2.6.2010   

SL

Uradni list Evropske unije

C 143/17

(1)

Svet je 26. aprila 2010 preučil posodobljeno različico programa Poljske za konvergenco za obdobje 2009–2012.

(2)

Poljska je bila edina država članica EU, ki je leta 2009 zabeležila pozitivno rast, pri čemer se je realni BDP po ocenah povečal za 1,7 %. To gre pripisati vrsti ugodnih dejavnikov, kot so zdravi temelji ob začetku krize, dobro kapitaliziran in odporen finančni sektor, razmeroma nizka stopnja odprtosti gospodarstva, znatna depreciacija poljske valute na začetku krize ter pravočasna prilagoditev monetarnih in fiskalnih politik.

Čeprav so nekateri dejavniki, ki so spodbudili rast, začasni (rezerve za podporno fiskalno politiko skorajda ni več, menjalni tečaj pa narašča), so se v zadnjih mesecih gospodarski obeti Poljske znatno izboljšali. Ključni izzivi v naslednjih letih bodo povezani s ponovno vzpostavitvijo vzdržnega javnofinančnega stanja in ohranitvijo trajnostnega procesa zmanjševanja zaostanka brez ogrožanja fiskalne in makroekonomske stabilnosti. Poljska ni izkoristila ugodnih gospodarskih razmer (2006–2008) za konsolidacijo javnih financ in strukturni javnofinančni primanjkljaj (tj. ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov, izračunan v skladu z dogovorjeno metodologijo na podlagi podatkov iz posodobljene različice programa) je leta 2009 po ocenah dosegel 7 % BDP. Na podlagi obvestila iz aprila 2009, ki so ga poljski organi poslali v okviru postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem in v katerem je javnofinančni primanjkljaj države leta 2008 znašal 3,9 % BDP, je Svet 7. julija 2009 ugotovil, da ima Poljska čezmeren primanjkljaj, in priporočil njegovo odpravo do leta 2012.

(3)

Čeprav je ugotovljeni padec dejanskega BDP v kriznem obdobju večinoma cikličen, je bila prizadeta tudi raven potencialne proizvodnje. Zaradi manjših vlaganj, omejene razpoložljivosti kreditov in naraščajoče strukturne brezposelnosti lahko kriza vpliva tudi na potencialno rast v srednjeročnem obdobju, čeprav bi morali biti vplivi na Poljskem manjši zaradi manjšega obsega uničenega kapitala in prožnega trga dela Poljske. Poleg tega pa zaradi posledic gospodarske krize narašča tudi negativni vpliv staranja prebivalstva na potencialno proizvodnjo in vzdržnost javnih financ. Zato bo nujno treba pospešiti izvajanje strukturnih reform, da bi spodbudili potencialno rast. Ob upoštevanju nizke stopnje zaposlenosti na Poljskem in potrebe po reformah, s katerimi bi pospešili sedanji proces zmanjševanja zaostanka, bo predvsem treba sprejeti dodatne ukrepe za spodbujanje udeležbe na trgu dela, izboljšanje poslovnega okolja ter spodbujanje zasebne porabe za raziskave in razvoj.

(4)

V temeljnem makroekonomskem scenariju, na katerem temeljijo proračunske projekcije v programu, je predvideno, da se bo realna rast BDP z 1,7 % leta 2009 povečala na 3 % leta 2010, na 4,5 % leta 2011 in 4,2 % leta 2012. Na podlagi trenutno razpoložljivih podatkov (2) se zdi, da je predpostavka v zvezi z realno rastjo BDP leta 2010 rahlo optimistična, predpostavki za leti 2011 in 2012 pa se zdita optimistični. Program predstavlja nadomestni „scenarij tveganja“ z manjšo realno rastjo BDP, in sicer 2,7 % leta 2010, 3,7 % leta 2011 in 3,5 % leta 2012, kar se zdi bolj uresničljivo. Na podlagi zadnjih informacij je projekcija programa za obdobje 2010–2012 v zvezi s postopnim povečanjem zaposlovanja uresničljiva, zlasti ker se zdi, da se s hitrim prilagajanjem realnih plač blažijo vplivi manjšega obsega zaposlovanja. Projekcije programa glede inflacije, ki kažejo na zmanjšanje inflacije na približno 2 % leta 2010 zaradi rasti vrednosti valute in pritiska na plače ter posledičnega zmernega ponovnega vzpona skladno z boljšimi gospodarskimi razmerami, so realistične.

(5)

V programu je javnofinančni primanjkljaj za leto 2009 ocenjen na 7,2 % BDP. Občutno poslabšanje v primerjavi s primanjkljajem 3,6 % BDP leta 2008 v veliki meri kaže na vpliv krize na javne finance, vendar je tudi posledica spodbujevalnih ukrepov v višini približno 2 % BDP, ki jih je vlada leta 2009 izvedla v skladu z evropskim načrtom za oživitev gospodarstva. Manjša dohodnina (določena leta 2007), večje javne naložbe in indeksacija socialnih transferjev so glavni elementi spodbude. Primanjkljaj bi bil lahko leta 2009 po drugi strani še večji, če ne bi bili izvedeni ukrepi za njegovo zmanjšanje, ocenjeni na približno 1,5 odstotne točke (zmanjšanje upravnih odhodkov in povečanje dividend v podjetjih v državni lasti). Kljub tem ukrepom se je strukturni saldo leta 2009 poslabšal za več kot 2 odstotni točki BDP, kar kaže tudi na preveliko potrošnjo v nekaterih splošnih podsektorjih države (3) in neugodno sestavo rasti.

Kljub temu, da je strukturni primanjkljaj visok in da je predviden strm preobrat gospodarske dejavnosti, je v programu določena postopna izhodna strategija z zmerno fiskalno konsolidacijo v letih 2010–2011.

(6)

V programu je za leto 2010 predvideno manjše znižanje javnofinančnega primanjkljaja na 6,9 % BDP, ki naj bi bilo posledica velikega povečanja deleža prihodkov (za 2,2 odstotni točki), s čimer bi se več kot izravnalo izrazito povečanje deleža odhodkov (za 1,9 odstotne točke), zlasti zaradi povečanja kapitalske porabe (ki je delno financirana s skladi EU). Glavna konsolidacijska ukrepa sta povečanje nekaterih trošarin in trošarinam podobnih dajatev (približno 0,2 % BDP) ter zmanjšanje rasti plač v državnem proračunu (0,3 % BDP), kar skupaj znaša 0,5 % BDP. Izboljšanje strukturnega salda naj bi znašalo 0,8 odstotne točke BDP in bi kazalo tudi na ugodno sestavo rasti, s čimer bi se bolj kot običajno povečala elastičnost davkov. Fiskalna prilagoditev iz sedanjih načrtov je manjša od letnega povprečja, ki ga je julija 2009 priporočil Svet za obdobje 2010–2012 (vsaj 1,25 odstotne točke BDP).

(7)

Glavni cilj srednjeročne proračunske strategije programa je zmanjšati primanjkljaj pod referenčno vrednost 3 % BDP do leta 2012, kakor je priporočil Svet v skladu s členom 104(7) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti. Vendar je načrtovana prilagoditev predvidena šele za konec programskega obdobja: nominalni saldo leta 2010 naj bi se izboljšal za 0,3 odstotne točke BDP, leta 2011 za 1 odstotno točko BDP in leta 2012 za 3 odstotne točke BDP. Strukturni saldo naj bi se v obdobju 2010–2011 izboljšal za 0,8–0,9 odstotne točke BDP na leto in za 3 odstotne točke BDP leta 2012. Zaradi izravnave izhodiščnega stanja nominalnega primanjkljaja leta 2009, ki je bilo slabše, kot je bilo predvideno ob pripravi priporočila Sveta, bi povprečna letna strukturna prilagoditev za obdobje 2010–2012 znašala približno 1¼ % BDP, kar je nekoliko več od priporočene prilagoditve iz priporočila Sveta na podlagi postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Konsolidacija v letih 2011–2012 temelji zlasti na odhodkih, vendar ni podprta z dovolj konkretnimi ukrepi. Skupni neto učinek napovedanih ukrepov, tj. ukrepov iz načrta za razvoj in konsolidacijo financ z dne 29. januarja 2010, na katerem v veliki meri temelji program za konvergenco, ne presega 0,5 % BDP v obdobju 2011–2012 (4). V programu je potrjeno, da se Poljska zavzema za izpolnitev srednjeročnega cilja javnofinančnega salda, tj. –1 % BDP v strukturnem smislu. Srednjeročni cilj glede na najnovejše projekcije in stopnjo dolga več kot primerno izraža cilje Pakta za stabilnost in rast. Vendar pa v programu ni predvideno, da bo ta cilj dosežen v programskem obdobju.

(8)

Proračunski rezultati bi lahko bili v celotnem programskem obdobju slabši od načrtovanih v programu. Realna rast BDP bi bila lahko manj ugodna od predvidene, kar bi pomenilo, da bi bili davčni prihodki manjši od pričakovanih. Če se uresniči nadomestni, previdnejši in bolj uresničljiv scenarij, bi bil v skladu s programom primanjkljaj leta 2012 skoraj 5 % BDP, čezmerni primanjkljaj pa se ne bi zmanjšal v roku, ki ga je določil Svet. V zvezi s fiskalnimi cilji za leti 2011 in 2012 niso bili sprejeti konkretni ukrepi. Zaradi napornega volilnega koledarja za naslednji dve leti (predsedniške in lokalne volitve jeseni 2010 ter parlamentarne volitve jeseni 2011) se pojavljajo vprašanja, kdaj bodo takšni ukrepi določeni in izvedeni. Poljska je pri izpolnjevanju ciljev glede porabe na javnofinančni ravni, določenih v naslednjih posodobljenih različicah programov za konvergenco, dosegla mešane rezultate, nove pobude za krepitev fiskalnega okvira pa morda niso dovolj za spremembo tega vzorca v obdobju programa. Dokler ne bo določeno „ciljno“ pravilo glede odhodkov, se bo izvajalo predlagano novo „začasno“ pravilo, čeprav to zajema le zelo majhen del javnofinančnih odhodkov (manj kot 15 %) in bo njegov učinek na letno prilagoditev majhen, tudi če bi ga izvajali dosledno (manj kot 0,2 % BDP letno v obdobju 2011–2012) (5). Na splošno bi bili lahko proračunski rezultati slabši od napovedanih v programu.

(9)

Bruto javni dolg naj bi se po ocenah s 47,2 % BDP leta 2008 povečal na 50,7 % BDP leta 2009. Napovedano je, da se bo ta delež v programskem obdobju povečal za 5 odstotnih točk in leta 2012 dosegel stopnjo približno 56 % BDP, vendar bo ostal pod referenčno vrednostjo iz Pogodbe, zlasti zaradi velikih javnofinančnih primanjkljajev. Pomembni prihodki od privatizacij, predvideni za leto 2010, naj bi omejili rast deleža dolga. Vendar so lahko zaradi še vedno slabih tržnih razmer in slabših rezultatov preteklih privatizacijskih načrtov prihodki manjši od pričakovanih. Službe Komisije so v skladu z drugačnim makroekonomskim scenarijem in nespremenjenimi politikami v svoji napovedi jeseni 2009 napovedale, da bo delež dolga leta 2011 presegel 60 % BDP. Čeprav se zdi, da je napoved glede na zadnje podatke optimistična, bo delež dolga v naslednjih letih morda večji od predvidenega v programu.

(10)

Iz srednjeročnih projekcij dolga, v skladu s katerimi naj bi se stopnja rasti BDP postopoma približala vrednostim, napovedanim v obdobju pred krizo, delež davkov pa znova dosegel ravni pred krizo, in ki vključujejo predvideno povečanje odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva, je razvidno, da bo proračunska strategija, predvidena v programu, v sedanji obliki in brez nadaljnjih sprememb politike več kot zadostovala za stabilizacijo deleža dolga v BDP do leta 2020. Program zajema reforme, ki spodbujajo dolgoročno vzdržnost javnih financ (vključitev uniformiranih poklicev v prenovljeni splošni pokojninski sistem, upokojitvena starost, sklad socialne varnosti za kmete in zmanjšanje invalidnin). Čeprav so ti ukrepi dolgoročno zelo pomembni za javnofinančni saldo in razvoj trga dela, naj bi se izvajali postopno in zato ne bodo občutno vplivali na javnofinančni saldo v programskem obdobju.

(11)

Dolgoročni proračunski vpliv staranja prebivalstva je bistveno manjši od povprečja EU, kar se kaže tudi v napovedanem zmanjšanju javne porabe za pokojnine. Vendar proračunsko stanje leta 2009 dolgoročno ustvarja izrazito vrzel v vzdržnosti. Zagotavljanje višjih primarnih presežkov v srednjeročnem obdobju, kot je predvideno v programu, bi prispevalo k zmanjšanju tveganja za vzdržnost javnih financ, ki je bilo v poročilu Komisije o vzdržnosti iz leta 2009 (6) ocenjeno kot srednje visoko.

(12)

Fiskalni okvir Poljske je mogoče izboljšati. Poljska ima eno samo vrsto fiskalnega pravila, ki temelji na treh pragih dolga (50 %, 55 % in 60 % BDP, pri čemer je zadnji določen v ustavi); če bi bil kateri izmed njih presežen, bi to pomenilo vedno obsežnejše ukrepe za fiskalno konsolidacijo. Institucionalni okvir ne zagotavlja zadostnega nadzora odhodkov, kar je razlog za stalne napake v zvezi z njimi. Organi so leta 2009 sprejeli ukrepe za izboljšanje fiskalnega okvira. Veljavno pravilo o zadolževanju so poostrili z uvedbo posebne dodatne določbe o vrsti ukrepov, ki jih treba sprejeti, če bi javni dolg presegel 55 % BDP (nacionalna opredelitev, ne po ESR 95). Okvir fiskalnega načrtovanja državnega proračuna je bil s treh let podaljšan na štiri. Državne institucije so bile deloma reorganizirane zaradi boljše preglednosti javnih računov. Organi načrtujejo tudi izboljšanje fiskalnega okvira, vključno z uvedbo „začasnih“ in „ciljnih“ pravil glede odhodkov. Vendar pa bo „začasno“ pravilo zajemalo le neobvezni del državnega proračuna (brez javnih naložb), ki trenutno znaša manj kot 15 % javnofinančnih odhodkov. Čeprav bodo ti ukrepi pospešili konsolidacijo v prihodnosti, pa ne nadomeščajo ukrepov, s katerimi bi bilo treba spodbuditi izvajanje konsolidacije iz programa.

(13)

Kar zadeva sestavo javnofinančnih odhodkov, je na Poljskem razmeroma velik delež javnofinančnih odhodkov namenjen socialni zaščiti na račun razmeroma majhne porabe v nekaterih kategorijah, ki spodbujajo rast (inovacije, raziskave in razvoj), in na področju zdravstvenega varstva. Poleg tega se zdi, da bi bilo mogoče znatno izboljšati učinkovitost javnofinančnih odhodkov na področjih, kot sta zdravstveno varstvo in izobraževanje. Davčna obremenitev prihodkov je sicer blizu povprečja EU, vendar pa bi bilo koristno dodatno poenostaviti zapleten sistem obdavčitve in pobiranja davkov. Poljski organi od leta 2005 postopno prehajajo k ciljno usmerjenemu upravljanju proračuna, s čimer naj bi se izboljšali učinkovitost in uspešnost javnofinančnih odhodkov v naslednjih letih. V proračunu za leto 2010 se je razširil obseg spremljanja učinkov tovrstnega proračuna, ki sedaj vključuje dodatne dele javnofinančnega sektorja in dodatne odhodke. Prvi državni proračun, ki ga bo spremljanje učinkov zajelo v celoti, naj bi bil izveden leta 2013.

(14)

Na splošno je proračunska strategija za leto 2010, določena v programu, v skladu s priporočili Sveta na podlagi člena 104(7) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti z dne 7. julija 2009. Vendar pa ob upoštevanju tveganj proračunska strategija od leta 2011 naprej morda ne bo v skladu s priporočili Sveta. Povprečna letna strukturna prilagoditev, načrtovana za obdobje 2010–2012, je 1½ % BDP, kar je nekoliko več, kot je priporočil Svet na podlagi postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem. Vendar je fiskalna konsolidacija predvidena šele za konec programskega obdobja, ciljni primanjkljaj temelji na ugodnih predpostavkah o rasti, načrtovano varčevanje pri odhodkih pa ni podprto z dovolj konkretnimi ukrepi. Ob upoštevanju dobrih rezultatov poljskega gospodarstva med krizo, okrevanja, ki ga napovedujejo organi po letu 2010, velikega strukturnega javnofinančnega primanjkljaja in cilja organov, da zmanjšajo čezmerni primanjkljaj do leta 2012, bi bila primerna strategija fiskalne konsolidacije, ki bi se izvajala bolj na začetku programskega obdobja. V letu 2010 se mora proračun dosledno izvajati, poskrbeti je treba, da bodo tekoči primarni odhodki manjši od načrtovanih, če je to le mogoče, izredne prihodke pa je treba nameniti za zmanjšanje primanjkljaja. Ciljni javnofinančni primanjkljaj za obdobje 2011–2012 bi morali podkrepiti z obsežnimi dodatni ukrepi, ki bi morali zagotoviti tudi ustrezno mejno vrednost, če se temeljni makroekonomski scenarij iz programa ne bi uresničil.

(15)

Kar zadeva predpisane podatke, določene v kodeksu ravnanja za programe za stabilnost in konvergenčne programe, program vključuje vse obvezne in večino neobveznih podatkov (7). Svet je v priporočilih v skladu s členom 104(7) Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti z dne 7. julija 2009 tudi pozval Poljsko, naj o doseženem napredku v zvezi z izvajanjem priporočil Sveta poroča v posebnem poglavju v posodobljenih različicah programov za konvergenco. Poljska je to priporočilo delno upoštevala. Zlasti niso ustrezno določeni podrobni ukrepi, ki so potrebni za zmanjšanje primanjkljaja pod referenčno vrednost do leta 2012, in reforme, s katerimi naj bi v naslednjih letih omejili primarne tekoče odhodke.

(i)

dosledno izvaja proračun za leto 2010, pri čemer naj, če je to le mogoče, poskrbi, da bodo primarni tekoči odhodki manjši od načrtovanih, ter izredne prihodke nameni zmanjšanju primanjkljaja;

(ii)

spodbudi načrtovano proračunsko prilagoditev v letu 2011, da bo tako lahko dosežena priporočljiva povprečna letna fiskalna prilagoditev v višini 1,25 % BDP v skladu s členom 104(7) priporočila, in naj bo pripravljena v letih 2011 in 2012 sprejeti dodatne konsolidacijske ukrepe, če se uresničijo tveganja, povezana z dejstvom, da je scenarij iz programa ugodnejši od scenarija, na katerem temelji priporočilo v skladu s členom 104(7) PES;

(iii)

še naprej izboljšuje fiskalni okvir, vključno z uvedbo pravila glede odhodkov, ki bo zajemalo večji delež primarnih javnofinančnih kot „začasno“ pravilo iz programa za konvergenco in bo vključevalo ustrezne mehanizme za spremljanje in izvrševanje. Za to bi bilo treba zmanjšati delež obvezne porabe v skupnih odhodkih.