoznik jasno zlorabi slote. Sklepne ugotovitve Predpis za nove prevoznike ima zgolj omejen učinek na konkurenco na letališčih Skupnosti in najboljšo uporabo pomanjkljivih letaliških zmogljivosti, saj je iz nekaterih dejstev razvidno, da letalski prevozniki na splošno ne razumejo dobro predpisa, zaradi česar je lahko na prezasedenih letališčih prisotno mnogo manjših podjetij z zanemarljivim vplivom, ki ne zagotavljajo učinkovite konkurence na trgu. Lokalne smernice lahko omogočijo večjo prožnost pri prilagajanju lokalnim razmeram, da se tako omogoči boljša uporaba obstoječih slotov na prezasedenih letališčih. Možnosti za uvedbo lokalnih smernic je treba povečati, če so te skladne z določbami iz Uredbe. Čeprav se je z Uredbo nekoliko izboljšala uporaba letaliških zmogljivosti, ne zadostuje za rešitev prevelike zasedenosti na letališčih Skupnosti. Treba je izvajati ukrepe iz Sporočila Komisije „Akcijski načrt za zmogljivost letališč, učinkovitost in varnost v Evropi“, sprejetega oktobra 2007, da se pomanjkljive letališke zmogljivosti učinkoviteje uporabljajo, po možnosti pa mora izvajanje spremljati bolj strukturiran pristop k tržno zasnovanim načrtom za dodeljevanje slotov. Prisotna je zaskrbljenost glede nevtralnosti in funkcionalne neodvisnosti koordinatorjev na koordiniranih letališčih v Skupnosti. Sodeč po dejstvih se ustrezne določbe iz Uredbe še ne izvajajo enotno in dosledno v vseh državah članicah. Uvedba odvračilnih sankcij ali enakovrednih ukrepov, da se prepreči zloraba slotov, je spodbudila boljšo uporabo obstoječih zmogljivosti. Čeprav so bile z Uredbo uvedene številne pomembne izboljšave, katerih namen je boljša uporaba pomanjkljivih letaliških zmogljivosti, bo morala Komisija zdaj usmeriti svoje prizadevanje na ustrezno izvajanje številnih vprašanj, pri katerih so imele zainteresirane strani posebne težave. Poleg tega Komisija ugotavlja, da se obstoječa uredba lahko izboljša z interpretativnim instrumentom, s katerim bi se pojasnilo področje uporabe številnih določb. Komisija lahko pozneje predvidi delen ponoven pregled besedila, če bi bilo to nujno potrebno.