[pic] | KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI |

Bruselj, 21.10.2005

COM(2005) 518 konč.

SPOROČILO KOMISIJE

o skupni metodologiji EU za presojo administrativnih stroškov, ki izhajajo iz zakonodaje{SEC(2005) 1329}

SPOROČILO KOMISIJE

o skupni metodologiji EU za presojo administrativnih stroškov, ki izhajajo iz zakonodaje

Evropski svet je na zasedanju 22. in 23. marca 2005 zaprosil „Komisijo in Svet, da proučita skupno metodologijo za merjenje administrativne obremenitve, da bi do konca leta 2005 dosegli dogovor“. Poudaril je, da „mora dogovor uveljaviti rezultate pilotnih projektov Komisije“ in da „pobude, ki so bile sprejete za izboljšanje zakonodajnega okolja, same ne smejo postati administrativna obremenitev“. (Točka 24, sklepi predsedstva).

To sporočilo predstavlja skupno metodologijo EU in predlaga naslednje korake za njeno uvedbo. Predlagani model, predložen v delovnem dokumentu osebja Komisije v Prilogi[1], temelji na ugotovitvah pilotne faze, ki se je začela v začetku aprila.

1. Administrativna obremenitev in boljša zakonska ureditev

Moderna družba bi brez zakonodaje in delujočega pravosodnega sistema slabo delovala. Zakoni z oblikovanjem pravic in dolžnosti varujejo državljane, potrošnike, delavce in podjetja pred zlorabami, malomarnostjo in neetičnim obnašanjem. Zlasti podjetja so predpogoj za pošteno konkurenco in torej tudi za konkurenčnost. To je raison d’être velikega dela zakonodaje EU, ki je bila uvedena za popravo pomanjkljivosti trga in zagotovitev enakovrednih pravil igre za vse na evropski ravni.

Varstvo se lahko pogosto zagotovi samo s pomočjo obveznega posredovanja informacij in poročanja o izvajanju zakonskih določb. Administrativne obveznosti zato ne bi smele veljati zgolj kot „birokracija“, izraz, ki se običajno uporablja za nepotrebne, dolgotrajne, pretirano zapletene ali neuporabne postopke[2]. Prav tako ne smejo administrativne obveznosti EU veljati zgolj za dejavnik stroškov, še zlasti ne, ker pogosto nadomešča 25 različnih nacionalnih zakonodaj in zmanjšuje stroške poslovanja na ravni EU. Na mnogih področjih evropska poslovna združenja sama nenehno zahtevajo ciljno usklajevanje pravil, ki je po njihovem mnenju najboljši način na poti k poenostavljanju. Poleg tega obveznosti obveščanja, kot sta preizkušanje skladnosti in certificiranje, prav tako jasno kažejo na omejitev odgovornosti podjetij in ukrepov za njihovo sanacijo, kar ni zanemarljivo glede na to, kar včasih pojmujemo kot rastočo „kulturo odškodnin“. Ker svoboda pomeni več odgovornosti, lahko odprava nekaterih zakonskih obveznosti povzroči večje sodne stroške in stroške arbitraže.

Kljub nedvomni potrebi javnih organov, da uresničujejo cilje politik z zakonodajo EU, je na vseh stopnjah zakonodajnega postopka in izvedbe v državah članicah dovolj možnosti za bolj pazljivo oblikovanje zakonodaje EU. Potrebna je reforma zakonodaje za prilagoditev spremembam znotraj in zunaj Unije. Administrativne obveznosti niso nobena izjema.

Komisija je v ta namen in v okviru pobud za boljšo zakonsko ureditev (ob upoštevanju dejstva, da je zaželeno ohraniti stabilen sistem zakonodaje) pozvala k rednem pregledu obstoječih administrativnih obveznosti na ravni EU in držav članic ter k upoštevanju celotnih koristi in stroškov pri pripravi nove zakonodaje in poenostavitvi obstoječe[3]. Zakonodajne stroške, in administrativne obveznosti so zgolj ena izmed sestavin teh stroškov, je treba proučiti širše, tako da se zajame ekonomske, socialne in okoljske stroške ter koristi, ki jih prinaša zakonska ureditev. Redni pregled in celovito proučitev morajo vsi šteti kot ključni del boljše zakonske ureditve.

2. količinsko vrednotenje administrativne obremenitve v EU – Bilanca stanja

Pogodba ES določa, da mora Komisija „ustrezno upoštevati, da je treba vsako finančno ali administrativno obremenitev Skupnosti, nacionalnih vlad, lokalnih oblasti, gospodarskih subjektov in državljanov čim bolj zmanjšati in obdržati v sorazmerju z zastavljenim ciljem“ (točka 9 – Protokol o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti).

Da bi se uskladila z načelom sorazmernosti, Komisija že vrednoti vpliv predlaganih ukrepov z vidika administrativne obremenitve, ki jo ocenjuje, medtem ko poenostavlja obstoječo zakonodajo, vendar pri tem nima enotnega pristopa količinskega vrednotenja. Analiza mora upoštevati temeljna pravila, a se bo kljub temu razlikovala od primera do primera, zlasti zato, ker morajo biti metode pridobivanja podatkov od primera do primera različne.

Nekateri poskusi za zmanjšanje administrativne obremenitve ne vključujejo količinskega vrednotenja. V teh primerih se pritožbe in predlogi s strani ciljnih skupin pridobijo v okviru javnih posvetovanj; skupina strokovnjakov na visoki ravni potem pregleda zakonodajni okvir in predloži predloge za poenostavitev[4].

V svojem Sporočilu o bolje oblikovanih predpisih za rast in delovna mesta z dne 16. marca 2005 je Komisija ob poudarjanju, da vrednotenje stroškov ukrepanja javnih organov v osnovi ni „proti ureditev“, naznanila svoj namen, da naredi korak naprej pri tem vprašanju in prouči možnost za oblikovanje skupnega pristopa na ravni EU (COM(2005)97). Delovni dokument osebja Komisije, priložen k Sporočilu, je orisal možni pristop in privedel do začetka pilotne faze, na kateri to sporočilo[5] temelji.

Potrebo po nadaljnjem napredku so ob različnih priložnostih poudarili Evropski svet in Svet ter predsedstvo Sveta[6]. Evropski parlament med drugim na lastno pobudo pripravlja poročilo o zmanjšanju administrativnih stroškov, ki jih nalaga zakonodaja EU.

Kar zadeva države članice, jih vedno več kaže zanimanje za količinsko vrednotenje stroškov administrativne obremenitve. Obstaja jasna usmerjenost k tako imenovanemu modelu standardnih stroškov (Standard Cost Model – SCM). Model, ki ga je najprej uvedla Nizozemska leta 2002, je bil zasnovan kot pripomoček za merjenje napredka pri programih za zmanjšanje administrativne obremenitve na nacionalni ravni. Obsega podrobno presojo posameznih delov zakonodaje in večinoma temelji na neposrednem anketiranju podjetij in strokovnih mnenjih (pristop mikropresoje). Treba je pripraviti podatke o času in stroških dela, potrebnih za izpolnitev posameznih obveznosti obveščanja, ki jih nalaga zakonski akt, ter o številu zadevnih pravnih subjektov.

Dve državi članici, Nizozemska in Danska, sta presodili svojo celotno veljavno zakonodajo in sedaj sistematično presojata vse nove ukrepe. Združeno kraljestvo in Češka republika se pripravljata, da bosta storili enako na podlagi svoje metode merjenja. Najmanj sedem drugih držav članic je sprejelo določene ukrepe za preizkušanje modela standardnih stroškov ali načrtuje, da bodo to storile v enem ali dveh sektorjih. Ena država članica, Nemčija, je opazovalka pri neuradnem omrežju, ki so ga vzpostavili uporabniki in preizkuševalci modela standardnih stroškov. Neuradno omrežje je 19. septembra 2005 v Londonu postalo mednarodna pilotna skupina.

Po drugi strani pa se od oktobra 2005 zdi, da trinajst drugih držav članic ne izvaja količinskega vrednotenja administrativnih stroškov in niti ne namerava začeti preizkusne faze. Nekatere so celo navedle, da se namesto tega raje osredotočajo na poenostavitev ukrepov.

3. Izvedljivost skupne metodologije EU

Presoja ugotovitev pilotne faze in študija o prizadevanjih v zvezi s količinskim vrednotenjem na ravni držav članic je do določene mere podobno ugotavljanju, ali je kozarec na pol prazen ali na pol poln. Številnih metodoloških vprašanj se na primer ne da v celoti obravnavati in prišlo je do težav v zvezi z razpoložljivostjo in točnostjo temeljnih podatkov.

Komisija je na splošno vseeno optimistična in daje pozitiven sklep o izvedljivosti skupne metodologije EU. Ta pozitiven sklep je kljub vsemu odvisen od številnih pogojev in sicer, da (1) vse institucije in države članice EU pri presojanju administrativnih stroškov uporabljajo enako opredelitev, temeljno enačbo in obrazec poročanja, (2) se skupna metodologija EU uporablja sorazmerno, (3) je več držav članic iz vseh koncev Unije pripravljenih sodelovati in da (4) so v okviru Komisije na voljo ustrezno število osebja in zadostna finančna sredstva za presojo in ocenjevanje.

Skupna metodologija EU se mora uporabljati sorazmerno, tj. samo takrat, kadar jo upravičuje obseg administrativnih obveznosti, ki izhajajo iz akta EU, napor presoje pa mora ostati sorazmeren obsegu administrativnih stroškov, ki izhajajo iz zakonodaje. Poleg tega je treba omogočiti ustrezno prožnost pri izpolnjevanju skupnega obrazca poročanja.

Kar zadeva število in razdelitev sodelujočih držav članic, podatki, ki so bili zbrani v okviru pilotnih projektov, kažejo, da zaenkrat še ne zagotavljajo zadostne osnove za presojo stroškov na ravni EU. V idealnih razmerah bi morala biti večina držav članic pripravljena in sposobna zagotavljati podatke (težko je biti bolj natančen v zvezi s potrebno kritično maso, ker se ta verjetno razlikuje po sektorjih). Medtem ko je treba države članice spodbujati za sodelovanje, bo Komisija obdržala pristojnost za oceno stroškov svojih predlogov na podlagi presoje razpoložljivih podatkov[7].

Minimalističen pristop bi od sodelujočih držav članic samo zahteval, da na standarden način zagotovijo podatke o stroških dela, številu subjektov, ki jih zadeva (predlagani) ukrep EU, njihovem prenosu v nacionalno zakonodajo in o času, namenjenem temu ukrepu. Državam članicam ne bi bilo treba nujno uporabiti skupne metodologije EU za presojo svojih povsem nacionalnih zakonodaj. Hkratni obstoj različnih metodologij na nacionalni ravni in ravni EU bi kljub vsemu znatno povečal skupne stroške presoje za države članice v smislu podvajanja in drugih izgub učinkovitosti[8]. Zbliževanje nacionalnih in EU metodologij bi poleg tega zagotovilo interoperabilnost med zbirkami podatkov in omogočilo večjo ekonomijo obsega pri zbiranju podatkov.

Razjasnitev številnih tehničnih vprašanj iz delovnega dokumenta osebja Komisije v Prilogi (del 4.1) bi koristila skupni metodologiji EU. Prizadevanja za optimizacijo pa kljub temu ni treba šteti kot predpogoj za uvedbo skupne metodologije. Če bi se tega lotili s praktičnim učenjem, bi lahko celo rešili ta vprašanja.

4. dodana vrednost skupne metodologije EU

Kljub temu, da ostaja zlasti na ravni držav članic še precej dela za optimizacijo, Komisija na podlagi ugotovitev pilotne faze in študije o prizadevanjih v zvezi s količinskim vrednotenjem na ravni držav članic ugotavlja, da:

(1) posebno količinsko vrednotenje, ki temelji na stroških, pomaga pri presoji ukrepov s stališča tistih, ki jih ta ukrep zadeva, in upošteva distribucijske učinke ukrepa;

(2) posebno količinsko vrednotenje, ki temelji na stroških, prispeva k preglednosti zakonodaje (zaradi količinskega vrednotenja stroškov je izbira preglednejša, pod pogojem, da se preverijo koristi, vključno z dolgoročnimi koristmi);

(3) posebno količinsko vrednotenje, ki temelji na stroških, pogosto zagotavlja ustrezen kazalnik, zlasti za postavljanje prednostnih nalog pri poenostavljanju in za spremljanje napredka pri zmanjševanju administrativne obremenitve, pod pogojem, da so številke ustrezno prikazane in metodološke omejitve ustrezno poudarjene;

(4) količinsko vrednotenje olajša obveščanje (obveščanje v zvezi s prizadevanji za poenostavitev je bolj učinkovito, če se zagotovijo količinsko ovrednoteni rezultati; to zlasti velja za Unijo, saj, glede na to, da je veliko ukrepov EU strokovnih, njihovi nazivi širši javnosti pogosto ne pomenijo skoraj nič);

(5) bi skupna metodologija EU olajšala primerjavo med izvedbo in prepoznavanjem najboljših praks;

(6) bi skupna metodologija EU zagotovila dodajanje nacionalnih podatkov glede na presojo posameznih aktov in/ali skupne obremenitve na sektorski ravni.

Posledično bi skupna metodologija EU prinesla neto dodano vrednost, pod pogojem, da se ne bi uporabljala na škodo proučevanja drugih vplivov.

5. Oris skupne metodologije EU za presojo administrativnih stroškov, ki izhajajo iz zakonodaje

Skupna metodologija ne pomeni, da prožnost na ravni EU ali nacionalni ravni ni možna. Metodologijo sestavljajo številni elementi. Da bi imeli skupno metodologijo EU, morajo nekatere elemente uporabljati vsi, medtem ko so lahko drugi dani na izbiro. Institucijam EU in državam članicam se mora omogočiti, da uvedejo posebne značilnosti v svojo metodologijo za presojo administrativne obremenitve, ki izhaja iz zakonodaje, dokler se lahko dobljene rezultate (1) zlahka primerja in (2) sešteva na preprost in zanesljiv način glede na presojo skupne obremenitve. To zlasti velja za metode zbiranja podatkov. Smernice iz delovnega dokumenta osebja Komisije v Prilogi še dodatno opredelijo druge neobvezne in prilagodljive elemente, ki jih je treba ohraniti.

Kot je že bilo omenjeno pa Komisija kljub vsemu meni, da so za skupno metodologijo EU potrebni naslednji trije elementi: skupna opredelitev, skupna temeljna enačba in skupni obrazec poročanja. Pilotna faza je okvirno potrdila ustreznost opredelitve, temeljne enačbe in obrazca poročanja, ki so bili predstavljeni v delovnem dokumentu osebja Komisije iz Priloge.

Presoja neto administrativnih stroškov, kot jo predlaga Komisija (novi stroški, ki jih naloži pravni akt, od katerih se odštejejo stroški, ki jih prav ta isti akt ukine na ravni EU ali na ravni države članice), se zdi bolj zaželena iz več razlogov. Jasno bi prikazala obseg prizadevanj za poenostavitev in odpravila vtis, da obveznost EU samodejno pomeni „nove“ stroške. Poleg tega bi bila v skladu s smernicami Komisije za presojo vpliva in nacionalnimi priročniki za presojo zakonodajnega vpliva (Regulatory Impact Assessment – RIA) in prvim vodilnim načelom Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj glede kakovosti in izvajanja pravne ureditve. Končno bi imel pristop, temelječ na neto stroških, veliko prednost za tiste države članice, ki sistematično izvajajo presojo administrativne obremenitve. Prvič, neto številke omogočajo, da ni treba izvesti drage redne presoje celotne veljavne zakonodaje. Drugič, konsolidirane številke se lahko kadar koli izračunajo, kar pomeni, da se lahko napredek stalno spremlja (ni treba čakati na splošni pregled stanja, da bi izvedeli, kako se je razvijala celotna administrativna obremenitev od začetnega osnovnega merjenja).

Ker predlagani model EU v veliki meri temelji na modelu standardnih stroškov, bi bili prilagoditvenimi stroški za uporabnike in preizkuševalce minimalni.

Treba je omogočiti vključitev dodatnih elementov za poenostavitev presoje in povečanje primerljivosti in dodajanja podatkov. To je treba bolj podrobno proučiti s Svetom in državami članicami.

6. Naslednji koraki

Kratkoročno Komisija:

(1) namerava vključiti metodološke elemente, ki so bili okvirno potrjeni med pilotno fazo (tj. skupna opredelitev, skupna temeljna enačba in skupni obrazec poročanja) v njenih smernicah za presojo vpliva in smernicah za ocenjevanje, s tem, da za dejansko izvajanje in uporabo velja:

(a) načelo sorazmerne analize, Komisija obdrži pristojnost o oceni stroškov svojih predlogov;

(b) razpoložljivost zadostnih, zanesljivih in reprezentativnih podatkov, ki so združljivi s skupno metodologijo EU. V zvezi s tem se države članice pozove, da po potrebi zagotovijo takšne podatke;

(c) razpoložljivost ustreznega števila osebja in finančnih sredstev;

(2) poziva države članice, da v okviru Sveta dosežejo dogovor s Komisijo o skupni metodologiji, ob upoštevanju rezultatov pilotne faze, ki jo je izvedla Komisija.

Dolgoročno Komisija predlaga, da:

(3) se s pomočjo skupine nacionalnih strokovnjakov na visoki ravni za boljšo zakonsko ureditev prouči, kako razvozlati nerešena metodološka vprašanja;

(4) se pripravi osnutek za operativni priročnik EU ob posvetovanju z državami članicami;

(5) se poskusno prouči, ali se skupna metodologija EU lahko koristno uporablja za presojo skupne obremenitve na sektorski ravni;

(6) se začnejo medinstitucionalna pogajanja z namenom vključitve prihodnje skupne metodologije EU v medinstitucionalni sporazum o boljši zakonodaji.

[1] Delovni dokument osebja Komisije, Razvoj skupne metodologije EU za presojo administrativnih stroškov, ki izhajajo iz zakonodaje EU – Poročilo o pilotni fazi (april–september 2005), SEC(2005) 1329.

[2] Primeri, kot so obveznost objave letnih računovodskih izkazov ali letni inšpekcijski pregled avtomobilov, jasno kažejo, kako nujne so lahko administrativne obveznosti.

[3] COM(2005) 24.

[4] Glej na primer delo v zvezi s skupno zakonodajno obremenitvijo, ki bremeni avtomobilski sektor: (http://europa.eu.int/comm/enterprise/automotive/pagesbackground/competitiveness/cars21.htm).

[5] „Zmanjšanje administrativnih stroškov, ki izhajajo iz zakonodaje“, SEC(2005) 175.

[6] Administrativna obremenjenost je zlasti jasno navedena v Skupni izjavi „Spodbujanje reforme zakonodaje v Evropi“, ki jo je 7. decembra 2004 podpisalo šest držav članic, ki v letih 2004–2006 zaporedoma predsedujejo Svetu Evropske unije (Irska, Nizozemska, Luksemburg, Združeno kraljestvo, Finska in Avstrija).

[7] Če bi ravnali drugače, bi to povzročilo bistvene težave, zlasti za predhodne presoje, ko bi lahko države članice predlog pojmovale drugače, se ne bi mogle odločiti, kako naj opredelijo upravne postopke, ali nimajo podatkov in se od njih ne bi moglo pričakovati, da pravočasno zagotovijo ocene, glede na to, da je predlog preoblikovan med razvojno fazo.

[8] Hkratni obstoj (nezdružljivih) metodologij na nacionalni in EU ravni bi povečal stroške presoje zaradi naslednjih razlogov: države članice, ki uporabljajo različno opredelitev ali različno metodo količinskega vrednotenja, ne bi imele na voljo podatkov, zahtevanih za presojo na ravni celotne EU, kar bi jih prisililo, da pripravijo posebno zbiranje podatkov; skupna uporaba iste opredelitve in istega pristopa za količinsko vrednotenje pomeni, da lahko novinci izvajajo presojo administrativne obremenjenosti v svoji državi na podlagi obstoječih podatkov v podobnih državah.