19.3.2009   

SL

Uradni list Evropske unije

C 64/1

(1)

Svet je 10. marca 2009 preučil posodobljeno različico programa Francije za stabilnost, ki obravnava obdobje 2008–2012.

(2)

Svetovna finančna kriza je leta 2008 z zmanjšanim zaupanjem potrošnikov in podjetij ter strožjimi kreditnimi pogoji še bolj upočasnila rast. Po upadu industrijske proizvodnje v zadnjem četrtletju leta 2008 naj bi se letni BDP leta 2009 predvidoma bistveno zmanjšal. Glavni politični izzivi v recesiji so stabilizacija finančnega sektorja, povrnitev zaupanja potrošnikov in podjetij ter podpora naložbam. Recesija bo pomembno vplivala na javne finance, saj je primanjkljaj leta 2008 presegel 3 % BDP, kakor je francoski minister za gospodarstvo, industrijo in zaposlovanje navedel v dopisu, ki ga je 6. februarja 2009 poslal komisarju za gospodarske in finančne zadeve, v skladu z vmesno napovedjo služb Komisije iz januarja 2009 pa naj bi primanjkljaj leta 2009 presegel 5 % BDP. V napovedih je upoštevan tudi vpliv 0,8 % BDP na proračunski saldo iz načrta za oživitev gospodarstva, ki je bil sprejet decembra ter katerega glavna ukrepa sta predfinanciranje javnih naložb in zagotovitev finančne pomoči podjetjem. Vlada je izvedla več strukturnih reform, ki naj bi ugodno vplivale na potencialno gospodarsko rast.

(3)

V makroekonomskem scenariju, na katerem temelji program, je predvideno, da bo rast BDP v celotnem programskem obdobju pozitivna. Potem ko se je leta 2008 upočasnila na približno 1 %, naj bi se leta 2009 predvidoma še naprej zniževala v obsegu med 0,2 % in 0,5 %, preden se bo leta 2010 zvišala na približno 2 % in nato na 2,5 % v preostalem programskem obdobju. Glede na trenutno razpoložljive podatke (2) se zdi, da scenarij temelji na izrazito ugodnih predpostavkah o rasti. V tej oceni so upoštevani bistveno zmanjšanje BDP v zadnjem četrtletju leta 2008 in črnoglede gospodarske napovedi, ki temeljijo na nizkih kazalnikih zaupanja, ter predvideno veliko zmanjšanje obsega naložb in trgovine, pa tudi vpliv načrta za oživitev gospodarstva in zakona o posodobitvi gospodarstva na rast (3). Glede na najnovejše gibanje cen nafte in intenzivnost svetovne gospodarske recesije se zdijo projekcije glede inflacije za leto 2009 v programu visoke, za naslednja leta pa realistične. Francoske oblasti so 6. februarja obvestile Komisijo, da bodo pregledale makroekonomske in javnofinančne napovedi.

(4)

Splošni javnofinančni primanjkljaj za leto 2008 je v vmesni oceni služb Komisije ocenjen na 3,2 % BDP, kar je za 0,3 % slabše od podatka v programu, vendar je bil potrjen v prej navedenem dopisu z dne 6. februarja (4). Razliko v višini 0,9 % BDP v primerjavi s ciljem iz predhodne posodobitve (2,3 % BDP) je mogoče pojasniti predvsem s (i) slabšim rezultatom v letu 2007 od predvidenega (0,3 % BDP), (ii) izrazito šibkejšo realno rastjo BDP leta 2008 od predvidene v predhodni posodobitvi, zaradi katere so bili davčni prihodki nižji v primerjavi z načrtom (za 0,3 % BDP), in (iii) višjimi plačili za obresti, pri čemer se kaže vpliv višje inflacije leta 2008 na stroške odplačila dolgov iz obveznic, vezanih na inflacijo (0,2 % BDP).

(5)

Posodobljena različica vsebuje ciljni primanjkljaj za leto 2009, ki znaša 3,9 % BDP, v primerjavi s predvidenimi 5,4 % v vmesni napovedi služb Komisije. Večji primanjkljaj leta 2009 je posledica delovanja samodejnih stabilizatorjev v odzivanju na gospodarsko recesijo, pa tudi vpliva svežnja finančnih spodbud iz decembra 2008 v višini 0,8 % BDP. Pred kratkim je vlada napovedala višji ciljni primanjkljaj v višini 4,4 % BDP (5). Strukturni primanjkljaj (tj. ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov), ki so ga službe Komisije znova preračunale, naj bi po informacijah iz posodobljenega programa stabilnosti leta 2009 predvidoma dosegel 3 % BDP v primerjavi z 2,5 % leta 2008. Taka proračunska naravnanost se lahko šteje za ekspanzivno in se lahko v celoti pojasni s fiskalnim impulzom, povezanim s svežnjem spodbujevalnih ukrepov.

(6)

V programu opredeljen srednjeročni cilj proračunske strategije Francije je leta 2012 doseči uravnoteženo proračunsko stanje v strukturnem smislu. Po projekcijah iz programa, ki so bile revidirane z zgoraj omenjenim dopisom z dne 6. februarja, naj bi se splošni javnofinančni primanjkljaj najbolj povečal leta 2009, in sicer na 4,4 % BDP (s 3,9 % BDP), nato pa naj bi se leta 2010 zopet zmanjšal na 3,1 % BDP (s 2,7 % BDP), saj se bo postopno izčrpal proračunski vpliv načrta za oživitev gospodarstva. Po vmesni napovedi služb Komisije pa naj bi se splošni javnofinančni primanjkljaj leta 2009 zvišal na 5,4 % BDP in nato leta 2010 dosegel 5,0 % BDP. Po projekcijah, revidiranih s prej navedenim dopisom, naj bi se primanjkljaj predvidoma po letu 2010 še naprej zmanjševal in leta 2012 dosegel 1,5 % BDP. Gibanje primarnega salda bo podobno. Strukturni primanjkljaj naj bi se predvidoma umiril leta 2009 pri 3 % BDP in se leta 2010 izboljšal za približno 1 % BDP, v zadnjih letih programskega obdobja pa za 0,5 % BDP na leto. To naj bi se predvidoma doseglo s postopnim odpravljanjem načrta za oživitev gospodarstva in točno določeno omejitvijo odhodkov. V skladu s posodobljenim programom naj bi se leta 2009 delež dolga v BDP povečal na 69,1 % in se leta 2010 na splošno ustalil pri 69,4 %, preden se bo v naslednjih dveh letih rahlo zmanjšal. To poleg proračunske naravnanosti vključuje tudi vpliv dokapitalizacije bank in sodelovanje v strateškem naložbenem skladu (6) v višini približno 0,75 % BDP, ne vključuje pa morebitnih pogojnih obveznosti iz jamstvene sheme. V skladu z vmesno napovedjo služb Komisije naj bi delež dolga v BDP leta 2009 dosegel 72,4 %, leta 2010 pa 76 %. Razlika v primerjavi s posodobitvijo programa stabilnosti se pojasnjuje z različno rastjo in podatki o splošnem javnofinančnem primanjkljaju.

(7)

Proračunski rezultati so v celotnem programskem obdobju odvisni od negativnih tveganj. Prvič, ne izražajo še slabšega rezultata v letu 2008 (za 0,3 % BDP), ki je bil nedavno potrjen z zgoraj navedenim dopisom. Ta rezultat izraža tudi dejstvo, da v ugodnih/nevtralnih gospodarskih časih (7) ni bilo zadostne fiskalne konsolidacije, delno pa pojasnjuje tudi popravek ciljnega primanjkljaja za leto 2009 navzgor na 4,4 % BDP (ki upošteva tudi popravek navzdol pri davku od dobička pravnih oseb). In kar je še pomembneje, makroekonomske napovedi iz programa ne vključujejo recesije, ki je sedaj predvidena za leto 2009, kar pomeni precejšnje proračunsko tveganje, tudi za najnovejši ciljni primanjkljaj, ki ga je objavila vlada. Poleg vpliva samodejnih stabilizatorjev obstaja tudi tveganje določene prekoračitve pri odhodkih za zdravstveno varstvo (8). Nazadnje, glede na pretekle rezultate lokalnih organov obstaja tveganje, da načrtovani ciljni odhodki ne bodo izpolnjeni. Obstaja tudi tveganje, da je scenarij zadolževanja preveč optimističen, kar pomeni tveganje za proračunski saldo in možne posledice stabilizacijskih ukrepov v finančnem sektorju.

(8)

Dolgoročni proračunski vpliv staranja prebivalstva je malo pod povprečjem EU, pri čemer so se odhodki za pokojnine povečali v nekoliko bolj omejenem obsegu, kar je posledica pokojninskih reform, ki se že izvajajo, med njimi tudi reforma t.i. régimes spéciaux (posebnih pokojninskih sistemov), katerih namen je, da se zahtevano obdobje plačevanja prispevkov uskladi s pravili iz drugih sistemov. Proračunsko stanje, kot ga za leto 2009 napoveduje program in ki je slabše od začetnega stanja v predhodnem programu, povečuje proračunski vpliv staranja prebivalstva na vrzel v vzdržnosti. Če bi za izhodišče vzeli proračunsko stanje za leto 2009 iz vmesne napovedi služb Komisije, bi se vrzel v vzdržnosti povečala. Trenutna raven bruto dolga presega referenčno vrednost iz Pogodbe. Zgoraj omenjeni programi za stabilnost finančnega sektorja, ki jih je sprejela Francija, bi lahko vplivali na dolgoročno vzdržnost javnih financ, če se stroški vladne podpore ne bi v celoti povrnili v prihodnosti. Zagotavljanje višjih primarnih presežkov v srednjeročnem obdobju, kot je predvideno že v programu, bi prispevalo k zmanjšanju srednjeročnih tveganj za vzdržnost javnih financ.

(9)

Pretekli rezultati Francije kažejo, da prekoračitve javnofinančnih odhodkov v zadnjem desetletju niso bile izjema, kar kaže na slabosti veljavnih proračunskih pravil. Z reformo ustave, sprejeto 23. julija 2008, je bil uveden splošni cilj uravnoteženih proračunov za javne finance (9). Vendar pa se zaradi nezavezujoče narave cilja uravnoteženih proračunov zastavlja vprašanje, ali ga bo mogoče učinkovito nadzorovati. Z reformo se uvaja tudi večletni proračun, ki ga bo sprejemal Parlament, prvič leta 2009 za obdobje 2009–2012, kar je enako dolgo obdobje kot v programu stabilnosti. Ta reforma naj bi prispevala k izboljšanju upravljanja javnih financ in k proračunski disciplini.

Po uvedbi splošnega pregleda javnih politik sredi leta 2007 je bilo sprejetih več ukrepov za povečanje učinkovitosti javne porabe, vključno z zmanjšanjem števila javnih uslužbencev. Novi predpis o zadolževanju, ki se uporablja za podsektor socialne varnosti, je začel veljati leta 2008. (10)

(10)

Francoska vlada je v odgovor na finančno krizo sprejela več ukrepov za zagotovitev stabilnosti finančnega sektorja. Da bi ublažila posledice krize za kreditno plačilno sposobnost francoskih bank, se je odločila (11), da odkupi sekundarne dolgove bank do višine 40 milijard EUR, ne da bi zahtevala glasovalne pravice. V zameno so se banke zavezale, da bodo zlasti povečale posojila za gospodarstvo in tako zagotovile raven financiranja, ki bo v skladu s potrebami gospodarskih subjektov. Poleg tega je bilo zakonsko odobrenih 320 milijard EUR (12) kot jamstvo za dolgove bank. Namen te jamstvene sheme je izboljšati dostop bank do finančnih sredstev glede na hud pritisk, s katerim se mora trg medbančnih posojil spopadati vse od začetka finančne krize. Banke bodo za svoja posojila plačale premijo za vladno jamstvo in zagotovile kritje.

(11)

Francoska vlada je v odgovor na gospodarsko krizo 4. decembra predstavila načrt za oživitev gospodarstva, ki ga je mogoče opisati kot uravnotežen zbir prihodkovnih in odhodkovnih instrumentov, ki je tudi v skladu z Evropskim načrtom za oživitev gospodarstva. Ukrepi vlade vključujejo javne naložbe (zlasti v javna podjetja, infrastrukturo, raziskave in obrambo), ukrepe na trgu dela (delodajalci v majhnih podjetjih naj bi bili na primer popolnoma oproščeni plačila prispevkov za socialno varnost pri zaposlovanju novih uslužbencev), podporo podjetjem (kot je sektorska pomoč za gradnjo stanovanj in avtomobilsko industrijo ter pospešitev vladnih plačil podjetjem, zlasti MSP) in podporo kupni moči gospodinjstev (zlasti 200 EUR pomoči za gospodinjstva z nižjim prihodkom, ki naj bi se izplačala aprila 2009). Sveženj lahko šteje za ciljno usmerjenega in pravočasnega. Napovedani ukrepi so začasni in zato ukinljivi, brez stroškov za javne finance po letu 2010. Vlada izvaja tudi več strukturnih reform, ki naj bi ugodno vplivale na potencialno rast gospodarstva in s tem dolgoročno tudi na javne finance. V zvezi s trgoma blaga in storitev je cilj prej navedenega zakona o posodobitvi gospodarstva povečati potencialno rast, zlasti s spodbujanjem individualnega podjetništva in zmanjševanjem obstoječih ovir za konkurenco, tudi v sektorju prodaje na drobno. Novi zakoni so bili sprejeti tudi za trg dela, zlasti glede prožne varnosti. Cilj zakona o posodobitvi trga dela, ki je bil sprejet junija 2008 in pomeni prenos prvega panožnega sporazuma socialnih partnerjev, je razviti varnejše in prožnejše pogodbe o zaposlitvi. Uvedena je bila tudi pomembna reforma postopkov socialnega dialoga za lažje sklepanje večinskih sporazumov. Ti ukrepi so povezani s srednjeročnim programom reform in priporočili, ki jih je Komisija posebej za to državo predlagala 28. januarja 2009 na podlagi lizbonske strategije za rast in delovna mesta.

(12)

Po poslabšanju javnih financ v letih 2007 in 2008, ko so bile gospodarske razmere ugodnejše, je proračunska naravnanost v letu 2009, ko so časi neugodni, ekspanzivna (izraža odziv francoske vlade na Evropski načrt za oživitev gospodarstva). Javne finance bodo zato utrjene v skladu s programom; vendar pa ob upoštevanju precejšnjih tveganj za proračunske cilje, ki jih pomeni primanjkljaj, ki bo v letih 2009 in 2010 bistveno presegel 3 %, srednjeročni cilj glede uravnoteženega proračuna v strukturnem smislu do leta 2012 ne bo dosežen.

Francija lahko v teh okoliščinah zmanjša tveganje glede prekoračitve odhodkov z izvajanjem in nadaljnjim izboljševanjem svojega javnofinančnega okvira, zlasti v zvezi s predpisi o odhodkih. Nazadnje, ob upoštevanju prej navedenih tveganj v zvezi s projekcijami o zadolževanju bo delež dolga, ki izraža ekspanzivno naravnanost leta 2009, velik, za njegovo zmanjšanje pa bodo v prihodnjih letih potrebni odločni ukrepi.

(13)

Kar zadeva zahteve po podatkih, določenih v kodeksu ravnanja za programe stabilnosti in konvergenčne programe, vsebuje program vse obvezne in večino neobveznih podatkov (13).

(i)

izvaja načrtovane fiskalne ukrepe za leto 2009, vključno s spodbudnimi ukrepi, v skladu z Evropskim načrtom za oživitev gospodarstva in v okviru pakta stabilnosti in rasti ter si še naprej prizadeva, da bi preprečila nadaljnje slabšanje javnih financ;

(ii)

si v luči predvidene oživitve gospodarske dejavnosti prizadeva za konsolidacijo leta 2010 in pospeši naknadne prilagoditve, da bo zagotovila čim prejšnje zmanjšanje primanjkljaja pod referenčno vrednost, s čimer se bo delež dolga v BDP začel zmanjševati;

(iii)

učinkovito izvršuje veljavne predpise o odhodkih in sprejme nadaljnje ukrepe, s katerimi bo zagotovila spoštovanje večletnih ciljev za zmanjšanje splošnih javnih odhodkov v vseh podsektorjih, ter še naprej izvaja ukrepe v okviru splošnega pregleda javnih politik. Izvede naj program strukturnih reform, zlasti v zvezi z vzdržnostjo pokojninskega sistema.