[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI | Bruselj, 12.7.2006 SEC(2006) 926 DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE - Povzetek - OCENA UČINKA MOŽNOSTI POLITIK V ZVEZI S PREDLOGOM KOMISIJE ZA UREDBO EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA O GOSTOVANJU V JAVNIH MOBILNIH OMREŽJIH ZNOTRAJ SKUPNOSTI {COM(2006) 382 konč.} {SEC(2006) 925} Povzetek Ozadje V tem poročilu o oceni učinka so preučene možnosti znatnega znižanja cen mednarodnega gostovanja v EU ter njegov vpliv na potrošnike, uporabnike in industrijo. Nacionalni regulatorni organi, države članice, Evropski parlament, potrošniki in uporabniki menijo, da so te cene neupravičeno visoke. Ni veliko znakov, da bi lahko sam trg to stanje spremenil. Stroški mednarodnega gostovanja so že nekaj časa v središču pozornosti Komisije. Ta na podlagi člena 81 (po uradni dolžnosti) in 82 Pogodbe izvaja preiskave o varstvu konkurence. Veleprodajni trg za mednarodno gostovanje pokriva regulativni okvir iz Priporočila Komisije o upoštevnih trgih. Komisija je oktobra 2004 nacionalne regulatorne organe pozvala k pospešitvi procesa analize trga. V naknadnem skupnem stališču Evropske skupine regulatornih organov je bilo navedeno, da so visoki maloprodajni stroški verjetno posledica visokih stroškov na veleprodajni ravni in visokih pribitkov na maloprodajni ravni, pri čemer se zmanjšanja stroškov ne odrazijo na veleprodajni ravni. Decembra 2005 je Evropska skupina regulatornih organov Komisijo opozorila na težave pri uporabi regulativnega okvira za reševanje tega primera oškodovanja potrošnikov. Komisija je večkrat opozorila tudi na visoke cene gostovanja in objavila spletno stran, na kateri so prikazane neupravičeno visoke cene po EU. Posvetovanje V prvem krogu posvetovanja so ministri, nacionalni regulatorni organi, združenja potrošnikov in uporabnikov ter nekateri manjši operaterji pozdravili usmeritev Komisije na problem mednarodnega gostovanja. Skupine operaterjev in večina individualnih operaterjev so nasprotovali regulativnim posegom in poudarili učinkovito konkurenčnost trgov gostovanja. V drugem krogu posvetovanja je bila predstavljena konkretna zamisel ureditve („načelo domačega določanja cen“), ki vključuje vezavo maloprodajnih cen gostovanja na uporabnikove domače cene primerljivih mobilnih storitev. Sprejem klica bi bil za uporabnika brezplačen. V drugem krogu je večina akterjev na trgu nasprotovala vsakršni obliki regulacije. Šest operaterjev je bilo naklonjenih regulaciji na veleprodajni ravni. Evropska skupina regulatornih organov je podprla cilje Komisije, vendar je nasprotovala pristopu, določenemu v posvetovalnem dokumentu. Bila je naklonjena ureditvenim ukrepom na veleprodajnem trgu, v zvezi z regulativnimi ukrepi na maloprodajnem trgu pa se ji je zdelo primernejše zgolj počakati na nadaljnji razvoj dogodkov. Deset držav članic, ki so se odzvale, je zavzelo enako stališče kot Evropska skupina regulatornih organov. Vrsta težave Stroški ponujanja storitve ne upravičujejo cen gostovanja po EU na veleprodajni in maloprodajni ravni. Nadaljnji problem je tudi pomanjkanje preglednosti maloprodajnih cen, česar ni mogoče rešiti z obstoječimi regulativnimi orodji. Trg EU za mednarodno gostovanje je ocenjen na približno 8,5 milijarde EUR, kar je 5,7 % prihodkov celotne mobilne industrije, ki po ocenah znašajo približno 150 milijard EUR. Cene gostovanja občuti vsaj 147 milijonov državljanov EU, med katerimi je 110 milijonov poslovnih uporabnikov, medtem ko jih 37 milijonov potuje v prostem času. Skupine uporabnikov menijo, da bi ugodnosti nižjih cen gostovanja pozdravil zelo širok krog uporabnikov, vključno z malimi in srednjimi podjetji. Storitve mednarodnega gostovanja se od drugih telekomunikacijskih storitev razlikujejo v tem, da uporabnik kupi storitve operaterja v državi članici, vendar je ob gostovanju v tujini priključen na omrežje tujega operaterja. Slednji domačemu operaterju zaračuna to „veleprodajno“ storitev. Večina operaterjev trdi, da konkurenca na veleprodajnem trgu deluje in pomaga zniževati cene. Vendar je povprečni maloprodajni strošek za gostujoči klic (fizične osebe) s 1,15 EUR na minuto več kot petkrat višji od dejanskega stroška ponujanja veleprodajne storitve in za 50 % višji od povprečne medoperaterske tarife. Maloprodajne cene gostovanja so približno štirikrat višje od domačih tarif. Preglednost je še vedno velik problem. Poleg tega se mnogi uporabniki ne zavedajo visokih stroškov za prejete klice, ki so verjetno vsaj štirikrat višji od povprečnih stroškov operaterja. Tehnološki in tržni razvoj Številni tehnološki dosežki bi lahko vplivali na cene gostovanja, vključno s prenosom govora prek internetnega protokola. Vendar se bo mobilna telefonija prek internetnega protokola uveljavila šele srednjeročno. Usmerjanje prometa, ki operaterju omogoča usmerjanje uporabnikov med gostovanjem na njihovo izbrano omrežje, je imelo nekaj učinka pri približno 80 % gostujočih klicev, vendar so veleprodajni stroški še vedno visoki. Ukrepanje na ravni EU (preskus subsidiarnosti) Nacionalni regulatorni organi nimajo vseh sredstev za obravnavanje tega vprašanja na nacionalni ravni. Poleg tega prizadevanja za večjo preglednost niso povzročila znižanja cen. V takšnih okoliščinah se na države članice pritiska, naj sprejmejo ukrepe v zvezi s cenami gostovanja. Vendar bi vsakršni tovrstni ukrepi zaradi posebnih čezmejnih značilnosti zadevnih storitev lahko privedli do različnih rezultatov in bi bili neučinkoviti. Zato je regulativni okvir treba spremeniti, da se zagotovi usklajen pristop. Cilji Cilj ukrepanja EU je spodbuditi razvoj enotnega trga za storitve vseevropskega gostovanja, tako da cene za gostovanje ob potovanju znotraj Skupnosti ne bodo neupravičeno višje od stroškov za klice znotraj uporabnikove matične države. Možne politike in analiza Nespremenjena politika Brez uvedbe nove politike bi se še naprej zanašali na obstoječa orodja, saj bi se politični pritisk regulativnih posegov lahko ohranil, tržni in tehnološki razvoj pa bi šel svojo pot. Če bi ostali pri obstoječi politiki, to najverjetneje ne bi povzročilo znatnih zmanjšanj cen gostovanja. Uporabniki se kljub sedanji dejavnosti operaterjev še vedno srečujejo z neupravičeno visokimi cenami. Nacionalni regulatorni organi so že navedli, da so obstoječa regulativna orodja po njihovem mnenju nezadostna za ukvarjanje s to težavo. Poleg tega se odločbe, ki jih Komisija izda v skladu s pravili o konkurenci EU, uporabljajo samo za njihove naslovnike in nimajo neposrednega pravnega učinka na druge operaterje, ki lahko ravnajo podobno. Samoregulacija Samoregulacija v okviru gostovanja je možnost, da operaterji ali združenja med seboj sprejemajo skupne smernice na evropski ravni (zlasti kodekse ravnanja). Službe Komisije od industrije še niso prejele nobenih splošnih predlogov za samoregulacijo. Poleg tega bi kakršen koli tovrsten pristop moral izpolnjevati zahteve konkurenčnega prava. Samoregulacija bi morala zagotoviti znatna znižanja cen na splošno, najverjetneje na veleprodajni in maloprodajni ravni. Zdi se, da bo to težko doseči, glede na to, da mnogi operaterji sploh ne priznavajo nobenih težav s cenami gostovanja. Koregulacija Ta pristop vključuje ureditev, ki določa splošen okvir ter opredeljuje vlogo operaterjev in drugih akterjev. V okviru mednarodnega gostovanja se z ureditvijo lahko določijo cilji zniževanja cen. V skladu s takšnim pristopom bi bilo regulacijo na veleprodajni ravni mogoče združiti s strogo preglednostjo maloprodajnih cen. Vendar je preglednost cen težavna in bi jo operaterji zlahka zaobšli. Poleg tega bi morebitni dogovor, ki bi bil lahko podlaga za koregulacijski pristop, lahko povzročil sume glede konkurence. Nezavezujoči akti Komisija bi lahko izdala priporočilo o ustreznih cenah za mednarodno gostovanje, ki bi po možnosti temeljile na primerjavi cen najboljših praks. Pristopi na podlagi nezavezujočih aktov v obliki primerjalne analize so se v preteklosti izkazali za učinkovite, vendar gre za dolgotrajne procese, zahteva se nadzor nacionalnih regulatornih organov, ker so nezavezujoči, pa pomeni, da ne zagotavljajo vedno učinka. Usmerjena ureditev Z ureditvijo bi se lahko reševala vprašanja v zvezi z veleprodajnimi ali maloprodajnimi cenami ali obojimi. Ureditev na veleprodajni ravni bi lahko temeljila na stroškovni naravnanosti ali zamejitvi cen. Z maloprodajnega vidika je več možnosti, na primer cene, vezane na domače določanje cen, določanje cen v državi gostovanja ali zamejitev maloprodajnih cen (na podlagi predpisanih veleprodajnih cen). Regulativni posegi bi bili lahko tudi v obliki ukrepov za nadaljnje spodbujanje konkurence po konceptu, podobnem predizbiri v fiksnih omrežjih. Samo ureditev na veleprodajni ravni Takšen pristop je predlagala Evropska skupina regulatornih organov, ki meni, da bi bilo treba veleprodajne cene gostovanja nadzorovati z zamejitvijo enotne evropske cene. Indeks maloprodajnih stroškov bi pokazal, ali so zniževanja veleprodajnih cen dosegla uporabnike na maloprodajni ravni. Pozneje bi bila lahko potrebna neka oblika nadzora nad maloprodajnimi cenami. Službe Komisije menijo, da bi bilo na veleprodajni ravni mogoče treba spremeniti pristop, ki ga predlaga Evropska skupina regulatornih organov, še vedno pa bi temeljil na uporabi cen zaključevanja klicev v mobilnih omrežjih kot referenc. Menijo tudi, da bi bil s sprožilnim mehanizmom za ureditev na maloprodajni ravni, če ugodnosti ne bi dosegle uporabnikov, izjemno zapleten ter bi povzročil znatne postopkovne in zakonske težave. Nekateri evropski operaterji so med posvetovanjem izrazili zaskrbljenost, da bi se na podlagi Splošnega sporazuma o trgovini s storitvami (GATS) od njih lahko zahtevalo, da morajo operaterjem s sedežem zunaj ES ponujati veleprodajne tarife za gostovanje po stopnji, ki ne bi presegla predpisane. V skladu s Splošnim sporazumom o trgovini s storitvami (GATS) se mora nacionalna obravnava uveljaviti za podobne storitve in ponudnike storitev. Samo ureditev na maloprodajni ravni Ta možnost je odvisna od tega, ali so veleprodajne cene dejansko nizke in ali so maloprodajni pribitki takšne, da bi ureditev, ki bi se nanašala samo na maloprodajno raven, povzročila znižanje maloprodajnih cen, ne da bi nekatere operaterje podvrgla razkoraku cen. Če bi se posegi nanašali samo na maloprodajno raven, bi to lahko pomenilo, da bi bili nekateri operaterji lahko prisiljeni ponujati storitve gostovanja pod ceno. Od ureditve, ki bi se nanašala samo na maloprodajno raven, bi verjetno imeli korist večji operaterji, ki že uživajo podpovprečne operaterske tarife, in se ne bi ukvarjali s težavami, ki pestijo manjše akterje. Ureditev na veleprodajni in maloprodajni ravni Evropska skupina regulatornih organov priznava, da bi bil najbrž potreben nadzor nad maloprodajnimi cenami, če bi se tržne sile izkazale za nezadostne pri zagotavljanju znatnega prenosa ugodnosti z veleprodajne na maloprodajno raven. Dokazano je, da prenos znižanj veleprodajnih cen na potrošnike ni samodejen. Kljub nekaterim ugodnostim na veleprodajni ravni so maloprodajni stroški povprečni še naprej visoki, pribitki pa krepko presegajo 200 % za klice med gostovanjem. Operaterji imajo tudi skoraj 300- ali 400-odstotne pribitke za klice, prejete med gostovanjem, čeprav bi lahko znižali cene, ne da bi bila za to potrebna ureditev na veleprodajni ravni. Ekonomska teorija potrjuje, da akterji niso nujno motivirani za uporabo monopolnih dobičkov, ustvarjenih na veleprodajni ravni, s katerimi bi se potegovali za pridobitev in ohranitev domačih uporabnikov na maloprodajni ravni. Zato obstaja resno tveganje, da končni cilj ureditve ne bi bil dosežen, če bi se uporabljala samo na veleprodajni ravni. Načelo domačega določanja cen Maloprodajne cene gostovanja bi bile vezane na uporabnikove domače cene primerljivih domačih mobilnih storitev. Vzporedni ukrep bi bil potreben na veleprodajni ravni, in sicer v obliki obveznosti stroškovne naravnanosti ali zamejitvenega mehanizma, sicer bi lahko sledilo izkrivljanje trga. Načelo domačega določanja cen je bilo za Komisijo izhodišče za drugi del posvetovanja. Ob upoštevanju, da se približno 80 % klicev vrača domov, bi po tem načelu takšni klici ustrezali mednarodnim klicem. Vpliv na operaterje zato ne bi smel biti velik, glede na to, da ni velikega razkoraka med ceno mednarodnih klicev in mednarodnih gostujočih klicev. Po drugi strani so iz istega razloga prednosti za uporabnike omejene. Načelo domačega določanja cen povzroča tudi vrsto težav pri izvajanju. Pristop države gostovanja Uporabnikom bi se zaračunali dejanska domača tarifa za klice znotraj države gostovanja in mednarodna tarifa, ki bi bila enaka ceni, ki bi jo naročnik v tej državi običajno plačal za mednarodni klic. Čeprav ima ta možnost svoje prednosti, povzroča številne težave pri izvedljivosti in preglednosti. Pristop evropskega domačega trga Da bi upoštevali prejete pripombe in vprašanja glede izvajanja v praksi, bi lahko predvideli razvoj domačega določanja cen, pristopa evropskega domačega trga, kar bi pomenilo vseevropsko gostovanje po tarifah, primerljivih z domačimi. Določene bi bile najvišje veleprodajne cene, in sicer na podlagi primerjalne analize, ki bi temeljila na večkratnikih povprečnih cen zaključevanja klicev v mobilnih omrežjih, določenih za operaterje s pomembno tržno močjo. Kot je poudarila Evropska skupina regulatornih organov, je zaključevanje cen v mobilnih omrežjih odlično izhodišče kot referenca za veleprodajne cene, saj zagotavlja preglednost, enostavnost in gotovost. Na maloprodajni ravni bi se zgornja meja določila s 30-odstotnim pribitkom nad veleprodajno tarifo, da bi zagotovili prenos prihrankov na uporabnike. Takšen pribitek je razumen, hkrati pa zagotavlja zniževanje cen. Zagotovilo bi se prehodno obdobje 6 mesecev, kar bi operaterjem omogočilo, da se prilagodijo. Operaterji bi se lahko sami odločili za konkuriranje s pribitki, ki so nižje od teh ravni. Določila bi se zaščitna zgornja mejna cena za sprejemanje klicev, ki je enaka ceni zaključevanja klicev v mobilnih omrežjih s pribitkom 30 %. Ta pristop premaga težave pri izvajanju, opredeljene pri načelu domačega določanja cen, in uporabnikom prinaša večje ugodnosti. Preglednost Preglednost cen je še vedno zelo pomembno za uporabnike. Zadnje pobude Komisije in nacionalnih regulatornih organov so bile korak v pravo smer, vendar je treba še veliko storiti. Te ukrepe je mogoče dopolniti z zahtevo, da mobilni operaterji uporabnikom med gostovanjem v tujini zagotovijo brezplačen dostop do njihovim potrebam prilagojenih informacij o tarifah mednarodnega gostovanja, bodisi prek storitev kratkih sporočil (SMS) bodisi s klicem prek mobilnega telefona. Gospodarski vpliv Ker je možna politika ureditve na maloprodajni in veleprodajni ravni usmerjena v glavnem na presežke za uporabnike (kljub različnim učinkom elastičnosti), prinaša večje ugodnosti. Indikativne številke kažejo, da bi bili presežki za uporabnike med 5,28 in 5,96 milijarde EUR v primerjavi s presežki med 2,2 in 2,3 milijarde EUR ter 1,5 in 1,55 milijarde EUR, ki jih prinašata možnosti „samo ureditev na veleprodajni ravni“ in „nespremenjena politika“. Širši vplivi Dinamični vplivi Kolikor bi se skupni prihodki mobilne telefonije zaradi ureditve na podlagi ene izmed možnih politik zmanjšali, je po znižanju cen gostovanja razumno predvideti zmanjšanje naložb. Vendar je tudi razumno, da se namesto splošnih predvidijo ciljno usmerjena znižanja. Vplivi V nekaterih dokumentih, predloženih za posvetovanje, je bilo predlagano, da bi se od operaterjev lahko pričakovalo, da bodo v odgovor na znižanje prihodkov iz gostovanja dvignili cene drugih storitev. Čeprav se bo pri pribitkih pojavilo izenačevanje tarif, je splošno zvišanje ravni cen drugih storitev glede na ostro konkurenco na večjih trgih zelo malo verjetno. Vprašanja glede prerazporeditve Med uporabniki, ki bodo imeli največjo korist od znižanja cen gostovanja, bodo tisti, ki zelo pogosto gostujejo v tujih omrežjih. Če se ne zgodi nič nepredvidenega, bodo imeli največ ugodnosti od znižanja cen gostovanja poslovni uporabniki, ki trenutno nimajo obsežnih konkurenčnih pogodb (kakršen bi bil primer večine malih in srednjih podjetij), ljudje, ki zelo pogosto potujejo v prostem času, in ljudje, ki živijo v obmejnih regijah. Učinki in združevanje na ravni podjetij Vpliv sprememb predpisanih cen na ravni podjetij se bodo razlikovali, prvič, glede na izpostavljenost katerega koli posameznega podjetja prihodkom iz gostovanja in, drugič, glede na natančnost uporabljenega ureditvenega pristopa. PRESOJA ADMINISTRATIVNE OBREMENITVE Vse regulativne možnosti, predstavljene v tej oceni učinka, vključujejo nekatere administrativne stroške, vendar je njihov pomen različen. Ureditev na veleprodajni ravni, ki temelji na zamejitvi cen in ki jo predlaga Evropska skupina regulatornih organov, bi zahtevala reden nadzor cen gostovanja na veleprodajni in maloprodajni ravni, s cimer bi zagotovili, da se zmanjšanja na veleprodajni ravni odrazijo na maloprodajni ravni. To bi operaterjem in nacionalnim regulatornim organom prineslo administrativne stroške, vendar se ne bi občutno razlikovali od trenutnega stanja. Ureditev na veleprodajni in maloprodajni ravni v obliki zamejitev cen bi pomenila podobno administrativno obremenitev. Vrednotenje in nadzor Če bodo potrebni regulativni posegi, bodo nacionalni regulatorni organi morali spremljati in nadzorovati skladnost. Glavni kazalnik za spremljanje izvajanja predloga so tarife na maloprodajni ravni. Nacionalni regulatorni organi morajo spremljati cene gostovanja za glasovne klice, SMS in storitve multimedijskih sporočil (MMS) ter Komisijo na njeno zahtevo obveščati o ugotovitvah. Eno leto pred preučitvijo delovanja katere koli ureditve bi Komisija lahko pripravila ocenjevalno poročilo, v katerem bi preučila vpliv ukrepa na trge in uporabnike. Zaključek Predlagana regulativna možnost združitve ureditve na veleprodajni in maloprodajni ravni, ki jo službe Komisije imenujejo „pristop evropskega domačega trga“, navsezadnje prinaša največjo ugodnost za uporabnike. Vsaka od preostalih preučenih možnosti ima svoje dobre strani, od tega, da so najmanj moteče, do tega, da industriji omogočajo največjo prožnost. Vendar samo ureditev po „pristopu evropskega domačega trga“ zagotavlja, da bodo uporabniki – ne glede na to, kje v EU so fizično – imeli enake izkušnje pri uporabi mobilnih telefonov kot doma.