20.5.2005   

SL

Uradni list Evropske unije

C 120/37

1.1

To mnenje na lastno pobudo je posvečeno povezavi med industrijskimi spremembami in državno pomočjo, kot je bilo ponazorjeno na primeru jeklarskega sektorja.

1.2

Avtorjem tega mnenja na lastno pobudo izraz „industrijska sprememba“ pomeni običajen in stalen proces aktivnega odzivanja na dinamične trende znotraj določene gospodarske panoge za ohranitev konkurenčnosti in ustvarjanje možnosti za razvoj v okviru določenega industrijskega sektorja.

1.3

Evropa ne more ostati ravnodušna do nenehnih industrijskih sprememb. Glede na to, da trgi v vse večjem obsegu postajajo globalni trgi, je treba gospodarske strukture prej ali slej uskladiti z dogodki na svetovnem trgu. V teh razmerah si mora Evropska unija prizadevati za igranje aktivne vloge pri določitvi temeljnih mednarodnih pogojev.

1.4

To mnenje na lastno pobudo je posledica:

V tem mnenju na lastno pobudo se na podlagi primera jeklarske industrije analizira, kako lahko državna pomoč vpliva na potrebne strukturne spremembe.

1.5

Podjetja, ki ne prejemajo državne pomoči za zaščito svoje konkurenčnosti, so pogosto v manj ugodnem položaju v primerjavi s konkurenčnimi podjetji, ki državno pomoč prejemajo; škodljivi učinki za razvoj takih podjetij so lahko resni in podjetja so lahko celo prisiljena zapustiti trg. Navkljub tem izkušnjam, ki so bile pridobljene med več desetletij trajajočim prestrukturiranjem, pa primer evropske jeklarske industrije kaže, da se politični nosilci odločanja pogosto le s težavo vzdržijo odobritve plačil subvencij velikim podjetjem, ki temu ustrezno zaposlujejo veliko delavcev in jim grozi zaprtje. Na splošno to pomeni, da se presežne zmogljivosti in nerentabilne dejavnosti ohranjajo tudi po datumu umika, ki ga določi trg. Bistveni prilagoditveni procesi se izvajajo samo z velikim omahovanjem.

1.6

Kljub temu pa danes v političnem svetu, v gospodarstvu in tudi znotraj sindikatov obstaja splošno soglasje o neizbežnosti industrijskih sprememb in potrebi po oblikovanju teh sprememb z mednarodnimi okvirnimi sporazumi (na primer STO, OECD, ILO). To razumevanje izhaja tudi iz desetletij industrijskih sprememb, ki jih je industrija premoga in jekla že doživela. Prestrukturiranje in konsolidacija se sedaj skupaj s spremljajočim socialnim dialogom priznavata kot predpogoja in okvir za zagotavljanje konkurenčnosti evropskih podjetij na trgih, ki postajajo vse bolj integrirani.

1.7

V sporočilu o industrijski politiki, ki je bilo izdano konec aprila 2004 (1), je Evropska komisija opozorila na dejstvo, da se industrijskih sprememb ne sme enačiti s čisto deindustrializacijo. Za slednji pojav je značilen hkraten upad zaposlovanja, proizvodnje in rasti produktivnosti. Čista deindustrializacija ima za posledico izgubo nizkoproduktivnih delovnih mest v korist držav v razvoju in novoindustrializiranih držav, kjer so stroški dela nižji. Glavni razlog za to premestitev delovnih mest je dejstvo, da so primerljive stroškovne strukture postale bolj ugodne v državah, ki niso članice EU.

1.8

V svoji analizi industrijske politike pa je Evropska komisija vseeno prišla do spoznanja, da deindustrializacija trenutno poteka v rudarstvu in le majhnem številu drugih sektorjev (tekstilni in oblačilni industriji, industriji usnjenih izdelkov, ladjedelništvu, koksarnah, predelavi nafte ter proizvodnji in predelavi cepljivih in izvornih materialov). Kljub temu, da so strukturne spremembe za posamezne regije nedvomno boleče, pa so vseeno koristne s stališča celotnega gospodarstva, seveda če so takšne spremembe ustrezno predvidene, opredeljene in podprte.

1.9

Sorazmerno zmanjšanje deleža splošne gospodarske dejavnosti, ki ga ustvarja industrija, odraža dolgoročen strukturni proces. Medtem ko se je v večini industrijskih sektorjev, kot sta na primer železarski in jeklarski sektor, v zadnjih nekaj desetletjih bistveno zmanjšalo število zaposlenih, pa je hkrati dosegla tudi očitno povečanje dodane vrednosti svojih proizvodov in svoje delovne storilnosti.

1.10

Povečanje družbenega pomena storitvenega sektorja javnost pogosto šteje za dokaz obstoja procesa strukturnih sprememb v škodo industrije. Vendar je treba ta premik umestiti v ustrezno perspektivo zaradi naraščajoče medsebojne povezanosti med tema dvema sektorjema. V zadnjih nekaj desetletjih so predelovalne industrije različne dejavnosti (transport, logistiko, obdelavo podatkov itd.) oddale zunanjim izvajalcem. Zaradi tega je treba statistične podatke o industrijskih spremembah razlagati skrbno in zelo previdno. Napačni sklepi, ki temeljijo na površinskih analizah ali politično motiviranih polresnicah, lahko hitro sprožijo resne industrijske posledice.

1.11

V Evropski uniji, ki temelji na znanju, je dodana vrednost, ki jo proizvede industrija, bistvenega pomena. Ob upoštevanju celotne dodane vrednosti, ki jo za industrijo ustvarijo v drugih sektorjih gospodarstva, je jasno, da ima od začetka 90. let industrija še naprej velik pomen za EU. V Nemčiji, na primer, ob upoštevanju tega združenega vložka, je delež industrije še naprej dobrih 40 % bruto dodane vrednosti.

1.12

Izhajajoč iz – včasih zelo bolečih – izkušenj s privatizacijo in prestrukturiranjem izpred skoraj trideset let, Evropska komisija sedaj predlaga, naj prihodnji strukturni ukrepi (ki so bili sprejeti v srednjeevropskih in vzhodnoevropskih državah v jeklarskem in drugih sektorjih) temeljijo na izkušnjah, pridobljenih pri izvajanju prilagoditvenih ukrepov v jeklarskem sektorju EU.

1.13

V zadnjih desetletjih je v političnem, tehničnem in ekonomskem okolju, v katerem deluje jeklarski sektor EU, prišlo do globokih sprememb. Naftne krize, vzpostavitev notranjega trga EU, širitev EU in tudi globalizacija so imele močan vpliv na ta proizvodni sektor, ki je pomemben tudi za druge sektorje industrije. Kljub vsem cikličnim in strukturnim nihanjem, ki so se zgodila od prvega kriznega leta 1975, je raven jeklarske proizvodnje v EU dejansko ostala stabilna. Tudi danes se jeklo proizvaja v skoraj vseh državah članicah EU 15. Vendar pa je danes zaradi tehnološkega napredka za proizvodnjo tega jekla potrebna zgolj približno ena tretjina delovne sile iz leta 1975. Odstotek jeklarskih podjetij v EU 15, v katerih ima država prevladujoč delež, je padel s 53 % v letu 1985 na manj kot 10 % danes. Poleg tega so državna in zasebna jeklarska podjetja danes izpostavljena podobnim gospodarskim pogojem.

1.14

Ob upoštevanju zgoraj navedenega si je posvetovalna komisija za industrijske spremembe Evropskega ekonomsko-socialnega odbora zadala nalogo preučiti vlogo, ki jo ima na splošno državna pomoč v kontekstu strukturnih sprememb, in vlogo, ki so jo državne pomoči imele zlasti v evropski jeklarski industriji. Za namene tega mnenja na lastno pobudo se šteje, da izraz „jeklarski sektor“ pomeni vse industrijske dejavnosti, povezane s proizvodnjo in trženjem jekla, in ključno vlogo, ki jo ima v sektorjih v EU, ki uporabljajo jeklo.

2.1

Državne pomoči so selektivni prejemki, ki jih državni organi dodelijo izbranim panogam predelovalne industrije in, v končni fazi, določenim skupinam posameznikov. Za opredelitev tega, ali so ukrepi sestavni del državne pomoči, je treba razlikovati med ukrepi, ki so namenjeni zagotavljanju podpore določenim podjetjem ali proizvodnji določenega blaga v skladu s členom 87(1) Pogodbe ES, in splošnimi ukrepi, ki se ravno tako uporabljajo v državah članicah, vendar naj bi koristili celotnemu gospodarstvu. Ukrepi, ki spadajo v slednjo kategorijo, ne pomenijo državne pomoči v skladu s členom 87(1), temveč so splošni ukrepi gospodarske politike, ki se uporabljajo za vsa podjetja (npr. splošne davčne spodbude za naložbene potrebe).

2.2

Vendar je treba pri tem upoštevati, da gospodarske dejavnosti tržnih gospodarstev določata ponudba in povpraševanje in da se usklajujejo prek cenovnih mehanizmov. Vsi ukrepi, ki ogrožajo vlogo cenovnega dejavnika pri zagotavljanju informacij, usmeritev in spodbud, so zato načeloma lahko škodljivi.

2.3

Državna pomoč lahko dolgoročno ogrozi svobodno konkurenco, prepreči učinkovito razporeditev sredstev in pomeni grožnjo notranjemu trgu EU. Evropska unija zato priznava, da je zaščita svobodne in neizkrivljene konkurence eno izmed osnovnih načel Skupnosti.

2.4

Posebne dodelitve državnih pomoči (finančne pomoči ali davčnih ugodnosti) so lahko upravičene samo, če trg ne deluje v celoti in če obstaja stvarna možnost, da bo dodelitev subvencij zagotovila boljši gospodarski rezultat. V primeru neučinkovitosti trga lahko posredovanje države v obliki zagotovitve finančne pomoči pomaga preprečiti napačne razporeditve. Vendar pa država le redko poseduje znanje, ki ga potrebuje za zagotovitev, da v primeru tržne neučinkovitosti dodeli ustrezno količino javnih sredstev. Podjetja, ki se potegujejo za državno pomoč, niso vedno zanesljiv vir informacij.

2.5

Dodatna težava je to, da se tržne razmere nenehno spreminjajo. Za državno pomoč, ki je bila na začetku utemeljena, se lahko čez čas izkaže, da ni več gospodarsko potrebna, vendar kljub temu ostaja v veljavi zaradi počasnosti političnega procesa ali kot posledica vpliva, ki ga izvajajo regionalne ali sektorske interesne skupine.

2.6

Poleg tega dodelitev državne pomoči pogosto povzroči vedenjske spremembe akterjev na trgu. Ko dobijo subvencije, to zmanjša njihovo pripravljenost za izvajanje prilagoditev, ki so potrebne za ohranitev ali ponovno vzpostavitev konkurenčnosti podjetij; subvencionirana podjetja lahko razvijejo „subvencijsko mentaliteto“.

2.7

Vsaj srednjeročno lahko državna pomoč poveča tudi davčno obremenitev. Zmanjšanja državne pomoči niso bistvenega pomena zgolj kot sredstvo za dosego trajne konsolidacije proračuna, temveč so potrebna tudi iz ekonomskih in regulativnih razlogov. Če se v zvezi s subvencijami uporabi napačen pristop, se s tem ovirajo strukturne spremembe.

2.8

Za uresničitev potrebnega zmanjšanja splošnega obsega državne pomoči se je v ugotovitvah, pripravljenih po različnih sestankih Sveta ministrov EU, pozivalo k premiku poudarka od zagotavljanja podpore za posamezna podjetja ali gospodarske panoge k doseganju horizontalnih ciljev skupnega interesa, vključno s cilji kohezije. Državna pomoč, ki se dodeli za namene doseganja horizontalnih ciljev, je običajno namenjena nadomestitvi škode zaradi neučinkovitosti trga in navadno povzroči manj izkrivljanja glede konkurenčnosti kot sektorska pomoč in pomoč, ki se dodeli v posebne namene. Večji del slednje oblike pomoči se dodeli za namene reševanja ali prestrukturiranja podjetij v težavah.

2.9

Glavni horizontalni cilji, ki se jih skuša doseči z državnim financiranjem, vključujejo naslednje:

2.10

Država ima že tradicionalno pomemben vpliv na jeklarsko industrijo; vojaške in varnostne zadeve so s tem v zvezi ravno tako imele pomembno vlogo. Za ponazoritev obsega državnega vpliva je treba opozoriti na dejstvo, da so leta 1980 približno 60 % svetovne proizvodnje jekla še vedno proizvedla podjetja, ki so bila pod neposrednim ali posrednim državnim nadzorom.

2.11

Če so podjetja za proizvodnjo jekla v lasti države, to na splošno pomeni, da država izgube v veliki meri odpiše in s tem podjetjem zagotovi virtualno jamstvo preživetja. S stališča doseganja učinkovite konkurence je tak položaj ravno tako škodljiv kot dodeljevanje državne pomoči za okrepitev konkurenčnega položaja podjetij ali sprejemanje ukrepov za preprečitev neizbežnega zaprtja podjetij, ki niso v neposredni lasti države. Gospodarske ukrepe, ki se sprejmejo za preprečitev takih zaprtij, podpirajo tudi politični ukrepi. Posledično se breme izvajanja prilagoditev lahko prenese na bolj konkurenčna podjetja. Taki ukrepi lahko sprožijo tudi spiralo intervencij.

2.12

Poleg pomoči, dodeljene podjetjem, ki prenehajo z delovanjem, je edina pomoč, ki se lahko še dodeli evropski jeklarski industriji, horizontalna pomoč. Zaradi dejstva, da je do poznih 90. let proces strukturnih sprememb potekal izjemno počasi, je evropska jeklarska industrija končno priznala potrebo, da se je treba s sektorske in priložnostne pomoči premakniti k horizontalni pomoči. V svojem režimu pomoči je evropska jeklarska industrija sedaj šla tako daleč, da se je odrekla tudi regionalni pomoči (2).

2.13

V Evropski uniji se znaten pomen pripisuje spremljanju vseh nacionalnih izdatkov. Evropska komisija mora zagotoviti, da njena politika pomoči EU temelji na preglednem spremljanju in uporabi državne pomoči, kar je že obstoječa praksa v jeklarskem sektorju.

2.14

Evropska komisija trenutno nadaljuje revizijo splošnih smernic in temeljnih določb, ki urejajo državno pomoč. Te ukrepe je treba oblikovati na bolj enostaven in jasen način. Neskladja je treba odpraviti. Komisija bo dala prednost naslednjim ukrepom: reviziji določb, ki urejajo pomoč, dodeljeno za namene reševanja in prestrukturiranja podjetij v težavah; reformi določb EU, ki urejajo regionalno pomoč po širitvi EU; pripravi novih temeljnih določb, ki urejajo ocenjevanje tistega, kar pomeni relativno majhne zneske pomoči; in razčiščenju glede področja storitev splošnega gospodarskega interesa.

2.15

Prihodnji razvoj splošnega režima pomoči EU v naslednjih nekaj letih mora upoštevati mednarodno okolje in predvsem večstranske obveznosti. Pomoč v zvezi z nekmetijskim blagom in proizvodi ureja Sporazum o subvencijah in izravnalnih ukrepih Svetovne trgovinske organizacije (STO).

3.1

Pogodba Evropske skupnosti za premog in jeklo iz leta 1952 je vsebovala jasna pravila o tem, ali je državam članicam dovoljeno dodeljevati pomoč podjetjem s področja premogovništva in jeklarske industrije. „Naslednje (se) prizna za neskladno s skupnim trgom premoga in jekla in se v Skupnosti prepove v skladu z določbami te pogodbe: …subvencije ali pomoči, ki jih dodelijo države … v kakršni koli obliki“. Ta prepoved podpore podjetjem s strani posameznih držav iz člena 4c je bila logična posledica odprave vseh nacionalnih zaščitnih ukrepov znotraj skupnega trga.

3.2

Kmalu po vzpostavitvi skupnega trga se je izkazalo, da brez državne pomoči v Evropi ni mogoče zagotoviti niti energetske zaloge niti proizvodnje železa in jekla iz notranjih virov premoga. Iskanje rešitve, ki ne bi zahtevala sprememb Pogodbe ESPJ, je oblikovalce politike pripeljalo do tega, da so predlagali, naj se določene vrste državne pomoči na novo interpretira kot pomoč Skupnosti, kar je bilo načeloma dovoljeno. Kot podlaga za to se je uporabil člen 95, določba, ki je bila sprejeta za ravnanje v nepredvidenih okoliščinah po podpisu pogodbe. Zadevni člen je dovoljeval le posredovanje Skupnosti, če je bilo to potrebno za dosego enega ali več ciljev Pogodbe.

3.3

Ohranitev rudarstva in zlasti z njim povezanih delovnih mest, je bil eden izmed takih ciljev. Od takrat naprej se je pomoč, ki so jo države članice izplačevale svojim premogovnikom v zameno za zajamčene energetske zaloge, obravnavala kot pomoč Skupnosti.

3.4

V 70. letih se številne države članice niso niti trudile izkoristiti te vrzeli za pomoč, ki so jo dodelile jeklarskim podjetjem. Namesto tega so brez kakršnih koli ugovorov izplačale milijarde, sprva za pospeševanje širitve v jeklarskem sektorju, kasneje pa za ohranitev teh podjetij pri življenju, pri čemer je bila večina zadevnih podjetij v lasti države. Celo v zgodnjih 80. letih je tedanji generalni direktor za konkurenco pri Komisiji javno izjavil, da je prepoved pomoči iz Pogodbe ESPJ zastarela.

3.5

Od leta 1978 naprej so bila zasebna jeklarska podjetja, ki so pred tem hudo trpela zaradi izkrivljanja konkurence kot posledice „tekmovanja za pomoč“, vse bolj uspešna pri svojih poskusih, da znova vrnejo v veljavo prepoved dodeljevanja subvencij.

3.6

Kodeks o jeklarskih subvencijah, ki je temeljil na členu 95, je od leta 1980 dalje določal, da se lahko pomoč jeklarskim podjetjem dodeli samo v strogo določenih okoliščinah. Vendar pa so vrste še vedno dovoljene pomoči na začetku vključevale skoraj vso pomoč, ki so jo države članice že izplačevale svojim podjetjem. Tako je v veliki meri prvi kodeks o subvencijah služil zgolj za legalizacijo obstoječe prakse. Le postopoma so bile oblike pomoči, ki so najbolj škodovale konkurenci, kot so pomoč za reševanje, tekoče poslovanje in naložbe, v celoti prepovedane.

3.7

Od druge polovice 80. let je bila v skladu s kodeksom o subvencijah dovoljena samo pomoč za raziskave in razvoj, okoljska pomoč in pomoč za zaprtje. Kljub temu so nekatera jeklarska podjetja v državni lasti na podlagi nadaljnjih odstopanj iz člena 95 še naprej prejemala državna sredstva do sredine 90. let za odplačilo dolgov in prestrukturiranje.

3.8

Sčasoma je bilo dodeljevanje vsake nadaljnje „pomoči Skupnosti“ pogojeno z bistvenimi zmanjšanji proizvodne zmogljivosti. Končno je bilo med državami članicami EU doseženo soglasje, s katerim niso bile dovoljene nobene nadaljnje izjeme od prepovedi subvencij razen tistih, ki so bile dovoljene v kodeksu o subvencijah.

3.9

Ta stroga zakonodaja o jeklarski pomoči, ki so jo očetje Pogodbe ESPJ že imeli v mislih in za katero je po izteku pogodbe leta 2002 prevzela odgovornost Komisija EU, je bila nenazadnje dosežena tudi zaradi nenehnih političnih prizadevanj in pravnih korakov s strani jeklarske industrije. Čeprav tožbe, ki so bile vložene pri Sodišču Evropske skupnosti, niso vedno pripeljale do umika odobritev pomoči, ki se je izpodbijala, pa so vseeno pomagale zagotoviti, da so bile pravne omejitve za izjeme od prepovedi jeklarske pomoči natančno opredeljene in dodatno omejene.

3.10

Skupna vsota denarja, ki je bil nakazan jeklarskim podjetjem ESPJ, je bila precejšnja: več kot 70 milijard evrov od leta 1975 naprej! To se lahko razčleni na naslednji način:

3.11

Po najnovejšem pregledu pomoči Evropske komisije znaša danes delež jeklarske industrije v skupni pomoči EU manj kot 2 tisočini skupnega zneska. Ta pomoč je skoraj v celoti namenjena okoljevarstvenim ukrepom. Današnja zakonodaja o pomoči jeklarstvu in praksa sta seveda strožji od ureditve pomoči ES v drugih industrijskih sektorjih.

3.12

V 60. letih in prvi polovici 70. let je svetovna poraba jekla kazala močno in stabilno rast, v povprečju več kot 5 % na leto. Leta 1974 je proizvodnja surovega jekla v tedanji Evropski skupnosti devetih držav članic dosegla rekordno višino skoraj 156 milijonov ton, pri čemer je bila uporaba zmogljivosti 87-odstotna.

3.13

Vendar pa je leto kasneje, leta 1975, kriza cene nafte povzročila strm upad proizvodnje jekla in posledično se je v enem letu proizvodnja v ES skrčila za več kot 30 milijonov ton (19 %). Ustrezno nagel padec cen jekla je prekosil zmanjšanje proizvodnje. Hkrati so bila jeklarska podjetja ESPJ izpostavljena povečanemu uvozu, ki ga je spremljalo prav tako občutno zmanjšanje njihovega izvoza. Zmanjšanje uporabe jekla na skupnem trgu je še zaostrilo dejstvo, da so se zmanjšale zaloge jekla.

3.14

Sprva je bilo videti, kot da je to zgolj posebno strm ciklični padec. Vsi strokovnjaki so bili zato prepričani, da mu bo kmalu sledil ponovni vzpon. Ekonomski inštituti, na katere se je obrnila Evropska komisija, so potrdili, da bo ponovni vzpon posebej močan in dolgotrajen. Dolgoročna napoved Komisije z naslovom Splošni cilji za leto 1985, ki je bila pripravljena v povezavi s proizvajalci, potrošniki in trgovci, je napovedala, da bo proizvodnja jekla v devetih državah članicah ES v letu 1985 dosegla nič manj kot 188 milijonov ton. Vendar pa je bilo dejansko proizvedenih zgolj 120 milijonov ton. Srednjeročno in dolgoročno načrtovanje naložb jeklarskih podjetij je tako temeljilo na popolnoma napačnih parametrih; ustvarjene so bile presežne zmogljivosti, ponudba in povpraševanje pa sta se vse bolj razhajala.

3.15

Naložbena dejavnost porabnikov jekla se je drastično zmanjšala zaradi upočasnjene gospodarske rasti po vsem svetu, to pa je še posebej negativno vplivalo na porabo jekla, saj je približno dve tretjini porabe jekla v visoko razvitih industrializiranih državah povezano z naložbeno dejavnostjo.

3.16

Drugi ključni razlog za stagnirajoče svetovno povpraševanje po jeklu od leta 1975 dalje je dejstvo, da se za posebne namene uporablja manj jekla, ker je danes uporaba jekla bolj učinkovita. Stalen premik od količinske h kakovostni rasti in razmah terciarnega sektorja sta prav tako pripeljala do velikega upada povpraševanja po jeklu v Evropi.

3.17

Kljub stagnirajoči porabi jekla od leta 1975 naprej se je proizvodna zmogljivost jekla še enkrat bistveno povečala. Svetovna nominalna proizvodna zmogljivost surovega jekla je narasla za 150 milijonov ton samo med letoma 1974 in 1983, medtem ko se je v istem obdobju svetovno povpraševanje po jeklu zmanjšalo za 44 milijonov ton. Hkrati je razvoj zmogljivosti v „novih“ jeklarskih državah in državah vzhodnega bloka posebej strmo upadel. V primerjavi z dejansko porabo jekla je presežek nominalne zmogljivosti leta 1974 znašal 130 milijonov ton na svetovni ravni, v desetih letih pa se je skoraj potrojil (343 milijonov ton).

3.18

Ker se je na tedanji nenadni upad povpraševanja še vedno gledalo zgolj kot na cikličen pojav, so se kljub kriznim ukrepom zmogljivosti ohranjale. Ti ukrepi niso uspeli zadržati pritiska na strani ponudbe, preprečiti cenovne vojne na evropskem trgu jekla ali zmanjšati padca cen. Podjetja z visokimi proizvodnimi stroški in majhnimi zalogami so se znašla v čedalje hujših težavah. Zahtevala so državno podporo in jo ponavadi od svojih vlad tudi dobila. Težave posameznih podjetij so tako postale težave celotnega sektorja. Sistem prostovoljnih omejitev, ki so ga sprejeli člani novoustanovljenega Evropskega trgovinskega združenja za jeklarsko industrijo „Eurofer“, je končno razpadel, ko v njem ni več sodelovalo nobeno od večjih podjetij.

3.19

Po razpadu prostovoljnega sistema je bila Komisija jeseni leta 1980 prisiljena razglasiti obstoj očitne krize in vzpostaviti obvezen sistem proizvodnih kvot (obvezna regulacija kvot) za vse obrate v ES. Od tedaj je Komisija vsako četrtletje določila proizvodne kvote. Sistem je predvideval možnost kazni v primeru kršitev. Za specifične proizvode so bile določene posebne minimalne cene. Poleg tega so bila stabilizacija cen ter družbeno in regionalno sprejemljiva zmanjšanja zmogljivosti glavne točke sprejetega pristopa. Proizvodne kvote in kvote za preskrbo skupnega trga so bile določene za vsako jeklarsko podjetje v ES. Sporazumi o prostovoljnem omejevanju so bili sklenjeni s 15 državami uvoznicami. Zaradi nizkih cen jeklarskih proizvodov na svetovnem trgu se je bilo pomembno izogniti izgubam pri izvozu, ki bi zahtevale dodatne subvencije s strani ES v skladu z določbami kriznega sistema. Približno 70 % evropske proizvodnje jekla je v zgodnjih 80. letih urejal sistem kvot.

3.20

Vendar pa politični cilj postopnega zmanjšanja zmogljivosti na začetku ni bil dosežen. Upanja zadevnih podjetij po ponovni rasti povpraševanja in izločitvi konkurenčnih podjetij, kot tudi po državni pomoči in nadzorovani ponudbi, so ovirala zmanjšanje zmogljivosti najmanj konkurenčnih podjetij. Do zmanjšanja zmogljivosti je prišlo le postopoma z drugim kodeksom o subvencijah, ki je določal, da je izvajanje programa prestrukturiranja pogoj za dodelitev pomoči. Obvezno regulacijo kvot, za katero je bilo sprva predvideno, da bo veljala samo do leta 1981, je bilo treba zaradi konkurence vedno znova podaljševati.

3.21

Komisija si je državno pomoč, ki je bila v skladu s Pogodbo ESPJ prepovedana, izbrala za sredstvo izvajanja pritiska in se odločila uzakoniti to predhodno nezakonito prakso ob sočasni uvedbi kodeksa o subvencijah, da bi izvedla neizogibno zmanjšanje zmogljivosti; hkrati pa je zahtevala vzpostavitev režima izdaje dovoljenj, ki ga je vezala na zmanjšanje potreb po zmogljivostih. Ta faza je v politiki jeklarstva trajala do konca leta 1985. Kot protiukrep za odobritev državne pomoči so bile v skladu z zaščito inventarja sistema kvot razgrajene zmogljivosti, enakovredne približno 44 milijonom ton surovega jekla in 32 milijonom ton vročega valjanega jekla.

3.22

Samo med letoma 1983 in 1985 je bilo jeklarskim podjetjem dodeljeno okoli 15 milijard evrov državne pomoči. Namesto usklajevanja pravil o konkurenci bi morali politiki, ki so sprejemali odločitve, bolje izkoristiti možnost, da bi finančno močnim podjetjem naložili ustrezno zaprtje zmogljivosti. Tako so odložili prilagoditev odvečnih zmogljivosti, ki jo je trg zahteval že dlje časa.

3.23

Leta 1985 je po zagotovilu, da je očitna kriza minila, Evropska komisija končno zahtevala korenito preusmeritev tržne politike za jeklo ES. Kmalu zatem je bilo dodeljeno skupaj 15 milijard evrov državne pomoči. Kot del ukrepov za vzpostavitev bolj fleksibilnega sistema kvot in nato popolno liberalizacijo trga, bi moralo priti do tržno usmerjenega zmanjšanja presežnih zmogljivosti, kar pa se seveda ne bi moglo doseči brez intervencionističnih ukrepov iz Bruslja. Vendar pa je med nenadno spremembo svoje usmeritve Komisija spregledala dejstvo, da bodo milijarde, ki jih je odobrila za pomoč vse do konca leta 1985, prispevale h konkurenčnosti šele v naslednjih letih. Do konca leta 1986 je drastično zmanjšala delež reguliranih proizvodov.

3.24

Kljub prilagoditvi zmogljivosti v višini približno 40 milijonov ton in odpustitve na tisoče delavcev so v tistem času presežne proizvodne zmogljivosti v višini približno 25 milijonov ton še vedno obremenjevale trg.

3.25

Kratkoročno povečanje povpraševanja po letu 1987 je na koncu podprlo trditve Komisije, da se jeklarske industrije ne sme več obravnavati, kot da je v krizi. Regulativni ukrepi, kot so proizvodni certifikati in obvezna registracija zalog, so bili odpravljeni. Pritisk na nacionalne vlade in Komisijo se je povečal, zato so bili izdani tretji (1985), četrti (1989) in peti (1992) kodeks o subvencijah, da bi se za vedno ustavilo črpanje iz subvencijskega soda Skupnosti. Od tedaj naj bi se pomoč v državah članicah dodeljevala zgolj za raziskave in razvoj, varstvo okolja in kot posebna pomoč za zaprtje (3), pri čemer je pomoč prihajala skoraj izključno iz sklada ESPJ, ki so ga financirali prispevki premogovništva in jeklarske industrije.

3.26

Po kratkotrajnem velikem povpraševanju leta 1990 pa je povpraševanje po jeklu zopet upadlo; za približno 20 % so se znižale tudi cene jekla. Leta 1992 je spet prišlo do vse bolj pogostih zahtev po nadaljnji intervenciji Komisije. Bolj podrobno, zahtevala se je izdelava ocen četrtletne proizvodnje in ponudbe za posamezne proizvode, poenostavitev združevanja podjetij, zaščita uvoza pred uvozom iz vzhodne Evrope in pomoč za prestrukturiranje. Za zmanjšanje presežne zmogljivosti so predlagali strukturni krizni kartel, sistem za delitev bremena med podjetji, in 20-odstotno dokončno zmanjšanje zmogljivosti do konca leta 1996, zaradi česar bi odpustili 50.000 zaposlenih.

3.27

Vendar pa je Komisija zavrnila idejo o vzpostavitvi strukturnega kriznega kartela in novega sistema proizvodnih kvot; leta 1993 je predstavila svoj predlog, ki so ga sestavljali samo posredni ukrepi. Ukrepi so predvidevali predhodno financiranje zaprtja proizvodnih zmogljivosti s strani Komisije, pospeševanje združevanja podjetij in proizvodnega sodelovanja, začasno zaščito trga jekla pred uvozom iz vzhodne Evrope, povečanje tržne preglednosti prek zagotavljanja informacij o proizvodnji in ponudbi EU ter spremljajoče socialne ukrepe kot spodbudo za zmanjšanje zmogljivosti. Uveden je bil proces prestrukturiranja, med katerim je bila proizvodna zmogljivost zmanjšana za nadaljnjih 19 milijonov ton in v železarski in jeklarski industriji ES je izgubilo delo približno 100.000 ljudi. Model za predhodno financiranje, ki ga je že pred tem odobril Svet ministrov, ni bil uporabljen.

3.28

Na podlagi predloga Komisije je Svet ministrov decembra 1993 kljub petemu kodeksu o subvencijah v zameno za zmanjšanje zmogljivosti soglasno – a z opozorilom, da gre za enkratno pomoč – odobril dodatne državne pomoči v višini skoraj 7 milijard evrov za različna jeklarska podjetja.

3.29

Pogodba ESPJ je v členu 4c uvedla strogo prepoved državne pomoči. Vendar pa so države članice ES le v omejenem obsegu upoštevale prepoved pomoči pri podpiranju svoje jeklarske industrije, pri čemer so dobile polno soglasje na najvišji evropski ravni. Več kot 70 milijard evrov denarja davkoplačevalcev, ki je bil izplačan do prenehanja veljavnosti Pogodbe ESPJ, je odložilo potrebne prilagoditve zaradi industrijskih sprememb, vendar to ni preprečilo tega, da so bile prilagoditve na koncu le izvedene. Evropska komisija je prav tako ohranila preizkušen osnovni pristop odobritev državne pomoči v zameno za zmanjšanje zmogljivosti v 90. letih, tudi za prestrukturiranje jeklarskih industrij srednjeevropskih in vzhodnoevropskih držav kot dela priprav na vstop v EU.

3.30

Leta 1982 so države članice EU - pri čemer so zaobšle tržna načela - dosegle politično soglasje o enakopravni delitvi potrebnega zmanjšanja zmogljivosti. To je bilo v nasprotju s členom 2 Pogodbe ESPJ, po katerem naj bi se jeklo proizvajalo tam, kjer so proizvodni stroški najbolj ugodni. Namesto da bi spodbujale odstranitev nerentabilnih podjetij s trga in sočasno omilile socialne posledice ter na ta način omogočile, da se spet hitro vzpostavi ravnotežje med ponudbo in povpraševanjem, so države članice EU in Evropska komisija uporabljale instrumente, ki jih je Pogodba ESPJ predvidela za krizne razmere, kar pa ni bilo nujno v korist jeklarske industrije kot celote. Zaradi socialne, regionalne in distribucijske politike se je podpiralo nedonosne zmogljivosti, medtem ko so donosne zmogljivosti – ponavadi v zasebnem sektorju – izginile, skupaj z delovnimi mesti, ki naj bi bila relativno varna.

3.31

Vseeno pa ni mogoče zanikati dejstva, da je bila jeklarska industrija EU kolikor toliko sposobna preživeti krizno obdobje. Končno je proizvajalcem jekla tudi uspelo, da so postali dovolj konkurenčni glede na mednarodne standarde. Ta proces, ki se je lahko končal samo prek intenzivnega dialoga med obema stranema industrije, je bil izjemno drag, z več kot 550.000 odpustitvami delavcev, pa čeprav se je pri tem, gledano na splošno, izognilo nesprejemljivim socialnim posledicam.

3.32

Številne tehnične inovacije, ki so preoblikovale evropsko jeklarsko industrijo, so bile uvedene ali razvite veliko bolj intenzivno v okviru raziskovalnega programa ESPJ, ki je bil financiran iz lastnih prispevkov premogovništva in jeklarske industrije. Pogodba ESPJ je nameravala dati na razpolago raziskovalna sredstva za raziskave Skupnosti, da bi se tako pospešilo splošno konkurenčnost industrije in izboljšalo varnost delovnih mest.

3.33

Prvi raziskovalni program ESPJ se je začel že leta 1955. Od takrat naprej so vodilni raziskovalci in inženirji tehnoloških inovacij vse bolj prilagajali svoje delo evropskemu pristopu, ki temelji na sodelovanju. Jeklarska industrija in skupaj z njo tudi evropska družba sta imeli koristi od te vrste skupnega raziskovanja, kjer se usklajuje trud, spodbuja skupna prizadevanja in so rezultati na voljo vsem zainteresiranim. Industrijske inovacije so prek stalnih izboljšav zato hitro napredovale.

3.34

Raziskave ESPJ so dosegle tudi pomembne rezultate na področju okolja, ki je zelo pomembno za družbo. Emisije žveplovega dioksida so se zmanjšale za 70 %, emisije saj pa za 60 %. Izpusti ogljikovega dioksida so se v primerjavi z začetkom 80. let zmanjšali za polovico. Evropski proizvajalci jekla danes porabijo 40 % manj energije na tono proizvedenega jekla kot pred dvajsetimi leti.

3.35

Za raziskave Skupnosti je bilo iz proračuna ESPJ za leto 1955 na začetku dodeljenih samo 7 milijonov evrov na leto. V 90. letih je v EU 15 ta številka zrasla na približno 50 milijonov evrov na leto. Raziskovalni program ESPJ je podpiral raziskovalne dejavnosti v svojih projektih Skupnosti in za 60 % izboljšal postopke, material in okolje. Od leta 1983 je bilo za pilotne in raziskovalne projekte dodeljenih dodatnih 40 % pomoči za raziskave.

3.36

Tako je vsak evro, ki je bil vložen v raziskave ESPJ, povprečno prinesel 13 evrov. Ob upoštevanju navedenega zato ne preseneča, da so se z iztekom veljavnosti Pogodbe ESPJ države članice EU soglasno strinjale, da uporabijo preostala sredstva, zbrana iz prispevkov premogovniških in jeklarskih podjetij, izključno za nadaljevanje sektorskih raziskav v premogovništvu in jeklarski industriji. Sprejete smernice imajo namen porabiti letne post-ESJP obresti v višini približno 60 milijonov evrov izključno za raziskave premoga in jekla, zlasti na področju jekla za:

3.37

Jeklarska industrija v EU je v okviru širitve Evropske unije dobro opremljena za spoprijem s svetovno konkurenco. V zadnjih nekaj letih je evropska jeklarska industrija okrepila svoj položaj, ne le v tehničnem in gospodarskem smislu, temveč tudi z okoljevarstvenega stališča. Nekatera bivša državna podjetja so ciljno usmerjeno porabila finančno podporo, ki so jo prejela, in se s tehnološkimi prilagoditvami in bolj racionalno organizacijo prebila na vodilne položaje na svetovnem trgu.

3.38

Jeklarski industriji je uspelo, da se je prilagodila zahtevam globalizacije in trajnostnega razvoja. Očitno se je evropska jeklarska industrija iz jeklarskih kriz v 70., 80. in 90. letih nekaj naučila. Jeklarski sektor je sedaj tako konkurenčen, da je celo v gospodarsko težkih časih večinoma sposoben poslovati z dobičkom.

3.39

Močno povpraševanje po jeklu na notranjem trgu EU je izraz velikih naporov proizvajalcev jekla v EU, ki se trudijo biti stroškovno učinkoviti in hkrati izboljšati kakovost svojih proizvodov ter vzpostaviti tesno povezavo s strankami. Z združevanjem in prevzemi ter s povečevanjem učinkovitosti in zmanjševanjem stroškov so proizvajalci jekla v EU postavili temelje za konkurenčno jeklarsko industrijo v 21. stoletju. Izraz „pomoč za reševanje in prestrukturiranje“ je izginil iz besednjaka proizvajalcev jekla. Pri vložitvi izrecne prošnje za ohranitev strogih pravil, ki urejajo državno pomoč, tudi po izteku veljavnosti pogodbe ESPJ, so podjetja za proizvodnjo jekla v EU poudarila, da želijo, da se obdobje subvencijske mentalitete in izkrivljanja konkurence obravnava kot končano enkrat za vselej.

3.40

Procesa konsolidacije in industrijskih sprememb pa še zdaleč nista končana. Nekatera podjetja si že prizadevajo doseči transkontinentalne združitve. Vzpon Kitajske kot industrijskega akterja trenutno močno vpliva na konkurenčnost podjetij. Hitro naraščajoče povpraševanje po jeklu na Kitajskem zaostruje položaj v zvezi s povpraševanjem na mednarodnih blagovnih borzah. Kitajski uvoz, na primer uvoz železove rude in odpadnih kovin, povzroča pomanjkanje na svetovnih trgih in ima za posledico vse bolj strmoglavo naraščanje cen surovin in prevoznih tarif.

3.41

Ritem strukturnih sprememb v jeklarskih industrijah novih držav članic se trenutno pospešuje. Izzivi, s katerimi se spopadajo te države pri prestrukturiranju svojih jeklarskih industrij, so bolj ali manj primerljivi z razmerami v zahodni Evropi pred petindvajsetimi leti, čeprav so trgi od takrat postali bistveno bolj globalizirani. Zato je bistvenega pomena, da imajo tudi partnerji v vzhodni in srednji Evropi korist od izkušnje prestrukturiranja jeklarske industrije v zahodni Evropi ter vloge socialnega dialoga v tem procesu.

3.42

V zameno za prejemanje posebne pomoči (med obdobjem mirovanja) so evropski sporazumi iz zgodnjih 90. let od srednjeevropskih in vzhodnoevropskih držav zahtevali, da izvršijo učinkovite ukrepe prestrukturiranja in znatno zmanjšanje presežnih zmogljivosti, ter dokažejo, da so podjetja, ki prejemajo pomoč, postala sposobna preživetja. Za zagotovitev svobodne in poštene konkurence na trgu za jeklo v EU tudi po širitvi EU, morajo nove države članice v skladu s pristopnimi pogodbami upoštevati obstoječe določbe EU (npr. direktive in okvirne odločbe na področjih konkurence in državne pomoči, davkov, okolja, socialne politike itd.). Evropska komisija mora strogo spremljati razmere za zagotovitev, da je državna pomoč, ki jo odobrijo nacionalne vlade srednjeevropskih in vzhodnoevropskih držav, skladna z dogovorjenim strogim režimom pomoči EU, in za zagotovitev, pri čemer je treba upoštevati dejansko raven povpraševanja, da se neučinkovite proizvodne zmogljivosti dejansko zmanjšajo, kot je bilo načrtovano.

4.1

Posledice težkih razmer na svetovnem trgu za jeklo v Združenih državah Amerike so ameriško vlado prisilile, da je marca 2002 v skladu s členom 201 ameriškega Zakona o trgovini uvedla začasne uvozne dajatve za zaščito domačega trga jekla in tako ravnala v nasprotju z določbami STO. Glede na zelo nestanovitno trgovino z jeklom v preteklosti, ki jo je povzročil obstoj neučinkovitih presežnih zmogljivosti po vsem svetu, je Busheva administracija tudi naznanila, da je pripravljena podpreti mednarodna pogajanja o odstranitvi neučinkovitih proizvodnih zmogljivosti in omejitvi državne pomoči jeklarski industriji po vsem svetu.

4.2

Države članice EU in Evropska komisija podpirajo vsa prizadevanja za uvedbo večje discipline glede dodeljevanja pomoči jeklarski industriji po vsem svetu. Začetek večstranskih pogajanj pod pokroviteljstvom OECD v Parizu decembra 2002 je EU ponudil možnost, da predlaga, naj se njen preizkušeni režim pomoči za jeklarsko industrijo uporabi kot podlaga za mednarodni Sporazum o jeklarskih subvencijah.

4.3

Evropski ekonomsko-socialni odbor podpira dejavnost Evropske komisije kljub temu, da se zdi, da jeklarska industrija EU precej dvomi o resnih namerah drugih držav in regij, ko gre za zmanjšanje jeklarskih subvencij in posledično podpis veljavnega Sporazuma o jeklarskih subvencijah, ki vključuje obvezno obveščanje in kazni. Odbor je prav tako zaskrbljen, da se vprašanji pomoči in zmogljivosti ne obravnavata hkrati z vprašanjem instrumentov trgovinske zaščite, ki se pogosto uporabljajo neutemeljeno in povzročajo izkrivljanja konkurence.

4.4

Proizvajalci jekla EU gredo dlje od večine nacionalnih predstavnikov pri OECD pri vprašanju področja uporabe možnega Sporazuma o jeklarskih subvencijah. Na pogajanjih OECD proizvajalci jekla EU enotno zahtevajo, naj se s Sporazumom o jeklarskih subvencijah prepovejo vse državne pomoči, ki povzročajo povečanje zmogljivosti ali ohranjajo nerentabilne zmogljivosti. Ta zahteva tako ne pokriva zgolj posebne pomoči, ki je omejena na izbrane proizvajalce jekla, temveč se uporablja tudi za nespecifično ali splošno pomoč.

4.5

Evropski ekonomsko-socialni odbor je tako kot proizvajalci jekla EU prepričan, da se državna pomoč lahko odobri samo, če nima škodljivega vpliva na razvoj proizvodnih zmogljivosti, pošteno konkurenco in trgovinske tokove. Zato Odbor podpira naslednje izjeme v pogajanjih pri OECD:

4.6

V zvezi s sporazumom o subvencijah je treba tudi priznati, da vsaj nekatera gospodarstva v razvoju že imajo popolnoma konkurenčno jeklarsko industrijo. Proizvajalci jekla v državah v razvoju in mladih državah uživajo konkurenčne ugodnosti, kot so nizki stroški dela, dostop do surovin, nižji okoljski standardi in zaščita visokih uvoznih dajatev. Zato se državna pomoč za jeklarska podjetja v teh gospodarstvih lahko predvidi samo pod naslednjimi pogoji:

5.1

Pretekle izkušnje v zvezi s prestrukturiranjem evropske jeklarske industrije kažejo, da je državna pomoč podjetjem dvorezni meč: koristi samo določenim podjetjem in ima za posledico napačno razporeditev, saj se nerentabilne proizvodne zmogljivosti srednjeročno ohranjajo na trgu. Vendar pa lahko državna pomoč, če je del dogovorjenega programa prestrukturiranja, ublaži težke socialne razmere in tako podpira sprejemljivost in posledice industrijske spremembe. Zahteva se nadzor tega procesa prek socialnega dialoga.

5.2

Poraja se tudi vprašanje, ali ni bilo mogoče ogromne vsote porabljenega denarja davkoplačevalcev bolj smotrno porabiti, npr. za izobraževanje ali raziskave.

5.3

Druga težava je bila v dejstvu, da so med kriznimi leti v jeklarski industriji, čeprav se je zdel pravni položaj (člen 4c, Pogodba ESPJ) v zvezi z državno pomočjo jasen (vse državne pomoči so bile prepovedane), različni kodeksi o subvencijah, odločbe Sveta ministrov in razsodbe sodišča omilile izbrano smer in povzročile, da je postala nepredvidljiva. Jeklarska podjetja so začutila pomanjkanje varnosti načrtovanja in splošnih pristojnosti podatkov.

5.4

Glede na pristop desetih ali dvanajstih novih držav članic je še bolj pomembno vztrajati pri strogem spoštovanju jasnih pravil o pomoči za jeklarsko industrijo in hitrem ukrepanju v primerih vseh kršitev, kot v primeru USS Košice.

5.5

Napake, ki so bile storjene v EU 15, se ne smejo ponoviti.

5.6

Pogajanja v okviru OECD, ki trenutno mirujejo, so koristna samo, če vodijo k trajnostnemu izboljšanju trenutnih razmer, to je: