18.8.2005   

SL

Uradni list Evropske unije

C 202/1

I–XI

1–11

1–5

6–7

8–11

12–43

12–17

18–19

20–22

23–29

30–32

33–43

34

35–37

38–39

40–41

42–43

44–65

44

45–50

51–55

56–61

57–58

59–60

61

62–65

66–72

73–94

74–88

89–92

93

94

AFIS

Informacijski sistem za boj proti goljufijam

EIB

Evropska investicijska banka

CMS

Sistem za vodenje primerov

GD

Generalni direktorat

ECR

Elektronska evidenca primerov

ZDNS

Začasno dodeljeni nacionalni strokovnjaki

IDOC

Preiskovalni in disciplinski urad Komisije

OLAF

Evropski urad za boj proti goljufijam

UCLAF

Enota za koordinacijo boja proti goljufijam

EU

Evropska unija

I.

Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) je aprila 1999 nasledil Enoto za koordinacijo boja proti goljufijam (UCLAF) z okrepljenim statusom in razširitvijo pristojnosti na vse institucije in organe Evropske unije. Ustanovitev urada je bil zahteven proces, zlasti ker je nasledil zelo neurejeno dokumentacijo. Učinki njegovega prestrukturiranja so postali vidni šele proti koncu leta 2003. Vendar so bile sredi leta 2004 še vedno potrebne izboljšave na številnih področjih vodenja preiskav.

II.

Mešani status urada, ki ima preiskovalno avtonomijo, o ostalih nalogah pa poroča Komisiji, ni ogrozil neodvisnosti njegove preiskovalne funkcije. Urad je imel kot del Komisije ne samo veliko upravno in logistično podporo, ampak je tudi izkoristil zakonodajo s področja boja proti goljufijam, do katere imajo dostop oddelki Komisije. Zaradi tega se statusa urada ne zdi primerno spreminjati (1).

III.

Urad ima dovolj sredstev, da lahko preiskuje vse utemeljene ovadbe, ki jih prejme. Zaradi tega so prednostne naloge, ki si jih je zastavil kot del svoje preiskovalne politike, še naprej teoretične.

IV.

Urad premalo razlikuje med preiskavami (notranjimi in zunanjimi) na eni strani ter ukrepi podpore in koordinacije na drugi. Ker se narava dela v posamičnih primerih opazno razlikuje, njihovo združevanje povzroča težave pri upravljanju sredstev.

V.

Uvedba registra in računalniškega sistema za vodenje preiskovalne dokumentacije je izboljšala vodenje evidence operacij in jasneje opredelila pristojnosti, vendar je nadzor nad upravljanjem še vedno neustrezen, posledice česar so velike zamude pri obdelavi dokumentacije, vlaganje poročil brez dokončnih odgovorov in težko opredeljivi rezultati. Da bi odpravili nepotrebne zamude, bi bilo treba ob sprožitvi preiskav določiti skrajne roke.

VI.

Priprava in nadaljnje ukrepanje sta prepogosto nepopolna. Kar zadeva dokaze, ki jih je treba predložiti, in uporabo sredstev, so cilji preiskovalcev ostali nedoločni. Razen v carinskem sektorju je potrebno učinkovitejše sodelovanje z državami članicami, tako na področjih neposrednega upravljanja kot na področjih, kjer se upravljanje deli z državami članicami.

VII.

Čeprav so se v zadnjem času postopki poročanja o delu urada izboljšali, se podatki bolj nanašajo na količino izvedenih operacij kot na dejansko dosežene rezultate, tako glede dejanske izterjave nepravilno dodeljenih sredstev, kot glede disciplinskih ali kazenskih ukrepov, izrečenih storilcem goljufij. Sistem ustreznih kazalnikov za ocenjevanje rezultatov je treba še okrepiti.

VIII.

Leta 2001 sprejeti ukrepi, da se uradu zagotovi osebje, usposobljeno za opravljanje nalog preiskovalcev, so omogočili vse, kar se je dalo. Veliko število uslužbencev, katerih pogodb ni mogoče podaljšati čez določeno mejo (med šest do osem let), zdaj ovira nadaljnje utrjevanje strokovnosti. V teh okoliščinah so ukrepi za usposabljanje, ki jih je uvedel urad, nezadostni.

IX.

Nadzor nad zakonitostjo tekočih preiskovalnih postopkov in spoštovanjem temeljnih pravic preiskovanih oseb ni zagotovljen na neodvisen način. Ker ni jasne kodifikacije preiskovalnih postopkov, je položaj sporen. Zadevne uredbene določbe so se izkazale za nezadovoljive.

X.

Odnosi med uradom in nadzornim odborom so težavni. Treba je ponovno temeljito preučiti uredbene določbe o upravljanju urada.

XI.

Da bi se izognili razpršitvi dela urada na dejavnosti, ki neposredno ne zadevajo preiskav, čeprav so povezane z bojem proti goljufijam, in da bi zagotovili usmerjanje sredstev v učinkovit boj proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Evropske unije, je treba uradu dodeljene naloge ponovno temeljito preučiti. Preusmerjanje dejavnosti urada na njegovo preiskovalno funkcijo bi omogočilo učinkovitejšo porabo sredstev, zlasti pri sprožanju ciljnih preiskav na področjih, kjer se tveganje goljufije šteje kot največje.

1.

Z ustanovitvijo Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) (2) so institucije EU želele povečati učinkovitost boja proti nezakonitim dejavnostim, ki škodijo finančnim interesom Unije. Tako je urad dobil nova pooblastila v primerjavi s pooblastili svojih predhodnikov (3). Zlasti mu je bila dodeljena naloga opravljanja notranjih preiskav v institucijah in organih Evropske unije. Preiskovalna funkcija je bila okrepljena z zagotovilom neodvisnosti pri opravljanju te dejavnosti. To neodvisnost je bilo nato treba okrepiti z ustanovitvijo nadzornega odbora, sestavljenega iz pomembnih osebnosti, ki ne prihajajo iz institucij Skupnosti. Direktor urada, ki je prevzel položaj marca 2000, je dobil pooblastilo, da imenuje osebje urada OLAF, ki bi mu omogočilo učinkoviteje zadovoljiti posebne preiskovalne potrebe urada.

2.

Komisija je poudarila pomembnost preiskovalne funkcije urada OLAF (glej odstavek 12) in urad zadolžila tudi za številne dejavnosti, povezane z zaščito finančnih interesov Evropske unije (4). Te dejavnosti, ki so deloma združene v „delovno platformo“, kot jo imenuje urad, zajemajo:

Zakonodaja za te naloge ne opredeljuje prednostnih meril.

3.

Urad deluje znotraj zapletenega institucionalnega okvira in je v središču skupine organov, ki se posredno ali neposredno ukvarjajo z bojem proti goljufijam. Včasih je delitev pristojnosti med temi organi nejasna, zato obstaja tveganje, da so določene naloge opravljene dvakrat ali da se jih prezre. Ti organi so razvrščeni v tri skupine:

4.

Ker so države članice odgovorne za upravljanje okoli 80 % odhodkov Evropske unije, je zaradi očitne potrebe po učinkovitosti nujno, da urad tesno sodeluje z nacionalnimi organi (policijo, carino, sodišči itd.). Ta zahteva povečuje zapletenost njegove naloge. Poleg tega so države članice odgovorne za izvajanje ustreznih kazenskih postopkov, zaradi raznolikosti njihovih pravosodnih sistemov pa je naloga urada še dodatno zapletena.

5.

Čeprav je OLAF nov organ, mora nadaljevati operacije, ki jih je začel njegov predhodnik, UCLAF. Tako je prevzel okoli 1 400 nedokončanih primerov (6), kar je bila zaradi neorganiziranega vodenja številnih preiskav zelo težka dediščina (7). Sočasno so bili uslužbenci UCLAF v celoti dodeljeni uradu OLAF, kar je novemu direktorju do leta 2001, ko je bil opravljen natančnejši pregled načrta delovnih mest, omejevalo manevrski prostor (8).

6.

Urad ima protisloven status: pri preiskovanju je neodvisen, glede drugih dolžnosti pa odgovarja Komisiji. Ta mešani status ni ogrozil neodvisnosti njegove preiskovalne funkcije in prinaša določene prednosti. S pravnega vidika, na primer, je lahko kot del Komisije izkoristil pooblastila, ki jih ima ta institucija, zlasti pooblastilo izvajati preverbe na kraju samem v državah članicah v skladu z vrsto splošnih in sektorskih uredb (9). Vezanost na Komisijo je koristna tudi za vsakodnevne operacije urada OLAF, saj mu omogoča uporabo upravne pomoči splošnih služb Komisije.

7.

Organigram urada iz maja 2004 je predstavljen v Prilogi I. Od leta 2001 je v načrtu delovnih mest urada okoli 300 delovnih mest, dvakrat toliko, kot jih je imel na voljo urad UCLAF (10). Leta 2004 je bilo na Direktoratu za preiskave (Direktorat B) zaposlenih 126 preiskovalcev (11) in 13 upravnih uslužbencev. Ostalih 193 delovnih mest je bilo razdeljenih med druge oddelke urada (Direktorat A „Politika, zakonodaja in pravne zadeve“ in Direktorat C „Obveščevanje, operativna strategija in informacijske službe“).

8.

Namen revizije je bil oceniti kakovost vodenja preiskav s strani urada OLAF in sicer z ocenjevanjem:

Končne učinkovitosti dela urada ni bilo mogoče oceniti zaradi premajhne zanesljivosti podatkov o nadaljnjem ukrepanju.

9.

Poročilo Sodišča dopolnjuje oceno Komisije iz aprila 2003, ki se je v glavnem osredotočila na pravni okvir dejavnosti urada (12), in tudi drugo, obširnejšo oceno, ki jo je Komisija predložila oktobra 2004 (13).

10.

Kar zadeva druge preiskave, je imela revizija, opravljena med aprilom in oktobrom 2004, za izhodišče prejšnje ugotovitve Sodišča (14). Osredotočila se je na sisteme, strukture in kadrovske ukrepe. Opravljen je bil tudi pregled dejavnosti oddelkov urada OLAF, ki niso neposredno odgovorni za preiskave. Čeprav je bila v okviru revizije analizirana nedavna organiziranost urada, skupaj z vzorcem 117 operacij, ki so potekale ali so bile dokončane proti koncu leta 2003, je postalo jasno, da je bil urad v tistem času še vedno zaposlen z reševanjem številnih operacij, ki jih je začel njegov predhodnik, in da so ukrepi prestrukturiranja, uvedeni v obdobju 2002–2003, šele začeli učinkovati. Pomanjkljivosti, odkrite med revizijo, so povzete v Prilogi II.

11.

To poročilo je bilo sestavljeno istočasno, ko je Komisija predlagala spremembo uredbe o preiskavah, ki jih opravlja urad OLAF (15). Sodišče je o tem predlogu pripravilo mnenje, v katerem upošteva ugotovitve in priporočila revizije.

12.

Uredba (ES) št. 1073/1999 razlikuje med zunanjimi (člen 3) in notranjimi preiskavami (člen 4), razen pri koordinacijskih operacijah. Sam urad svoje primere deli na pet kategorij:

13.

Primeri, ki so v fazi aktivne preiskave (30. septembra 2004 jih je bilo 475), zajemajo dejanske preiskave (252) ter ukrepe koordinacije in pomoči (223). Ukrepi koordinacije so zlasti pogosti na področju prihodkov in odhodkov deljenega upravljanja. Tako so bile od 23 primerov, pregledanih med revizijo carinskega in trgovinskega sektorja, samo štiri preiskave, ki jih je vodil urad.

14.

Takšno združevanje preiskav z ukrepi koordinacije in pomoči znotraj istih enot za vodenje preiskav moti upravljanje s sredstvi. Urad ima dejansko pri vsaki izmed teh dveh dejavnosti povsem različno vlogo. Preiskovalci morajo vsak korak uradno zabeležiti, shraniti in utemeljiti, da lahko tožilec uporabi dosje. Pri primerih koordinacije in pomoči mora OLAF nacionalnim organom zagotoviti hitro in učinkovito podporo, ne da bi bile za to potrebne stroge postopkovne omejitve. V teh primerih uporaba preiskovalnih postopkov ni vedno primerna. Porablja sredstva, ki bi bila lahko dodeljena za preiskave, in povzroča tveganje, da bi se prekrivali z nekaterimi nalogami enot za nadaljnje ukrepanje.

15.

Urad je pooblaščen samo za opravljanje upravnih preiskav. Zato ne more prevzeti vseh nalog, za katere so potrebne policijske pristojnosti. Čeprav lahko, na primer, vzame izvod dokumentov v prostorih gospodarskih subjektov, ni pooblaščen za preiskavo stanovanj njihovih lastnikov ali uslužbencev, čeprav bi bilo tam mogoče najti pomembne dokaze. Poleg tega tudi ni pooblaščen za dostop do bančnih računov gospodarskega subjekta ali posameznika, četudi je ta zaposlen v instituciji Skupnosti. Za preiskovalna dejanja, ki jih lahko opravlja urad, zato obstajajo jasno določene meje, ki vplivajo na obseg njegovih zaključkov. Poleg tega se lahko praktična učinkovitost preiskovalne faze zmanjša, če se države članice ne odzovejo na prošnje urada za pomoč.

16.

Urad običajno sproži preiskavo na podlagi informacij, ki jih prejme od tretjih strani. Te informacije so v obliki ovadb, ki jih posredujejo službe Komisije, druge institucije EU, organi držav članic in tudi državljani ali gospodarski subjekti. Ko urad prejme tovrstne informacije, v svoji dokumentaciji odpre nov primer (16). Preiskovalno delo se deli na tri glavne faze:

Tabela 1

Število primerov po posameznih fazah ob koncu septembra 2004

17.

Uvedba sistema za vodenje primerov (CMS) leta 2002 je uradu olajšala dokumentiranje preiskav (19). Čeprav je bil sistem leta 2003 izboljšan, je treba informacije iz tega sistema jemati z veliko previdnostjo, saj je revizija razkrila, da pogosto prihaja do zamude pri obdelavi ali posodabljanju datotek in da finančni podatki v sistemu niso niti dosledni niti vedno preverjeni. Dejansko obstajajo primeri, ko so preiskave opredeljene kot preiskave v teku, čeprav bi morali biti zadevni primeri zaradi pomanjkanja nadaljnjih preiskovalnih dejanj zaključeni, z nadaljnjimi ukrepi ali brez njih. Nekateri drugi primeri so bili zaključeni, ne da bi bile izračunane zadevne vsote. V drugih primerih so preiskovalci odložili zaključek preiskave, da bi se tako lahko sami lotili nadaljnjega ukrepanja, čeprav načelno za to niso odgovorni.

18.

Javna politika urada OLAF je dajanje prednosti notranjim preiskavam in preiskavam na področju neposrednih izdatkov, zlasti v zvezi s širitvijo.

19.

V resnici ima urad OLAF dovolj virov, da preiskuje vse utemeljene ovadbe, ki jih prejme, tako da mu ni treba izbirati med različnimi preiskavami. Pogostost ovadb po posameznih sektorjih je prikazana v tabeli 2.

Tabela 2

Ovadbe, ki jih je prejel urad med avgustom 2003 in septembrom 2004

20.

V širšem smislu je urad znatno zmanjšal čas, porabljen za oceno, in sicer z uporabo standardnega roka dveh tednov od imenovanja ocenjevalca. Čeprav se je med oktobrom 2002 in septembrom 2004 delež ocen, ki so bile že štiri mesece v teku, znatno zmanjšal, z 62 % na 35 %, je bilo teh primerov še vedno 68. Kadar je treba dokumentacijo, potrebno za ocenjevalno poročilo, pridobiti zunaj institucij Skupnosti, je standardni dvotedenski rok očitno prekratek (20). Pri večini pregledanih ocen je bila odločitev o sprožitvi preiskave očitno utemeljena z vidika meril, ki jih je sprejel urad. Kljub temu pa je revizija pokazala, da bi bilo določene prakse (glej Prilogo II) mogoče izboljšati. Na primer:

21.

Čeprav naj bi se urad osredotočal predvsem na finančne goljufije, pa se v praksi pogosto daje prednost kazenskemu vidiku. Možni finančni vpliv, ki bi omogočil določiti smer preiskave, na primer izračun nepravilno dodeljenih zneskov, je postal drugotnega pomena.

22.

Čeprav je res, da zaradi narave preiskav, ki jih opravlja urad OLAF, ni mogoče predvideti vseh vidikov v vseh fazah, kljub temu ni odveč opis, kako so preiskave organizirane in načrtovane, da bi s tem odpravili tveganje izgube sredstev. V tej zvezi so ocenjevalna poročila pogosto vsebovala samo osnovne vidike načrtovanja, kar ni bilo dopolnjeno niti s podrobnejšimi delovnimi načrti v poznejši fazi preiskave. Poleg tega je postalo jasno, da bi bilo pri pripravi določenih ocen že od začetka koristno posvetovanje z enotami za nadaljnje ukrepanje in sodniško enoto o ciljih, možnostih izbire in sredstvih, potrebnih za preiskavo. V nekaterih primerih bi posvetovanja z Direktoratom C (analiza in obveščevanje) ocenjevalcem prav tako omogočila boljšo uporabo informacijskih orodij (glej Prilogo II).

23.

Oktobra 2002 je bilo 51 % preiskav v teku že več kot 12 mesecev, do septembra 2004 pa se je ta delež povišal že na 62 %, čeprav se je povprečni čas trajanja preiskav skrajšal po pregledu in potrditvi starih primerov UCLAF. Tako kot pri ocenah je čas, ki so ga države članice potrebovale za odgovor na zahteve urada po dokumentaciji, pogosto povzročal zamude (21) (glej Prilogo II). Druge zamude je povzročilo dejstvo, da urad OLAF, tako kot druge službe Komisije, pri komuniciranju pogosto uporablja birokratski pristop, zaradi česar prihaja do daljših prekinitev dejavnosti, temu pa bi se lahko izognili z obiski zadevnih organov. Revizija je pokazala, da bi nekatere zamude lahko pripisali določeni počasnosti preiskovalcev, kljub temu da Uredba (ES) št. 1073/1999 v členu 6(5) določa, da morajo preiskave s strani urada potekati „nepretrgoma“.

24.

Vodstvo urada je premalo kontroliralo trajanje preiskav. Pričakovati bi bilo številne preiskovalne datoteke, ki bi pojasnjevale in opravičevale zamude, vendar ni bilo tako. Čeprav poročila o več kot devet mesecev trajajočih preiskavah, ki jih mora urad pošiljati nadzornemu odboru, vsebujejo nekatere informacije, pa nikjer ni določena obveznost, da bi bilo treba po tem času pojasnjevati različno dolge zamude ali celo redno poročati izvršilnemu odboru. V mnogih primerih zamude ni mogoče pojasniti.

25.

Načeloma so v ocenjevalnih poročilih preiskave razvrščene po prednostni stopnji. Ni jasno, ali ta razvrstitev vpliva na poznejše delo. Pravzaprav nikjer niso določena merila za dodelitev sredstev za preiskavo ali roki za dokončanje dela, ki ima neko prednostno stopnjo.

26.

Beleženje časa, namenjenega delu preiskovalcev, je bistveno orodje, s katerim lahko vodstvo spremlja, kako napredujejo preiskave. Urad kljub prejšnjim priporočilom Sodišča (22) še vedno ni vzpostavil tega sistema. Poleg tega ni splošnega orodja za analizo delovne obremenitve preiskovalcev na ravni Direktorata B.

27.

Za preiskave s strani urada ni sistema za kodifikacijo preiskovalnih postopkov, čeprav je tak sistem bistven tako za preiskovalce kot za preiskovane (23), predvsem pri notranjih preiskavah. Pomanjkanje takšnega sistema prinaša dvojno tveganje: da bo med preiskavo prišlo do postopkovnih konfliktov s preiskovanimi stranmi in da bodo sodni postopki, sproženi po preiskavi, propadli zaradi neupoštevanja uradnih postopkov, uvedenih, da bi zagotovili uporabo načel preglednosti in kontradiktornega postopka (24).

28.

Splošneje in tako, kot je to pri ocenah, je pregledani vzorec preiskav pokazal, da je bila dejanska preiskovalna dejavnost urada OLAF pogosto precej omejena. Urad svoja pooblastila, da opravlja preiskave na kraju samem, zaslišuje priče in osumljence, uporablja le izjemoma. Ta specifična preiskovalna dejanja so bila najpogostejša v carinskem sektorju. Po drugi strani urad pogosto zahteva informacije od preiskovalnih agencij v nekaterih državah članicah, zlasti Italiji. Na primer pri preiskovanju odhodkov v okviru deljenega upravljanja urad ponavadi prosi za potrebno dokumentacijo, da pred obiskom na kraju samem, kjer je primerno, izvede študijo in analizo (25). Tudi pri preiskovanju odhodkov v okviru neposrednega upravljanja, pri katerem ima urad glavno vlogo, se pogosto omeji na pregled dokumentov, ki jih prejme od upravnih oddelkov Komisije, pri čemer se opira predvsem na poročila neodvisnih revizorjev, imenovanih v okviru sporazumov o financiranju. V takšnih primerih urad zbere in pojasni dokumente, ki jih je treba poslati pravosodnim organom držav članic, vendar posreduje le tiste dokaze, ki so že bili na voljo vodstvenim oddelkom. Pri pripravi dokumentov navadno pomaga sodniška enota.

29.

Urad mora, če prejme tako zahtevo, predložiti končna poročila o preiskavah v kontekstu pravosodnih postopkov, v primeru operacij v okviru deljenega upravljanja pa so poročila naslovljena na upravne organe držav članic (carinske službe, plačilne agencije itd.). Zaradi tega morajo biti jasno argumentirana in vsebovati relevantne, natančne in uravnotežene zaključke. Končna poročila o številnih primerih, pregledanih kot del vzorca, niso bila dovolj kakovostna. Najpogostejša pomanjkljivost je bila dejstvo, da ni bil izračunan finančni učinek goljufije, čeprav so bile preiskave največkrat povezane z nepravilno dodelitvijo sredstev.

30.

Urad OLAF razlikuje pet vrst nadaljnjega ukrepanja:

31.

Težko je določiti, koliko časa se dejansko porabi za nadaljnje ukrepanje. Vendar je iz razpoložljivih dokazov razvidno, da to ni glavna dejavnost zadevnih enot. V splošnem nadaljnje ukrepanje urada ni prispevalo velike dodane vrednosti, zlasti kar zadeva koordinacijo in pomoč (glej Prilogo II). Vloga urada pri nadaljnjem ukrepanju finančne narave bi morala biti omejena na izračunavanje zneskov, ki jih je treba izterjati. Ko so ti znani, morajo odredbodajalci operativnih generalnih direktoratov in organi držav članic izdati naloge za izterjavo in zagotoviti, da je plačilo prejeto do datuma zapadlosti. Generalni direktorat za proračun mora zagotoviti, da so nalogi za izterjavo evidentirani takoj, ko se izdajo, in da odredbodajalci upoštevajo časovni razpored izterjav. Generalni direktorat za proračun mora primere malomarnosti odredbodajalcev sporočiti uradu IDOC. Angažiranje osebja urada OLAF po fazi izračunavanja zneskov, ki jih je treba izterjati, tako v veliki meri pomeni podvajanje dela, ki ga že opravljajo odredbodajalci.

32.

Poseben primer je postopek vzajemne pomoči v carinskem in kmetijskem sektorju, ko ni sistematičnega nadaljnjega ukrepanja s strani urada (27). Urad ni določil pravil za neprekinjeno in dosledno spremljanje napredka v okviru postopkov za zaprošanje za vzajemno pomoč držav članic, rezultati teh prošenj pa niso jasno dokumentirani.

33.

Pomanjkljivosti, navedene v prejšnjih odstavkih, povzročajo dvom o učinkovitosti sistemov urada za nadzor kakovosti.

34.

Priročnik urada OLAF opisuje dejavnosti vseh oddelkov urada in večino veljavnih upravnih postopkov. Preiskovalne dejavnosti so zajete le v manjšem poglavju, ki podrobno opisuje obstoječe prakse in se zlasti sklicuje na faze CMS. Opazen je nesorazmeren poudarek izključno pravnih vidikov operacij, na škodo praktičnih vidikov organiziranja in vodenja preiskav ter pričakovane vloge različnih zadevnih strani, zlasti organov držav članic in vodstvene strukture urada. Bolj podrobno bi morala biti pojasnjena vloga izvršilnega odbora, ki je odločilni dejavnik pri vodenju preiskav.

35.

Urad OLAF je nasledil organizacijsko kulturo urada UCLAF, kjer so preiskovalci opravljali večino preiskav sami in brez pravega nadzora. Čeprav je res, da je preiskovalna zaupnost nujen pogoj za izogibanje pritiskom, ki bi lahko ovirali potek preiskav, je kljub temu bistvenega pomena, da vodstvo preiskovalnega urada nadzoruje, ali se preiskovalci držijo svojih ciljev in ali svoje dolžnosti opravljajo prizadevno. Ugotovljeno je bilo, da se vodstvo tega ne drži vedno. Tovrstni nadzor vodstva je prav tako nepogrešljiv dejavnik pri zagotavljanju pravilne porabe sredstev.

36.

Čeprav sta CMS in uvedba registra že vnesla potrebni red na področju vodenja dokumentacije, fizične lokacije in strukture preiskovalnih datotek, pa je treba ta sistem še preoblikovati v pravo vodstveno orodje, ki bi omogočalo, da bi bili odgovorni uradniki na Direktoratu za preiskave bolje obveščeni o poteku operacij, za katere so odgovorni, ter da bi pripravili vse potrebne ukrepe in zagotovili, da bodo izvedeni v predvidenih rokih. V tej zvezi bi bilo treba prakso mesečnih poročil o napredku, ki so jo poskusno uvedle določene enote ne samo za spremljanje delovne obremenitve preiskovalcev, ampak tudi dejanskega finančnega učinka zaključenih preiskav, razširiti na vse enote Direktorata za preiskave.

37.

Še vedno prihaja do napačnega razlaganja rezultatov preiskav. Če je sprožen mehanizem za nadaljnje ukrepanje, to še ne pomeni, da bo dosežen tudi oprijemljiv rezultat (28) (izterjava ali kazenski/disciplinski ukrep). Z drugimi besedami, sprožitev nadaljnjega ukrepanja ni ustrezen pokazatelj uspeha, kot tudi ni pomembno dejstvo, da so bili dokumenti posredovani pravosodnim organom. Razlog za to je, da so lahko dokazi, ki jih predloži urad, za nacionalne organe nezadostni, dejanja, ki so kazniva, pa so lahko zastarela. Kar zadeva notranje preiskave, ko urad uspe zbrati dokaze o kaznivih dejanjih, ki jih stori osebje institucij Skupnosti, je pogosto zelo težko sprožiti primer pri pravosodnih organih držav, kjer so institucije, v katerih so bile storjene kršitve (29), in sicer zato, ker ti organi nimajo jasnih postopkov za prenos teh primerov na svoja sodišča ali ker jim ne dodelijo prednostne stopnje, kakršno zahteva urad (30). V Bruslju in Luxembourgu, mestih, kjer je glavnina institucij, bi moral urad skupaj z zadevnimi pravosodnimi organi ponovno jasno določiti praktične korake za to, da primerov, ki so jim posredovani, ne bi več izgubili izpred oči. Poleg tega zadevne institucije ali organi ne sprejmejo vedno priporočil urada o disciplinskih ukrepih.

38.

Enota za notranjo revizijo, ki jo sestavljata dva začasna uslužbenca, poroča neposredno direktorju urada. Njena glavna naloga je obveščati direktorja o učinkovitosti postopkov notranje kontrole. Njeno delo od ustanovitve leta 2001 zajema predvsem upravno poslovodenje urada in dejavnosti, ki niso preiskovalne narave. Opravljati mora tudi vrsto nalog v podporo vodstvu in pomagati delovni skupini za obravnavo dosjejev primera Eurostat, ustanovljeni julija 2003.

39.

Enota za notranjo revizijo ni predložila nobenega poročila o preiskovalni dejavnosti. Še zlasti ni ocenila, ali sistem vodenja primerov (CMS) deluje pravilno ter ali so kazalniki rezultatov zanesljivi in relevantni. Ob koncu leta 2004 enota za notranjo revizijo kljub analizi tveganj še vedno ni bistveno prispevala k izboljšanju sistemov za vodenje preiskav.

40.

Leta 2002 je bil ustanovljen izvršilni odbor, ki ga sestavlja večina vodij enot, ki so posredno ali neposredno odgovorne za preiskave, predseduje pa mu direktor oddelka za preiskave. Odbor se sestaja enkrat tedensko, da preuči poročila, predložena za vsako fazo preiskave (ocenjevanje, zaključek preiskave in zaključek nadaljnjega ukrepanja). Ustanovljen je bil, da izpolni dva glavna cilja:

41.

Ta novost je nedvomno predstavljala napredek pri obravnavi primerov, vendar je kot sredstvo za kontroliranje vodenja preiskav še vedno omejeno uspešna, zlasti zato, ker je omejen tudi čas, ki ga imajo na voljo člani odbora za preučitev vseh dokumentov. Zato so se kljub posredovanju odbora preiskave začenjale na osnovi nezadostnih ocen, zamude pri njihovem izvajanju so bile spremljane le do stopnje, ko je bil obveščen nadzorni odbor, enote za nadaljnje ukrepanje pa lahko preiskave prevzamejo še preden je končano iskanje dokazov.

42.

Boj proti goljufijam je predmet različnih poročil, ki prispevajo k zunanjemu nadzoru s strani urada OLAF, ker so naslovljena na Svet in Evropski parlament. Urad predloži letno poročilo o delu, Komisija predstavi letno poročilo o izvajanju svoje politike o zaščiti finančnih interesov, nadzorni odbor urada OLAF pripravi letno poročilo, člen 15 Uredbe (ES) št. 1073/1999 pa zahteva oceno dejavnosti urada po treh letih od ustanovitve.

43.

Predstavitev poročil o delu urada se je z leti izboljšala. Poročila so zaradi podpore statističnih podatkov sistema CMS jasnejša, analize pa so manj osredotočene na zakonska vprašanja in vprašanja preiskovalne politike ter bolj na študije primerov. Zanesljivost statističnih podatkov se mora še povečati, in sicer s podrobnejšim dokumentiranjem operacij in hitrejšim sprotnim dopolnjevanjem dokumentov. Podobno bi bilo mogoče izboljšati najnovejša poročila, v tem smislu, da bi dejavnosti analizirali glede na njihov obseg in ne na pridobljene rezultate. V tej zvezi drugi pododstavek člena 12(3) Uredbe (ES) št. 1073/1999 določa, da mora direktor „poročati … o ugotovitvah preiskav, ki jih opravi urad“. V zvezi z izterjanimi zneski so informacije nezanesljive, ker podatki, ki prihajajo iz držav članic, niso dosledni ali podprti z dokazi (31). Kar zadeva sodne posledice, razpoložljivi čas ne dopušča ocene o učinkovitosti uradovega dela, število disciplinskih postopkov v zvezi z notranjimi preiskavami pa je še vedno zelo majhno. Da bi urad pregledno in ustrezno upravičil svoje dejavnosti, mora poiskati in redno sproti dopolnjevati kazalnike, ki bi se osredotočali ne samo na obseg dejavnosti, ampak tudi na rezultate (uspeh ali neuspeh) njegovih preiskav (32) (glej odstavek 39), vključno s tistimi, ki se opravljajo v sodelovanju s pristojnimi organi držav članic. Še vedno je težko določiti, kaj so učinkoviti rezultati preiskav.

44.

Namen tega drugega dela je oceniti, kako učinkovito prispevajo službe urada k njegovemu preiskovalnemu delu. V tej zvezi se je treba spomniti, da je novembra 2003 predsednik Komisije govoril o preusmeritvi dejavnosti urada OLAF na njegovo preiskovalno vlogo (33).

45.

Direktorat C sestavljajo tri enote (glej Prilogo I). Prva obravnava vprašanja strategije boja proti goljufijam, analize trendov in dolgoročnih tveganj ter podatkovno bazo nepravilnosti, ki jih sporočijo države članice. Druga je odgovorna za informacijsko tehnologijo in tehnologijo evidentiranja primerov. Ta enota je uvedla in vodila sistem vodenja primerov (CMS) (glej odstavek 17). Tretja enota skrbi za programsko opremo in tehnična sredstva za podporo preiskavam, ki jih izvaja osebje Direktorata za preiskave. Skrbi lahko tudi za operativno podporo (34) preiskovalnim službam v državah članicah.

46.

Enota, odgovorna za strateško analizo, bi morala uradu omogočiti ne samo preiskovanje na osnovi ovadb, ampak tudi na osnovi ciljnih analiz tveganj, ki bi jih izvedel urad sam, v sodelovanju z ustreznimi organi v državah članicah, kjer je to primerno. Čeprav ta enota deluje že dve leti, njeni prispevki doslej niso imeli neposrednega učinka na preiskovalno dejavnost (35).

47.

Področja, ki jih je enota pregledala in ki bi lahko vodila v nove preiskave, so vsebovala podatke, poslane iz držav članic, v zvezi z uredbama (EGS) št. 595/91 (36) in (ES) št. 1681/94 o nepravilnostih, odkritih na področju kmetijstva in strukturnih skladov. Enota je ugotovila, da so bili podatki v glavnem premalo kakovostni, da bi jih bilo mogoče uporabiti.

48.

Pri strateških analizah je imela enota težave pri dostopu do različnih podatkovnih baz institucij. Njihove službe so namreč zaskrbljene glede tega, kako bi urad uporabljal splošni dostop do podatkovnih baz, za katere veljajo določbe o varovanju osebnih podatkov (Uredba (ES) št. 45/2001). O tem občutljivem vprašanju ni bilo poglobljene razprave z nadzornim odborom, kljub temu da je ta nujna, če želi urad vzpostaviti bolj sistematičen in proaktiven pristop za sprožitev notranjih preiskav.

49.

V zadnjem času prihaja do vedno večjega povpraševanja po pomoči preiskovalnih služb v zvezi z operativno analizo, predvsem kar zadeva pregledovanje podatkovnih baz. Sredi leta 2004 je enota za operativno analizo opravljala predvsem preiskave v zvezi s kmetijstvom in carinami, te pa niso med prednostnimi raziskovalnimi nalogami, ki jih je določil direktor urada OLAF.

50.

Znotraj delovne platforme, kot jo imenuje urad, enota za operativno analizo namenja znaten del svojih sredstev podpori držav članic na področju carin in kmetijstva. Njeni naslednji dejavnosti bi bolj spadali v katero drugo službo Komisije:

51.

Direktorat A sestavlja šest enot (glej Prilogo I). Tri od njih izvajajo operacije za nadaljnje ukrepanje (glej odstavke 30–32) in pomagajo preiskovalcem pri vprašanjih v zvezi s sektorsko zakonodajo. Čeprav je natančna vloga teh treh enot različna glede na sektorje, za katere so odgovorne, imajo dve funkciji: ena je povezana s preiskavami in druga s pomočjo operativnim generalnim direktoratom Komisije v kontekstu politike o zaščiti finančnih interesov.

52.

Kar zadeva preiskave, te tri enote pripravljajo analize v zvezi s sektorskimi pravili in predpisi. Poleg tega zagotavljajo nadaljnje ukrepanje pri nepravilnostih, ki so jih države članice sporočile Komisiji. Mnenja teh enot, ki obravnavajo pravna ali finančna vprašanja, zlasti tista, podana o primerih v ocenjevalni fazi, so prispevala k izboljšanju kakovosti preiskav, zlasti na področjih neposrednih odhodkov in zunanjih dejavnosti.

53.

Glede pomoči operativnim generalnim direktoratom Komisije enote sodelujejo pri pregledovanju zakonodaje s stališča „neprepustnosti“ za goljufije. Njihova vloga je predlaganje preventivnih ukrepov ob uporabi izkušenj, ki jih je urad pridobil med preiskavami.

54.

Sodišče v odstavku 53 Posebnega poročila o izterjavi nepravilnih plačil v okviru skupne kmetijske politike (38) ugotavlja, da je bila vloga urada OLAF pri nadaljnjem ukrepanju v zvezi z nepravilnostmi, ki so jih sporočile države članice, še vedno nejasna, ker je nejasna tudi delitev odgovornosti med uradom in Generalnim direktoratom za kmetijstvo. To je zmanjšalo učinkovitost mehanizmov za izterjavo zneskov, ki so neupravičeno bremenili proračun Skupnosti. Čeprav je revizija Sodišča le v manjši meri zajela nadaljnje ukrepanje v zvezi z nepravilnostmi, ugotovljenimi pri carinah in strukturnih skladih, se podobna vprašanja o delitvi odgovornosti postavljajo tudi na teh področjih. Operacije v zvezi z nadaljnjim ukrepanjem na splošno terjajo vire urada, kar škodi njegovi preiskovalni vlogi in koristi operativnim generalnim direktoratom Komisije.

55.

Od treh preostalih enot Direktorata A je okoli tretjina virov enote za pravne zadeve (12 uslužbencev) namenjenih pripravi splošnih (nesektorskih) pravnih mnenj za Direktorat za preiskave. To je koristna funkcija, saj dopolnjuje sektorska mnenja, ki jih podajajo enote za nadaljnje ukrepanje. Kljub temu pa je manj jasno, ali so druge naloge, ki jih izvaja ta enota, zlasti tiste, posvečene strategiji za zaščito finančnih interesov, del poglavitnih nalog urada in ali je urad najboljša izbira za njihovo izvedbo. Enako velja za preostali dve enoti (za zaščito eura in za pomoč svetovalnim odborom pri zaščiti finančnih interesov).

56.

Poleg notranje revizijske službe direktorju urada neposredno poročajo še štiri enote (glej Prilogo I).

57.

Čeprav ta enota neposredno poroča direktorju urada, mora opravljati dve nalogi, tesno povezani s preiskovalno funkcijo:

58.

Sodniška enota ni bila veliko vključena v ocenjevalno in preiskovalno delo. Pogosto je ukrepala pozno, zaradi česar ni mogla docela izkoristiti svojih pristojnosti, to pa je vplivalo na kakovost nekaterih preiskovalnih poročil. Na področju neposrednih izdatkov so sodniki sodelovali pri delu preiskovalcev od vsega začetka preiskav, in sicer od druge polovice leta 2003 naprej. Če bi se ta praksa razširila na vsa področja, ki jih pokriva urad, bi bilo lažje določiti, ali so razpoložljivi dokazi zadostni in kateri dodatni dokazi so potrebni, da bi se preiskava zaključila s posredovanjem primera ustreznim disciplinskim ali pravosodnim organom in z dobrimi možnostmi za uspeh.

59.

V okviru širitve Unije je bila posebna enota zadolžena za izvrševanje 15 milijonov EUR vrednega programa, financiranega iz programa Phare. Ta dejavnost naj bi se načeloma nadaljevala do leta 2006. Leta 2004 je bil tej enoti dodeljen tudi program podpore novim državam članicam (program Hercules: s proračunom 11,7 milijona EUR). Kot pri pobudah za boj proti ponarejanju ni naloga urada, da postane upravitelj programov za izdatke.

60.

Enota je načeloma odgovorna tudi za vseživljenjsko usposabljanje znotraj urada. Vendar se zdi, da enota to dejavnost zanemarja. Zato bi bilo potrebno ponovno preučiti naloge te enote.

61.

Velikost te enote in upravni izdatki urada OLAF na splošno so manjši, kot bi bili, če urad ne bi bil upravno vezan na Komisijo. Zato urad OLAF veliko prihrani, ker uporablja številne storitve Generalnega direktorata za upravo, ne da bi to posegalo v neodvisnost njegove preiskovalne funkcije.

62.

Hiter porast števila delovnih mest od leta 1999 odraža odločnost proračunskega organa, da okrepi preiskovalno funkcijo urada. Kljub temu pa število novih delovnih mest ne temelji na ciljni študiji, ki bi določala potrebe po osebju urada, povezane s sprejeto strategijo in njegovo delovno obremenitvijo.

63.

Velik delež povečanja števila zaposlenih predstavljajo začasna delovna mesta. Posledično se je število začasnih delovnih mest v kategorijah A in B povečalo z 12 (leta 1999) na 127 (leta 2001). V načrtu delovnih mest za leto 2004 so ta mesta predstavljala 55 % vseh zaposlenih v kategorijah A in B. Veliko število začasnih delovnih mest je bilo posledica proračunskega postopka za proračunsko leto 2001, katerega tedanji namen je bil nadomestitev uslužbencev, zadolženih za preiskave, iz urada UCLAF (39). Zdaj ko je ta cilj dosežen, nastali položaj povzroča več težav, kot nudi prednosti:

64.

Zaradi zapletenega konteksta Skupnosti se od preiskovalcev zahtevata vsestranskost in prilagodljivost. Ker teh lastnosti ni lahko najti na enem mestu, je treba v prihodnje namenjati večjo prednost stabilnosti zaposlovanja in programom usposabljanja. Zato bi bilo primerno ponovno pregledati načrt delovnih mest ter preiskovalcem ponuditi manj negotove zaposlitvene razmere in stvarne karierne možnosti. To bi bilo mogoče doseči postopoma, s preoblikovanjem nekaterih delovnih mest, če bodo to dovoljevali proračunski postopki.

65.

Hkrati bi bilo treba spodbujati uprave, ki so najbolj izpostavljene problemom v zvezi z goljufijami in zaščito finančnih interesov Evropske unije, da dajo analitičnim (in obveščevalnim) službam urada na voljo večje število začasno dodeljenih nacionalnih strokovnjakov. Zato bi bilo koristno v tej smeri spodbuditi tiste službe v državah članicah, ki so pozvane k sodelovanju z uradom.

66.

Nadzorni odbor je bil ustanovljen z ustanovitvenimi akti urada OLAF (42) in „krepi neodvisnost urada z rednim nadzorom in spremljanjem izvajanja preiskovalne funkcije“ (43). Odbor prav tako, na zahtevo direktorja ali na svojo pobudo, „… [izdaja] direktorju mnenja o delu urada, vendar se na noben način ne vmešava v izvajanje tekočih preiskav“ (). V praksi je odbor na podlagi uvodne izjave (10) iz Uredbe (ES) št. 1073/1999 posvetil veliko pozornosti določbi iz lastnega poslovnika, v kateri je natančno določeno, da bo zagotavljal, da urad spoštuje načela v zvezi s pravicami posameznikov in temeljnimi svoboščinami, zlasti pri notranjih preiskavah (44).

67.

Izpolnjevanje nalog nadzornega odbora je občutljivo v več pogledih. Odbor mora hkrati zagotavljati neodvisnost urada in spoštovanje pravic preiskovanih oseb. Zakonodaja mu za te namene ne daje nobenih pooblastil za odločanje. Z omejitvijo svojih izjav na vprašanja načelnosti določa doktrino, ki nima dejanskih učinkov na preiskave. In končno, ker odbor ne more posredovati med preiskavami, nikakor ne more predstavljati mehanizma za spremljanje zakonitosti preiskav med njihovim potekom.

68.

Glede na spremljanje postopka preiskav številni nedavni primeri kažejo, da se vlogi nadzornega odbora in evropskega varuha človekovih pravic prekrivata. Tako je odbor od septembra 2003 do maja 2004 na sedmih sestankih razpravljal o posegih varuha človekovih pravih v zvezi s posameznimi preiskavami. Poleg tega odbor ne obravnava pritožb, ki jih preiskovane osebe naslovijo na direktorja urada, zato jih lahko ta še vedno obravnava po lastni presoji.

69.

Čeprav odbor ne sme posegati v upravljanje urada, torej se ne sme vmešavati niti v dejavnosti, ki niso preiskovalnega značaja, niti v opravljanje preiskav:

70.

Odkar je bil imenovan direktor urada, njegova neodvisnost nikoli ni bila zares ogrožena (53). V praksi je odbor veliko pozornosti namenil vprašanjem v zvezi s spoštovanjem osebnih pravic pri notranjih preiskavah in grajal dejstvo, da ni poslovnika, ki bi določal trden okvir za preiskovalne dejavnosti. Dejstvo, da je odbor posvečal glavno pozornost notranjim preiskavam in osebnim pravicam, je vplivalo na odnos med njim in direktorjem urada.

71.

Nadzorni odbor v skladu s politiko urada daje prednost kazenskemu vidiku notranjih preiskav, to pa škodi zunanjim preiskavam, čeprav boj proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Skupnosti, v veliki meri presega okvir institucij in čeprav so številne goljufije storjene, ne da bi pri tem sodelovalo osebje institucij ali z njimi povezanih organov. Čeprav člen 7(1) in (3) Uredbe (ES) št. 1073/1999 določa, da morajo „institucije, organi, uradi in agencije uradu takoj poslati vse podatke v zvezi z morebitnimi primeri goljufije ali korupcije“ in da „države članice … pošljejo tudi vse druge dokumente ali informacije, s katerimi razpolagajo … in ki se nanašajo na boj proti goljufijam … in vsem drugim nezakonitim ravnanjem, ki vplivajo na finančne interese Skupnosti“, nadzorni odbor nikoli ni preučil pogojev, v katerih so agencije ali države članice izpolnile te dolžnosti, čeprav je to bistveno za preiskovalne dejavnosti urada (54).

72.

Da bi sekretariat odbora lahko razpravljal o vprašanjih v zvezi z opravljanjem preiskav ob polnem poznavanju dejstev, mora pregledati datoteke zaključenih preiskav, ki jih izbere na podlagi meril, določenih po posvetu s predsednikom. Število nedavno pregledanih datotek je bilo 17 (55) v letu 2003 in 7 v prvi polovici leta 2004. Ti pregledi so predmet podrobnih ocenjevalnih dokumentov, ki pogosto vključujejo ustrezna priporočila ali pomembne načelne zadeve. Ti dokumenti se ne pošljejo uradu. Večja odprtost ne bi samo koristila odnosom med službami, ampak bi stranem tudi omogočila, da bi uporabile najboljše prakse, kar bi prispevalo h krepitvi preiskovalne funkcije.

73.

Urad se je novembra 2003 lotil pomembne reorganizacije. V času revizije je bilo očitno, da se je v začetku leta 2004 še vedno skušal rešiti bremena preteklosti, ki ga je podedoval od svojega predhodnika, urada UCLAF, in da so novi ukrepi šele začeli učinkovati (glej odstavek 10).

74.

Preiskovalna politika urada je še vedno nejasna, najsi gre za vprašanje delovanja na lastno pobudo, vodenje prednostnih nalog, postopke za sodelovanje z organi držav članic ali preverjanje rokov. Podobno so smernice v zvezi z rezultati, ki jih je treba doseči, nejasne, saj so lahko disciplinski ali finančni vidiki preiskav spregledani v prid pravosodnim postopkom, katerih zaključki so pogosto neoprijemljivi in nezanesljivi (glej odstavke 19, 20 in 25).

Ko bodo za preiskave urada podrobno opredeljena vodilna načela glede rezultatov, ki jih je treba doseči, in ne zgolj navedena področja, na katera želi usmeriti svoje dejavnosti, bo uvedba kazalnikov uspešnosti (namesto zgolj kazalnikov dejavnosti) omogočila oceno, do katere mere so odločitve urada upravičene.

75.

Sistem odločanja, ki ureja različne faze preiskav, je postal bolj pregleden (glej odstavek 16). K temu je veliko pripomogel poseg izvršilnega odbora in uvedba standardiziranih poročil (glej odstavek 41).

76.

Dejstvo, da se ukrepi koordinacije in pomoči obravnavajo kot enakovredni preiskavam, otežuje obvladovanje sredstev in vodi v zamudno uporabo sistema CMS, čeprav urad pri primerih koordinacije in pomoči ni dolžen zbirati in predlagati dokazov (glej odstavka 13 in 14).

Treba bi bilo ponovno oceniti organiziranost urada v smislu operacij koordinacije in pomoči ter preučiti možnost ustanovitve posebne enote, ki bi bila kot del delovne platforme zadolžena za te operacije.

77.

Kar zadeva predhodno delo (ocenjevanje), so analize še vedno nepopolne. Enote za podporo (sodniki, nadaljnje ukrepanje, operativna analiza) so premalo sodelovale pri opredelitvi ciljev in načrtovanju strategije, ki se sprejme za vsako posamezno preiskavo. Izvršilni odbor ni dovolj vztrajal pri tem, da je potrebna jasna formulacija ciljev in pričakovanih rezultatov preiskav (glej odstavka 20 in 22).

Nekateri preiskovalni akti morajo biti prepričljivejše utemeljeni, cilji, zastavljeni preiskovalcem za vsak posamezni primer, morajo biti pojasnjeni in treba je vztrajati pri izdelavi delovnih načrtov v podporo predlaganim odločitvam. V okviru izvršilnega odbora bi bilo treba predvideti manjše oddelke z uslužbenci, ki bi delali na primerih, ki imajo skupne značilnosti (56). Takšen pristop bi zmanjšal delovno obremenitev udeležencev pri pregledovanju datotek in spodbudil racionalnejšo in temeljitejšo analizo osnutkov odločitev. Poleg tega bi dovoljeval koordinirano spremljanje portfelja tekočih primerov in uvedbo sistema za določanje prednostnih nalog. Če bi se pojavila potreba, bi se pododdelki izvršilnega odbora združili in skupaj obravnavali načelne zadeve, ki so v interesu vseh služb.

78.

Nadzor preiskav s strani vodstva urada je bil največkrat neprimeren (glej odstavke 28, 35 in 36). Trajanje preiskav ni bilo primerno nadzorovano (glej odstavek 24).

Vodje enot morajo zagotoviti, da se prednostne naloge čim bolj spoštujejo, ter se zavedati dejanske delovne obremenitve preiskovalcev in jo nadzorovati. Med preiskavo mora imeti iskanje dokazov prednost pred primerjavo informacij, ki so že na voljo. S tega vidika mora urad bolje izkoristiti razpoložljiva sredstva (zaslišanja prič, obiske na kraju samem z namenom zbiranja dokumentov, operativne analize itd.).

79.

Sistema, ki bi meril dejansko delovno obremenitev preiskovalcev ali čas, ki so ga porabili za preiskave, ni (glej odstavek 26).

Sistem za beleženje časa, povezan z delovnimi načrti, ki bi vseboval ocene, koliko časa bo potrebno za preiskave, bi pomenil eno od osnov za boljšo prilagoditev delovne obremenitve razpoložljivim virom v različnih enotah Direktorata za preiskave in bi omogočili odpravo zamud.

80.

Obveznost, da je treba nadzorni odbor obvestiti o vseh preiskavah, ki trajajo več kot devet mesecev, ni imela opaznega učinka (glej odstavek 24).

Ob upoštevanju zastaralnih rokov, določenih v nacionalni (kazenski) zakonodaji in zakonodaji Skupnosti (npr. člen 3 Uredbe (ES, Euratom) št. 2988/95), bi določitev maksimalnega trajanja preiskav verjetno povečala njihovo učinkovitost.

81.

Še vedno je težko določiti dejanske rezultate preiskav. Na področju notranjih preiskav od leta 1998 ni bilo veliko napredka, kar zadeva izvajanje sankcij. Sodne in pravne poti so se v glavnem izkazale za neučinkovite (glej odstavek 37).

82.

Operacije nadaljnjega ukrepanja finančne narave porabljajo veliko virov urada (glej odstavka 31 in 54). Nadaljnje ukrepanje pravosodne narave ne prispeva veliko dodatne vrednosti predloženim zaključkom (glej odstavek 43).

Nadaljnje ukrepanje finančne narave ne bi smelo biti ena od pristojnosti urada. Odredbodajalci v Komisiji in državah članicah morajo organizirati izterjavo zneskov, ki so bili ugotovljeni pri preiskavah. Odredbodajalci in države članice morajo urad OLAF takoj obvestiti o vseh izterjanih ali odpisanih zneskih. Nadaljnje ukrepanje pravosodne narave mora biti omejeno samo na primere, pri katerih mora uradnik, ki je odobril prvotne odhodke, po kazenskih postopkih sprožiti civilne postopke za izterjavo. Za nadaljnje ukrepanje zakonodajne narave bi morali biti še naprej odgovorni operativni generalni direktorati, in sicer na podlagi povzetkov, ki jih nanje naslovi urad.

83.

Nadzor nad zakonitostjo tekočih preiskovalnih postopkov ni zagotovljen na neodvisen način (57). Postopkovni ukrepi v zvezi s preiskavo še vedno niso povsem pravilno kodirani (glej odstavek 27).

Kodiranje postopkov bi moralo zagotoviti, da bi se preiskovalna dejanja izvajala v skladu s predvidenimi načrti, da bi obstajala gotovost glede časovnega razporeda zaslišanj in da bi se v vsaki fazi preiskave spoštovala pravica zaslišane osebe do pravičnega zaslišanja. Poleg tega bi moralo kodiranje okrepiti načelo preiskovalne tajnosti in zagotavljati kontrolo zakonitosti pri tekočih preiskovalnih dejanjih. Takšno kodiranje mora biti pravno veljavno, objavljeno in mora zagotavljati, da so temeljna načela, ki urejajo preiskave s strani urada OLAF, zlasti načelo preglednosti in načelo kontradiktornosti, pregledno uporabljena.

84.

Na področju neposrednih odhodkov je urad OLAF odvisen od sodelovanja z nacionalnimi oddelki. Nekatere države članice so bolj pripravljene pomagati uradu OLAF kot druge, čeprav ta nima na razpolago vseh sredstev za ugotavljanje določenih dejstev (glej odstavka 15 in 37).

85.

Na področjih lastnih sredstev in odhodkov v okviru deljenega upravljanja je sodelovanje z državami članicami po priložnostnih pravilih in postopkih medsebojne pomoči (Uredba (Euratom, ES) št. 2185/96) pogosto povprečno (glej odstavka 15 in 32).

Za jasno določitev dogovorov za sodelovanje z organi držav članic bi bilo koristno predvideti sprejetje posebne uredbe Sveta o določitvi podrobnih dogovorov za to sodelovanje (glej predlagane spremembe Uredbe (ES) št. 1073/1999) ali sklenitev dogovorov z nacionalnimi preiskovalnimi službami, ki so najprimernejše za nudenje pomoči uradu (58).

86.

Sistem vodenja primerov (CMS in evidenca), ki ga je uvedel urad, predstavlja izrazit napredek pri vodenju dokumentacije in preiskovalnih datotek (glej odstavek 17).

87.

Podatkovne baze sistema CMS niso izkoriščene tako, da bi predstavljale pristen sistem vodenja preiskav in pomoči pri sprejemanju odločitev, čeprav je ta instrument potreben za vodenje in usmerjanje preiskav (glej odstavka 34 in 36).

Podatkovne baze sistema CMS bi morale biti uporabljene za pretvorbo sistema dokumentacije v pristen sistem vodenja preiskav in pomoči pri sprejemanju odločitev. Ta sprememba bi skupaj s pojasnitvijo vloge vodstvene odgovornosti za preiskovalce povečala učinkovitost preiskav in obenem preprečevala zamude. Ti ukrepi bi morali biti dodani v priročnik urada OLAF, skupaj s podrobno določenimi odgovornostmi vodstva. Da bi bil priročnik uporabnejši, bi bilo treba združiti vsa navodila v zvezi z organizacijo, opravljanjem in nadzorom preiskav v eno knjigo. Poleg tega bi bilo treba posebej poskrbeti za usposabljanje preiskovalcev (preiskovalne tehnike, sektorska in nacionalna zakonodaja ter zakonodaja skupnosti, sposobnost pisanja poročil itd.).

88.

Precejšnja sredstva so namenjena pripravi poročil, ki zaradi pomanjkanja ustreznih kazalnikov uspešnosti ne dajejo vedno dovolj jasnih informacij, da bi bilo mogoče oceniti učinkovitost urada (glej odstavke 37, 39 in 43).

Treba bi bilo zmanjšati število poročil, ki jih je treba predložiti, in večjo pozornost posvetiti njihovi informativni vrednosti. Statistični podatki bi morali biti zanesljivejši in relevantnejši, da bi bilo sčasoma možno delati primerjave. V tem pogledu bi morala uvedba kazalnikov uspešnosti, ki bi temeljila na dejanskih in ne potencialnih rezultatih, vpeljati več jasnosti.

89.

Reaktivna preiskovalna politika uradu ne dovoljuje, da bi imel pregled nad prihodnjo delovno obremenitvijo in da bi temu ustrezno organiziral svoje preiskovalne skupine (glej odstavka 26 in 62). Postopek razporejanja osebja med enotami v Direktoratu za preiskave ni pregleden. Upravljanje s kadri je zapleteno zaradi nestabilnosti, ki jo povzroča nesorazmerno število začasnih delovnih mest (glej odstavka 63 in 64).

Da bi rešili strukturne probleme pri upravljanju s kadri, bi bilo treba spremljati delovno obremenitev posameznih služb in uporabljati pristen glavni načrt za vodenje osebja. Poleg tega bi dobro vodenje preiskovalnih skupin prispevalo k temu, da bi bile enote po številu osebja bolj uravnotežene, to pa bi vodjem enot omogočalo boljši nadzor nad preiskavami.

90.

Službe za strateško analizo še vedno nimajo večjega vpliva na Direktorat za preiskave. Prispevki analiz tveganja so še naprej omejeni (glej odstavek 46).

Nalogo služb za strateško analizo je treba ponovno opredeliti, da bodo lahko učinkovito prispevale k ugotavljanju, katere situacije vodijo v zunanje preiskave sektorjev, pri katerih je tveganje največje. V tem pogledu si morajo prizadevati za boljšo predstavitev, vrsto in točnost podatkov o nepravilnostih, ki jih posredujejo države članice, ter ustvariti podatkovne baze, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotavljati nepravilnosti in izvajati preiskave.

91.

Pravosodna podpora je koristna zaradi težav, ki jih povzročajo nekateri zakonodajni akti Skupnosti. Na tem področju je podpora preiskovalnim službam redna. Kljub temu pa se ni odveč vprašati, kaj k preiskavam urada prispeva delo, povezano s strategijo zaščite finančnih interesov (glej odstavka 53 in 55).

Ker delo, povezano s strategijo zaščite finančnih interesov, ni imelo neposrednega vpliva na opravljanje preiskav, bi bile za opravljanje tega dela primernejše druge službe Komisije.

92.

Dejavnosti pomoči so koristne, kadar države članice potrebujejo konkretno podporo pri koordinaciji ali analizi na področju čezmejnih preiskav. Obrobne dejavnosti urada, zlasti tiste, ki so povezane s politiko zaščite finančnih interesov v širšem smislu, ovirajo vodstvo pri opravljanju nadzorne vloge in podpore pri preiskovalnih nalogah. Kadar te dejavnosti vključujejo prevzem odgovornosti, ki jih običajno izvajajo operativne službe Komisije (na primer vodenje programa), aktiviranje virov urada ni najboljša rešitev (glej odstavka 55 in 59).

Za vodenje programa bi morale biti odgovorne operativne službe Komisije, ki so za te naloge opremljene bolje kot urad.

93.

Vodenje organa, kot je urad OLAF, mora potekati v skladu s smernicami, ki vsebujejo jasno določene odgovornosti in jasen dogovor o nadzoru. Vendar so pristojnosti nadzornega odbora postale nejasne. Poleg tega nadzorni odbor direktorju urada ne daje vse potrebne podpore (glej odstavek 70).

Vlogo nadzornega odbora bi bilo treba ponovno preučiti, da bi se izognili vsem tveganjem za vmešavanja pri tekočih preiskavah.

94.

Dejstvo, da je urad OLAF vezan na Komisijo, ni ogrozilo neodvisnosti njegove preiskovalne funkcije, četudi so bile ugotovljene težave pri komunikaciji. Zato ni razloga, da bi bil njegov status vprašljiv. Po drugi strani pa bi bilo treba večjo pozornost posvetiti preiskovalni funkciji, da bi bila zagotovljena kakovost rezultatov in da bi se izognili podvajanju dela drugih služb Komisije. Izkušnje prvih petih let obstoja urada tako kažejo, da je potreben večji premislek, da bi zagotovili učinkovitost preiskav pri doseganju konkretnih rezultatov, tako pri izterjavi napačno dodeljenih zneskov kot pri učinkoviti uporabi disciplinskih ali kazenskih ukrepov.

Iz zgoraj naštetega je razvidno, da bi preusmeritev dejavnosti urada na njegovo preiskovalno funkcijo, kot je novembra 2003 izjavil predsednik Komisije, okrepila učinkovitost preiskav, odgovornost za preventivna in zakonodajna dejanja pa bi prevzele druge organizacije. Preusmeritev bi moralo spremljati preoblikovanje vodstva urada, pri katerem so potrebne spremembe uredb (59).