27.7.2007   

SL

Uradni list Evropske unije

C 175/47

1.1

Odbor pozdravlja predlagano direktivo, ki ponuja skrbno premišljen in pragmatičen pristop za ublažitev naraščanja emisij toplogrednih plinov v letalski industriji in kompenzacijo zanje.

1.2

Sistem za trgovanje z emisijami Skupnosti lahko z vključitvijo letalstva postane trdnejši in solidnejši ter kot tak ključni vzorec za obvladovanje emisij ogljikovega dioksida na svetovni ravni.

1.3

Predlog je realističen. Priznava namreč moč političnih, gospodarskih in potrošniških pritiskov za nadaljnji razvoj letalskih potovanj in letalskega prometa, ter poleg tega uporablja tržne mehanizme sistema za trgovanje z emisijami za uravnoteženje enega od glavnih škodljivih zunanjih učinkov letalske industrije.

1.4

Kljub temu je predlog pomanjkljiv, saj je povsem odvisen od sistema za trgovanje z emisijami. Tega veliko zainteresiranih strani kritizira, ni še dokazal svoje učinkovitosti in je tudi sam odvisen od pravičnega dodeljevanja pravic do emisij ogljikovega dioksida, domiselnega in inovativnega investiranja v zmanjševanje emisij ogljikovega dioksida in izvajanja nacionalnih načrtov dodeljevanja pravic v državah članicah.

1.5

EESO pozdravlja vključitev vseh dohodnih in odhodnih letov v Evropi v sistem leta 2012, vendar meni, da bi morali s tem začeti leta 2011, kot evropski operaterji.

1.6

Odbor opaža, da direktiva omogoča vključitev kreditnih točk iz „zunanjih“ prožnih projektov v okviru mehanizma skupnega izvajanja ali mehanizma čistega razvoja. Podpora zmanjševanju količine ogljika, potrjenim programom obnovljive energije/energetske učinkovitosti v državah v razvoju je pozitivna, če se ohrani stroga revizija.

1.7

Odbor priznava, da gre za kompleksno temo, vendar meni, da je predlog nekoliko nejasen in ne predstavi dobro prednosti sistema. Predlog se obrača na več ravni in na različne načine: na EU kot celoto, samostojne države članice, različne industrijske sektorje in javnost. Poudariti je treba predvsem pozitivni potencial direktive, da podpre in okrepi sistem za trgovanje z emisijami. Odbor opaža tudi, da bo potrebna dejavna in dodatna podpora drugih služb Komisije, zlasti tistih, zadolženih za promet, energijo in raziskave.

1.8

Odbor zato podaja naslednje predloge:

1.8.1

Vključitev letalskega sektorja v sistem za trgovanje z emisijami Skupnosti je priložnost, da se sistem pregleda, da se odpravijo napake in slabosti ter da se tako zagotovi razvoj resničnega in učinkovitega trga za emisije ogljikovega dioksida – s tem bi bistveno podprli prizadevanja EU, da do leta 2020 doseže zmanjšanje teh emisij za 20 %.

1.8.2

Predlagano zgornjo mejo emisij bi bilo treba znižati, da se bo letalski sektor prisiljen približati drugim industrijam, ki že sodelujejo v sistemu za trgovanje z emisijami.

1.8.3

Predlagano brezplačno dodeljevanje pravic operaterjem bi bilo treba odpraviti ali zelo omejiti, tako da bi se vse ali večina pravic licitirale.

1.8.4

Zagotoviti bi bilo treba skupno mejo za nakup kreditnih točk iz projektov v okviru mehanizma skupnega izvajanja ali mehanizma čistega razvoja, da bi velik del zmanjšanja emisij dosegli v EU.

1.8.5

Vnaprej bi bilo treba predvideti, kako bodo učinki direktive predstavljeni javnosti. Javnost bo tako bolje seznanjena z vplivom letalstva na podnebne spremembe, poleg tega pa bo to spodbudilo tudi večjo odprtost glede finančnih posledic sistema za potrošnike in prevoznike in minimiziralo nevarnost nepričakovanih velikih dobičkov.

1.8.6

Države članice bi morali pozvati, da dajo pozitiven zgled in prostovoljno ponudijo kompenzacijo za lete predsednikov držav, predsednikov vlad in vladnih ministrov, ki so iz administrativnih razlogov trenutno izvzeti iz sistema (lete večinoma opravijo vojaške enote).

1.8.7

Kot zelo prednostno nalogo bi bilo treba obravnavati tudi dodatno zmanjševanje emisij ogljikovega dioksida, ki ne temelji na sistemu za trgovanje z emisijami. Sem spadajo odstranitev zakonskih ovir pri davčnih in ureditvenih ukrepih, predvsem v zvezi z letalskim gorivom, omejevanje emisij dušikovih oksidov ter izboljšanje upravljanja zračnega prometa in raziskave za učinkovitejše motorje in letalska ogrodja.

2.1

Letalstvo je bilo in ostaja bistven in pomemben del razvijajočega se svetovnega gospodarstva. V veliko pogledih je letalska industrija zgodba o uspehu. Od leta 1960 je vsako leto narasla za povprečno 9 %, kar je 2,4-krat več od rasti svetovnega BDP. Rast se nadaljuje in glede na današnje trende se bo letalski prevoz do leta 2020 podvojil.

2.2

Ta uspeh je prinesel neizogibne težave, kot sta širjenje letališč in njihov vpliv na lokalno skupnost in okolico. V okviru podnebnih sprememb pa je pozornost vedno bolj usmerjena v to, kako letalstvo s svojimi toplogrednimi plini in drugimi emisijami prispeva k segrevanju planeta. Letalska industrija kot storitveni sektor ustvarja približno 0,6 % dodatne vrednosti EU, vendar tudi 3,4 % njenih emisij toplogrednih plinov. Emisije iz letalskih dejavnosti v EU so se od leta 1990 povečale za 87 %, medtem ko se je celotna količina emisij toplogrednih plinov v EU skupaj v istem obdobju zmanjšala za 3 %.

2.3

Mednarodni leti so bili v preteklosti in so še vedno oproščeni davka na gorivo in niso vključeni v cilje kjotskega sporazuma. Zaradi dolge življenjske dobe letal in možnosti dodatnih tehničnih in operacijskih izboljšav za večjo učinkovitost se bodo z rastjo sektorja letalstva še naprej povečevale tudi emisije toplogrednih plinov. To negativno vpliva na prizadevanja v drugih sektorjih, kjer poteka zmanjševanje emisij. Čeprav je bilo na splošno v sektorju letalstva uvedenih veliko izboljšav glede ureditve, koordiniranja in izvajanja na področju varnosti in zanesljivosti, je bilo težko doseči mednarodni dogovor o okoljskih vprašanjih, ki lahko vplivajo tudi na komercialne interese.

2.4

Komisija že nekaj časa išče način, kako spodbuditi ali zakonsko določiti zmanjšanje emisij toplogrednih plinov v letalstvu. Leta 2005 je sprejela sporočilo o zmanjševanju vpliva letalstva na podnebne spremembe (1). Aprila 2006 je EESO v svojem mnenju o tem sporočilu (2) prišel do zaključka, da so potrebni dodatni politični ukrepi za nadzor vpliva letalstva na podnebne spremembe, in med drugim priporočil, naj se letalstvo vključi v sistem za trgovanje z emisijami Skupnosti. Svet ministrov za okolje, Evropski svet in Evropski parlament so zavzeli podobna stališča. Komisija sedaj predlaga novo direktivo – predmet tega mnenja – ki vključuje letalstvo v sistem za trgovanje z emisijami Skupnosti.

3.1

V uvodu predlagane direktive je zapisano, da bi rast emisij v letalstvu do leta 2012 lahko izničila več kot četrtino okoljskega prispevka EU v okviru kjotskega protokola. Mednarodni dogovor glede ukrepov bo težko doseči, vendar je namen predlagane direktive zagotoviti vzorec za ukrepanje na svetovni ravni in je tudi edina pobuda, ki daje to možnost.

3.2

Predlog spreminja Direktivo 2003/87/ES o trgovanju s pravicami do emisije toplogrednih plinov zaradi vključitve letalstva v sistem Skupnosti. Rezultat ocene vpliva, ki spremlja predlog, je, da je trgovanje s pravicami sicer najučinkovitejša rešitev za zmanjševanje vpliva letalstva na podnebje, da pa bi bil učinek ukrepov na predvideno rast povpraševanja le majhen, in s tem tudi na količino emisij (3). Zato je treba vedeti, da namen tega predloga ni omejitev rasti sektorja letalstva kot takega, temveč zagotoviti, da se nekateri škodljivi vplivi na okolje izravnajo z ukrepi predvsem v drugih gospodarskih sektorjih.

3.3

Sistem za trgovanje (4) z emisijami Skupnosti trenutno pokriva okoli 12 000 energetsko intenzivnih industrijskih obratov, ki so odgovorni za 50 % emisij ogljikovega dioksida v EU. Predlog predvideva, da bodo letalske družbe prejele izmenljive pravice do določene količine emisij ogljikovega dioksida na leto, za katere bo zgornja meja določena na podlagi povprečja letnih emisij v letalski industriji v letih 2004, 2005 in 2006. Operaterji lahko v okviru trgovanja z emisijami prodajo presežek pravic ali kupijo dodatne pravice, npr. od industrijskih obratov, ki so znižali svoje emisije, ali projektov čiste energije v tretjih državah v okviru mehanizmov Kjotskega protokola.

3.4

Predlagana direktiva bo veljala za emisije letalskih prevozov v EU od leta 2011 in od leta 2012 za emisije vseh dohodnih in odhodnih letov z in na letališča v EU. Veljala bo tako za letala EU kot za tuja letala. Po predvidevanjih se utegne na podlagi predloga do leta 2020 cena povratne vozovnice za Evropo zvišati za 1,8 do 9 EUR, za dolge razdalje pa še več. Povratna vozovnica do New Yorka bi npr. stala od 8 do 40 EUR več. Zaradi minimalnega učinka tega povišanja na letalski sektor, za katerega so značilne elastične cene, velja, da sistem ne bo občutno vplival na rast.

3.5

Povedati je treba, da Komisija priznava, da je vključitev letalstva v sistem za trgovanje z emisijami le eden od možnih ukrepov, ki jih je treba izvesti na mednarodni ravni za obvladovanje vedno večjega učinka letalskih emisij na podnebje. Komisija tako predlaga, da se na podlagi ocene vpliva leta 2008 obravnavajo emisije dušikovih oksidov. Tudi Mednarodna organizacija za civilno letalstvo (ICAO) bo na skupščini septembra 2007 predstavila dodatne predloge, čeprav kaže, da se povečuje pritisk za poskus oslabitve in spodkopavanja pobude EU.

4.1

EESO pozdravlja vključitev letalstva v sistem za trgovanje z emisijami, ki je prvi korak na mednarodni ravni k temu, da letalski promet plača svoj delež okoljske cene, ki jo je od samih začetkov eksternaliziral. Odbor pozdravlja tudi vključitev operaterjev zunaj EU. Poleg tega bodo morala na podlagi predlaganega sistema letala z manj učinkovito porabo goriva uporabiti večji delež pravic, kar bo – četudi v skromnem obsegu – spodbudilo tehnične in operativne inovacije. Glede na to, da imajo nizkocenovne letalske družbe v povprečju 10 % višji obremenitveni faktor kot „tradicionalne“ družbe, bo imel predlog nekoliko manjši vpliv na prevoznike z nizkimi cenami, obenem pa bo spodbudil vse letalske družbe k prodaji zadnjih prostih mest po znižanih cenah.

4.2

Odbor priznava, da bodo ukrepi v zvezi z učinkovitostjo letalskih prog, alternativnimi gorivi, izboljšano zasnovo in višjimi obremenitvenimi faktorji tako ali drugače prispevali k zmanjšanju rasti emisij toplogrednih plinov. Večina teh ukrepov se v letalstvu izvaja že od leta 1990, a so emisije v tem obdobju kljub temu narasle za več kot 85 %. Ta odstotek zaradi občutno večjega števila potnikov in tovora še narašča.

4.3

Obravnavana direktiva predlaga, da se vedno večji vpliv letalstva na podnebne spremembe skuša obvladovati z vključitvijo v sistem za trgovanje z emisijami Skupnosti. Sistem za trgovanje z emisijami Skupnosti je edini mednarodni tržno naravnani ureditveni in kompenzacijski mehanizem širokega obsega za emisije ogljikovega dioksida, vendar je imel v poskusni fazi, ki se bo zaključila leta 2007, velike začetne težave. Razlog za to je bilo predvsem preveliko dodeljevanje pravic držav članic. Če želi sistem za trgovanje z emisijami Skupnosti doseči svoj cilj in postati tržni instrument za zmanjšanje emisij ogljikovega dioksida, mora Komisija s podporo vseh držav članic nujno pokazati odločnost pri določanju in uporabljanju kvot ogljikovega dioksida ter pri zagotavljanju njihovega spoštovanja.

4.4

V praksi utegne biti vključitev letalstva v sistem za trgovanje z emisijami zelo koristna. Letalstvo je manj občutljivo na spreminjanje cen od večine industrijskih procesov in industrij za proizvodnjo energije, ki so trenutno odgovorni za največji delež emisij ogljikovega dioksida. Ker delež ogljikovega dioksida iz letalskega sektorja (neizogibno) narašča, bo sistem za trgovanje z emisijami prejel precej novih sredstev, ki bodo zagotovila naložbe v nadaljnje varčevanje z ogljikovim dioksidom v drugih sektorjih. Možnosti za tovrstno varčevanje v letalstvu so omejene, lahko pa postane posrednik sredstev, ki bodo to omogočila drugim industrijskim sektorjem.

4.5

Komisija npr. ocenjuje, da bi se na podlagi direktive – v primerjavi s stanjem brez nje – do leta 2020 količina ogljikovega dioksida neto zmanjšala za 183 milijonov ton. Predvidevanje cene ogljikovega dioksida za to obdobje je nenatančno in odvisno od sistema dodeljevanja pravic podjetjem, vendar če letalska industrija v tem obdobju kupi 100 milijonov ton po povprečni ceni 30 EUR, prispeva načeloma 3 milijarde EUR za zmanjševanje emisij ogljikovega dioksida.

4.6

EESO je leta 2007 začel z obsežnim programom za spodbujanje ukrepov in najboljših praks v civilni družbi na področju podnebnih sprememb, od katerega se največji del nanaša na omejevanje nadaljnjih emisij toplogrednih plinov. Odbor priznava, da je ta predlog, pragmatično gledano, najboljši pristop za vključitev letalstva v strategijo zmanjševanja ogljikovega dioksida, a poudarja, da predlagana direktiva ne bo skoraj nič pripomogla k omejevanju vedno večjih emisij toplogrednih plinov v letalskem sektorju. To je velika težava za „utemeljitev“ direktive. Letalska industrija je že sedaj najhitreje rastoči vir emisij toplogrednih plinov v Evropi in direktiva je glede tega popustljiva, saj spodbuja to rast in ne zahteva omejitve emisij. Javnost mora torej vedeti, da lahko direktiva spodbudi sprostitev številnih virov, ki bodo uporabljeni za zmanjševanje ogljikovega dioksida v drugih sektorjih.

5.1

Direktiva je s trditvijo, da skuša občutno zmanjšati količino emisij v industriji, terminološko nenatančna. Glede na to, da lahko letalske družbe kupijo pravice po „tržni“ ceni in tako pokrijejo emisije nad dovoljeno mejo, bo zmanjšanje emisij v letalskem sektorju minimalno. Predvidoma bo do leta 2020 mogoče doseči 3 % neto zmanjšanje, kar je manj od stopnje rasti emisij toplogrednih plinov v letalskem sektorju v enem letu. Številke, ki jih predstavlja Komisija, prav tako kažejo, da bo majhno zvišanje cen vozovnic malo vplivalo na povpraševanje po letalskem prometu.

5.2

Komisija z zastonjskim podeljevanjem velike večine začetnih pravic letalskim družbam in omogočanjem dodatnih nakupov pravic v sistemu za trgovanje z emisijami (ki je odprt, v nasprotju z zaprtim sistemom za letalski promet ali promet na splošno) sprejema status quo in ne stori veliko za zajezitev nadaljnje in hitre rasti letalskega sektorja kot proizvajalca emisij toplogrednih plinov. Bistven problem je v tem, da je takšno omejevanje v tem trenutku politično in ekonomsko nesprejemljivo. Komisija je izračunala, da vključitev letalstva v sistem za trgovanje z emisijami ne bo prinesla le nekaj internega zmanjšanja emisij ogljikovega dioksida, temveč bo z uravnoteženjem povečanih emisij ogljikovega dioksida v letalskem sektorju z zmanjšanjem v drugih sektorjih zagotovila resnično tržno spodbudo in finančna sredstva za nove raziskave in nove načine za zmanjševanje emisij ogljikovega dioksida drugod.

5.3

Komisija ugotavlja, da bi bila cena pravice do emisij v „zaprtem“ sistemu za trgovanje – npr. samo v letalskem sektorju – od 114 do 325 EUR na tono, v nasprotju s predvidenimi 30 EUR na tono. Tak zaprt sistem bi lahko povišal cene letalskih vozovnic od 8 do 30 EUR za lete na kratkih razdaljah. To bi bil morda najbolj realističen način, ki bi vplival tako na povpraševanje kot na učinkovitost goriva ter raziskave za čim večje zmanjšanje emisij, vendar je malo možnosti, da bi ga podprli na ravni EU, saj so na področju prometa prioritete različne. Poleg tega bi zaprt sistem ali sistem, omejen samo na promet, še težje dosegel soglasje na svetovni ravni.

5.4

Komisija v predlagani direktivi sicer sprejema podrobno analizo emisij v letalstvu, ki ugotavlja, da so te emisije dvakrat do štirikrat bolj škodljive za podnebje kot emisije drugih industrij, vendar se je odločila, da je ne bo upoštevala (5). (Med razlogi za večjo škodljivost so predvsem to, da se večina emisij sprosti v zgornji plasti ozračja, ter učinki emisij drugih plinov in ne ogljikovega dioksida, npr. kondenzacijskih sledi ali dušikovih oksidov.) Za zmanjšanje ali kompenzacijo emisij dušikovih oksidov je treba izvesti dodatne ukrepe.

5.5

Letalske družbe so že sedaj izvzete iz plačila davka na letalsko gorivo. Zastonjsko podeljevanje začetnih pravic do emisij ogljikovega dioksida bo še povečalo ugodnosti, ki jim jih omogoča država v primerjavi z drugimi vrstami prevoza. Obstaja nevarnost, da operaterji uvedbo sistema za trgovanje z emisijami izkoristijo za vsesplošno zvišanje cen. Če bo Komisija javnosti jasno predstavila resnični finančni učinek sistema na stroške industrije, bo to lahko ublažilo neupravičene dobičke.

5.6

Nekoliko bolj bi lahko razmislili tudi o „izjemah“ v direktivi. Izvzem letov predsednikov držav, predsednikov vlad in vladnih ministrov na primer je posebno neprimeren – ta skupina bi namreč morala biti za vzor. Kljub administrativnim razlogom za te izjeme (lete večinoma opravljajo vojaške enote) bi morali države članice pozvati k prostovoljni kompenzaciji teh emisij, kot so nekatere že sklenile storiti.

5.7

Ker se je Komisija odločila za odprt sistem dodatnega kupovanja pravic, težko upraviči neuskladitev izhodiščnega datuma sistema s trenutno zavezanostjo EU v okviru prve faze Kjotskega protokola (8-odstotno znižanje v obdobju 2008-2012 glede na raven leta 1990) in prihodnjimi zavezami (kot je 30-odstotno znižanje do leta 2020 glede na raven iz leta 1990). Izbor leta 2005 kot referenčnega leta pomeni za sektor približno dvakrat višje „izhodišče“ kot v Kjotskem protokolu. Ker pa je letalstvo prvi prometni sektor, vključen v sistem za trgovanje z emisijami Skupnosti, bi bilo edino primerno, da se prva dodelitev izvede v skladu z načeli, ki so določena s pravili sistema za trgovanje z emisijami Skupnosti.

5.8

Direktiva bo težko dosegla viden učinek na zaustavljanje rasti celotnih emisij letalskega sektorja. Kljub temu dejstvo, da lahko s sistemom za trgovanje z emisijami stabilizira neto emisije ogljikovega dioksida in tako zagotovi tudi sredstva za nadaljnje zmanjševanje emisij, v veliki meri upravičuje stroške in administrativno zapleteno izvajanje direktive. Predlagana direktiva je več kot le okoljsko pokritje za letalski sektor – pozitivno lahko vpliva na ozaveščenost javnosti, ponudi nezanemarljiva nova sredstva za zmanjševanje emisij ogljikovega dioksida in zagotovi ukrepe za vključitev tistih zunanjih okoljskih stroškov, ki jih je letalska industrija do sedaj lahko prezrla.