23.11.2011   

SL

Uradni list Evropske unije

L 306/41

(1)

Treba je graditi na izkušnjah, pridobljenih v prvem desetletju ekonomske in monetarne unije. Nedavna gospodarska gibanja postavljajo nove izzive za vodenje fiskalne politike po vsej Uniji, zlasti pa izpostavljajo potrebo po krepitvi nacionalnega lastništva in določitvi enotnih zahtev v zvezi s pravili in postopki, ki tvorijo proračunske okvire držav članic. Predvsem je treba opredeliti, kaj morajo storiti nacionalni organi, da bodo izpolnjevali določbe iz Protokola (št. 12) o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, priloženega Pogodbi o Evropski uniji (PEU) in Pogodbi o delovanju Evropske unije (PDEU) in zlasti člen 3 Protokola.

(2)

Sistemi javnega računovodstva, ki se vodijo v državah članicah za sektor države in njegove podsektorje, vključujejo elemente, kot so knjigovodstvo, notranji nadzora, poročanje in revizija. Te sisteme bi bilo treba razlikovati od statističnih podatkov, ki se nanašajo na rezultate javnih financ in temeljijo na statističnih metodologijah, in od napovedi ali ukrepov v zvezi s pripravo proračuna, ki se nanašajo na javne finance v prihodnosti.

(3)

Popolne in zanesljive prakse na področju javnega računovodstva za vse podsektorje države so predpogoj za pripravo visokokakovostne statistike, ki je primerljiva med državami članicami. Notranji nadzor bi moral zagotoviti, da se obstoječa pravila izvršujejo v vseh podsektorjih države. Neodvisne revizije, ki jih opravljajo javne institucije, kot so računska sodišča, ali zasebni revizorski organi, bi morale spodbujati najboljšo mednarodno prakso.

(4)

Za dobro delovanje okvira Unije za proračunski nadzor je razpoložljivost javnofinančnih podatkov bistvenega pomena. Redna razpoložljivost pravočasnih in zanesljivih javnofinančnih podatkov je ključnega pomena za ustrezno in časovno dobro načrtovano spremljanje, ki potem omogoča naglo ukrepanje v primeru nepričakovanih proračunskih gibanj. Eden od bistvenih elementov pri zagotavljanju kakovosti javnofinančnih podatkov je preglednost, kar vključuje tudi redno objavo tovrstnih podatkov.

(5)

Z Uredbo (ES) št. 223/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. marca 2009 o evropski statistiki (3) je bil določen zakonodajni okvir za pripravo evropske statistike z namenom oblikovanja, izvajanja, spremljanja in ocenjevanja politik Unije. V navedeni uredbi so bila določena in natančno opredeljena tudi načela, ki urejajo razvoj, pripravo in izkazovanje evropske statistike, in sicer: strokovna neodvisnost, nepristranskost, objektivnost, zanesljivost, statistična zaupnost in stroškovna učinkovitost. Z Uredbo Sveta (ES) št. 479/2009 z dne 25. maja 2009 o uporabi Protokola o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, priloženega Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti (4) so bile okrepljene pristojnosti Komisije za preverjanje statističnih podatkov, uporabljenih v postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem.

(6)

Pojmi „vlada“, „primanjkljaj“ in „investicija“ so opredeljeni v Protokolu (št. 12) o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, in sicer s sklicevanjem na Evropski sistem integriranih ekonomskih računov, ki ga je kasneje nadomestil Evropski sistem nacionalnih in regionalnih računov v Skupnosti, sprejet z Uredbo Sveta (ES) št. 2223/96 z dne 25. junija 1996 o Evropskem sistemu nacionalnih in regionalnih računov Skupnosti (5) (v nadaljnjem besedilu: ESA 95).

(7)

Razpoložljivost in kakovost podatkov ESA 95 sta bistvenega pomena za zagotovitev dobrega delovanja okvira Unije za fiskalni nadzor. ESA 95 sloni na informacijah, zagotovljenih po obračunskem načelu. Vendar ta, na obračunskem načelu temelječa javnofinančna statistika sloni na predhodno zbranih podatkih po denarnem toku oziroma na enakovrednih podatkih. Ti imajo lahko pomembno vlogo pri izboljšanju pravočasnega proračunskega spremljanja, da se prepreči zapoznelo odkrivanje pomembnih proračunskih napak. Razpoložljivost časovnih serij podatkov po denarnem toku v zvezi s proračunskimi gibanji lahko razkrije vzorce, ki upravičujejo strožji nadzor. Javnofinančni podatki po denarnem toku (ali enakovredni podatki iz javnega računovodstva, če podatki po denarnem toku niso na voljo), ki jih je treba objaviti, bi morali vključevati vsaj skupni saldo, celotne prihodke in celotne odhodke. V utemeljenih primerih, na primer če obstaja veliko število organov na lokalni ravni, se lahko za namene pravočasne objave podatkov uporabijo ustrezne tehnike ocenjevanja, temelječe na vzorcu organov, pri naknadni reviziji pa se uporabijo celotni podatki.

(8)

Pristranske in nerealne makroekonomske ter proračunske napovedi lahko znatno zavirajo učinkovitost javnofinančnega načrtovanja in posledično oslabijo zavezo k proračunski disciplini, medtem ko lahko preglednost in razprave o metodologijah za napovedovanje občutno izboljšajo kakovost makroekonomskih in proračunskih napovedi za potrebe javnofinančnega načrtovanja.

(9)

Eden od bistvenih elementov za zagotovitev uporabe realističnih napovedi pri vodenju proračunske politike je preglednost, kar bi moralo vključevati ne le objavo uradnih makroekonomskih in proračunskih napovedi, pripravljenih za javnofinančno načrtovanje, temveč tudi metodologije, predpostavke in ustrezne parametre, na katerih temeljijo takšne napovedi.

(10)

Analize občutljivosti in ustrezne proračunske projekcije, ki dopolnjujejo najverjetnejši makrofiskalni scenarij, omogočajo analizo razvoja glavnih javnofinančnih spremenljivk ob drugačnih predpostavkah o rasti in obrestnih merah, s tem pa močno zmanjšujejo tveganje, da bi bila proračunska disciplina ogrožena zaradi napak v napovedih.

(11)

Napovedi Komisije in podatki o modelih, na katerih temeljijo te napovedi, zagotavljajo državam članicam uporabno referenčno merilo za svoje najverjetnejše makrofiskalne scenarije, s čimer pa se poveča tudi veljavnost napovedi, uporabljenih za proračunsko načrtovanje. V kolikšni meri bo od držav članic mogoče pričakovati, da bodo napovedi, uporabljene za proračunsko načrtovanje, primerjale z napovedmi Komisije, bo odvisno od trenutka priprave napovedi ter primerljivosti metodologij in predpostavk. Uporabno referenčno merilo lahko zagotovijo tudi napovedi drugih neodvisnih organov.

(12)

Večje razlike med izbranim makro-fiskalnim scenarijem in napovedjo Komisije bi bilo treba pojasniti in obrazložiti, zlasti kadar raven ali rast spremenljivk v zunanjih predpostavkah precej odstopa od vrednosti iz napovedi Komisije.

(13)

Glede na soodvisnost proračunov držav članic in proračuna Unije, bi morala Komisija državam članicam olajšati pripravo njihovih proračunskih napovedi z zagotavljanjem napovedi za odhodke Unije na osnovi ravni odhodkov, predvidenih v večletnem finančnem okviru.

(14)

Za lažjo pripravo napovedi, uporabljenih za proračunsko načrtovanje, in za pojasnitev razlik med napovedmi držav članic in Komisije, bi morala imeti vsaka država članica enkrat letno možnost, da s Komisijo razpravlja o predpostavkah, na katerih temelji priprava makroekonomskih in proračunskih napovedi.

(15)

Redno, nepristransko in celovito ocenjevanje na podlagi objektivnih meril občutno izboljša kakovost uradnih makroekonomskih in proračunskih napovedi. Temeljito ocenjevanje med drugim vključuje podroben pregled ekonomskih predpostavk, primerjavo z napovedmi, ki so jih pripravile druge institucije, in oceno natančnosti preteklih napovedi.

(16)

Glede na dokazano učinkovitost na pravilih temelječih proračunskih okvirov držav članic pri krepitvi nacionalnega lastništva fiskalnih pravil Unije za spodbujanje proračunske discipline, morajo biti stroga, posamezni državi prilagojena numerična fiskalna pravila, ki so skladna s proračunskimi cilji na ravni Unije, eden od temeljev okvira Unije za okrepljen proračunski nadzor. Stroga numerična fiskalna pravila bi morala vsebovati natančno izdelane opredelitve ciljnih vrednosti ter mehanizme za učinkovito in pravočasno spremljanje. Ta pravila bi morala temeljiti na zanesljivi in neodvisni analizi, ki bi jo izvedli neodvisni organi ali organi, ki bi bili funkcionalno neodvisni od javnofinančnih organov držav članic. Poleg tega so izkušnje politik pokazale, da je za učinkovito delovanje numeričnih fiskalnih pravil treba predvideti tudi posledice za njihovo neupoštevanje, pa čeprav to lahko preprosto pomeni zgolj okrnitev ugleda.

(17)

Na podlagi Protokola (št. 15), o nekaterih določbah, ki se uporabljajo za Združeno kraljestvo Velike Britanije in Severne Irske, ki je priložen PEU in PDEU, referenčne vrednosti iz Protokola (št. 12) o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, priloženega navedenima Pogodbama, za Združeno kraljestvo niso neposredno zavezujoče. Zato se za Združeno kraljestvo ne bi smele uporabljati določbe o vzpostavitvi numeričnih fiskalnih pravil, ki učinkovito spodbujajo upoštevanje specifičnih referenčnih vrednosti za čezmerni primanjkljaj, niti ne bi smelo biti obvezno, da so večletni cilji iz srednjeročnih proračunskih okvirov skladni s takšnimi pravili.

(18)

Države članice bi se morale izogibati procikličnim fiskalnim politikam in izvajati večjo fiskalno konsolidacijo v obdobjih ugodnih gospodarskih razmer. Natančno opredeljena numerična fiskalna pravila spodbujajo doseganje teh ciljev in bi se morala odražati v letnih proračunskih zakonodajah držav.

(19)

Nacionalno javnofinančno načrtovanje je lahko skladno s preventivnim in korektivnim delom Pakta za stabilnost in rast le v primeru, da izhaja iz večletne perspektive in si zlasti prizadeva za dosego srednjeročnih proračunskih ciljev. Srednjeročni proračunski okviri so ključnega pomena pri zagotavljanju skladnosti proračunskih okvirov držav članic z zakonodajo Unije. V duhu Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik (6) in Uredbe Sveta (ES) št. 1467/97 z dne 7. julija 1997 o pospešitvi in razjasnitvi izvajanja postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem (7) se preventivni in korektivni del Pakta za stabilnost in rast ne bi smela obravnavati ločeno.

(20)

Kljub temu, da je sprejetje letne proračunske zakonodaje ključni korak v proračunskem postopku, v katerem države članice sprejemajo pomembne proračunske odločitve, ima večina fiskalnih ukrepov proračunske posledice, ki znatno presegajo letni proračunski cikel. Zaradi tega je enoletna perspektiva slaba podlaga za preudarne proračunske politike. Za vključitev večletne proračunske perspektive okvira Unije za proračunski nadzor, bi moralo načrtovanje letne proračunske zakonodaje temeljiti na večletnem javnofinančnem načrtovanju, ki izhaja iz srednjeročnega proračunskega okvira.

(21)

Ta srednjeročni proračunski okvir bi med drugim moral zajemati na nespremenjenih politikah temelječe projekcije za vsako večjo kategorijo odhodkov in prihodkov za proračunsko leto in po njem. Vsaka država članica bi morala biti sposobna ustrezno opredeliti nespremenjene politike, to opredelitev ter uporabljene predpostavke, metodologije in zadevne parametre pa bi bilo treba objaviti.

(22)

Ta direktiva novi vladi posamezne države članice ne bi smela preprečiti, da posodobi srednjeročni proračunski okvir, da bi se v njem odrazile nove politične prednostne naloge. V tem primeru bi nova vlada države članice morala izpostaviti razlike glede na prejšnji srednjeročni proračunski okvir.

(23)

Določbe okvira za proračunski nadzor, določenega s PDEU, zlasti pa s Paktom za stabilnost in rast, se uporabljajo za državo kot celoto, ki jo sestavljajo podsektorji centralna država, federalna država, lokalna država in skladi socialne varnosti, kot so opredeljeni v Uredbi (ES) št. 2223/96.

(24)

V znatnem številu držav članic je prišlo ob prenosu proračunskih pristojnosti na pod-nacionalno raven do precejšnje fiskalne decentralizacije. Vloga takih podnacionalnih ravni pri zagotavljanju spoštovanja Pakta za stabilnost in rast se je s tem občutno povečala, zato bi bilo treba posebno pozornost nameniti temu, da se zagotovi, da so vsi podsektorji države ustrezno zajeti v obseg obveznosti in postopkov, določenih v nacionalnih proračunskih okvirih, še zlasti – vendar ne izključno – v teh državah članicah.

(25)

Da bi proračunski okviri učinkovito spodbujali proračunsko disciplino in vzdržnost javnih financ, bi morali celovito pokrivati javne finance. Iz tega razloga bi bilo treba posebno pozornost nameniti delovanju državnih organov in skladov, ki niso vključeni v redne proračune na ravni podsektorjev in imajo takojšnje ali srednjeročne posledice za proračunski položaj držav članic. Njihov skupni vpliv na državne bilance in dolgove bi moral biti predstavljen v okviru letnih proračunskih postopkov in srednjeročnih proračunskih načrtov.

(26)

Podobno bi bilo treba ustrezno pozornost nameniti tudi obstoju pogojnih obveznosti. Natančneje, pogojne obveznosti zajemajo morebitne obveznosti, ki so odvisne od tega, ali se v prihodnosti pripeti določen negotov dogodek, ali pa trenutne obveznosti, pri katerih plačilo ni verjetno oziroma zneska ni mogoče zanesljivo oceniti. Vključujejo na primer ustrezne informacije o državnih poroštvih, slabih posojilih in obveznostih, ki izhajajo iz delovanja javnih družb, po potrebi tudi o verjetnosti in možnem datumu zapadlosti pogojnih obveznosti. Ustrezno bi bilo treba upoštevati občutljivost trga.

(27)

Komisija bi morala redno spremljati izvajanje te direktive. Potrebno bi bilo opredeliti in razširiti uporabo najboljših praks glede določb te direktive, ki zadevajo različne vidike nacionalnih proračunskih okvirov.

(28)

Ker cilja te direktive, in sicer enotnega upoštevanja proračunske discipline, kot to zahteva PDEU, države članice ne morejo zadovoljivo doseči in ker se ta cilj lažje doseže na ravni Unije, lahko Unija sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti iz člena 5 PEU. V skladu z načelom sorazmernosti iz navedenega člena ta direktiva ne presega tistega, kar je potrebno za doseganje navedenega cilja.

(29)

V skladu s točko 34 Medinstitucionalnega sporazuma o boljši pripravi zakonodaje (8) se država članice poziva, da za lastne potrebe in v interesu Unije pripravijo tabele, ki naj kar najbolj nazorno prikazujejo korelacijo med to direktivo in ukrepi za prenos, ter da te tabele objavijo –

(a)

sisteme javnega računovodstva in statističnega poročanja;

(b)

pravila in postopke, ki urejajo pripravo napovedi za proračunsko načrtovanje;

(c)

numerična fiskalna pravila, prilagojena posamezni državi članici, ki prispevajo k temu, da je vodenje fiskalne politike držav članic skladno z njihovimi obveznostmi iz PDEU, izražena v obliki zbirnega kazalnika proračunske uspešnosti, kot so npr. javnofinančni primanjkljaj, zadolževanje, dolg ali njihovi pomembnejši sestavni deli;

(d)

proračunske postopke, sestavljene iz postopkovnih pravil, na katerih temelji proračunski proces v vseh fazah;

(e)

srednjeročne proračunske okvire kot poseben niz nacionalnih proračunskih postopkov, ki podaljšujejo razpon za oblikovanje fiskalnih politik preko letnega proračunskega koledarja, vključno z določanjem prednostnih nalog politik in srednjeročnih proračunskih ciljev;

(f)

dogovore glede neodvisnega spremljanja in analize za izboljšanje preglednosti elementov proračunskega procesa;

(g)

mehanizme in pravila, ki urejajo javnofinančne odnose med javnimi organi v različnih podsektorjih države.

(a)

javnofinančne podatke po denarnem toku (ali enakovredne podatke iz javnega računovodstva, če podatki po denarnem toku niso na voljo), in sicer:

(b)

podrobno povezovalno tabelo, ki prikazuje metodologijo pretvorbe podatkov po denarnem toku (ali enakovrednih podatkov iz javnega računovodstva, če podatki po denarnem toku niso na voljo) v podatke, temelječe na standardu ESA 95.

(a)

spoštovanje referenčnih vrednosti iz PDEU za primanjkljaj in dolg;

(b)

uvedbo večletnega javnofinančnega načrtovanja, vključno z upoštevanjem srednjeročnih proračunskih ciljev držav članic.

(a)

opredelitev ciljne vrednosti in področje uporabe pravil;

(b)

učinkovito in pravočasno spremljanje upoštevanja pravil na podlagi zanesljive in neodvisne analize, ki jo izvedejo neodvisni organi ali organi, ki so funkcionalno neodvisni od javnofinančnih organov držav članic;

(c)

posledice v primeru neupoštevanja pravil.

(a)

celovitih in preglednih večletnih proračunskih ciljev in sicer primanjkljaja in dolga države ter kakršnega koli drugega zbirnega javnofinančnega kazalnika, na primer odhodkov, pri čemer se zagotovi njihova skladnost z vsemi veljavnimi numeričnimi fiskalnimi pravili iz poglavja IV;

(b)

projekcij za vse večje kategorije odhodkov in prihodkov države z dodatnimi podrobnimi opisi za raven centralne države in sklade socialne varnosti, in sicer za proračunsko leto in po njem, na podlagi nespremenjenih politik;

(c)

opisa predvidenih srednjeročnih politik, z vplivom na javne finance, razčlenjenih po večjih kategorijah prihodkov in odhodkov, ki prikazuje doseganje prilagajanja v smeri srednjeročnih proračunskih ciljev v primerjavi s projekcijami ob nespremenjenih politikah;

(d)

ocene najverjetnejšega vpliva navedenih predvidenih politik na dolgoročno vzdržnost javnih financ glede na njihov neposredni dolgoročni vpliv na javne finance.

(a)

statističnih zahtev za vse podsektorje države;

(b)

oblike in učinkovitosti numeričnih fiskalnih pravil v državah članicah;

(c)

splošne ravni preglednosti javnih financ v državah članicah.