(1)

Uredba (EU) 2021/241 Evropskega parlamenta in Sveta (3), s katero je bil vzpostavljen mehanizem za okrevanje in odpornost (v nadaljnjem besedilu: mehanizem), je začela veljati 19. februarja 2021. Mehanizem državam članicam zagotavlja finančno podporo za izvajanje reform in naložb s pomočjo fiskalne spodbude, ki jo financira Unija. V skladu s prednostnimi nalogami evropskega semestra mehanizem prispeva h gospodarskemu in vključujočemu okrevanju ter izvajanju trajnostnih reform in naložb, ki spodbujajo rast, zlasti reform in naložb za promoviranje zelenega in digitalnega prehoda ter za povečanje odpornosti gospodarstev držav članic. Poleg tega prispeva h krepitvi javnih financ, spodbujanju rasti in ustvarjanja delovnih mest v srednje- in dolgoročnem obdobju, izboljševanju teritorialne kohezije v Uniji ter podpiranju nadaljnjega izvajanja evropskega stebra socialnih pravic. V skladu s členom 11(2) Uredbe (EU) 2021/241 je bil najvišji finančni prispevek na državo članico v okviru mehanizma posodobljen 30. junija 2022.

(2)

Komisija je 22. novembra 2022 sprejela letni pregled trajnostne rasti za leto 2023, ki zaznamuje začetek evropskega semestra za usklajevanje ekonomskih politik za leto 2023. Evropski svet je 23. marca 2023 potrdil prednostne naloge iz letnega pregleda trajnostne rasti za leto 2023 v zvezi s štirimi razsežnostmi konkurenčne trajnostnosti. Komisija je 22. novembra 2022 na podlagi Uredbe (EU) št. 1176/2011 sprejela tudi poročilo o mehanizmu opozarjanja za leto 2023, v katerem je Luksemburg opredelila kot eno od držav članic, ki so jih morda prizadela neravnotežja ali za katere obstaja tveganje, da bi jih ta prizadela, ter bo zanje treba opraviti poglobljeni pregled. Komisija je istega dne sprejela tudi mnenje o osnutku proračunskega načrta Luksemburga za leto 2023. Poleg tega je sprejela priporočilo za priporočilo Sveta o ekonomski politiki euroobmočja ter predlog skupnega poročila o zaposlovanju za leto 2023, v katerem je analizirano izvajanje smernic za zaposlovanje in načel evropskega stebra socialnih pravic. Svet je priporočilo o ekonomski politiki euroobmočja (4) (v nadaljnjem besedilu: priporočilo o euroobmočju iz leta 2023) sprejel 16. maja 2023, 13. marca 2023 pa skupno poročilo o zaposlovanju.

(3)

Čeprav gospodarstva Unije izkazujejo izredno odpornost, geopolitične razmere še naprej negativno vplivajo nanje. Ob trdni podpori, ki jo Unija izkazuje Ukrajini, je ekonomsko- in socialnopolitična agenda Unije v kratkoročnem obdobju osredotočena na zmanjšanje negativnega učinka energetskih šokov na ranljiva gospodinjstva in podjetja, v srednjeročnem obdobju pa na nadaljnja prizadevanja za uresničitev zelenega in digitalnega prehoda, za podpiranje trajnostne in vključujoče rasti, za zaščito makroekonomske stabilnosti ter za povečanje odpornosti. Močan poudarek je tudi na povečanju konkurenčnosti in produktivnosti Unije.

(4)

Komisija je 1. februarja 2023 izdala sporočilo z naslovom „Industrijski načrt v okviru zelenega dogovora za neto ničelno dobo“ (v nadaljnjem besedilu: industrijski načrt v okviru zelenega dogovora). Cilj industrijskega načrta v okviru zelenega dogovora je spodbuditi konkurenčnost neto ničelne industrije Unije in podpreti hiter prehod na podnebno nevtralnost. Načrt dopolnjuje tekoča prizadevanja v okviru evropskega zelenega dogovora in REPowerEU. Njegov cilj je tudi ustvariti bolj spodbudno okolje za povečanje proizvodne zmogljivosti Unije za neto ničelne tehnologije in izdelke, ki so potrebni za doseganje ambicioznih podnebnih ciljev Unije, ter zagotoviti dostop do ustreznih kritičnih surovin, vključno z diverzifikacijo virov, primernim izkoriščanjem geoloških virov v državah članicah in čim večjim recikliranjem surovin. Industrijski načrt v okviru zelenega dogovora temelji na štirih stebrih: predvidljivem in poenostavljenem regulativnem okolju, hitrejšem dostopu do financiranja, izboljšanju spretnosti ter odprti trgovini za odporne dobavne verige. Komisija je 16. marca 2023 objavila dodatno sporočilo z naslovom „Dolgoročna konkurenčnost EU: pogled v obdobje po letu 2030“, ki je sestavljeno na podlagi devetih dejavnikov, ki se medsebojno krepijo, in katerega cilj je oblikovati regulativni okvir, ki bo spodbujal rast. V njem so določene prednostne naloge politike, katerih cilj je dejavno zagotavljati strukturne izboljšave, dobro usmerjene naložbe in regulativne ukrepe za dolgoročno konkurenčnost Unije in njenih držav članic. Spodaj navedena priporočila pomagajo obravnavati te prednostne naloge.

(5)

Evropski semester za usklajevanje ekonomskih politik se tudi v letu 2023 razvija v skladu z izvajanjem mehanizma. Za izpolnjevanje prednostnih nalog politik v okviru evropskega semestra je še vedno bistveno, da se v celoti izvajajo načrti za okrevanje in odpornost, saj so v njih obravnavana vsa zadevna specifična priporočila za države, izdana v zadnjih letih, ali znaten del teh priporočil. Specifična priporočila za države iz let 2019, 2020 in 2022 ostajajo enako relevantna tudi za načrte za okrevanje in odpornost, kot so bili dopolnjeni, posodobljeni ali spremenjeni v skladu s členi 14, 18 in 21 Uredbe (EU) 2021/241.

(6)

Cilj Uredbe (EU) 2023/435 Evropskega parlamenta in Sveta (5) (v nadaljnjem besedilu: uredba REPowerEU), ki je bila sprejeta 27. februarja 2023, je čim prej postopno odpraviti odvisnost Unije od uvoza ruskih fosilnih goriv. To bo prispevalo k energetski varnosti in diverzifikaciji oskrbe Unije z energijo, hkrati pa povečalo uporabo energije iz obnovljivih virov, zmogljivosti za shranjevanje energije in energetsko učinkovitost. Uredba REPowerEU državam članicam omogoča, da v svoje nacionalne načrte za okrevanje in odpornost vključijo novo poglavje REPowerEU za financiranje ključnih reform in naložb, ki bodo pomagale doseči cilje REPowerEU. Te reforme in naložbe bodo prispevale tudi h krepitvi konkurenčnosti neto ničelne industrije Unije, kot je opredeljena v industrijskem načrtu v okviru zelenega dogovora, ter obravnavale specifična priporočila za države v zvezi z energijo, izdana državam članicam v letu 2022 oziroma po potrebi v letu 2023. Uredba REPowerEU uvaja novo kategorijo nepovratne finančne podpore, ki je na voljo državam članicam za financiranje novih reform in naložb, povezanih z energijo, v okviru njihovih načrtov za okrevanje in odpornost.

(7)

Komisija je 8. marca 2023 sprejela sporočilo s smernicami za fiskalno politiko za leto 2024 (v nadaljnjem besedilu: sporočilo z dne 8. marca 2023). Njegov cilj je podpreti države članice pri pripravi programov stabilnosti in konvergenčnih programov ter s tem okrepiti usklajevanje politik. Komisija je v njem spomnila, da bo splošna odstopna klavzula Pakta za stabilnost in rast deaktivirana konec leta 2023. Pozvala je, naj se v obdobju 2023–2024 vodijo fiskalne politike, ki bodo zagotavljale srednjeročno vzdržnost dolga in trajnostno povečanje potencialne rasti, države članice pa, naj v svojih programih stabilnosti in konvergenčnih programih za leto 2023 določijo, kako bodo njihovi fiskalni načrti zagotovili upoštevanje referenčne vrednosti v višini 3 % bruto domačega proizvoda (BDP) iz Pogodbe ter verodostojno in nadaljnje zmanjševanje dolga ali srednjeročno ohranjanje preudarne ravni dolga Komisija je države članice tudi pozvala, naj postopno odpravijo nacionalne fiskalne ukrepe, uvedene za zaščito gospodinjstev in podjetij pred šokom zaradi cen energije, ter pri tem začnejo z najmanj ciljno usmerjenimi. Navedla je, da bi morale države članice podporne ukrepe, če bi jih bilo treba ob vnovičnih pritiskih zaradi cen energije podaljšati, bolje ciljno usmeriti v ranljiva gospodinjstva in podjetja. Komisija je predlagala, da bi bila priporočila glede javnih financ kvantitativna in diferencirana. Nadalje bi bila skladno z njenim predlogom v sporočilu z dne 9. novembra 2022 o usmeritvah za reformo okvira ekonomskega upravljanja EU priporočila glede javnih financ oblikovana na podlagi neto primarnih odhodkov. Priporočila je, naj vse države članice še naprej ščitijo nacionalno financirane naložbe in zagotavljajo učinkovito uporabo mehanizma in drugih sredstev Unije, zlasti v luči zelenega in digitalnega prehoda ter ciljev glede odpornosti. Komisija je navedla, da bo Svetu predlagala, naj spomladi 2024 na podlagi podatkov o realizaciji za leto 2023 in v skladu z obstoječimi pravnimi določbami začne postopke v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki temeljijo na primanjkljaju.

(8)

Komisija je 26. aprila 2023 predstavila zakonodajne predloge za izvedbo celovite reforme pravil Unije o ekonomskem upravljanju. Osrednji cilj predlogov je z reformami in naložbami okrepiti vzdržnost javnega dolga in spodbujati trajnostno in vključujočo rast v vseh državah članicah. Komisija se v svojih predlogih zavzema za izboljšanje nacionalne odgovornosti, poenostavitev okvira in premik k večji srednjeročni osredotočenosti, v povezavi z učinkovitim in skladnejšim izvrševanjem. V skladu s sklepi Sveta z dne 14. marca 2023 o usmeritvah za reformo okvira ekonomskega upravljanja EU, je cilj zakonodajno delo zaključiti še v letu 2023.

(9)

Luksemburg je 21. aprila 2021 v skladu s členom 18(1) Uredbe (EU) 2021/241 Komisiji predložil nacionalni načrt za okrevanje in odpornost. Komisija je na podlagi člena 19 Uredbe (EU) 2021/241 ocenila ustreznost, uspešnost, učinkovitost in skladnost načrta za okrevanje in odpornost ob upoštevanju smernic za ocenjevanje iz Priloge V k navedeni uredbi. Svet je 13. julija 2021 sprejel Izvedbeni sklep o odobritvi ocene načrta za okrevanje in odpornost za Luksemburg (6). Izplačilo obrokov je pogojeno s sprejetjem sklepa Komisije v skladu s členom 24(5) Uredbe (EU) 2021/241, v katerem je navedeno, da je Luksemburg zadovoljivo izpolnil ustrezne mejnike in cilje, določene v Izvedbenem sklepu Sveta. Zadovoljiva izpolnitev temelji na predpostavki, da doseženi predhodni mejniki in cilji niso bili izničeni.

(10)

Luksemburg je 28. aprila 2023 predložil nacionalni reformni program za leto 2023, 27. aprila 2023 pa program stabilnosti za leto 2023 v skladu s členom 4(1) Uredbe (ES) št. 1466/97. Programa sta bila ocenjena skupaj, da bi se upoštevala njuna medsebojna povezanost. V skladu s členom 27 Uredbe (EU) 2021/241 nacionalni reformni program za leto 2023 odraža tudi polletno poročanje Luksemburga o napredku pri uresničevanju načrta za okrevanje in odpornost.

(11)

Komisija je 24. maja 2023 objavila poročilo o državi za Luksemburg za leto 2023. V njem je ocenila napredek Luksemburga pri izvajanju zadevnih specifičnih priporočil za državo, ki jih je Svet sprejel med letoma 2019 in 2022, ter izvajanje načrta za okrevanje in odpornost v Luksemburgu. Na podlagi te analize so bile v poročilu o državi opredeljene vrzeli v zvezi z izzivi, ki jih načrt za okrevanje in odpornost ne obravnava ali jih obravnava le delno, pa tudi novi in nastajajoči izzivi. V njem je bil ocenjen tudi napredek Luksemburga pri izvajanju evropskega stebra socialnih pravic in pri doseganju krovnih ciljev Unije glede zaposlovanja, spretnosti in zmanjševanja revščine, pa tudi napredek pri uresničevanju ciljev trajnostnega razvoja Združenih narodov.

(12)

Komisija je za Luksemburg opravila poglobljeni pregled v skladu s členom 5 Uredbe (EU) št. 1176/2011 in rezultate objavila 24. maja 2023. Ugotovila je, da v Luksemburgu ne obstajajo makroekonomska neravnotežja. V zadnjem času so se zlasti povečale ranljivosti, povezane z visokimi cenami stanovanjskih nepremičnin in visoko zadolženostjo gospodinjstev, vendar se zdi, da so za zdaj na splošno omejene, srednjeročno pa naj bi se zmanjšale. Zaradi velike rasti prebivalstva in večjega hipotekarnega kreditiranja, ki ga spodbuja fiskalna podpora, se je povečalo povpraševanje po stanovanjskih nepremičninah, ponudba pa je omejena zaradi omejene razpoložljivosti zemljišč, ki so na voljo za gradnjo, in kopičenja zemljišč. Zaradi čedalje večje razlike med povpraševanjem po stanovanjskih nepremičninah in njihovo ponudbo so se močno zvišale cene stanovanjskih nepremičnin, pri čemer se povečujejo tveganja njihove precenitve in poslabšanja cenovne dostopnosti. Cene stanovanjskih nepremičnin so se na koncu leta 2022 očitno znižale, število transakcij s stanovanjskimi nepremičninami pa se je močno zmanjšalo, saj je dvig obrestnih mer povzročil spremembo na trgu. Vendar se velika sprememba cen stanovanjskih nepremičnin ne pričakuje, saj dohodki ostajajo visoki, pomanjkanje pa se bo predvidoma nadaljevalo. Zadolženost gospodinjstev v smislu razpoložljivega dohodka je zelo visoka in se povečuje, medtem ko se je najemanje posojil konec leta 2022 nekoliko zmanjšalo. Gospodinjstva imajo tudi precejšnja finančna sredstva, zadolženost se povečuje hkrati z višanjem ravni dohodka in premoženja, bančni sektor pa je trden, kar na splošno zmanjšuje makrofinančna tveganja. Dodatna prizadevanja politike, kot so okrepitev in prednostna obravnava sprejetja in izvajanja nedavnih ukrepov, med drugim periodičnih davkov za povečanje ponudbe zazidljivih zemljišč, v kombinaciji z reformo načrtovanja rabe zemljišč, ki se izvaja, bi lahko pripomogla k povečanju ponudbe stanovanjskih nepremičnin, zlasti s ponudbo cenovno dostopnih in socialnih stanovanj, namenjenih tistim, ki najbolj potrebujejo pomoč. Izboljšala bi se lahko tudi učinkovitost najemniškega trga. Poleg tega bi se z zmanjšanjem davčne olajšave za hipotekarne obresti, ki se je nedavno precej povečala, zmanjšale fiskalne spodbude za najemanje posojil, ki vzdržujejo visoke cene stanovanjskih nepremičnin.

(13)

Glede na podatke, ki jih je potrdil Eurostat, se je presežek sektorja država v Luksemburgu zmanjšal z 0,7 % BDP v letu 2021 na 0,2 % v letu 2022, dolg sektorja država pa se je s 24,5 % BDP konec leta 2021 nekoliko povečal na 24,6 % konec leta 2022.

(14)

Na saldo sektorja država so vplivali ukrepi fiskalne politike, sprejeti za ublažitev gospodarskega in socialnega učinka zvišanja cen energije. Leta 2022 so taki ukrepi fiskalne politike, ki zmanjšujejo prihodke, vključevali znižanje davkov na izdelke zaradi nižjih maloprodajnih cen bencina, dizla in kurilnega olja za 7,5 centa na liter, taki ukrepi fiskalne politike, ki povečujejo odhodke, pa so vključevali zmanjšanje obračunanega davka na energijo (7), pomoč podjetjem, ki so jih prizadele višje cene energije, in omejitev zvišanj cen plina. Komisija ocenjuje neto proračunske stroške navedenih ukrepov v letu 2022 na 0,5 % BDP. Na saldo sektorja država so vplivali tudi proračunski stroški zagotavljanja začasne zaščite razseljenim osebam iz Ukrajine, ki so v letu 2022 ocenjeni na 0,1 % BDP. Hkrati so se ocenjeni stroški začasnih nujnih ukrepov v zvezi s krizo zaradi COVID-19 zmanjšali z 1,0 % v letu 2021 na 0,2 % BDP v letu 2022.

(15)

Svet je 18. junija 2021 priporočil (8), da Luksemburg v letu 2022 vztraja pri spodbujevalni fiskalni naravnanosti, tudi zahvaljujoč spodbudi, ki jo zagotavlja mehanizem, in ohrani nacionalno financirane naložbe.

(16)

Po ocenah Komisije je bila fiskalna naravnanost (9) v letu 2022 spodbujevalna in je znašala – 0,9 % BDP, kot je priporočil Svet. Skladno s priporočilom Sveta je Luksemburg okrevanje še naprej podpiral z naložbami, ki se financirajo iz mehanizma. Odhodki, ki se financirajo z nepovratnimi sredstvi iz mehanizma in drugimi sredstvi Unije, so v letu 2022 znašali 0,1 % BDP (v letu 2021 prav tako 0,1 % BDP). Učinek nacionalno financiranih naložb na fiskalno naravnanost je bil nevtralen (10). Luksemburg je torej ohranil nacionalno financirane naložbe, kot je priporočil Svet. Hkrati je imela rast nacionalno financiranih tekočih primarnih odhodkov (brez novih ukrepov na strani prihodkov) ekspanziven učinek na fiskalno naravnanost v višini 1,3 % odstotne točke. Znatni ekspanzivni učinek je vključeval dodaten učinek ukrepov za ublažitev gospodarskega in socialnega učinka zvišanja cen energije (dodatni neto proračunski stroški v višini 0,5 % BDP) ter stroške zagotavljanja začasne zaščite razseljenim osebam iz Ukrajine (0,1 % BDP). Hkrati so k rasti neto tekočih primarnih odhodkov prispevali tudi subvencije, drugi tekoči odhodki in vmesna potrošnja (0,3 % BDP). Luksemburg torej ni dovolj dobro obvladoval rasti nacionalno financiranih tekočih odhodkov. Znatni ekspanzivni učinek nacionalno financiranih tekočih odhodkov je bil le delno posledica ukrepov za obravnavanje gospodarskih in socialnih posledic zvišanja cen energije ter stroškov zagotavljanja začasne zaščite za razseljene osebe iz Ukrajine.

(17)

Makroekonomski scenarij, na katerem temeljijo proračunske projekcije v programu stabilnosti za leto 2023, je za leto 2023 in pozneje ugodnejši od spomladanske napovedi Komisije 2023. Vlada napoveduje, da bo realni BDP v letu 2023 zrasel za 2,4 %, v letu 2024 pa za 3,8 %. Za primerjavo: spomladanska napoved Komisije 2023 predvideva nižjo realno rast BDP v višini 1,6 % v letu 2023 in 2,4 % v letu 2024, predvsem zaradi manjšega prispevka k rasti, ki sta ga imela neto izvoz v letu 2023 in domače povpraševanje v letu 2024 (11).

(18)

Vlada v programu stabilnosti za leto 2023 pričakuje, da se bo saldo sektorja država v letu 2023 poslabšal, pri čemer bo delež primanjkljaja znašal 1,5 % BDP. Poslabšanje leta 2023 odraža predvsem dodatne ukrepe za dohodkovno podporo gospodinjstvom in podjetjem zaradi visokih cen energije in inflacije. Glede na program stabilnosti za leto 2023 naj bi se dolg sektorja država kot odstotek BDP povečal s 24,6 % konec leta 2022 na 26,1 % konec leta 2023. V spomladanski napovedi Komisije 2023 je za leto 2023 predviden javnofinančni primanjkljaj v višini 1,7 % BDP. To je nekoliko več kot primanjkljaj, predviden v programu stabilnosti za leto 2023, predvsem zaradi nekoliko manjših davčnih prihodkov, predvidenih v spomladanski napovedi Komisije 2023. Spomladanska napoved Komisije 2023 predvideva nekoliko nižji dolg sektorja država kot odstotek BDP, in sicer v višini 25,9 % BDP konec leta 2023. Razlika je posledica višje nominalne rasti BDP leta 2023, predvidene v spomladanski napovedi Komisije 2023.

(19)

Pričakuje se, da bodo na saldo sektorja država v letu 2023 še naprej vplivali ukrepi, sprejeti za ublažitev gospodarskega in socialnega učinka zvišanja cen energije. Gre za ukrepe, ki so bili podaljšani od leta 2022, zlasti omejitev zvišanj cen plina s subvencioniranjem stroškov energije in omrežnin za gospodinjstva, stabilizacijo cen električne energije s subvencijami za gospodinjstva in ukrepe za podporo podjetjem, pa tudi nove ukrepe. Glede na spomladansko napoved Komisije 2023 naj bi neto proračunski stroški podpornih ukrepov v letu 2023 znašali 1,1 % BDP (12). Nekateri ukrepi v letu 2023 so usmerjeni v najranljivejša gospodinjstva ali podjetja, večina pa jih ne ohranja cenovnega signala za zmanjšanje povpraševanja po energiji in povečanje energetske učinkovitosti. Zato je znesek ciljno usmerjenih podpornih ukrepov, ki ga je treba upoštevati pri oceni skladnosti s Priporočilom Sveta z dne 12. julija 2022 (13), v spomladanski napovedi Komisije 2023 ocenjen na 0,6 % BDP v letu 2023 (v primerjavi z 0,4 % BDP v letu 2022).

(20)

V svojem priporočilu je Svet 12. julija 2022 Luksemburgu priporočil, naj ukrepa tako, da v letu 2023 zagotovi, da bo rast nacionalno financiranih tekočih primarnih odhodkov v skladu s splošno nevtralno naravnanostjo politike (14), ob upoštevanju nadaljnje začasne in ciljno usmerjene podpore gospodinjstvom in podjetjem, ki so najbolj ranljiva za povišanja cen energije, ter ljudem, ki bežijo iz Ukrajine. Luksemburg bi moral biti pripravljen prilagoditi trenutno porabo spreminjajočim se razmeram. Luksemburgu je bilo priporočeno tudi, naj razširi javne naložbe za zeleni in digitalni prehod ter energetsko varnost, ob upoštevanju pobude REPowerEU, med drugim tudi z uporabo mehanizma in drugih sredstev Unije.

(21)

V letu 2023 naj bi bila fiskalna naravnanost glede na spomladansko napoved Komisije 2023 ekspanzivna (– 1,5 % BDP) ob visoki inflaciji. To sledi ekspanzivni fiskalni naravnanosti v letu 2022 (– 0,9 % BDP). Rast nacionalno financiranih tekočih primarnih odhodkov (brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov) naj bi imela v letu 2023 ekspanziven učinek na fiskalno naravnanost v višini 1,3 odstotne točke. V to je vključeno zvišanje stroškov ciljno usmerjenih podpornih ukrepov za gospodinjstva in podjetja, ki so najbolj ranljiva za povišanje cen energije, za 0,3 % BDP. Ekspanzivni učinek nacionalno financiranih neto tekočih primarnih odhodkov je zato le deloma posledica ciljno usmerjene podpore gospodinjstvom in podjetjem, ki so najbolj ranljiva za zvišanje cen energije. Ekspanzivno rast nacionalno financiranih tekočih primarnih odhodkov (brez diskrecijskih ukrepov na strani prihodkov) med drugim spodbujajo tudi socialni prejemki, razen socialnih prejemkov v naravi, subvencije v zvezi z energetskimi ukrepi, ki niso ciljno usmerjeni, trajna zvišanja plač v javnem sektorju, enkratni prispevek za proračun Unije in znižanje stopenj DDV. Napovedana rast nacionalno financiranih tekočih primarnih odhodkov torej ni v skladu s Priporočilom Sveta z dne 12. julija 2022. Odhodki, ki se financirajo z nepovratnimi sredstvi iz mehanizma in drugimi sredstvi Unije, naj bi v letu 2023 znašali 0,2 % BDP, ekspanziven učinek nacionalno financiranih naložb na fiskalno naravnanost pa naj bi znašal 0,1 odstotne točke. Luksemburg načrtuje financiranje dodatnih naložb prek mehanizma in drugih sredstev Unije, ohranile pa naj bi se nacionalno financirane naložbe (15). Načrtuje financiranje javnih naložb za zeleni in digitalni prehod ter energetsko varnost, na primer za elektrifikacijo javnega prometa, okrepitev tramvajskega in železniškega omrežja, sklad za podnebje in energijo za podporo nakupu fotovoltaičnih panelov, digitalizacijo javnih storitev in varnost digitalnih komunikacij (kvantna tehnologija), ki se deloma financirajo iz mehanizma in drugih sredstev Unije.

(22)

Glede na program stabilnosti za leto 2023 naj bi se primanjkljaj sektorja država v letu 2024 povečal na 1,7 % BDP. Povečanje v letu 2024 odraža predvsem podaljšanje podpornih ukrepov za ublažitev posledic rasti inflacije na dohodke gospodinjstev in podjetij. Glede na program stabilnosti za leto 2023 se pričakuje, da se bo dolg sektorja država kot odstotek BDP konec leta 2024 povečal na 27,5 %. Na podlagi ukrepov politike, znanih na presečni datum napovedi, spomladanska napoved Komisije 2023 v letu 2024 predvideva javnofinančni primanjkljaj v višini 1,5 % BDP. To je nekoliko manj kot primanjkljaj, predviden v programu stabilnosti za leto 2023, predvsem zaradi manjšega povečanja nadomestila za zaposlene in socialnih transferjev iz spomladanske napovedi Komisije 2023. Spomladanska napoved Komisije 2023 predvideva manjši dolg sektorja država kot odstotek BDP, in sicer v višini 27,0 % BDP konec leta 2024.

(23)

V programu stabilnosti za leto 2023 je predvideno podaljšanje energetskih podpornih ukrepov do konca leta 2024. Komisija trenutno predvideva, da bodo neto stroški energetskih podpornih ukrepov v letu 2024 znašali 0,5 % BDP (16) v primerjavi z 1,1 % BDP v letu 2023. Te ocene temeljijo na predpostavki, da se cene energije ne bodo ponovno povišale. Zdi se, da energetski podporni ukrepi, ki naj bi še naprej veljali tudi v letu 2024, niso ciljno usmerjeni v ranljiva gospodinjstva ali podjetja. Večina jih ne ohranja v celoti cenovnega signala za zmanjšanje povpraševanja po energiji in povečanje energetske učinkovitosti.

(24)

Uredba (ES) št. 1466/97 poziva k letnemu izboljšanju strukturnega proračunskega salda v smeri srednjeročnega proračunskega cilja, pri čemer je referenčno merilo 0,5 % BDP (17). Ob upoštevanju pomislekov, povezanih z vzdržnostjo javnih financ, bi bilo po mnenju Komisije ustrezno, da se za leto 2024 strukturni saldo izboljša za vsaj 0,3 % BDP. Za zagotovitev takega izboljšanja in v skladu z metodologijo Komisije rast neto nacionalno financiranih primarnih odhodkov (18) v letu 2024 ne bi smela preseči 4,8 %, kot je izraženo v tem priporočilu. Hkrati bi bilo treba v letu 2023 postopoma odpraviti preostale energetske podporne ukrepe (ki jih Komisija trenutno ocenjuje na 1,1 % BDP v letu 2023), odvisno od razvoja energetskega trga in začenši z najmanj ciljno usmerjenimi ukrepi, s tem povezane prihranke pa bi bilo treba uporabiti za zmanjšanje javnofinančnega primanjkljaja. Po ocenah Komisije bi to privedlo do rasti neto primarnih odhodkov pod priporočeno najvišjo stopnjo rasti za leto 2024. Vendar glede na spomladansko napoved Komisije 2023 rast neto nacionalno financiranih tekočih primarnih odhodkov v letu 2023 ni v skladu s Priporočilom Sveta z dne 12. julija 2022. Če se to potrdi, bi bila primerna nižja rast neto primarnih odhodkov v letu 2024.

(25)

Ob predpostavki nespremenjenih politik spomladanska napoved Komisije 2023 predvideva, da se bodo neto nacionalno financirani primarni odhodki v letu 2024 povečali za 2,9 %, kar je pod priporočeno stopnjo rasti.

(26)

Glede na program stabilnosti za leto 2023 naj bi javne naložbe v letih 2023 in 2024 ostale nespremenjene, in sicer naj bi znašale 4,5 % BDP. Program stabilnosti za leto 2023 se nanaša na reforme in naložbe, za katere se pričakuje, da bodo prispevale k trajnostni in vključujoči rasti. Te reforme in naložbe vključujejo naložbe za spodbujanje energetskega in digitalnega prehoda, ki so prav tako del načrta za okrevanje in odpornost.

(27)

V programu stabilnosti za leto 2023 je opisana srednjeročna fiskalna usmeritev do leta 2027. V skladu s programom stabilnosti za leto 2023 naj bi se primanjkljaj sektorja država postopno zmanjšal na 1,0 % BDP v letu 2025 in na 0,8 % do leta 2026, nato pa naj bi se leta 2027 nekoliko povečal, in sicer na 0,9 %. Primanjkljaj sektorja država naj bi zato v programskem obdobju ostal pod 3 % BDP. Glede na program stabilnosti za leto 2023 naj bi se dolg sektorja država kot odstotek BDP povečal s 27,5 % konec leta 2024 na 29,0 % do konca leta 2027.

(28)

V prihodnjih desetletjih bo vpliv demografskih gibanj na javnofinančne odhodke postal še bolj akuten, saj naj bi se število upokojencev na delavca stalno povečevalo zaradi staranja prebivalstva in upočasnitve neto migracijskih tokov. Po scenariju nespremenjene politike se bo Luksemburg soočil z enim od največjih povečanj odhodkov za pokojnine kot deleža BDP v Uniji, ki naj bi se do leta 2070 podvojil na približno 18 % BDP, kar je največ v Uniji. To bo povzročilo znatno povečanje javnega dolga, kar bo ogrozilo vzdržnost javnih financ. Načrt za okrevanje in odpornost ne obravnava dolgoročne vzdržnosti pokojninskega sistema. Natančneje, v njem niso obravnavani negativni učinki shem predčasnega upokojevanja in finančnih spodbud za zgodnji izstop s trga dela, ki prispevajo k nizki stopnji delovne aktivnosti starejših delavcev. Povišanje dejanske upokojitvene starosti bi imelo ugoden makroekonomski učinek in bi lahko zmanjšalo odhodke za pokojnine, saj bi višja stopnja delovne aktivnosti starejših delavcev podpirala gospodarsko rast. Boj proti agresivnemu davčnemu načrtovanju v Uniji je bistven za: (i) preprečevanje izkrivljanja konkurence med podjetji, (ii) zagotavljanje pravične obravnave davkoplačevalcev in (iii) zaščito javnih financ. Luksemburg je majhno, odprto gospodarstvo z velikim mednarodnim finančnim sektorjem, kar v precejšnji meri pojasnjuje velike finančne tokove. Vendar ti tokovi odražajo tudi dejstvo, da je v državi prisotnih veliko podjetij v tuji lasti, ki se ukvarjajo z zakladniškimi dejavnostmi znotraj skupine. Posebno skrb vzbuja neobstoj pri viru odtegnjenega davka ali enakovrednih ukrepov za plačila obresti in licenčnin v jurisdikcije z nizko ali ničelno davčno stopnjo, ki niso vključene na seznam Unije z nekooperatvinimi jurisdikcijami (19). Za plačila obresti in licenčnin podjetij s sedežem v Luksemburgu v jurisdikcije tretjih držav bi lahko veljala nizka obdavčitev ali neobdavčitev, če ta plačila niso obdavčena ali so obdavčena po nizki stopnji v jurisdikciji prejemnici. Luksemburg je sprejel nekaj ukrepov za boj proti agresivnemu davčnemu načrtovanju. Vendar so bili ti ukrepi do zdaj nezadostni za obravnavo teh značilnosti davčnega sistema, ki bi jih lahko multinacionalne družbe uporabile za agresivno davčno načrtovanje.

(29)

V skladu s členom 19(3), točka (b), Uredbe (EU) 2021/241 in merilom 2.2 iz Priloge V k Uredbi načrt za okrevanje in odpornost vključuje obsežen nabor reform in naložb, ki se vzajemno krepijo in ki jih je treba izvesti do leta 2026. Luksemburški načrt za okrevanje in odpornost se izvaja. Luksemburg je 28. decembra 2022 predložil svoj prvi zahtevek za plačilo, ki ustreza 26 mejnikom in ciljem iz Izvedbenega sklepa Sveta, za izplačilo 20 milijonov EUR v okviru mehanizma. Komisija je 28. aprila 2023 objavila pozitivno predhodno oceno. O zahtevku za plačilo zdaj razpravlja Svet. Zadevni mejniki in cilji vključujejo začetek veljavnosti reforme „stanovanjski pakt 2.0“, katere cilj je povečati ponudbo cenovno dostopnih najemnih stanovanj, ki jih ponujajo občine, naložbe za digitalizacijo javnega sektorja in razvoj izjemno varne komunikacije, izpopolnjevanje delovne sile z uvedbo programa „FutureSkills“ ter reformo javnega naročanja čistih vozil. Luksemburg je 11. novembra 2022 predložil spremembo svojega načrta za okrevanje in odpornost, ki jo je Svet odobril 17. januarja 2023. Luksemburg naj bi predložil poglavje REPowerEU in se je že odločil, da bo za financiranje njegovega izvajanja v mehanizem prenesel 128,5 milijona EUR iz rezerve za prilagoditev na brexit. Hitra vključitev novega poglavja REPowerEU v načrt za okrevanje in odpornost bo omogočila financiranje dodatnih reform in naložb v podporo strateškim ciljem Luksemburga na področju energije in zelenega prehoda. Sistematično in učinkovito vključevanje lokalnih in regionalnih organov, socialnih partnerjev in drugih ustreznih deležnikov ostaja pomembno za uspešno izvajanje načrta za okrevanje in odpornost ter drugih ekonomskih politik in politik zaposlovanja, ki presegajo načrt, da se zagotovi široko prevzemanje odgovornosti za celoten program politik.

(30)

Komisija je vse programske dokumente Luksemburga za kohezijsko politiko odobrila leta 2022. Nadaljevanje hitrega izvajanja programov kohezijske politike ob dopolnjevanju in v sinergiji z načrtom za okrevanje in odpornost, vključno s poglavjem REPowerEU, je ključnega pomena za dosego zelenega in digitalnega prehoda, povečanje gospodarske in socialne odpornosti ter zagotovitev uravnoteženega teritorialnega razvoja v Luksemburgu.

(31)

Poleg gospodarskih in socialnih izzivov, obravnavanih v načrtu za okrevanje in odpornost ter programih kohezijske politike, se Luksemburg sooča z vrsto dodatnih izzivov, zlasti z dolgoročno vzdržnostjo javnih financ, ki izhaja predvsem iz pokojninskega sistema, pravnimi vrzelmi, ki bi jih multinacionalne družbe lahko uporabljale pri agresivnem davčnem načrtovanju, ranljivostmi, povezanimi z visokimi cenami stanovanjskih nepremičnin in zadolženostjo gospodinjstev, pomanjkljivostmi v izobraževalnem sistemu, ki povečujejo neenakost, ter vprašanji, povezanimi z energetsko politiko in zelenim prehodom, vključno z morebitnimi ovirami za prehod s fosilnih goriv in težavami s prometnim omrežjem.

(32)

Osnovne spretnosti učencev in njihova splošna uspešnost so odvisne predvsem od njihovega socialno-ekonomskega in jezikovnega okolja. Povprečne ravni ključnih znanj in spretnosti pri starosti 15 let, kot se merijo v okviru Programa mednarodne primerjave dosežkov učencev (PISA) OECD, so v Luksemburgu bistveno nižje od povprečja Unije. Razlika med privilegiranimi učenci in njihovimi prikrajšanimi vrstniki je v Luksemburgu večja kot v kateri koli drugi državi Unije. Izobraževalni sistem vsem učencem ne zagotavlja temeljnih spretnosti, potrebnih za zadostitev potrebam trga dela v državi. V nacionalnem šolskem sistemu na osnovnošolski ravni se uporablja luksemburščina, učenci pa se učijo brati in pisati v nemščini. Učni jezik pri vseh predmetih (razen pri francoščini) je nemščina. To pomeni veliko zahtevo po znanju jezikov v državi, v kateri le tretjina učencev uporablja luksemburščino kot prvi jezik. Delež mladih, starih od 18 do 24 let, ki so opustili izobraževanje in usposabljanje, ne da bi uspešno zaključili višje sekundarno izobraževanje, se je med letoma 2018 in 2022 povečal s 6,3 % na 8,2 %. Luksemburg je septembra 2022 v štirih osnovnih šolah začel pilotni projekt, v okviru katerega se učenci najprej učijo v francoščini, nato pa v nemščini. Če bi se ta pristop razširil na več šol, bi lahko pripomogel k izboljšanju uspešnosti učencev, katerih prvi jezik ni francoščina. Luksemburg je povečal tudi ponudbo javnih mednarodnih šol: v šolskem letu 2022/2023 so v take šole, v katerih je mogoče izbirati med angleščino, francoščino ali nemščino kot učnim jezikom, vpisani 4 % učencev na predšolski in osnovnošolski ravni. Če bi se ta možnost poučevanja v enem glavnem jeziku razširila na večji del šolske populacije, bi se lahko precej povečale možnosti učencev, da dosežejo boljše učne rezultate.

(33)

Za luksemburški energetski sistem sta značilni velika odvisnost od uvoza in odvisnost od fosilnih goriv. Luksemburg je velik neto uvoznik energije. Skoraj v celoti je odvisen od uvoza primarne energije, pri čemer je stopnja odvisnosti leta 2021 znašala 92 %. Delež nafte v mešanici virov energije v Luksemburgu je znašal 69 %, delež zemeljskega plina 18 %, delež obnovljivih virov energije pa 12 %, pri čemer je zmogljivost leta 2022 dosegla 572 MW. Luksemburg ne uvaža nafte iz Rusije. Kar zadeva plin, je odvisnost od Rusije omejena, saj je bilo skoraj 100 % plina, porabljenega v Luksemburgu, uvoženega po plinovodih iz Belgije in Nemčije, izviral pa je iz Norveške in Nizozemske. Poraba zemeljskega plina v Luksemburgu se je v obdobju od avgusta 2022 do marca 2023 zmanjšala za 26 % v primerjavi s povprečno porabo plina v istem obdobju v predhodnih petih letih, kar je nad ciljem 15-odstotnega zmanjšanja iz Uredbe Sveta (EU) 2022/1369 (20). Luksemburg bi lahko nadaljeval prizadevanja za začasno zmanjšanje povpraševanja po plinu do 31. marca 2024 v skladu z Uredbo Sveta (EU) 2023/706 (21).

(34)

Kljub obsežni medsebojni povezanosti Luksemburga v zvezi z električno energijo in plinom bodo ob predvidenem povečanju povpraševanja po proizvodnji in električni energiji iz obnovljivih virov potrebne dodatne naložbe. Luksemburg se mora spoprijeti z izzivom nezadostne ponudbe stanovanj, hkrati pa doseči svoje energetske in podnebne cilje. Obstaja tudi potreba po prenovi obstoječega stavbnega fonda. Sektor stanovanjskih stavb in prenove z 20,8 % skupnega potenciala za prihranek energije (v GWh) predstavlja drugi največji vir skupnega potenciala za prihranek energije do leta 2030. Približno 89 % stanovanjskega stavbnega fonda uporablja sisteme za ogrevanje na fosilna goriva (kurilno olje in zemeljski plin). Pri tem bodo imele ključno vlogo občine. Zastoji v cestnem prometu negativno vplivajo na gospodarstvo in okoljsko trajnostnost. Promet predstavlja znaten delež porabe nafte in prispeva 59 % vseh emisij toplogrednih plinov, medtem ko je povprečje Unije leta 2019 znašalo 24 %. Čeprav je Luksemburg sprejel nekatere ustrezne ukrepe za izboljšanje trajnostnega prometa, bi dodatni, bolj ciljno usmerjeni ukrepi precej pripomogli k zmanjšanju tako odvisnosti od nafte kot emisij toplogrednih plinov. To se odraža v nacionalnem energetskem in podnebnem načrtu Luksemburga, v katerem je določen cilj, da bo do leta 2030 v njegovem voznem parku 40 % električnih in priključnih vozil. Luksemburg si je zastavil cilj, da do leta 2050 postane podnebno nevtralen. V zadnjih letih je dosegel velik napredek na področju energije iz obnovljivih virov, vendar ostaja ena od držav članic z najmanjšim deležem tovrstne energije. Da bi Luksemburg dosegel svoje energetske cilje za leto 2030, in sicer pridobiti 25 % energije iz obnovljivih virov ter zmanjšati porabo končne energije za 40 % do 44 % v primerjavi z letom 2007, bo moral dodatno okrepiti prizadevanja za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov ter povečanje energije iz obnovljivih virov in energetske učinkovitosti.

(35)

Pomanjkanje delovne sile in spretnosti v sektorjih in poklicih, ki so ključni za zeleni prehod, med drugim v proizvodnji ter pri namestitvi in vzdrževanju neto ničelnih tehnologij, je ovira pri prehodu na neto ničelno gospodarstvo. Visokokakovostni sistemi izobraževanja in usposabljanja, ki se odzivajo na spreminjajoče se potrebe trga dela, ter ciljno usmerjeni ukrepi izpopolnjevanja in preusposabljanja so ključni za zmanjšanje pomanjkanja spretnosti ter spodbujanje vključevanja in prerazporejanja delovne sile. Da bi se sprostil potencial neizkoriščene delovne sile, morajo biti ti ukrepi dostopni, zlasti za posameznike in v sektorjih, ki jih bo zeleni prehod najbolj prizadel. Čeprav je Luksemburg okrepil prizadevanja za izpopolnjevanje in preusposabljanje delavcev v sektorjih v zatonu in v preoblikovanju, v nekaterih poklicih še vedno primanjkuje delovne sile, med drugim menedžerjev za strategije in načrtovanje. To pomanjkanje delovne sile bi lahko povzročilo ozko grlo pri zelenem prehodu in izvajanju načrta REPowerEU.

(36)

Svet je ob upoštevanju ocene Komisije preučil program stabilnosti za leto 2023, njegovo mnenje (22) pa je izraženo v priporočilu 1.

(37)

Zaradi tesne medsebojne povezanosti gospodarstev držav članic euroobmočja in njihovega skupnega prispevka k delovanju ekonomske in monetarne unije je Svet priporočil, da države članice euroobmočja tudi prek svojih načrtov za okrevanje in odpornost ukrepajo tako, da (i) v letu 2023 ohranijo vzdržnost dolga in se vzdržijo širše osnovane podpore agregatnemu povpraševanju, bolj ciljno usmerijo fiskalne ukrepe, sprejete za ublažitev učinka visokih cen energije, ter razmislijo o ustreznih načinih za postopno odpravo podpore, ko se bodo pritiski na cene energije zmanjšali; (ii) ohranijo visoko raven javnih naložb in spodbujajo zasebne naložbe za podporo zelenemu in digitalnemu prehodu; (iii) podprejo razvoj plač, ki blaži izgubo kupne moči, hkrati pa omejuje sekundarne učinke na inflacijo, nadalje izboljšajo aktivne politike trga dela in poskušajo odpraviti pomanjkanje spretnosti; (iv) izboljšajo poslovno okolje in zagotovijo, da bo energetska podpora podjetjem stroškovno učinkovita, začasna in usmerjena na podjetja, ki so sposobna preživeti, ter da ohranja spodbude za zeleni prehod, ter (v) ohranijo makrofinančno stabilnost in spremljajo tveganja, pri tem pa nadaljujejo delo za dokončanje bančne unije. Kar zadeva Luksemburg, priporočila 1, 2 in 4 prispevajo k izvajanju prvega, drugega, tretjega, četrtega in petega priporočila iz priporočila glede euroobmočja za leto 2023 –