19.5.2006   

SL

Uradni list Evropske unije

C 119/1

I–VII

1–16

1–8

9

10–11

12–16

17–53

18–19

20–22

23–34

23–24

25

26–28

29–31

32–34

35–38

35–36

37–38

39–49

39–40

41

42

43–46

47

48–49

50–53

50–51

52

53

54–56

54–55

56

AP

Akcijski program

ČS

Čezmejno sodelovanje

SND

Skupnost neodvisnih držav

GD

Generalni direktorat

EuropAid

Urad za sodelovanje Europe Aid

VIP

Večletni indikativni program

SPS

Sporazum o partnerstvu in sodelovanju

UPC

Upravljanje projektnega cikla

RRZ

Ruska računovodska zbornica

RELEX

Generalni direktorat za zunanje odnose

MSP

Mala in srednje velika podjetja

SD

Strateški dokument

TACIS

Tehnična pomoč za Skupnost neodvisnih držav (Technical Assistance for Commonwealth of Independent Countries)

PN

Projektna naloga (ToR, Terms of Reference)

I.

Evropska unija je med letoma 1991 in 2006 dodelila več kot 7 000 milijonov EUR programu TACIS (1), ki je namenjen pomoči novoustanovljeni Skupnosti neodvisnih držav (SND) po razpadu Sovjetske zveze. Cilj tega programa je bil in še vedno je spodbujanje prehoda na tržno gospodarstvo in krepitev demokracije ter pravne države v državah prejemnicah. Službe Evropske komisije so v postopku priprave novega koncepta in pravne podlage za pomoč od leta 2007 dalje (glej odstavke 1 do 8).

II.

Ruska federacija je največja upravičenka programa TACIS, saj je prejela okoli 40 % vseh sredstev iz tega programa. Ruska federacija je do sedaj letno prejemala skupaj okoli 200 milijonov EUR sredstev TACIS. Cilj programa TACIS je pomoč pri ustvarjanju pogojev za zdravo gospodarsko rast in razvoj pravega partnerstva med Rusko federacijo in EU (glej odstavke 9 do 11).

III.

Cilj revizije Sodišča je bil oceniti, ali je Komisija projekte TACIS v Ruski federaciji upravljala tako, da so bili uspešni. Sodišče je preučilo 29 pogodb (projektov) od skupaj 275 pogodb iz pogodbenega leta 2000 ali kasneje in z datumom izteka veljavnosti najkasneje konec leta 2003, tj. najnovejše projekte, za katere je bilo mogoče oceniti trajnost. Ti projekti so bili financirani v okviru akcijskih programov 1997–2000 in so bili večinoma izvedeni v letih 2002 in 2003. Skupna vrednost revidiranih pogodb je znašala več kot 56 milijonov EUR od pogodb v skupni vrednosti 109 milijonov EUR (glej odstavke 12 do 16).

IV.

Sodišče je v splošnem ugotovilo, da so bili cilji doseženi pri devetih od vseh revidiranih projektov. V osmih primerih so bili cilji delno doseženi, v dvanajstih primerih pa cilji niso bili doseženi. Rezultati petih projektov so bili trajnostni. Zaradi zgoraj navedenih rezultatov revizije, ki kažejo, da je bila učinkovitost uporabe sredstev TACIS slaba, Sodišče ne more pozitivno oceniti učinkovitosti projektov TACIS v Ruski federaciji. Vendar je revizija pokazala, da so izvajalci in nadzorniki s svojo storilnostjo izpolnili svoje pogodbene zahteve (glej odstavek 55).

V.

Sodišče je ugotovilo, da je imela Komisija celovite sisteme načrtovanja programov. Vendar pa je bil proces načrtovanja programov dolgotrajen in kljub prizadevanjem Komisije med njo in ruskimi oblastmi ter upravičenci ni prišlo do vzpostavitve pravega dialoga. Zaradi tega se je dogajalo, da so ruski organi oblasti sprejeli pomoč, ki je končni upravičenci dejansko niso želeli. To je negativno vplivalo na uspešnost projektov (glej odstavke 20 do 22).

VI.

Druge ugotovitve so bile, da so bili cilji projektov včasih nenatančno opredeljeni in neizmerljivi oziroma včasih niso niti obstajali, temeljne predpostavke pa so bile v nekaterih primerih nerealne (glej odstavke 26 do 31). Izbor in sodelovanje upravičencev v nekaterih primerih nista bila uspešna (glej odstavke 32 do 34). Pojavljale so se težave, povezane z opredelitvijo velikosti projekta. V nekaterih primerih so bili projekti ohlapno zajeti v en sklop projektnih nalog. Sofinanciranje se skorajda ni uporabljalo (glej odstavka 37 in 38). V dvanajstih primerih (od skupaj 29) je prišlo do velikih zamud pri izvajanju, vendar je prenos odgovornosti na delegacije privedel do uspešnejših postopkov upravljanja projektov (glej odstavka 39 in 40). Delo usmerjevalnih odborov ni bilo dobro. Oprema pogosto ni bila uporabljena za namene projekta (glej odstavke 43 do 46). Naknadno ocenjevanje (vrednotenje) učinkov projektov ni bilo izvedeno (glej odstavka 48 in 53).

VII.

Glavna priporočila Sodišča so naslednja (glej odstavek 56):

—

Vsako načrtovanje zunanjih akcijskih programov mora temeljiti na pravem dialogu med Komisijo in upravičenci. Financirati bi bilo treba samo projekte z jasno zastavljenimi cilji, ki so skupni Komisiji in upravičencem.

—

Komisija mora za izboljšanje delovanja svojih sistemov uporabljati upravljanje projektnega cikla (UPC), kjer je to ustrezno vključno z logičnim okvirjem, izogibati pa se mora združevanju malih projektov z različnimi cilji in upravičenci.

—

Komisija mora realno oceniti možnosti za trajnost med fazo načrtovanja projektov, zagotoviti naknadno ocenjevanje ali vrednotenje zaključenih projektov, da bi tako opredelila dobre in slabe prakse, ter zagotoviti podatke o projektih in njihovih rezultatih za namene obveščanja.

1.

Po razpadu Sovjetske zveze je Evropska unija uvedla program tehnične pomoči za države novonastale Skupnosti neodvisnih držav (SND). Cilj tega programa, imenovanega TACIS, je bil spodbujanje prehoda na tržno gospodarstvo in krepitev demokracije ter pravne države v državah prejemnicah.

2.

Dve uredbi Sveta (2), ki sta pokrivali obdobje 1991–1999, sta dali na razpolago približno 4 221 milijonov EUR za pomoč partnerskim državam Armeniji, Azerbajdžanu, Belorusiji, Gruziji, Kazahstanu, Kirgizistanu, Moldaviji, Mongoliji, Ruski federaciji, Tadžikistanu, Turkmenistanu, Ukrajini in Uzbekistanu. Sedanja Uredba Sveta ((ES, Euratom) št. 99/2000 z dne 29. decembra 1999 (3)) namenja 3 138 milijonov EUR pomoči za TACIS za obdobje od leta 2000 do 2006. Službe Komisije so v postopku priprave novega koncepta in pravne podlage za pomoč tem državam od leta 2007 dalje.

3.

Namen programa TACIS je prenesti znanje in izkušnje prek tehnične pomoči, ki zajema tudi izvajanje študij, pripravo načrtov, svetovanje in usposabljanje. Svetovalci iz držav EU sodelujejo z upravičenci z namenom prenosa znanja, izkušenj in spretnosti, ki jih bodo posnemali ostali projekti in organizacije v državi prejemnici. Pomoč se financira z neposrednimi plačili iz proračuna Skupnosti evropskim izvajalcem, ki zagotavljajo tehnično pomoč.

4.

Odnose med Evropsko unijo in državami TACIS poleg Uredbe Sveta (glej odstavek 2) urejajo sporazumi o partnerstvu in sodelovanju (SPS), ki so jih podpisale EU, države članice in posamezne partnerske države. Generalni direktorat za zunanje odnose (RELEX) je odgovoren za načrtovanje programa TACIS v sodelovanju s partnerskimi državami. Izvajanje programa TACIS je nadalje opredeljeno v večletnih državnih in/ali regionalnih strateških dokumentih in večletnih indikativnih programih (za nacionalni program in regionalne ali večdržavne programe). Komisija se mora pred pripravo večletnih indikativnih programov o prednostnih nalogah posvetovati z Odborom za pomoč novim neodvisnim državam (Odbor TACIS) (4).

5.

Urad za sodelovanje Europe Aid (EuropAid) sedaj v sodelovanju z nacionalnimi koordinatorji TACIS, ustreznimi ministrstvi in drugimi organizacijami v državah upravičenkah in po internem posvetovanju znotraj Komisije preoblikuje večletne indikativne programe v letne ali dvoletne akcijske programe. Odbor TACIS mora podati svoje mnenje o vsebini akcijskih programov, vključno s seznamom projektov. Te dokumente zaokrožajo finančni memorandumi (sporazumi med EU in državami upravičenkami o projektih, ki bodo financirani) in dokumenti o načrtovanju, ki se nanašajo na posamezne projekte (projektne naloge). Program čezmejnega sodelovanja TACIS in dejavnosti v zvezi z jedrsko varnostjo TACIS imajo lastne strateške dokumente ter indikativne in akcijske programe.

6.

Načrtovanje pomoči TACIS mora predvidoma temeljiti na dialogu. To pomeni, da bi se morale Komisija in države upravičenke na vseh stopnjah načrtovanja programov in opredeljevanja projekta dogovoriti o prednostnih nalogah in projektih. Zato je treba razpravljati o vseh zgoraj navedenih dokumentih, od večletnih indikativnih programov do projektnih nalog, predstavniki Komisije in držav upravičenk pa morajo dokumente tudi podpisati.

7.

EuropAid je splošno odgovoren za upravljanje projektnega cikla, od opredelitve projekta do njegove ocene, financiranja, izvajanja projekta in vrednotenja.

8.

Komisija je leta 2000 začela pomembno reformo upravljanja svojih programov zunanje pomoči (5). Glavni cilj je bil, da bistveno izboljša hitrost in kakovost zunanje pomoči ES. Ključni del te reforme je bil obsežen prenos pristojnosti (dekoncentracija) za naloge upravljanja pomoči in odgovornosti na delegacije Komisije. Zaradi tega prenosa pristojnosti so delegacije postale odgovorne za pripravo projektov, sklepanje pogodb ter financiranje in tehnično izvedbo projektov. Vloga centralnih služb v Bruslju se je preoblikovala iz neposrednega upravljanja projektov v spremljanje in podpiranje delegacij.

9.

Ruska federacija je največja upravičenka programa TACIS, saj je prejela okoli 40 % vseh sredstev iz tega programa. Ruska federacija letno skupaj prejme okoli 200 milijonov EUR sredstev TACIS.

10.

Politika Evropske unije do Ruske federacije je usmerjena k: podpori krepitve pravne države z razvojem učinkovitih institucij in uspešnih zakonodajnih, izvršnih in sodnih sistemov, izboljšanjem naložbenega ozračja, okrepitvijo usklajevanja zakonodaje z EU in sodelovanjem na področjih pravosodja in notranjih zadev, okolja in jedrske varnosti. Ti ukrepi naj bi pomagali ustvariti pogoje za zdravo gospodarsko rast v Ruski federaciji in razvoj pravega partnerstva z EU.

11.

Sporazum o partnerstvu in sodelovanju med Evropsko unijo in Rusko federacijo ureja politične, gospodarske in kulturne odnose med njima. Podpisan je bil leta 1994, veljati pa je začel 1. decembra 1997 za začetno obdobje desetih let. Komisija in ruski organi oblasti so v postopku priprave novega instrumenta za obdobje po izteku trenutno veljavnega sporazuma o partnerstvu in sodelovanju.

12.

Cilj revizije je bil oceniti, ali je Komisija projekte TACIS v Ruski federaciji upravljala tako, da so bili uspešni. Zato je Sodišče revidiralo vzorec projektov za določitev (i) obsega, v katerem so bili doseženi cilji projektov, in (ii) stopnje trajnosti projektov. Pri tej reviziji je Sodišče sledilo fazam Komisijinega sistema upravljanja projektnega cikla: načrtovanje programov, opredelitev projekta in njegovo načrtovanje, financiranje, izvedba in vrednotenje.

13.

Ker je bila revizija osredotočena na projektno raven, je bilo ocenjevanje procesa načrtovanja programov omejeno na vidike, ki so neposredno vplivali na načrtovanje revidiranih projektov. Revizija ni zajela nobenih drugih splošnih nemerljivih političnih ciljev projektov.

14.

Sodišče je v okviru te revizije sodelovalo z rusko računovodsko zbornico. Slednja je izvedla vzporedno revizijo projektov TACIS pri ustreznih ruskih organih. Poročilo ruske računovodske zbornice bo objavljeno v začetku leta 2006.

15.

Sodišče je preučilo 29 pogodb (projektov) od skupaj 275 pogodb iz pogodbenega leta 2000 ali kasneje in z datumom izteka veljavnosti najkasneje konec leta 2003, ki so bili najnovejši projekti, pri katerih je bilo mogoče oceniti trajnost. Ti projekti so bili financirani v okviru akcijskih programov 1997–2000 in so bili večinoma izvedeni v letih 2002 in 2003. Skupna vrednost revidiranih pogodb je znašala več kot 56 milijonov EUR od pogodb v skupni vrednosti 109 milijonov EUR (6). Projekti o jedrski varnosti in projekti čezmejnega sodelovanja TACIS so bili izvzeti iz vzorca, ker je Sodišče na podlagi revizij tega področja leta 1998 (7) (z nadaljnjimi ukrepi v Letnem poročilu za leto 2000) in 2001 (8) objavilo posebna poročila.

16.

Vzorec je zajemal različne vrste ukrepov in področij pomoči. Poleg velikih projektov TACIS s proračunom v višini najmanj 2 milijonov EUR so potekali tudi trije manjši projekti Bistro (9), tri manjše razširitve zgodnejših projektov in eno naročilo študije izvedljivosti.

17.

Večina projektov se je soočala s težavami v eni ali več fazah projektnega cikla. Te težave so podrobneje predstavljene v nadaljevanju. Tabela 1 prikazuje število projektov, na katere so vplivale glavne težave, odkrite med revizijo.

Tabela 1

Število projektov, na katere vplivajo glavne težave, odkrite med revizijo

18.

Cilji so bili v celoti doseženi pri devetih projektih. V osmih primerih so bili cilji delno doseženi, v dvanajstih primerih pa niso bili doseženi.

Okvir 1 Pri enem projektu je bilo več specifičnih ciljev. Eden od njih je bil zagotoviti uskladitev pravnih cestnih standardov med EU in Rusko federacijo. Tega cilja ni bilo mogoče doseči, saj ne obstaja noben tovrstni standard EU. Drugi cilj je bil zagotovitev primerjalnih preizkusov cestnih materialov z zagotovitvijo preizkusne opreme neki ruski agenciji. Oprema je bila dostavljena, vendar se skoraj dve leti po zaključku projekta še vedno ni uporabljala. Tretji cilj, usposabljanje uslužbencev upravičenca, je bil odpovedan sredi projekta.

19.

Na splošno so bili najuspešnejši projekti v smislu doseganja svojih ciljev mali projekti, ki so imeli zelo dobro in jasno opredeljene cilje. Tudi projekti, ki so se izvajali v regijah, so bili zaradi večje stopnje zavezanosti in občutka lastništva s strani upravičencev ter večje motivacije osebja na splošno učinkovitejši od projektov, osredotočenih na ministrstva na centralni ravni.

20.

Komisija je z leti razvila sistem načrtovanja programov zunanjih ukrepov. Teoretično je sistem celovit in logičen. Stabilen je že več let. V skladu z drugimi programi zunanjih ukrepov se številni dokumenti sestavijo na različnih stopnjah načrtovanja in izvajanja programov TACIS (glej odstavka 4 in 5).

21.

Vendar pa je proces načrtovanja programov, vključno z notranjimi in zunanjimi posvetovanji, dolgotrajen. To je otežilo opredelitev projekta in pripravo dokumentov načrtovanja za posamezne projekte ter na koncu povzročilo, da projektne naloge niso bile dovolj kakovostne, ko so se približevali roki za predložitev projektov (glej odstavek 26).

22.

Rezultati revidiranih projektov in analiza težav, s katerimi so se soočali, kažejo, da sta se načrtovanje programov in naknadna opredelitev projektov, vključno s pripravo finančnih memorandumov in posameznih projektnih nalog, kljub očitnim prizadevanjem Komisije med uradnimi posvetovanji izvedla brez ustreznega dialoga (glej odstavek 6) z organi oblasti na različnih ravneh, tj. ruskimi organi oblasti, ki so upravljali program TACIS, in upravičenci (ministrstvi in drugimi organizacijami). Na nekaterih področjih pomoči proces reform v Ruski federaciji ni napredoval po pričakovanjih ali pa politično okolje na strani upravičenca še ni bilo dovolj zrelo za konstruktiven dialog s Komisijo. Zato je v nekaterih primerih prišlo do tega, da so ruski organi oblasti sprejeli pomoč, ki je končni upravičenci dejansko niso želeli. To pomanjkanje dialoga in dolgotrajen proces načrtovanja (glej odstavek 21) sta negativno vplivala na uspešnost projektov.

23.

Komisija je leta 1992 sprejela metodologijo upravljanja projektnega cikla, s katero je določila obliko in vsebino finančnih predlogov ter vključila zahtevo po sestavi logičnega okvira (10) za izboljšanje svojega upravljanja projektov. Vendar je Komisija šele od leta 2001 dalje zahtevala obvezno uporabo metodologije upravljanja projektnega cikla in logičnih okvirjev.

24.

Sodišče je leta 2001 objavilo Posebno poročilo št. 21/2000 o upravljanju programov zunanje pomoči Komisije. Ena od ugotovitev poročila je bila, da logični okviri kot del upravljanja projektnih ciklov pogosto niso bili dobro pripravljeni (11). Ta revizija TACIS je pokazala, da Komisija še vedno ni sistematično uporabljala upravljanja projektnega cikla, skupaj z logičnimi okvirji. Revizija je tudi pokazala, da so bili boljši rezultati v večini primerov doseženi pri projektih, kjer so se učinkovito uporabljali logični okviri. Uporaba okvira upravljanja projektnega cikla je zagotovila temeljitejšo izvedbo načrtovanja.

25.

Obdobje od prvotne zamisli ali zahtevka za financiranje projekta do dejanskega začetka slednjega je bilo zelo dolgo. Sprožitev svetovalnega projekta lahko traja do tri leta, kar je predolgo, saj se potrebe in stanja upravičencev spreminjajo. Zaradi zamud so bili projekti, zlasti tisti v zvezi z razvojem politike ali kriznim upravljanjem, že zastareli, ko so se navsezadnje le začeli. Ko so se prvotne težave razrešile, so morali izvajalci spremeniti projektne pristope, kar je nadalje odložilo izvajanje projektov.

Okvir 2 Komisija je pred zagotovitvijo pomoči na področju dejavnosti za boj proti pranju denarja vztrajala, da je treba izvesti študijo izvedljivosti. Predvsem zaradi težav pri notranjem usklajevanju med službami Komisije, pa tudi zaradi neupravičeno dolgotrajnega postopka odobritve projektne naloge s strani organizacije upravičenke, je bil sam začetek tega pripravljalnega projekta odložen za dve leti. To je na koncu za pet let odložilo izvajanje projekta tehnične pomoči, ki je bil za Rusko federacijo politično in gospodarsko pomemben ter tudi nujen.

26.

Dolgo obdobje načrtovanja ni vedno privedlo do kakovostne projektne naloge. V devetih primerih so nezadostna preverjanja ozadja v fazi projektne zasnove pripeljala do nerealnih ciljev. Zasnove projektov pogosto niso upoštevale pravnih omejitev pri izvajanju projekta, cilji niso sodili na področje pristojnosti upravičenca ali pa so bili preprosto tako obsežni ali abstraktni, da jih ni bilo mogoče izpolniti v okviru enega samega projekta. Na primer, večina projektov, katerih cilji ali naloge so se nanašale na oblikovanje politike, vključno s sprejemanjem zakonodaje, je bila neuspešnih.

Okvir 3 Uveden je bil pilotni projekt za preizkušanje novega modela za poenostavitev odpiranja novih podjetij. Vendar je bil podoben model s kanadsko tehnično pomočjo v Ruski federaciji vzpostavljen že sredi devetdesetih let prejšnjega stoletja.

27.

Sodelovanje ruskih organov in resornih generalnih direktoratov Komisije je bilo v postopkih priprave in sprejemanja dokumentov načrtovanja zelo različno, v nekaterih primerih pa ga je mogoče šteti za nezadostno, saj ni zagotovilo realnega načrtovanja.

Okvir 4 V enem primeru je mesto sodelovalo pri projektu daljinskega ogrevanja in energije, vendar ni bilo imenovano za primarnega upravičenca. Mesto ni odobrilo projektne naloge, zato je bil projekt odložen, zaradi premajhne zavezanosti mestnih organov oblasti pa so se pojavile tudi druge težave pri upravljanju.

28.

Primeri nerealnih predpostavk in ciljev zajemajo: institucionalni okvir upravičenca je bil neustrezen ali ni obstajal, ciljna skupina ni bila zainteresirana za ponujene storitve, možnosti lokalne uprave za sodelovanje so bile precenjene ali pa upravičencu v skladu z zakonodajo ni bilo dovoljeno zagotoviti storitev ali informacij, predvidenih v okviru projekta.

29.

Trinajst revidiranih projektov je imelo jasno opredeljene cilje. Vendar so v šestnajstih revidiranih projektih prvotni projektni cilji v projektni nalogi opisali samo predvidene dejavnosti ali vložke, namesto da bi zastavili jasne in merljive cilje, ali pa so bili oblikovani tako splošno kot politični programski dokumenti, kar je izvajalce prisililo, da dejanski namen projektov opredelijo med njihovim izvajanjem. Projekti niso imeli ne ciljev, s katerimi bi bilo mogoče opredeliti težave, ki jih je treba rešiti, niti ciljev, glede na katere bi bilo mogoče izmeriti projektne dosežke.

30.

Pri večini revidiranih projektov niso bili določeni objektivno preverljivi kazalniki. V drugih primerih, ko so bili cilji jasni in razumljivi, so bile ugotovljene razlike med dejanskimi projektnimi dejavnostmi in prvotnimi cilji projekta, opisanimi v projektni nalogi. V enem primeru je bil projekt izveden brez specifičnih ciljev in objektivno preverljivih kazalnikov. Namesto tega je bil usmerjen k zagotavljanju priložnostnih storitev nekemu ministrstvu, ne da bi bil pri tem jasno opredeljen natančen cilj dela. Pri nekem drugem projektu so upravičenci v zasebnem sektorju prejeli pomoč za razvoj svojih komercialnih dejavnosti, kar ni sodilo v obseg splošnega cilja projekta.

31.

Pri nekaterih projektih je bila zasnova preveč zapletena, vključno s prevelikim številom ločenih in nepovezanih nalog in ciljev.

Okvir 6 Pri enem projektu je bilo 23 različnih glavnih rezultatov ali ciljev zajetih v 8 različnih delov. Ti so pokrivali teme, kot so varstvo okolja pri proizvodnji nafte, ukrepi za varčevanje z energijo in študije ribogojnic. Zaradi te zapletenosti več predvidenih ciljev, med njimi tudi dva najpomembnejša, ni bilo v celoti izpolnjenih.

32.

Izbira primernih upravičencev za projektne partnerje je bila zelo težavna, saj projektni cilji včasih niso sodili na področje pristojnosti projektnega partnerja ali pa upravičenec ni bil pripravljen prejeti ali sposoben izkoristiti pomoči. V enem primeru je Komisija hotela podpreti zvezno agencijo iz političnih razlogov zaradi bližajočih se pogajanj o sodelovanju med EU in Rusko federacijo. Na koncu ta agencija pri dejanskih pogajanjih sploh ni sodelovala.

33.

Če je imel projekt več upravičencev, so pri njegovem izvajanju nastajale številne težave. Pomanjkanje sodelovanja med zveznimi in regionalnimi organi oblasti ali med različnimi zveznimi in različnimi regionalnimi organi oblasti je bilo običajna praksa. Čeprav je bila ta pomanjkljivost očitna, med načrtovanjem ni bila upoštevana.

Okvir 7 V enem primeru je začetni upravičenec deloval samo na ravni ene regije. Za izpolnitev zahtev o najmanjši velikosti proračuna projekta je bilo treba obseg delovanja razširiti na več regij. Za rešitev te težave je bil ustvarjen še en upravičenec, vendar samo na papirju. Ta upravičenec ni bil pravna oseba in zunaj načrtovalnih dokumentov projekta sploh ni obstajal.

34.

V petih revidiranih primerih upravičenci niso sodelovali pri načrtovanju projekta ali pa so bili vključeni prepozno, da bi lahko vplivali na njegovo zasnovo.

35.

V skladu s smernicami načrtovanja programov mora proračun projektov TACIS v Ruski federaciji za dosego zadostnega vpliva in prepoznavnosti znašati vsaj 2 milijona EUR. Vendar lahko program finančno podpre tudi številne pobude manjšega obsega, med njimi tudi projekte Bistro. Večina projektov v revidiranem vzorcu je imela proračun v višini od 2 do 3 milijonov EUR (glej odstavek 16). V osmih primerih iz projektne dokumentacije ni bilo razvidno, kako so bili proračuni projektov pripravljeni. Če cilji projektov niso jasno opredeljeni, je težko pripraviti dobro utemeljen proračun.

36.

V nekaterih primerih so zaradi te zahteve po najmanjši dovoljeni velikosti nastale težave. Namesto uvedbe večjega števila dobro opredeljenih in usmerjenih projektov, je bilo več nalog vključenih v en sklop z ohlapno povezanostjo ali popolnoma brez sinergije (glej odstavek 31). Glede na rezultate revizije je zelo malo verjetno, da bo tak pristop, ki je posledica proračunskih zahtev in ki umetno ustvarja večje projekte, okrepil učinek in prepoznavnost projektov.

Okvir 8 Pri nekem projektu industrijskega prestrukturiranja je bilo načrtovanih 30 podprojektov. Proračun je bil pripravljen za izpolnitev zahteve po najmanjši velikosti in ne za izpolnitev potreb podprojektov.

37.

Komisija bi morala v skladu z Uredbo TACIS dejavno spodbujati nacionalno sofinanciranje projektov. Vendar so zahteve sofinanciranja pri projektih TACIS v Ruski federaciji redke, čeprav je njihov cilj pozitivno vplivati na zavezanost upravičencev in izvajalcev, da se dosežejo pričakovani rezultati. Med revidiranimi projekti sta bila samo dva primera, kjer je upravičenec sofinanciral dejavnosti. Sofinanciranje je pozitivno vplivalo na lastništvo projektov s strani upravičencev, kar je privedlo do izpolnitve ciljev projektov.

38.

Večina projektov zajema stvarne vložke upravičencev, kot je zaveza, da dajo na razpolago lokalno osebje ali da zagotovijo prostore izvajalcu. V osmih primerih so se pojavile težave v zvezi s tem posrednim sofinanciranjem, saj se zaveze, zlasti pri projektih v Moskvi, niso spoštovale. Zakonodaja ministrstvom v Ruski federaciji običajno ne dovoljuje, da bi izvajalcem v svojih prostorih zagotavljala pisarniške prostore. Čeprav je bila Komisija s to težavo seznanjena, je take pogoje še naprej vključevala v projektne naloge.

39.

Sedemnajst projektov je bilo izvedenih v postavljenem roku. V preostalih dvanajstih primerih je prišlo do velikih zamud pri izvajanju. Pri tem je bila najbolj kritična začetna faza, ki je navadno trajala dlje od načrtovane. Te zamude so bile v glavnem povezane z neustrezno kakovostjo priprave projektov. Zaradi slabih projektnih nalog so projekti zahtevali številne odobritve sprememb med zasnovo in izvajanjem. Postopek za spremembo projektnega pristopa prek dopolnil je dolgotrajen. Celo zamenjava osebja zahteva uporabo enakega postopka kot spremembe dejanske vsebine projekta.

40.

Prenos pristojnosti za upravljanje projektov s sedeža Komisije na njene delegacije je privedel do učinkovitejših postopkov upravljanja prek neposrednejših stikov med projektnimi vodjami in zainteresiranimi stranmi projekta; dejansko so delegacije s proaktivnejšim upravljanjem več projektov celo rešile pred resnimi težavami. Te ugotovitve so v skladu z ugotovitvami, do katerih je Sodišče prišlo pri reviziji prenosa pristojnosti (dekoncentraciji) upravljanja zunanje pomoči EU na delegacije Komisije, objavljenimi v Posebnem poročilu št. 10/2004 (12). Vendar je zaradi tega procesa prenosa med izvajanjem projektov, ki so bili centralno načrtovani in pripravljeni v Bruslju ter preneseni na delegacijo ES v Moskvi v letu 2002/2003 (približno polovica vseh revidiranih projektov), prišlo do nastanka enkratnih zamud in očitnih upravljavskih pomanjkljivosti.

41.

Čeprav cilji pogosto niso bili doseženi ali so bili doseženi zgolj delno (glej odstavek 18), so izvajalci v večini primerov zagotovili rezultate, predvidene v izvirnih projektnih nalogah ali projektnih nalogah, spremenjenih z dopolnili. Pogosta težava, na katero so naleteli izvajalci, je bila najti in vzdrževati ustrezno osebje na bolj oddaljenih projektnih lokacijah, če prvotno dodeljenega osebja ni bilo na voljo. Samo en majhen projekt je bil neuspešen, ker izvajalec ni dosegel rezultatov. Nek drug izvajalec je imel med izvajanjem projekta finančne težave, kar je privedlo do velikih zamud pri izvajanju.

42.

Kjer so bili ustanovljeni usmerjevalni odbori, njihovo delovanje običajno ni bilo učinkovito ali uspešno. To je oviralo izvajanje projektov. Ker je Komisija omejila pristojnosti odborov, ruski člani niso mogli videti, kakšen učinek bi usmerjevalni odbori lahko imeli in zato niso dejavno sodelovali na sestankih. Projektni vodje izvajalcev so morali prevzeti naloge (del nalog) usmerjevalnih odborov.

43.

V skladu z Uredbo TACIS (Euratom, ES) št. 1279/96 ta program pokriva razumne stroške dobav, potrebnih za podporo izvajanja tehnične pomoči (13). Uredba TACIS (ES, Euratom) št. 99/2000 določa, da se lahko za naložbe dodeli največ 20 % letnega proračuna (14). V praksi so pogodbe za storitve vključevala tudi dobavo, kar je izvajalce tehnične pomoči v sodelovanju z upravičenci prisililo, da opredelijo tehnične specifikacije dobav in vodijo postopek javnega naročanja v skladu s pravili javnega naročanja TACIS.

44.

Med tehnično pomočjo in opremo, zagotovljeno v okviru projektov, ni bilo vedno jasne sinergije. Prav tako ni bilo nobenih dokazov, da so bila pri opremi obravnavana posebna področja, opisana (15) v Uredbi ali smernicah. Upravičenci so opremo (predvsem pisarniško opremo in opremo IT) razumeli bolj kot dodatno premijo, ki jim je bila dodeljena zato, ker so sprejeli svetovanje.

45.

V številnih primerih je bila oprema zaradi dolgotrajnih postopkov javnega naročanja dostavljena ob koncu projekta, zaradi česar je ni bilo mogoče uporabiti pri projektnih dejavnostih.

46.

Oprema zahteva vzdrževanje (tudi dobavo potrošnega materiala) po zaključku projekta, vendar to vzdrževanja ni bilo vedno izvedeno.

Okvir 9 V enem primeru carinski uradi niso imeli proračunskih sredstev za nakup potrošnega materiala za laboratorij. Nek drug laboratorij je ostal pretežno neuporabljen, ker upravičenec ni imel ustreznih prostorov, v katerih bi lahko uporabljal opremo. Eden od zveznih upravičencev ni hotel sprejeti opreme IT zaradi lastnih birokratskih razlogov (ker ni plačal opreme, ni vedel, kako naj jo prikaže v bilanci stanja). V nekem drugem primeru je upravičenec prodal nekaj opreme, ker ni vedel, kako naj jo uporablja. Dela opreme ni bilo mogoče uporabljati, ker na voljo ni bilo potrebne internetne povezave. Nekaj opreme za fitnes ni bilo primerne za ciljno skupino, otroke, ampak so jo uporabljali vojaki lokalne vojaške akademije.

47.

Izvajalci so poročali o težavah pri domačem javnem naročanju opreme in storitev. V skladu z Uredbo TACIS (16) davki in dajatve niso upravičeni odhodki. Plačila DDV oproščeni nakupi pri domačih dobaviteljih v Ruski federaciji niso bili mogoči, ker jih ruska sekundarna zakonodaja ne dovoljuje. To ni v skladu s sporazumom med EU in Rusko federacijo (17).

48.

Spremljanje projektov med njihovim izvajanjem je bilo zaupano zunanji svetovalni družbi. Svetovalci (nadzorniki) pripravijo mnenje o zasnovi, učinkovitosti, uspešnosti, vplivu in trajnosti projektov. Mnenje ne upošteva finančne plati projekta. Poleg tega ocena vpliva projektov po izteku projektnih dejavnosti ni bila in ni del pogodbe med Komisijo in nadzorniki. Ovrednotenja niso nadomestila pomanjkanja te ocene.

49.

Na splošno so nadzorniki izpolnili zahteve iz svojih pogodb. Vendar pa so se v nekaj primerih v poročilih nadzornikov ponovile izjave, ki izražajo prihodnje namere, kot da bi te predstavljale dosežke projektov. Takšna poročila niso dovolj jasno pokazala težav pri izvajanju, kar lahko delno pojasni pomanjkanje popravnih ukrepov.

50.

Najbolj pogoste dejavnosti obveščanja so bili seminarji, spletna stran in brošure. Čeprav so se dejavnosti obveščanja pri nekaterih projektih izvajale med izvajanjem samih projektov, so se končale po zaključku projektnih dejavnosti. Na primer, po izteku projekta upravičenci pri šestih projektih niso vzdrževali spletnih strani, postavljenih v okviru projektnih dejavnosti. Do neke mere to kaže tudi, kako je bila dojeta vrednost doseženih rezultatov, saj sta Komisija in ruska stran namenili premalo sredstev za obveščanje o rezultatih.

51.

Komisija prav tako ni imela ustreznih sistemov in navodil za učinkovito obveščanje o rezultatih in izkušnjah, pridobljenih pri projektih TACIS. Tako na primer ni konsolidirane javne zbirke podatkov o projektih TACIS, ruski organi oblasti pa niso v celoti seznanjeni z rezultati projektov TACIS.

52.

Kot je bilo že navedeno, je pri projektih prišlo do nekaterih težav pri doseganju projektnih rezultatov in širjenju informacij o doseženih rezultatih. Poleg tega so upravičenci le redko uporabili ali nadalje razvijali rezultate, kot so poročila in modeli. Pri samo petih od vseh revidiranih projektov so bili rezultati trajnostni.

53.

Komisija izvaja vrednotenja na ravni sektorjev ali na ravni celotne države, le redko pa se usmerja na posamezne projekte. Ovrednotena sta bila samo 2 od 29 revidiranih projektov. To ni dovolj, če upoštevamo predvideno pilotno naravo številnih projektov in vrednost vloženih denarnih sredstev, prav tako pa ni na ravni, ki je potrebna za izboljšanje načrtovanja prihodnjih projektov.

54.

Ruska federacija je pomembna trgovinska in politična partnerica EU. Učinkovita pomoč EU pri ustvarjanju pogojev za demokracijo, pravno državo in zdravo gospodarsko rast v Ruski federaciji ter za razvoj pravega partnerstva med EU in Rusko federacijo je lahko pomemben instrument.

55.

Cilji so bili v celoti doseženi pri skoraj tretjini revidiranih projektov. V osmih primerih so bili cilji delno doseženi, v dvanajstih primerih pa niso bili doseženi (glej odstavek 18). Pri petih od vseh revidiranih projektov so bili rezultati trajnostni (glej odstavek 52). Zaradi prej navedenih rezultatov revizije, ki kažejo, da je bila uspešnost uporabe sredstev TACIS slaba, Sodišče ne more pozitivno oceniti učinkovitosti projektov TACIS v Ruski federaciji. Vendar je revizija pokazala, da so izvajalci in nadzorniki s svojo storilnostjo izpolnili svoje pogodbene zahteve. Glavne pomanjkljivosti so naslednje:

56.

Sodišče je pripravilo naslednja priporočila, da bi Ruski federaciji v prihodnje omogočilo bolj učinkovito pomoč: