Začasna izdaja

SODBA SODIŠČA (deseti senat)

z dne 7. decembra 2023(*)

„Predhodno odločanje – Javna naročila – Evropski strukturni in investicijski skladi – Izvedba javnega naročila – Direktiva 2014/24/EU – Člen 72 – Spremembe pogodb o izvedbi javnih naročil med njihovo veljavnostjo – Sprememba roka za izvedbo – Bistvena sprememba – Nepredvidene okoliščine“

V združenih zadevah C‑441/22 in C‑443/22,

katerih predmet sta predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ju je vložilo Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče, Bolgarija) z odločbama z dne 21. junija 2022, ki sta na Sodišče prispeli 5. julija 2022, v postopkih

Zamestnik-ministar na regionalnoto razvitie i blagoustroystvoto i rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa „Regioni v rastezh“ 2014-2020

proti

Obshtina Razgrad (C‑441/22),

ob udeležbi

Varhovna administrativna prokuratura,

in

Zamestnik-ministar na regionalnoto razvitie i blаgoustroystvoto i rakovoditel na Natsionalnia organ po Programa INTERREG V-A Rumania-Bulgaria 2014-2020

proti

Obshtina Balchik (C‑443/22),

ob udeležbi

Varhovna administrativna prokuratura,

SODIŠČE (deseti senat),

v sestavi Z. Csehi, predsednik senata, E. Regan (poročevalec), predsednik petega senata, in D. Gratsias, sodnik,

generalni pravobranilec: M. Campos Sánchez-Bordona,

sodni tajnik: A. Calot Escobar,

na podlagi pisnega postopka,

ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:

–        za Obshtina Balchik A. Atanasov, advokat,

–        za češko vlado L. Halajová, M. Smolek in J. Vláčil, agenti,

–        za estonsko vlado M. Kriisa, agentka,

–        za Evropsko komisijo G. Gattinara, C. Georgieva in G. Wils, agenti,

na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,

izreka naslednjo

Sodbo

1        Predloga za sprejetje predhodne odločbe se nanašata na razlago člena 72(1)(e) in (4), (a) in (b), Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL, 2014, L 94, str. 65), kakor je bila spremenjena z Delegirano uredbo Komisije (EU) 2017/2365 z dne 18. decembra 2017 (UL 2017, L 337, str. 19) (v nadaljevanju: Direktiva 2014/24).

2        Ta predloga sta bila vložena v okviru dveh sporov, in sicer v prvem (zadeva C‑441/22) med Zamestnik-ministar na regionalnoto razvitie i blagoustroystvoto rakovoditel na Upravlyavashtia organ na Operativna programa „Regioni v rastezh“ 2014-2020 (namestnik ministra za regionalni razvoj in javna dela ter vodja organa za izvajanje operativnega programa „Regije v razvoju“ 2014–2020, Bolgarija) in v drugem (zadeva C‑443/22) med Zamestnik-ministar na regionalnoto razvitie i blаgoustroystvoto i rakovoditel na Natsionalnia organ po Programa INTERREG V-A Rumania-Bulgaria 2014-2020 (namestnik ministra za regionalni razvoj in javna dela ter vodja nacionalnega organa za program INTERREG V-A Romunija-Bolgarija 2014–2020, Bolgarija) (v nadaljevanju in brez razlikovanja v obeh zadevah: vodja organa za izvajanje) na eni strani in Obshtina Razgrad (občina Razgrad, Bolgarija) oziroma Obshtina Balchik (občina Balchik, Bolgarija) na drugi strani v zvezi z odločbama vodje organa za izvajanje, s katerima je ta tema občinama naložil finančni popravek v višini 25 % stroškov, upravičenih na podlagi evropskih strukturnih in investicijskih skladov (v nadaljevanju: skladi ESI), v okviru javnih naročil gradenj, ki sta ju pripravili.

 Pravni okvir

 Pravo Unije

3        V uvodnih izjavah 58, 107 in 109 Direktive 2014/24 je navedeno:

„(58)      Medtem ko bi morali biti bistveni deli postopka javnega naročanja, kot so dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila, prijave za sodelovanje, potrditve interesa in ponudbe, zmeraj v pisni obliki, pa bi še vedno morala biti možna ustna komunikacija z gospodarskimi subjekti, če je njena vsebina zadostno dokumentirana. To je nujno za zagotavljanje ustrezne ravni transparentnosti, ki omogoča preverjanje upoštevanja načela enake obravnave. Zlasti je bistveno, da se ustna komunikacija s ponudniki, ki bi lahko vplivala na vsebino in oceno ponudb, dokumentira v zadostni meri in z ustreznimi sredstvi, na primer pisnimi ali zvočnimi zapisi ali povzetki glavnih delov komunikacije.

[…]

(107)      Ob upoštevanju zadevne sodne prakse Sodišča Evropske unije je treba pojasniti okoliščine, v katerih je treba zaradi sprememb pogodbe o izvedbi javnega naročila med njenim izvajanjem izvesti nov postopek javnega naročanja. Nov postopek javnega naročanja se zahteva v primeru bistvenih sprememb prvotnega javnega naročila, zlasti glede obsega in vsebine vzajemnih pravic ter obveznosti pogodbenih strank, vključno s porazdelitvijo pravic intelektualne lastnine. Take spremembe kažejo, da se nameravajo pogodbene stranke ponovno pogajati o ključnih določilih ali pogojih javnega naročila. To velja zlasti, če bi spremenjeni pogoji vplivali na rezultat postopka, če bi veljali že za prvotni postopek.

Spremembe pogodbe o izvedbi javnega naročila, zaradi katerih se le malo spremeni njegova vrednost, bi morale biti do določene vrednosti vedno možne, ne da bi bilo zaradi tega treba izvesti nov postopek javnega naročanja. Zato in zaradi pravne varnosti bi bilo treba v tej direktivi določiti mejne vrednosti de minimis, pod katerimi nov postopek javnega naročanja ni potreben. Spremembe pogodbe o izvedbi javnega naročila nad temi mejnimi vrednostmi bi morale biti možne, ne da bi bilo zaradi tega treba izvesti nov postopek javnega naročanja, če izpolnjujejo ustrezne pogoje iz te direktive.

[…]

(109)      Javni naročniki so lahko soočeni z zunanjimi okoliščinami, ki jih ob oddaji javnega naročila niso mogli predvideti, zlasti če se javno naročilo izvaja v daljšem obdobju. V takem primeru je potrebna določena prožnost za prilagoditev javnega naročila tem okoliščinam brez novega postopka javnega naročanja. Pojem ,nepredvidene okoliščine‘ se nanaša na okoliščine, ki jih ne bi bilo mogoče napovedati, čeprav bi javni naročnik ustrezno skrbno pripravil prvotno oddajo javnega naročila ob upoštevanju razpoložljivih sredstev, vrste in značilnosti zadevnega projekta, dobre prakse na zadevnem področju in potrebe po zagotovitvi ustreznega razmerja med sredstvi, porabljenimi med pripravo oddaje javnega naročila, in njegovo predvideno vrednostjo. Vendar to ne more veljati za primere, ko sprememba vpliva na naravo celotnega javnega naročila, ko se na primer naročene gradnje, blago ali storitve nadomestijo z drugimi ali se bistveno spremeni vrsta javnega naročila, saj se v tem primeru lahko predpostavi hipotetičen vpliv na rezultat.“

4        Člen 2 te direktive, naslovljen „Opredelitve pojmov“, v odstavku 1 določa:

„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:

[…]

5.      ,javna naročila‘ pomenijo pisno sklenjene odplačne pogodbe med enim ali več gospodarskimi subjekti ter enim ali več javnimi naročniki, katerih predmet je izvedba gradenj, dobava blaga ali izvajanje storitev;

[…]

18.      ,pisen‘ ali ,pisno‘ pomeni kateri koli izraz, sestavljen iz besed ali številk, ki se lahko prebere, natisne in nato pošlje, vključno z informacijami, poslanimi ali shranjenimi z elektronskimi sredstvi;

[…].“

5        Člen 4 navedene direktive, naslovljen „Višine mejnih vrednosti“, v točki (a) določa, da se ta direktiva uporablja za javna naročila gradenj, katerih ocenjena vrednost brez davka na dodano vrednost (DDV) je enaka ali višja od 5.548.000 EUR.

6        Člen 72 iste direktive, naslovljen „Spremembe pogodb o izvedbi javnih naročil med njihovo veljavnostjo“, določa:

„1.      Pogodbe o izvedbi javnih naročil in okvirni sporazumi se lahko spremenijo brez novega postopka javnega naročanja v skladu s to direktivo v katerem koli od naslednjih primerov:

(a)      če so spremembe ne glede na njihovo denarno vrednost predvidene v prvotni dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila v jasnih, natančnih in nedvoumnih določbah o reviziji, ki lahko vključujejo določbe o reviziji cen, ali opcijah. V takih določbah so navedeni obseg in vrsta možnih sprememb ali opcij ter pogoji, pod katerimi se lahko uporabijo. Ne predvidevajo pa sprememb ali opcij, ki bi spremenile splošno naravo pogodbe o izvedbi javnega naročila ali okvirnega sporazuma;

[…]

(c)      če so izpolnjeni vsi naslednji pogoji:

(i)      sprememba je bila potrebna zaradi okoliščin, ki jih skrben javni naročnik ni mogel predvideti;

[…]

(e)      spremembe ne glede na njihovo vrednost niso bistvene v smislu odstavka 4.

[…]

4.      Sprememba pogodbe o izvedbi javnega naročila ali okvirnega sporazuma med njegovo veljavnostjo se šteje za bistveno v smislu točke (e) odstavka 1, če se zaradi te spremembe pogodba ali okvirni sporazum znatno razlikuje od prvotno oddanega javnega naročila ali prvotno sklenjenega sporazuma. Brez poseganja v odstavka 1 in 2 se sprememba v vsakem primeru šteje za bistveno, če je izpolnjen vsaj eden od naslednjih pogojev:

(a)      sprememba uvaja pogoje, ki bi, če bi bili del prvotnega postopka javnega naročanja, omogočili udeležbo drugih kandidatov kot tistih, ki so bili prvotno izbrani, ali sprejem druge ponudbe kot tiste, ki je bila prvotno izbrana, ali pa bi k sodelovanju v postopku javnega naročanja pritegnili še druge udeležence;

(b)      sprememba spreminja ekonomsko ravnotežje pogodbe o izvedbi javnega naročila ali okvirnega sporazuma v korist izvajalca na način, ki ni bil predviden v prvotni pogodbi ali okvirnem sporazumu;

[…]

5.      Za spremembe določb pogodbe o izvedbi javnega naročila ali okvirnega sporazuma med njegovo veljavnostjo, ki niso navedene v odstavkih 1 in 2, je potreben nov postopek javnega naročanja v skladu s to direktivo.“

 Bolgarsko pravo

7        Člen 107 zakon za obshtestvenite porachki (zakon o javnih naročilih, DV št. 13 z dne 16. februarja 2016) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje iz postopka v glavni stvari (v nadaljevanju: zakon o javnih naročilih) in s katerim je bila v bolgarski pravni red prenesena Direktiva 2014/24, določa:

„Poleg razlogov iz členov 54 in 55 javni naročnik izključi:

kandidata ali ponudnika, ki ne izpolnjuje določenih meril za izbor ali ne izpolnjuje drugih pogojev, določenih v razpisu o oddaji javnega naročila, povabilu k potrditvi interesa ali povabilu k pogajanjem ali v dokumentaciji;

[…].“

8        Člen 116 zakona o javnih naročilih določa:

„1.      Pogodbe o oddaji javnih naročil in okvirni sporazumi se lahko spremenijo, kadar:

[…]

(2)      so zaradi nepredvidenih okoliščin potrebne dodatna dobava, storitve ali gradnje, ki niso bile vključene v prvotno javno naročilo, če zamenjava izvajalca:

(a)      ni mogoča iz ekonomskih ali tehničnih razlogov, vključno zaradi zahtev glede zamenljivosti ali interoperabilnosti z obstoječo opremo, storitvami ali instalacijami, oddanimi s prvotno pogodbo, in

(b)      bi javnemu naročniku povzročila znatne težave pri vzdrževanju, obratovanju in servisiranju ali odvečne stroške;

(3)      je bilo treba zaradi okoliščin, ki jih javni naročnik kljub skrbnosti ni mogel predvideti, izvesti spremembo, s katero se ne spremeni predmet pogodbe ali okvirnega sporazuma;

[…]

(7)      so potrebne nebistvene spremembe.

[…]

5.      Sprememba pogodbe o oddaji javnega naročila se šteje za bistveno v smislu odstavka 1, točka 7, če je izpolnjen eden ali več od teh pogojev:

(1)      sprememba uvaja pogoje, ki bi, če bi bili del postopka oddaje javnega naročila, spodbudili dodatne ponudnike ali kandidate k sodelovanju, omogočili sodelovanje drugih ponudnikov ali kandidatov, kot so bili prvotno izbrani, ali bi pripeljali do sprejetja ponudbe, ki ni bila prvotno izbrana;

(2)      sprememba pomeni ugodnosti za izbranega ponudnika, ki jih drugi udeleženci postopka niso poznali;“

9        Člen 2, točka 27, dopolnilnih določb k zakonu o javnih naročilih določa, da so „nepredvidene okoliščine“ okoliščine, ki so nastale po sklenitvi pogodbe, ki jih ni bilo mogoče predvideti s potrebno skrbnostjo in ki ne izhajajo iz dejanja ali opustitve strank, temveč zaradi njih izvedba pod dogovorjenimi pogoji ni mogoča. V odstavku 3, točka 1, teh določb je določeno, da se s tem zakonom prenaša zahteve Direktive 2014/24.

10      Člen 20a zakon za zadalzheniyata i dogovorite (zakon o obligacijskih razmerjih in pogodbah, DV št. 275 z dne 22. novembra 1950) določa:

„Pogodbe so za pogodbeni stranki zavezujoče kot zakoni.

Pogodbe se lahko spremenijo, odpovejo, razveljavijo ali prekličejo le na podlagi sporazuma med strankama ali iz zakonsko določenih razlogov.“

11      V členu 1(2) zakon za upravlenie na sredstvata ot Evropeyskite strukturni i investitsionni fondove (zakon o upravljanju [skladov ESI], DV št. 101 z dne 22. decembra 2015, v nadaljevanju: zakon o upravljanju skladov ESI) so v nacionalnem pravu opredeljeni odhodki, upravičeni na podlagi ESI.

12      Člen 2(1), Priloga 1, točka 23, uredbe o ugotavljanju nepravilnosti, ki so razlog za finančne popravke, in o odstotkih za določitev višine finančnih popravkov v okviru [zakona o upravljanju skladov ESI] (DV št. 27 z dne 31. marca 2017), določa:

„Nezakonite spremembe pogodbe o izvedbi javnega naročila.

Sprememba pogodbe o izvedbi javnega naročila (vključno z zmanjšanjem obsega predmeta pogodbe) ni v skladu s členom 116(1) [zakona o javnih naročilih] […], [kadar]

gre za bistveno spremembo sestavin pogodbe (kot so cena, narava dela, rok za izvedbo, način plačila, uporabljeni materiali), če se zaradi spremembe pogodba bistveno razlikuje od prvotno sklenjene pogodbe. Vsekakor se sprememba šteje za bistveno, če je izpolnjen eden ali več pogojev iz člena 116(5) [zakona o javnih naročilih].

[…]“

13      Člen 15(1) zakona o prostorskem načrtovanju na obali Črnega morja (DV št. 48 z dne 15. junija 2007), ki velja od 1. januarja 2008, določa:

„V nacionalnih letoviščih na obali Črnega morja je od 15. maja do 1. oktobra prepovedana gradnja in montaža.“

 Spora o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

 Zadeva C‑441/22

14      Občina Razgrad je 3. julija 2018 za izvedbo dejavnosti, ki se financirajo iz skladov ESI, kot javni naročnik začela odprti postopek oddaje javnega naročila, katerega predmet je bila gradnja športne dvorane na srednji poklicni šoli v tej občini. Predložena je bila samo ena ponudba, in sicer ponudba družbe „SAV – Razgrad“ OOD.

15      Občina Razgrad je s pogodbo z dne 13. septembra 2018 tej družbi oddala javno naročilo. V skladu s členom 5(1) in (2) te pogodbe je bilo obdobje izvedbe gradbenih del 235 dni in ni smelo trajati dlje od 30. novembra 2019.

16      Med izvajanjem pogodbe o izvedbi javnega naročila sta se stranki 29. novembra 2019 dogovorili o dodatku št. 1 k pogodbi, s katerim je bil prvotni datum 30. november 2019, določen za dokončanje del, nadomeščen s 30. januarjem 2020. Utemeljitev te spremembe, ki sta jo navedli stranki, je bil nastanek nepredvidenih okoliščin, zaradi katerih je bilo treba prilagoditi naložbeni projekt.

17      V obdobju izvajanja je bilo ugotovljeno šest prekinitev del, od katerih jih je bilo pet zaradi neugodnih vremenskih razmer in ena zaradi potrebe po preoblikovanju naložbenega projekta.

18      Odločba o ugotovitvi skladnosti konstrukcije je bila izdana 24. februarja 2020.

19      Po odštetju obdobij prekinitve gradbenih del, za katera je bil izdelan uradni zaznamek, ne da bi organ za izvajanje temu uradnemu zaznamku nasprotoval, od trajanja obdobja dejanske izvedbe 525 dni, so bila ta dela opravljena v roku 264 dni.

20      Za obdobje zamude od 30. januarja do 24. februarja 2020 ni bila podana nobena utemeljitev, javni naročnik pa ni obračunal pogodbene kazni zaradi zamude.

21      Vodja organa za izvajanje se je skliceval zlasti na premisleke iz točk od 14 do 20 te sodbe in odločil, da občini Razgrad zaradi kršitve zakona o javnih naročilih naloži finančni popravek v višini 25 % odhodkov, upravičenih na podlagi skladov ESI v smislu člena 1(2) zakona o upravljanju skladov ESI. Po mnenju vodje organa za izvajanje je rok za izpolnitev pogodbe o izvedbi javnega naročila bistvena sestavina te pogodbe. Naročnik naj bi namreč v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določil najdaljše trajanje in rok za izpolnitev pogodbe o izvedbi javnega naročila, ki se ne sme prekoračiti, pri čemer naj bi ti sestavini poleg tega pri oceni ponudb pomenili merili za oddajo. Zato naj bi prekoračitev teh rokov, ki ni objektivno utemeljena in jo je naročnik sprejel brez pripomb in brez pogodbene kazni zaradi zamude, pomenila nezakonito spremembo pogojev iz zadevne pogodbe o izvedbi javnega naročila.

22      Občina Razgrad je zoper to odločitev pri Administrativen sad – Razgrad (upravno sodišče v Razgradu, Bolgarija) vložila tožbo. Navedeno sodišče je ugotovilo, da je mogoče pogodbo o izvedbi javnega naročila spremeniti le s sklenitvijo pisnega sporazuma, kar pa v obravnavani zadevi glede zadnje zamude ni bi bilo tako. Zato naj tak primer ne bi pomenil spremembe pogojev pogodbe o izvedbi javnega naročila v nasprotju s členom 116(1) zakona o javnih naročilih, ampak nepravilno izpolnitev pogodbe o izvedbi javnega naročila. Tudi če bi bilo v pogodbi o izvedbi javnega naročila določilo o pogodbenih kaznih zaradi zamude, naj vprašanje, ali je naročnik te kazni od izbranega ponudnika zahteval, ne bi bilo upoštevno. Administrativen sad – Razgrad (upravno sodišče v Razgradu) je zato razsodilo, da je vodja organa za izvajanje napačno ugotovil, da položaj iz postopka v glavni stvari pomeni nezakonito spremembo pogojev iz pogodbe o izvedbi javnega naročila, tako da je treba njegovo odločitev v tem smislu odpraviti.

23      Vodja organa za izvajanje je zoper navedeno sodbo pri Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče, Bolgarija), ki je predložitveno sodišče, vložil kasacijsko pritožbo.

24      Predložitveno sodišče meni, da si nacionalna sodišča glede vprašanja, ali položaj, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, pomeni nezakonito spremembo pogojev iz pogodbe o izvedbi javnega naročila, niso enotna. V skladu s prvim pristopom naj bi bilo treba to vprašanje preučiti ob upoštevanju vseh upoštevnih okoliščin, kar bi poleg pisnega sporazuma vključevalo tudi izjave in ravnanje strank med izpolnjevanjem pogodbe o izvedbi javnega naročila. V skladu z drugim pristopom naj bi bilo za spremembo pogodbe nujno, da stranki skleneta sporazum, ki je v pisni obliki. Če takega sporazuma ne bi bilo, naj bi šlo, če je zamudo pri izpolnitvi pogodbe o izvedbi javnega naročila mogoče pripisati izbranemu ponudniku, bolj za nepravilno izpolnitev pogodbe o izvedbi javnega naročila.

25      Predložitveno sodišče se zato sprašuje, kako je treba člen 72(1)(e) Direktive 2014/24 v povezavi z odstavkom 4(a) in (b) tega člena razlagati, da se zlasti ugotovi, ali do bistvene spremembe pogodbe o izvedbi javnega naročila v smislu teh določb lahko pride le, če o tem med strankama obstaja pisni sporazum ali pa je na tako spremembo mogoče sklepati tudi iz ravnanj strank.

26      V teh okoliščinah je Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„1.      Ali člen 72(1)(e) [Direktive 2014/24 v povezavi z odstavkom 4(a) in (b) tega člena nasprotuje nacionalnemu pravilu ali nacionalni sodni praksi o] razlag[i] in uporab[i] tega pravila, v skladu s katero se kršitev pravil o bistveni spremembi javnega naročila lahko domneva le, če sta stranki podpisali pisni sporazum/aneks o spremembi naročila?

2.      V primeru nikalnega odgovora na prvo vprašanje: Ali člen 72(1)(e) [Direktive 2014/24 v povezavi s členom 72(4)(a) in (b) nasprotuje nacionalnemu pravilu ali nacionalni sodni praksi o] razlag[i] in uporab[i] tega pravila, v skladu s katero lahko do nezakonite spremembe javnih naročil pride ne le s pisnim sporazumom, ki ga podpišeta stranki, temveč tudi s skupnimi dejanji strank v nasprotju s pravili o spremembi naročila, ki so razvidna iz komunikacije in pisnih sledov te komunikacije (kot so tisti v postopku v glavni stvari), iz katerih je mogoče sklepati o obstoju soglasja volj glede [zadevne] spremembe?

3.      Ali člen 72(1)(e) [Direktive 2014/24 v povezavi z odstavkom 4(a) in (b) tega člena nasprotuje nacionalnemu pravilu ali nacionalni sodni praksi o] razlag[i] in uporab[i] tega pravila, v skladu s katero se v primeru, kot je ta iz postopka v glavni stvari (v katerem sta bila v razpisni dokumentaciji določena najdaljši rok in najpoznejši datum za izvedbo naročila; rok je tudi kazalnik v okviru metodologije ocenjevanja ponudb; dejanska izvedba naročila je potekala dlje od najdaljšega roka in najpoznejšega datuma, določenih v dokumentaciji, ne da bi obstajale nepredvidene okoliščine; naročnik je brez ugovorov sprejel izvedbo in ni uveljavljal pogodbene kazni zaradi zamude), izvedba naročila v nasprotju s pogoji iz dela razpisne dokumentacije in naročila, ki se nanaša na rok, pri čemer ni nepredvidenih okoliščin in ugovorov naročnika, razlaga le kot vrsta nepravilne izvedbe naročila in ne kot nezakonita bistvena sprememba naročila v delu, ki se nanaša na rok za izvedbo?“

 Zadeva C‑443/22

27      Občina Balchik je 2. januarja 2019 začela odprti postopek za oddajo javnega naročila v okviru projektov, financiranih iz skladov ESI, katerega predmet je bil ureditev obalne promenade v tej občini. Oddani sta bili dve ponudbi, med katerima je bila ponudba družbe Infra Expert AD.

28      Ker je bilo naročilo oddano tej družbi, sta stranki 19. aprila 2019 podpisali pogodbo, v kateri je bil med drugim določen rok za izvedbo v skladu s tehničnim predlogom izbranega ponudnika, in sicer 45 koledarskih dni.

29      Med izpolnjevanjem pogodbe o izvedbi javnega naročila so bili sprejeti akti, s katerimi je bil zadržan rok za izvedbo po eni strani zaradi slabih vremenskih razmer in po drugi strani zaradi prepovedi gradnje in montaže v nacionalnih letoviščih na obali Črnega morja med turistično sezono od 15. maja do 1. oktobra na podlagi člena 15(1) zakona o prostorskem načrtovanju na obali Črnega morja.

30      Dejansko trajanje izpolnjevanja pogodbe o izvedbi javnega naročila je bilo zato podaljšano na 250 dni. Naročnik ni zahteval odškodnine zaradi nepravočasne izpolnitve te pogodbe.

31      Vodja organa za izvajanje je med drugim na podlagi podobnih razlogov, kot so tisti iz zadeve C‑441/22, z odločbo z dne 26. oktobra 2020 občini Balchik zaradi kršitve zakona o javnih naročilih naložil finančni popravek v višini 25 % odhodkov, upravičenih na podlagi ESI v smislu člena 1(2) zakona o upravljanju skladov ESI. Po mnenju vodje organa za izvajanje se v skladu s členom 107(1) zakona o javnih naročilih rok za izvedbo gradenj v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določi na način in v mejah, ki – če se ne upoštevajo – povzročijo izključitev ponudnika. Ob upoštevanju tega, da so bila dela večkrat prekinjena, čeprav je šlo za običajno neugodne vremenske razmere in razumno predvidljivo zakonsko prepoved v skladu s členom 116(1), točka 3, tega zakona, je vodja organa za izvajanje ugotovil, da prekoračitev prvotno dogovorjenega roka za izvedbo dejansko pomeni bistveno spremembo pogodbe o izvedbi javnega naročila, kar naj bi bilo v nasprotju z navedenim zakonom.

32      Občina Balchik je zoper to odločbo vodje organa za izvajanje pri Administrativen sad Dobrich (upravno sodišče v Dobrichu, Bolgarija) vložila tožbo. Navedeno sodišče je v bistvu razsodilo, da se lahko v skladu s členom 20a zakona o obligacijskih razmerjih in pogodbah pogodbe spremenijo na podlagi sporazuma med tema strankama ali iz zakonsko določenih razlogov. Poleg tega naj bi se pogodba o izvedbi javnega naročila lahko veljavno spremenila le na podlagi pisnega sporazuma. V obravnavani zadevi naj bi bila pogodba spremenjena s tihim dogovorom, kar naj ne bi pomenilo spremembe te pogodbe, ampak neustrezno izpolnitev pogodbe o izvedbi javnega naročila, zaradi česar lahko naročnik zgolj naloži pogodbeno kazen, ki je bila izrecno in vnaprej dogovorjena v pogodbi. Pravno naj ne bi bilo upoštevno, kateri so bili razlogi za prekinitev del in ali so bili za stranki predvidljivi ali ne.

33      Vodja organa za izvajanje je zoper sodbo Administrativen sad Dobrich (upravno sodišče v Dobrichu) pri Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče), ki je predložitveno sodišče, vložil kasacijsko pritožbo.

34      Poleg tega, kar je bilo že navedeno v točki 24 te sodbe, predložitveno sodišče meni, da je treba za rešitev spora o glavni stvari v zadevi C‑443/22 pojasniti obseg pojmov „ustrezno skrbna priprava prvotne oddaje javnega naročila“, „nepredvidene okoliščine“ in „okoliščine, ki jih skrben javni naročnik ni mogel predvideti“, v smislu Direktive 2014/24.

35      Zato naj bi bilo zaželeno razlagati člen 72(1)(c) in (e) ter člen 72(4)(a) in (b) Direktive 2014/24 v povezavi z njeno uvodno izjavo 109, da bi se zlasti ugotovilo, prvič, ali se za bistveno spremembo pogodbe o izvedbi javnega naročila zahteva pisni dogovor ali pa je mogoče sklepati na tako spremembo tudi iz skupnih ravnanj strank, in drugič, ali opredelitev pojma „nepredvidene okoliščine“ iz člena 116(1), točki 2 in 3, zakona o javnih naročilih pomeni pravilen prenos upoštevnih določb Direktive 2014/24 v bolgarsko pravo.

36      V teh okoliščinah je Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„1.      Ali člen 72(1)(e) [Direktive 2014/24 v povezavi s členom 72(4)(a) in (b) nasprotuje nacionalnemu pravilu ali nacionalni sodni praksi o] razlag[i] in uporab[i] tega pravila, v skladu s katero se kršitev pravil o bistveni spremembi javnega naročila lahko domneva le, če sta stranki podpisali pisni sporazum/aneks o spremembi naročila?

2.      V primeru nikalnega odgovora na prvo vprašanje: Ali člen 72(1)(e) [Direktive 2014/24 v povezavi s členom 72(4)(a) in (b) nasprotuje nacionalnemu pravilu ali nacionalni sodni praksi o] razlag[i] in uporab[i] tega pravila, v skladu s katero lahko do nezakonite spremembe javnih naročil pride ne le s pisnim sporazumom, ki ga podpišeta stranki, temveč tudi s skupnimi dejanji strank v nasprotju s pravili o spremembi naročila, ki so razvidna iz komunikacije in pisnih sledov te komunikacije (kot so tisti v postopku v glavni stvari), iz katerih je mogoče sklepati o obstoju soglasja volj glede [zadevne] spremembe?

3.      Ali pojem ,skrbno pripravil […] oddajo javnega naročila‘ v smislu uvodne izjave [109] Direktive 2014/24 v delu, ki se nanaša na rok za izvedbo del, vključuje presojo tveganj, ki izhajajo iz običajnih vremenskih razmer, ki bi lahko negativno vplivale na izvedbo naročila v predvidenem roku, in presojo zakonskih prepovedi v zvezi z izvajanjem dejavnosti v določenem obdobju, ki pade ravno v obdobje izvajanja naročila?

4.      Ali pojem ,nepredvidene okoliščine, v smislu Direktive 2014/24 zajema le okoliščine, ki so nastale po oddaji naročila (kot je določeno v nacionalni določbi člena 2, točka 27, Dopalnitelni razporedbi na Zakona za obshtestvenite porachki [dodatne določbe k zakonu o javnih naročilih]) in jih ni bilo mogoče predvideti niti ob razumno skrbni pripravi, niso posledica dejanj ali opustitev strank, vendar onemogočajo izvedbo pod dogovorjenimi pogoji? Ali pa Direktiva [2014/24] ne zahteva, da so te okoliščine nastale po oddaji naročila?

5.      Ali običajne vremenske razmere, ki niso ,nepredvidene okoliščine‘ v smislu uvodne izjave [109] Direktive 2014/24, in zakonska prepoved izvajanja gradbenih del v določenem obdobju, objavljena pred oddajo naročila, pomenijo objektivno utemeljitev za nepravočasno izvedbo naročila? Ali je ponudnik v zvezi s tem dolžan (z dolžno skrbnostjo in v dobri veri) pri izračunu ponujenega roka upoštevati običajna tveganja, ki so pomembna za pravočasno izvedbo naročila?

6.      Ali člen 72(1)(e) [Direktive 2014/24 v povezavi s členom 72(4)(a) in (b) te direktive nacionalnemu pravilu ali nacionalni sodni praksi] o razlag[i] in uporab[i] tega pravila, v skladu s katerim lahko pride do nezakonite spremembe javnega naročila v primeru, kot je ta v postopku v glavni stvari, v katerem: je rok za izvedbo naročila v določenih mejah pogoj za sodelovanje v postopku oddaje naročila (in se ponudnik izključi, če teh meja ne upošteva); naročilo ni bilo izvedeno pravočasno zaradi običajnih vremenskih razmer in pred oddajo naročila objavljene zakonske prepovedi dejavnosti, na katere se nanaša predmet in rok naročila in ne pomenijo nepredvidenih okoliščin; prevzem izvedenih del je bil opravljen brez ugovorov glede roka in se ni uveljavljala pogodbena kazen za zamudo, tako da se je posledično bistven pogoj v razpisni dokumentaciji, ki je določal konkurenčno okolje, spremenil in se je gospodarsko ravnotežje naročila spremenilo v korist izvajalke?“

37      S sklepom predsednika Sodišča z dne 10. avgusta 2022 sta bili zadevi C‑441/22 in C‑443/22 združeni za pisni in ustni del postopka ter izdajo sodbe.

 Vprašanja za predhodno odločanje

 Uvodne ugotovitve

 Uporaba Direktive 2014/24 za javni naročili iz postopkov v glavni stvari

38      Kot izhaja iz predlogov za sprejetje predhodne odločbe, je ocenjena vrednost vsakega od javnih naročil iz postopkov v glavni stvari nižja od praga za uporabo Direktive 2014/24, ki je v členu 4(a) te direktive določen na 5.548.000 EUR za javna naročila gradenj, tako da ti javni naročili ne spadata na področje uporabe te direktive.

39      Vendar, kot izhaja iz ustaljene sodne prakse Sodišča, kadar se nacionalna zakonodaja za rešitve, ki se uporabljajo za položaje, za katere se ne uporablja akt Unije, neposredno in brezpogojno uskladi z rešitvami, ki jih vsebuje ta akt, obstaja nedvomen interes Unije za to, da se prevzete določbe navedenega akta razlagajo enotno. To namreč omogoča preprečitev razlik pri razlagi v prihodnosti in zagotovitev enakega obravnavanja teh položajev in položajev, ki spadajo na področje uporabe navedenih določb (sodba z dne 31. marca 2022, Smetna palata na Republika Bulgaria, C‑195/21, EU:C:2022:239, točka 43 in navedena sodna praksa).

40      V zvezi s tem je Sodišče v točki 44 sodbe z dne 31. marca 2022, Smetna palata na Republika Bulgaria (C‑195/21, EU:C:2022:239), že imelo priložnost ugotoviti, da se zakon o javnih naročilih, s katerim je bila v bolgarski pravni red prenesena Direktiva 2014/24, splošneje uporablja za vse postopke oddaje javnih naročil, subvencionirane z evropskimi sredstvi, ne glede na vrednost zadevnih naročil.

41      Iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, pa ni razvidno, da bi se od razglasitve navedene sodbe področje uporabe zakona o javnih naročilih spremenilo. Nasprotno, iz predlogov za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da je z navedenim zakonom v nacionalno pravo prenesen člen 72(1)(e) Direktive 2014/24 v povezavi s členom 72(4)(a) in (b) te direktive, tako da so se pravila iz teh določb uporabljala za javni naročili iz postopkov v glavni stvari, ki običajno ne spadajo na področje uporabe te direktive.

42      V teh okoliščinah ocenjena vrednost vsakega od naročil iz postopkov v glavni stvari ni ovira za to, da Sodišče odgovori na vprašanja za predhodno odločanje.

 Dopustnost tretjega, četrtega in petega vprašanja v zadevi C‑443/22

43      Občina Balchik v pisnem stališču trdi, da tretje, četrto in peto vprašanje v zadevi C‑443/22 niso upoštevna za spor o glavni stvari. Po mnenju te stranke dejansko stanje, kot ga je ugotovilo predložitveno sodišče, ni pravilno ugotovljeno, ker je organ za izvajanje napačno opredelil pogodbeno obdobje. Trajanje del naj bi bilo določeno v pogodbi, vendar naj zanj ne bi veljala zahteva po kontinuiteti. Zahteve po izpolnitvi v določenem obdobju leta ali v določeni sezoni naj ne bi bilo.

44      V zvezi s tem je treba spomniti na ustaljeno sodno prakso, v skladu s katero za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih nacionalna sodišča zastavijo v pravnem in dejanskem okviru, za opredelitev katerega so odgovorna sama in katerega pravilnosti Sodišče ne preverja, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrne odločanje o predlogu nacionalnega sodišča samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, ki so potrebni, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba z dne 12. januarja 2023, Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, C‑132/21, EU:C:2023:2, točka 24 in navedena sodna praksa).

45      Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe v zadevi C‑443/22 pa je razvidno, da je spor o glavni stvari nastal zaradi prekoračitve roka za izvedbo gradenj, ki je določen tako v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila kot v pogodbi o izvedbi javnega naročila iz postopka v glavni stvari, in da je bil ta rok odločilno merilo pri ocenjevanju ponudb, saj so bili ponudniki, katerih ponudbe so presegale najdaljši rok, iz tega postopka izključeni. Zato ni mogoče šteti, da vprašanja v zvezi z morebitnimi okoliščinami, v katerih se tak rok lahko prekorači, ne da bi bil potreben nov postopek javnega naročanja, nimajo nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom tega spora ali da so hipotetična iz razlogov, ki jih je navedla občina Balchik.

46      Zato so tretje, četrto in peto vprašanje v zadevi C‑443/22 dopustna.

 Pristojnost Sodišča za odgovor na šesto vprašanje v zadevi C‑443/22

47      Občina Balchik trdi, da s šestim vprašanjem v zadevi C‑443/22, kot ga je oblikovalo predložitveno sodišče, v bistvu Sodišče ni zaprošeno za razlago prava Unije, temveč da to neposredno odloči o sporu v postopku v glavni stvari.

48      Res je, da v skladu z ustaljeno sodno prakso člen 267 PDEU Sodišču ne daje pristojnosti, da uporabi pravila prava Unije v določenem primeru, ampak le, da se izreče o razlagi Pogodb in aktov, ki jih sprejmejo institucije Evropske unije (sodba z dne 13. julija 2017, Ingsteel in Metrostav, C‑76/16, EU:C:2017:549, točka 25 in navedena sodna praksa).

49      Vendar je treba ugotoviti, da predložitveno sodišče s šestim vprašanjem v zadevi C‑443/22 v povezavi z obrazložitvijo predloga za sprejetje predhodne odločbe v tej zadevi – tako kot s tretjim vprašanjem v zadevi C‑441/22 – ne predlaga, da bi Sodišče samo uporabilo določbe člena 72 Direktive 2014/24 za okoliščine postopka v glavni stvari, temveč želi Sodišču postaviti vprašanje, ali je treba ta člen razlagati tako, da je spremembo roka za izvedbo gradenj, dogovorjenega v pogodbi, sklenjeni po oddaji javnega naročila, do katere je prišlo po tej oddaji, iz razlogov, ki niso bili predvideni v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, mogoče šteti za obliko nepravilne izpolnitve pogodbe o izvedbi javnega naročila, za katero se pravila iz tega člena ne uporabljajo, medtem ko taka sprememba spada pod pojem „bistvena sprememba“ v smislu odstavka 4 navedenega člena.

50      Zato je treba šteti, da je Sodišče pristojno za odgovor na šesto vprašanje v zadevi C‑443/22.

 Premisa za vprašanja za predhodno odločanje

51      Spomniti je treba, da so v členu 72(1) in (2) Direktive 2014/24 našteti položaji, v katerih se lahko pogodbe o izvedbi javnega naročila in okvirni sporazumi spremenijo, ne da bi bilo treba začeti nov postopek javnega naročanja v skladu s to direktivo. V skladu z določbami odstavka 5 tega člena je potreben nov postopek, če pride do sprememb, ki niso navedene v odstavkih 1 in 2 navedenega člena.

52      Tako v skladu s členom 72(1)(e) Direktive 2014/24 nov postopek ni potreben, če spremembe niso „bistvene“ v smislu člena 72(4) te direktive. V skladu z besedilom zadnjenavedene določbe se brez poseganja v odstavka 1 in 2 tega člena šteje, da je sprememba pogodbe o izvedbi javnega naročila med njeno veljavnostjo v vsakem primeru bistvena, če je izpolnjen vsaj eden od pogojev iz točk od (a) do (d) tega odstavka 4.

53      V obravnavani zadevi je iz predlogov za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da spremembe iz postopkov v glavni stvari izpolnjujejo tako pogoj iz člena 72(4)(a) Direktive 2014/24, ker bi zadevni naročnik v primeru, da bi določil daljši rok za izvedbo, ki ustreza prvotnemu roku, podaljšanemu za prekoračitev, ki je bila na koncu očitana, že na začetku v fazi oddaje javnega naročila, lahko pritegnil še druge udeležence, kot tudi pogoj iz člena 72(4)(b) te direktive, ker je ta prekoračitev spremenila ekonomsko ravnotežje pogodbe o izvedbi javnega naročila v korist izvajalca na način, ki ni bil predviden v prvotni pogodbi.

54      Zato se mora Sodišče za odgovor na postavljena vprašanja opreti na premiso, ki jo mora na koncu preveriti predložitveno sodišče, da je v vsakem od postopkov v glavni stvari izpolnjen vsaj eden od pogojev iz člena 72(4) Direktive 2014/24.

 Prvo in drugo vprašanje v zadevah C‑441/22 in C‑443/22

55      Predložitveno sodišče s prvim in drugim vprašanjem v zadevah C‑441/22 in C‑443/22, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 72(1)(e) in (4) Direktive 2014/24 razlagati tako, da morata stranki pogodbe za to, da se sprememba pogodbe o izvedbi javnega naročila opredeli kot „bistvena“ v smislu te določbe, podpisati pisni sporazum, katerega predmet je ta sprememba, ali pa zadostuje, da je soglasje volj za navedeno spremembo mogoče razbrati iz drugih pisnih elementov teh strank.

56      Opozoriti je treba, da v vsakem od položajev, na podlagi katerih sta nastala spora o glavni stvari, dejanski datum zaključka del ni bil predmet pisnega sporazuma, ki sta ga podpisali stranki pogodbe o izvedbi javnega naročila.

57      Predložitveno sodišče se tako sprašuje, ali neobstoj pisnega sporazuma o spremembi roka za izvedbo gradenj, kot je določen v prvotni pogodbi o izvedbi javnega naročila, preprečuje, da bi se dejansko podaljšanje tega roka zaradi zamud pri izvedbi teh gradenj štelo za „bistveno“ spremembo zadevnega javnega naročila v smislu člena 72(4) Direktive 2014/24.

58      V zvezi s tem je res, da člen 2(1) Direktive 2014/24 na eni strani v točki 5 opredeljuje „javno naročilo“ kot pisno sklenjeno odplačno pogodbo med enim ali več gospodarskimi subjekti ter enim ali več javnimi naročniki, na drugi strani pa v točki 18 izraz „pisen“ ali „pisno“ tako, da se nanaša na kateri koli izraz, sestavljen iz besed ali številk, ki se lahko prebere, natisne in nato pošlje, vključno z informacijami, poslanimi ali shranjenimi z elektronskimi sredstvi. Poleg tega je v uvodni izjavi 58 Direktive 2014/24 zlasti navedeno, da medtem ko bi morali biti bistveni deli postopka javnega naročanja, kot so dokumentacija v zvezi z oddajo javnega naročila, prijave za sodelovanje, potrditve interesa in ponudbe, zmeraj v pisni obliki, pa bi še vedno morala biti možna ustna komunikacija z gospodarskimi subjekti, če je njena vsebina zadostno dokumentirana.

59      Člen 72 Direktive 2014/24 pa glede spremembe pogodbe o izvedbi javnega naročila med njeno veljavnostjo ne določa, da je takšno spremembo mogoče opredeliti kot „bistveno“ v smislu odstavka 1(e) in odstavka 4 tega člena le, če do nje pride v obliki pisnega sporazuma o spremembi pogodbe, in da na tako spremembo tako ni mogoče sklepati na podlagi pisnih elementov, pripravljenih med komunikacijo med strankama.

60      To razlago člena 72 Direktive 2014/24 potrjujejo cilji, ki se uresničujejo s to določbo, in sobesedilo, v katero je umeščena.

61      Natančneje, namen člena 72 Direktive 2014/24, ki določa pogoje, pod katerimi se lahko pogodbe o izvedbi javnega naročila med njihovo veljavnostjo spreminjajo, je zagotoviti spoštovanje načel preglednosti postopkov in enakega obravnavanja ponudnikov. Ti načeli namreč nasprotujeta temu, da bi po oddaji javnega naročila naročnik in izbrani ponudnik spremenila določbe tega naročila tako, da bi te določbe imele bistveno drugačne značilnosti kot določbe prvotnega naročila (glej v tem smislu sodbi z dne 13. aprila 2010, Wall, C‑91/08, EU:C:2010:182, točka 37 in navedena sodna praksa, ter z dne 3. februarja 2022, Advania Sverige in Kammarkollegiet, C‑461/20, EU:C:2022:72, točka 19 in navedena sodna praksa). Spoštovanje teh načel pa spada v splošnejši cilj predpisov Unije s področja javnih naročil, ki je zagotoviti prosti pretok storitev in vzpostaviti neizkrivljeno konkurenco v vseh državah članicah (glej v tem smislu sodbe z dne 19. junija 2008, pressetext Nachrichtenagentur, C‑454/06, EU:C:2008:351, točki 31 in 32 ter navedena sodna praksa; z dne 13. aprila 2010, Wall, C‑91/08, EU:C:2010:182, točka 37 in navedena sodna praksa, in z dne 12. maja 2022, Comune di Lerici, C‑719/20, EU:C:2022:372, točka 42 in navedena sodna praksa).

62      Kot pa so v pisnih stališčih v bistvu navedle češka in estonska vlada ter Evropska komisija, za zagotovitev polnega učinka pravil iz člena 72 Direktive 2014/24 in s tem spoštovanja načel, ki jih ta določba zagotavlja, opredelitev spremembe pogodbe o izvedbi javnega naročila kot njene „bistvene spremembe“ ne more biti odvisna od obstoja pisnega sporazuma, ki ga podpišeta stranki pogodbe o izvedbi javnega naročila in katerega predmet je taka sprememba. Razlaga, v skladu s katero bi do bistvene spremembe prišlo le, če bi obstajal tak pisni sporazum, bi namreč olajšala obid pravil o spremembi pogodb o izvedbi javnih naročil med njihovo veljavnostjo iz navedene določbe, saj bi strankam pogodbe o izvedbi javnega naročila omogočila, da po lastni volji spremenijo pogoje za izpolnitev te pogodbe, medtem ko naj bi bili ti pogoji pregledno določeni v dokumentaciji v zvezi z javnimi naročili in naj bi se uporabljali enako za vse morebitne ponudnike, da bi se zagotovila poštena in neizkrivljena konkurenca na trgu.

63      V zvezi s sobesedilom, v katerega je umeščen člen 72 Direktive 2014/24, je v uvodni izjavi 107 te direktive navedeno, da se spremembe pogodbe štejejo za bistvene, kadar „kažejo, da se nameravajo pogodbene stranke ponovno pogajati o ključnih določilih ali pogojih javnega naročila“. Iz tega sledi, kot je Sodišče že imelo priložnost pojasniti, da je bistvena sprememba v smislu člena 72 Direktive 2014/24 načeloma sporazumna (glej v tem smislu sodbo z dne 17. junija 2021, Simonsen & Weel, C‑23/20, EU:C:2021:490, točka 70).

64      Namen ponovnih pogajanj o določilih ali pogojih javnega naročila pa lahko izhaja iz drugih oblik, ki niso pisni sporazum, ki se izrecno nanaša na zadevno spremembo, pri čemer je mogoče na tak namen sklepati zlasti iz pisnih elementov, ki so nastali med komuniciranjem med strankama pogodbe o izvedbi javnega naročila.

65      Zato je treba na prvo in drugo vprašanje v zadevah C‑441/22 in C‑443/22 odgovoriti, da je treba člen 72(1)(e) in (4) Direktive 2014/24 razlagati tako, da strankama pogodbe za to, da se sprememba pogodbe o izvedbi javnega naročila opredeli kot „bistvena“ v smislu te določbe, ni treba podpisati pisnega sporazuma, katerega predmet je ta sprememba, saj je mogoče na soglasje volj za zadevno spremembo sklepati med drugim tudi iz drugih pisnih elementov teh strank.

 Tretje, četrto in peto vprašanje v zadevi C‑443/22

66      Predložitveno sodišče s tretjim, četrtim in petim vprašanjem v zadevi C‑443/22, ki jih je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 72(1)(c)(i) Direktive 2014/24 v povezavi z njeno uvodno izjavo 109 razlagati tako, da se s skrbnostjo, ki jo mora javni naročnik izkazati, da bi se lahko skliceval na to določbo, zlasti zahteva, da je ta naročnik pri pripravi zadevnega javnega naročila upošteval tveganja za spoštovanje roka za izvedbo tega javnega naročila zaradi običajnih vremenskih razmer in zakonskih prepovedi izvedbe gradenj, ki so bile vnaprej objavljene in veljavne v obdobju, ki je del obdobja izvedbe navedenega javnega naročila. Navedeno sodišče poleg tega po eni strani sprašuje, ali „okoliščine, ki jih skrben javni naročnik ni mogel predvideti“ v smislu navedene določbe zajemajo le okoliščine, ki so nastale po oddaji zadevnega javnega naročila, in po drugi strani, ali bi take vremenske razmere in zakonske prepovedi, tudi če bi jih bilo treba šteti za predvidljive, vseeno pomenile objektivno utemeljitev za izpolnitev pogodbe po izteku roka, določenega v dokumentaciji, ki ureja postopek oddaje javnega naročila, in v prvotni pogodbi o izvedbi javnega naročila.

67      V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v skladu s členom 72(1)(c)(i) Direktive 2014/24 pogodbo o izvedbi javnega naročila mogoče spremeniti brez novega postopka javnega naročanja, če je bila „sprememba […] potrebna zaradi okoliščin, ki jih skrben javni naročnik ni mogel predvideti“, in če so izpolnjeni tudi nekateri drugi pogoji iz tega odstavka 1, ki niso predmet vprašanj, postavljenih v obravnavanih zadevah.

68      Kot izhaja iz samega besedila uvodne izjave 109 Direktive 2014/24, so nepredvidljive okoliščine zunanje okoliščine, ki jih ob oddaji javnega naročila ne bi bilo mogoče napovedati, čeprav bi javni naročnik ustrezno skrbno pripravil prvotno oddajo javnega naročila ob upoštevanju razpoložljivih sredstev, vrste in značilnosti zadevnega projekta, dobre prakse na zadevnem področju in potrebe po zagotovitvi ustreznega razmerja med sredstvi, porabljenimi med pripravo oddaje javnega naročila, in njegovo predvideno vrednostjo.

69      Iz člena 72(1)(c)(i) Direktive 2014/24 v povezavi z uvodno izjavo 109 te direktive tako izhaja, da – kot so v pisnih stališčih v bistvu trdile češka in estonska vlada ter Komisija – običajnih vremenskih razmer in vnaprej objavljenih zakonskih prepovedi izvedbe gradenj, ki so veljale v obdobju, ki je del obdobja izvedbe javnega naročila, ni mogoče šteti za okoliščine, ki jih skrben javni naročnik ni mogel predvideti v smislu teh določb.

70      Iz tega nujno sledi, da takih vremenskih razmer in zakonskih prepovedi prav tako ni mogoče iz drugega razloga šteti za utemeljitev prekoračitve jasnega roka za izvedbo gradenj, določenega v dokumentaciji, ki ureja postopek oddaje javnega naročila in v prvotni pogodbi za izvedbo tega javnega naročila.

71      Poleg tega, kadar obstajajo okoliščine, ki jih skrben javni naročnik lahko predvidi, se lahko sklicuje na možnost, da v skladu s členom 72(1)(a) Direktive 2014/24 v dokumentaciji, ki ureja postopek oddaje javnega naročila in v prvotni pogodbi o izvedbi javnega naročila, izrecno določi določbe o reviziji, v skladu s katerimi je mogoče pogoje za izpolnitev te pogodbe prilagoditi v primeru nastanka različnih posebnih okoliščin, kar omogoča spremembe, za katere bi bil sicer potreben nov postopek javnega naročanja na podlagi tega člena 72. Naročnik namreč s tem, da v navedeni dokumentaciji izrecno določi možnost spreminjanja teh pogojev in podrobna pravila za njeno uresničitev, zagotovi, da so vsi gospodarski subjekti, ki želijo sodelovati pri navedenem javnem naročilu, od vsega začetka seznanjeni s tem in so torej pri oddaji ponudbe v enakem položaju (glej v tem smislu sodbi z dne 29. aprila 2004, Komisija/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, točka 118, in z dne 7. septembra 2016, Finn Frogne, C‑549/14, EU:C:2016:634, točke 30, 36 in 37).

72      Ker okoliščin, kot so te, ki jih je občina Balchik navedla v zadevi C‑443/22, da bi upravičila prekoračitev roka za izvedbo, ki je bil prvotno dogovorjen z izbranim ponudnikom, ni mogoče obravnavati, kot da so okoliščine, ki jih skrben naročnik ob pripravi zadevnega javnega naročila ni mogel razumno predvideti, ni treba odgovoriti na vprašanje, ali se pojem „okoliščine, ki jih skrben javni naročnik ni mogel predvideti“, v smislu člena 72(1)(c)(i) Direktive 2014/24 v povezavi z njeno uvodno izjavo 109 nanaša le na okoliščine, ki so nastale po sklenitvi pogodbe.

73      Glede na vse zgornje preudarke je treba na tretje, četrto in peto vprašanje v zadevi C‑443/22 odgovoriti, da je treba člen 72(1)(c)(i) Direktive 2014/24 razlagati tako, da se s skrbnostjo, ki jo mora javni naročnik izkazati, da bi se lahko skliceval na to določbo, zlasti zahteva, da je ta naročnik pri pripravi zadevnega javnega naročila upošteval tveganja za prekoračitev roka za izvedbo tega javnega naročila zaradi predvidljivih razlogov za prekinitev, kot so običajne vremenske razmere in zakonske prepovedi izvedbe gradenj, ki so bile vnaprej objavljene in veljavne v obdobju, ki je del obdobja izvedbe navedenega javnega naročila, pri čemer take vremenske razmere in zakonske prepovedi, če niso bile določene v dokumentaciji, ki ureja postopek oddaje javnega naročila, ne morejo upravičiti izvedbe gradenj po roku, določenem v tej dokumentaciji in prvotni pogodbi o izvedbi javnega naročila.

 Tretje vprašanje v zadevi C‑441/22 in šesto vprašanje v zadevi C‑443/22

74      Ob upoštevanju odgovorov na prvo in drugo vprašanje v zadevi C‑441/22 ter na prvo, tretje, četrto in peto vprašanje v zadevi C‑443/22 ni treba odgovoriti na tretje vprašanje v zadevi C‑441/22 in na šesto vprašanje v zadevi C‑443/22.

 Stroški

75      Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (deseti senat) razsodilo:

1.      Člen 72(1)(e) in (4) Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES, kakor je bila spremenjena z Delegirano uredbo Komisije (EU) 2017/2365 z dne 18. decembra 2017,

je treba razlagati tako, da

strankama pogodbe za to, da se sprememba pogodbe o izvedbi javnega naročila opredeli kot „bistvena“ v smislu te določbe, ni treba podpisati pisnega sporazuma, katerega predmet je ta sprememba, saj je mogoče na soglasje volj za zadevno spremembo sklepati med drugim tudi iz drugih pisnih elementov teh strank.

2.      Člen 72(1)(c)(i) Direktive 2014/24, kakor je bila spremenjena z Delegirano uredbo 2017/2365,

je treba razlagati tako, da

se s skrbnostjo, ki jo mora javni naročnik izkazati, da bi se lahko skliceval na to določbo, zlasti zahteva, da je ta naročnik pri pripravi zadevnega javnega naročila upošteval tveganja za prekoračitev roka za izvedbo tega javnega naročila zaradi predvidljivih razlogov za prekinitev, kot so običajne vremenske razmere in zakonske prepovedi izvedbe gradenj, ki so bile vnaprej objavljene in veljavne v obdobju, ki je del obdobja izvedbe navedenega javnega naročila, pri čemer take vremenske razmere in zakonske prepovedi, če niso bile določene v dokumentaciji, ki ureja postopek oddaje javnega naročila, ne morejo upravičiti izvedbe gradenj po roku, določenem v tej dokumentaciji in prvotni pogodbi o izvedbi javnega naročila.

Podpisi

*      Jezik postopka: bolgarščina.