3.6.2010   

SL

Uradni list Evropske unije

C 144/12

(1)

Svet je 26. aprila 2010 preučil posodobljeno različico programa Romunije za konvergenco za obdobje 2009–2012.

(2)

Romunsko gospodarstvo je bilo s 6,8-odstotno povprečno letno rastjo BDP med letoma 2004 in 2008 eno najhitreje rastočih gospodarstev v EU. Rast je bila posledica razcveta domačega povpraševanja (poraba in naložbe), ki so ga spodbudili hiter razvoj finančnega trga, veliki prilivi kapitala in vse večja pričakovanja glede dohodkov. Skupaj z visoko inflacijo plač je to vodilo k hitremu povečanju primanjkljaja tekočega računa na 12,3 % BDP leta 2008. Poleg tega so leta procikličnih proračunskih politik privedla do občutnega poslabšanja osnovnega fiskalnega stanja in povečanja strukturnega primanjkljaja (tj. ciklično prilagojenega salda brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov) na 8,5 % BDP v letu 2008. Strah pred tveganjem, ki se je v času finančne krize nenadoma povečal, je na trgih povzročil vse večjo zaskrbljenost zaradi teh neravnovesij. Dotoki kapitala so strmo padli in pritiski na menjalni tečaj so se povečali, kar je med avgustom 2007 in januarjem 2009 povzročilo skupno depreciacijo leja v primerjavi z eurom za približno 30 %. Upad dotokov kapitala, učinki zmanjšanja vrednosti valute na bilanco stanja in strm upad izvoznega povpraševanja so konec leta 2008 in v prvi polovici leta 2009 povzročili hudo recesijo, ki je bila vidna v 7,1-odstotnem zmanjšanju BDP leta 2009. Romunska nacionalna banka je med februarjem 2009 in februarjem 2010 svojo temeljno obrestno mero znižala za skupaj 325 baznih točk na 7,0 %. Primanjkljaj tekočega računa se je leta 2009 zmanjšal na približno 4,25 % BDP.

(3)

Zaradi pritiskov, povezanih s temi dogodki, se je vlada odločila zaprositi za zunanjo finančno podporo (2), ob tem pa se je zavezala, da bo izvajala celovit program gospodarske politike, namenjen ne samo reševanju zgoraj navedenih zunanjih in fiskalnih neravnovesij, ampak tudi odpravi strukturnih ozkih grl, ki omejujejo konkurenčnost in napredek v smislu realne konvergence. Svet je glede na poslabšanje fiskalnega stanja države 7. julija 2009 odločil, da v Romuniji obstaja čezmerni primanjkljaj, in priporočil, naj se do leta 2011 odpravi. Svet je 16. februarja 2010 ugotovil, da je Romunija sprejela učinkovite ukrepe za zmanjšanje čezmernega primanjkljaja, in zaradi poslabšanja gospodarske dejavnosti leta 2009, ki je bilo večje od pričakovanega, je rok za njegovo odpravo podaljšal do leta 2012.

(4)

Čeprav je zmanjšanje BDP zaradi gospodarske in finančne krize večinoma ciklično, je negativno vplivalo tudi na raven potencialne proizvodnje. Zaradi manjših vlaganj, omejene razpoložljivosti kreditov in naraščajoče strukturne brezposelnosti lahko poleg tega kriza vpliva tudi na srednjeročno potencialno rast. Nadalje zaradi posledic gospodarske krize narašča tudi negativni vpliv staranja prebivalstva na potencialno proizvodnjo in vzdržnost javnih financ Zato je nujno treba pospešiti izvajanje strukturnih reform, da bi spodbudili potencialno rast; tako naj bi se obnovila tudi vzdržnost javnih financ. Za Romunijo je zlasti pomembno, da sprejme osnutek pokojninske reforme, reformo fiskalnega upravljanja in strukturno reformo, kot je predvideno v programu plačilnobilančne pomoči, in da jih tudi izvede. Poleg tega bi bilo treba sprejeti konkretne ukrepe za pospešitev črpanja sredstev iz strukturnih skladov EU, ker bi to pospešilo naložbe v dolgoročno rast, ne da bi bilo pri tem ogroženo doseganje dogovorjenega ciljnega proračunskega primanjkljaja.

(5)

V skladu z makroekonomskim scenarijem, na katerem temelji program, naj bi bila realna rast BDP leta 2010 spet pozitivna (1,3 %) in naj bi se do leta 2012 postopoma povečala na 3,7 %. Na podlagi trenutno razpoložljivih podatkov in zlasti glede na rezultat zadnjega četrtletja leta 2009, ki je bil slabši od pričakovanega, se zdi, da ta scenarij temelji na razmeroma ugodnih predpostavkah rasti za leto 2010. Nasprotno pa se zdi, da makroekonomski scenarij za leti 2011 in 2012 temelji na verjetnih predpostavkah rasti. Poleg tega naj bi se zunanja in fiskalna neravnovesja, zaradi česar se je recesija v Romuniji zaostrila, še naprej zmanjševala. Vendar pa se projekcije v programu za inflacijo (3,7 % leta 2010, 3,2 % leta 2011 in 2,8 % leta 2012) zdijo nizke glede na napovedane premike v rasti plač in povečanju produktivnosti dela, nedavno okrevanje mednarodnih cen energije ter morebiten dodaten dvig vladno nadzorovanih cen. Po drugi strani se lahko inflacijski pritisk morda izravna z morebitno rastjo vrednosti leja v primerjavi z eurom. Pričakovano zmanjšanje stopnje brezposelnosti z 8,4 % leta 2009 na 7,7 % leta 2010 se zdi na tej zgodnji stopnji gospodarskega okrevanja težko dosegljivo.

(6)

V programu je ocenjeno, da je leta 2009 javnofinančni primanjkljaj znašal 8,0 % BDP, kar je zaradi povečanja zaostankov v plačilih uprave nekoliko nad ciljem (7,8 %). Znatno povečanje primanjkljaja s 5,5 % BDP v letu 2008 je v veliki meri odraz vpliva krize na javne finance. Primanjkljaj se je povečal predvsem zaradi izpada prihodkov, pri čemer sta bila največja upada opažena pri prihodkih iz DDV in prispevkih za socialno zavarovanje. Poleg tega so bili črpanje sredstev EU in nedavčni prihodki nižji, kot je bilo pričakovano. Na strani odhodkov je vlada leta 2009 izvedla občutno fiskalno konsolidacijo, da bi zajezila naraščanje primanjkljaja. Ukrepi so vključevali prestrukturiranje državnih agencij in zmanjšanje odhodkov za blago in storitve. Ker pa je bil vpliv teh ukrepov manjši, kot je bilo pričakovano na začetku leta, je bilo treba sprejeti dodatne ukrepe, kot je obveznost delavcev v javnem sektorju, da vzamejo deset dni neplačanega dopusta. S temi ukrepi se je leta 2009 strukturni saldo izboljšal za 1 % BDP. Zaradi strogih proračunskih omejitev je bil ocenjeni proračunski vpliv spodbujevalnih ukrepov, sprejetih v skladu z evropskim načrtom za oživitev gospodarstva, omejen in je tako leta 2009 kot leta 2010 znašal 0,2 % BDP. V skladu z izhodno strategijo, ki jo je priporočil Svet, in ciljem odprave čezmernega primanjkljaja do leta 2012 naj bi se ukrepi za fiskalno konsolidacijo izvajali tudi v prihodnjih letih.

(7)

V proračunu za leto 2010, ki ga je parlament sprejel januarja 2010, je ciljni primanjkljaj 6,3 % BDP. Načrtovana prilagoditev naj bi v skladu s pogoji politike iz programa plačilnobilančne pomoči temeljila predvsem na odhodkih: ukrepi vključujejo zmanjšanje odhodkov v višini približno 2,2 % BDP. V prvi vrsti so to: zamrznitev plač in zmanjšanje zaposlitev v javnem sektorju, s čimer se prispeva k zmanjšanju odhodkov za plače v javnem sektorju za 0,8 % BDP; zmanjšanje javne porabe za blago in storitve, kar pomeni zmanjšanje vmesne potrošnje v javnem sektorju za 0,5 % BDP; zamrznitev pokojnin, kar pomeni zmanjšanje socialnih plačil za 0,8 % BDP; in zmanjšanje subvencij v višini 0,2 % BDP. Vpliv teh ukrepov se deloma izravna s povečanjem odhodkov na drugih področjih, kar povzroči neto zmanjšanje deleža primarnih odhodkov v BDP v višini 1,3 odstotne točke BDP. Predvsem bi se morala sredstva za naložbe povečati za 0,2 % BDP, tudi glede na načrtovano večjo uporabo strukturnih skladov EU. Delež javnofinančnih prihodkov v BDP bi se moral povečati za približno 0,6 odstotne točke BDP, vključno z (enkratnimi) prihodki od povračila davčnih dolgov (obveznica Rompetrola) v višini 0,5 % BDP. Uresničitev zgoraj opisanih neto zmanjšanj odhodkov in povečanj prihodkov bi pomenila izboljšanje javnofinančnega salda za 1,7 % BDP leta 2010 (ob upoštevanju povečanja plačil obresti v višini 0,3 % BDP v predhodnem letu). Ob upoštevanju vse širše proizvodne vrzeli pomeni to občutno izboljšanje strukturnega salda za 2,25 % BDP (kot so ga službe Komisije v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo ponovno izračunale na podlagi podatkov v programu).

(8)

Glavni cilj srednjeročne strategije v programu za konvergenco je zmanjšanje primanjkljaja pod referenčno vrednost 3 % BDP do leta 2012 v skladu s priporočilom Sveta po členu 126(7) z dne 16. februarja 2010. V programu je določena postopna pot za zmanjšanje nominalnega primanjkljaja s 6,3 % BDP leta 2010 na 4,4 % BDP leta 2011 in 3,0 % BDP leta 2012. Za primarni saldo velja podoben trend. Pri (novo izračunanem) strukturnem saldu je poudarek prilagoditve na začetku programskega obdobja. Glede na program naj bi letna fiskalna prilagoditev v letih 2010–2012 v povprečju znašala približno 1,75 % BDP, kar je v skladu s priporočilom Sveta v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Večina prilagoditve temelji na odhodkih, pri čemer naj bi se primarni odhodki s 37,6 % BDP leta 2009 postopoma zmanjšali na 33,3 % BDP leta 2012. Javnofinančni prihodki naj bi se z 31,1 % BDP leta 2009 povečali na 31,7 % BDP leta 2010 in se nato ustalili. Z ukrepi za strukturno konsolidacijo, sprejetimi za uresničitev proračunskega cilja za leto 2010, bo tudi lažje doseči fiskalne cilje za leti 2011 in 2012. Kot so sporočili organi, je srednjeročni cilj Romunije strukturni primanjkljaj v višini 0,7 % BDP. Glede na najnovejše projekcije in stopnjo dolga ta srednjeročni cilj odraža cilje Pakta za stabilnost in rast. V programu pa ni predvideno, da bo srednjeročni cilj dosežen v programskem obdobju.

(9)

Rezultat primanjkljaja za leto 2010 bi bil lahko slabši od napovedanega v programu, ker je nekatere ukrepe za zmanjšanje odhodkov, kot so zmanjšanje zaposlitev v javnem sektorju, s socialnega in političnega vidika težko izvesti. Poleg tega bi bilo morda težko v celoti izterjati enkratne prihodke iz povračila obveznice Rompetrola, kar naj bi prineslo dodatne prihodke v višini 0,5 % BDP. Vendar se je romunska vlada v okviru programa plačilnobilančne pomoči zavezala, da bo izvedla dodatne ukrepe, če s trenutno dogovorjenimi ukrepi ne bi bili ustvarjeni prihranki, ki so potrebni za dosego ciljnega primanjkljaja za to leto. Prav tako morda ne bo lahko doseči programskih ciljev po letu 2010, zlasti zaradi morebitnega negativnega vpliva volilnega koledarja na javne finance. Srednjeročno predstavlja morebitno dodatno tveganje kopičenje dolgov javnih podjetij, ki ima lahko, če ne bo rešeno in bi morala na določeni stopnji posredovati vlada, negativne posledice za proračun. Nazadnje, v programu niso opredeljeni ukrepi, ki bodo sprejeti za zmanjšanje primanjkljaja s 6,3 % BDP leta 2010 na 3,0 % BDP leta 2012. Ta podatek naj bi bil vključen v srednjeročni proračunski okvir za obdobje 2011–2013, ki ga je treba sprejeti do maja 2010.

(10)

Bruto javni dolg je v programu za konvergenco ocenjen na 23 % BDP leta 2009, pri čemer se je povečal s 13,6 % v preteklem letu. Glavni vzrok za povečanje deleža dolga v BDP so bili močno povečanje primanjkljaja, upad BDP, povečanje plačil obresti in učinek določitve vrednosti, ki izhaja iz razvrednotenja menjalnega tečaja. Čeprav bi delež dolga ostal občutno pod referenčno vrednostjo iz Pogodbe, bi se – predvsem zaradi velikih javnofinančnih primanjkljajev – v programskem obdobju povečal za dodatnih 6,7 odstotnih točk na 29,7 % BDP leta 2012. Napovedan razvoj deleža dolga bi bil lahko manj ugoden, če proračunski cilji, določeni v programu, ne bodo doseženi.

(11)

Po srednjeročnih projekcijah glede dolga do leta 2020 naj bi se stopnje rasti BDP in deleži davkov le postopoma vrnili na vrednosti, napovedane pred krizo. To bi pomenilo, da proračunska strategija, predvidena v programu, v sedanji obliki in brez dodatnih sprememb politike ne bo zadostovala za stabilizacijo deleža dolga do leta 2020.

(12)

Dolgoročni vpliv staranja prebivalstva na proračun je očitno nad povprečjem EU, kar je predvsem posledica predvidenega visokega povečanja odhodkov za pokojnine. Proračunsko stanje leta 2009, kot je ocenjeno v programu, povečuje proračunski vpliv staranja prebivalstva na vrzel v vzdržnosti. Zmanjšanje primarnega primanjkljaja v srednjeročnem obdobju, kot je predvideno v programu, in izvajanje osnutka pokojninske reforme, ki je bila v okviru programa plačilnobilančne pomoči za Romunijo dogovorjena skupaj z mednarodnimi finančnimi institucijami in s katero naj bi se omejilo znatno povečevanje odhodkov zaradi staranja prebivalstva, bosta prispevala k zmanjšanju tveganj za vzdržnost javnih financ, ki jih je Komisija v poročilu o vzdržnosti iz leta 2009 (3) ocenila kot visoka.

(13)

Zelo prociklična fiskalna politika med razmahom povpraševanja med letoma 2004 in 2008 je še poslabšala neravnovesja, ki jih je spodbujal zasebni sektor, in dodatno prispevala k pregrevanju gospodarstva. To je bilo v veliki meri posledica na splošno šibkega okvira proračunskega upravljanja, ki je privedel do slabega proračunskega načrtovanja in izvajanja. Izredni prihodki so bili običajno porabljeni prek postopka proračunskih popravkov med letom in le malo sredstev je bilo prihranjenih za težje čase. Šibka upravna sposobnost za načrtovanje in izvajanje projektov javnih naložb sta prav tako prispevala k pogosti nezadostni porabi načrtovanih odhodkov za naložbe. Romunski organi so se za izboljšanje trdnosti svojega fiskalnega okvira na podlagi programa plačilnobilančne pomoči EU zavezali k izboljšanju fiskalnega upravljanja. Parlamentu je bil v odobritev predložen osnutek zakona o fiskalni odgovornosti, ki določa zavezujoč srednjeročni proračunski okvir, vzpostavlja omejitve popravkov proračuna med letom, uvaja zanesljiva fiskalna pravila in ustanavlja fiskalni svet, ki bo zagotavljal neodvisni nadzor nad javnofinančnimi zadevami. Za ustanovitev fiskalnega sveta in predložitev srednjeročnega proračunskega okvira za obdobje 2011–2013 sta bila določena ciljna datuma: konec aprila oziroma konec maja.

(14)

Glavna prednostna naloga in izziv za vlado je izboljšati učinkovitost in uspešnost javne uprave na centralni in lokalni ravni. V okviru večstranske pomoči mednarodnih finančnih institucij je mogoče zaslediti izboljšanje v zvezi z analiziranjem težav, okvirom fiskalnega upravljanja, načrtovanjem in izvrševanjem proračuna ter izvajanjem ukrepov. Vendar je treba doseči dodaten napredek, da bi preprečili poslabšanje dostopa do javnih storitev in njihove kakovosti ter poslovnega okolja na splošno. Posebni izzivi glede uspešnosti na posameznih ministrstvih in sistemske težave, ki zahtevajo pristop na ravni celotne države, naj bi se reševali med bližnjim funkcionalnim pregledom javne uprave. Poleg tega so predvideni posebni ukrepi za izboljšanje učinkovitosti davčnega upravljanja in okrepitev nadzora centralne uprave nad porabo lokalnih organov in podjetij v državni lasti. Organi so sprejeli načrt za odpravljanje dela na črno s poudarkom na ukrepih za povečanje učinkovitosti inšpekcije za delo. Organi si prizadevajo izboljšati tudi učinkovitost in uspešnost porabe javnih sredstev za izobraževanje ter raziskave in razvoj. Nazadnje, vlada namerava sprejeti konkretne ukrepe za povečanje nizke stopnje črpanja sredstev iz strukturnih skladov EU.

(15)

Na splošno je proračunska strategija za leto 2010, določena v programu, v skladu s priporočilom Sveta po členu 126(7). Vendar pa bi lahko bil javnofinančni primanjkljaj zaradi dejstva, da bo nekatere od predvidenih reform s političnega in socialnega vidika težko izvesti, slabši od napovedanega leta 2010. Če se ta tveganja uresničijo, bo treba izvesti ukrepe za nepredvidene razmere, ki jih organi trenutno pripravljajo. Če v programu ne bodo opredeljeni posebni konsolidacijski ukrepi, se lahko zgodi, da proračunska strategija od leta 2011 ne bo popolnoma skladna s priporočilom Sveta po členu 126(7). V programu manjkajo predvsem podrobnosti o dodatnih ukrepih za konsolidacijo, ki jih bo treba v letih 2011 in 2012 sprejeti za uresničitev fiskalnih ciljev. Tovrstne podatke bi bilo treba vključiti v srednjeročni proračunski okvir za obdobje 2011–2013, ki ga je treba sprejeti do konca maja 2010. Proračunski scenarij v programu za celotno obdobje 2010–2012 predvideva povprečno letno fiskalno prilagoditev v višini 1,75 %, kar je v skladu s priporočilom Sveta po členu 126(7), vendar je izpostavljeno enakim tveganjem kot proračunski cilji.

(16)

Kar zadeva predpisane podatke, opredeljene v kodeksu ravnanja za programe za stabilnost in konvergenčne programe, v programu manjkajo nekateri neobvezni podatki (4). Poleg tega temeljne predpostavke programa niso predstavljene v posebni preglednici, kot je predlagano v kodeksu ravnanja. Svet je v priporočilih za odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2012, temelječih na členu 126(7) in sprejetih 16. februarja 2010, Romunijo tudi pozval, naj posebno poglavje v posodobljeni različici programa Romunije za konvergenco posveti izvajanju priporočil Sveta. Najnovejša posodobljena različica programa vključuje poseben razdelek o uporabi postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem v primeru Romunije.

(i)

dosledno izvaja ukrepe za fiskalno konsolidacijo za leto 2010, dogovorjene kot del programa plačilnobilančne pomoči, in po potrebi sprejme dodatne korektivne ukrepe, da bo dosežen cilj javnofinančnega primanjkljaja za leto 2010. Romunski organi naj v sklopu srednjeročnega proračunskega okvira, ki ga je treba pripraviti do konca maja 2010, opredelijo tudi ukrepe za fiskalno konsolidacijo, potrebne za dosego proračunskih ciljev programa za leti 2011 in 2012;

(ii)

izboljša fiskalni okvir s sprejetjem in izvedbo zakona o fiskalni odgovornosti in naj pri oblikovanju in izvajanju fiskalne politike upošteva zlasti analizo fiskalnega sveta;

(iii)

sprejme osnutek pokojninskega zakona in ga izvaja ter tako prispeva k znatnemu izboljšanju dolgoročne vzdržnosti javnih financ.