1.Sklepi in priporočila

1.1Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) pozdravlja strategijo Evropske unije za integrirano upravljanje meja kot orodje za upravljanje, s katerim naj bi izboljšali usklajevanje in skupne cilje držav članic v zvezi z zunanjimi mejami.

1.2EESO se zaveda pomena skupne strategije za boljše upravljanje zunanjih meja, saj se s tem zagotavljata notranja varnost Evropske unije in varnost njenega prebivalstva ter varujejo temeljne pravice in jamstva za prosto gibanje ljudi v EU.

1.3EESO pozdravlja to, da se z evropskim integriranim upravljanjem meja izpostavlja potreba po boljšem usklajevanju med evropskimi agencijami in instrumenti ter agencijami in instrumenti držav članic, ki se ukvarjajo z vprašanji upravljanja meja, zlasti glede izmenjave informacij in oblikovanja skupne kulture meja, kar zagotavlja varstvo človekovih pravic in temeljnih jamstev.

1.4EESO v celoti podpira strateško smernico glede evropskega integriranega upravljanja meja, v skladu s katero bi morali agencija Frontex in ustrezni organi držav članic zaščitne ukrepe na področju temeljnih pravic vključiti v vse svoje dejavnosti. Vendar pa je izvajanje te strateške smernice zaradi njene kompleksnosti odvisno predvsem od obstoja in dela opazovalcev spoštovanja temeljnih pravic v Frontexu. Odbor poziva Komisijo in agencijo, naj revidirata strategijo o temeljnih pravicah in vanjo vključita oprijemljive cilje, povezane z delom in učinkom opazovalcev spoštovanja temeljnih pravic.

1.5Čeprav v strategiji niso opredeljene obveznosti nacionalnih obmejnih institucij, EESO priporoča, da Komisija uporabi okvir evropskega integriranega upravljanja meja in od vsake države članice zahteva načrt za temeljne pravice na področju upravljanja meja, ki bi odražal in dopolnjeval načrt, po katerem se ravna Frontex.

1.6EESO poudarja, da je treba vzpostaviti dejanski skupni evropski azilni sistem, ki bo uspešen, varen in zanesljiv ter skupen in obvezen za 27 držav članic, hkrati pa ponovno potrjuje svoje stališče, da je treba za priseljevanje zaradi dela zagotoviti zakonite, varne in zanesljive poti dostopa. Poleg tega ponovno poudarja, da je treba poskrbeti za učinkovite in dejansko izvedljive zakonite in varne migracijske poti v EU, da bi olajšali oblikovanje uravnotežene migracijske politike.

1.7EESO obžaluje, da se pri evropskem integriranem upravljanju meja praksa zavračanja ni ustrezno priznala in obravnavala. Odbor poziva Komisijo, naj v zvezi s tem pripravi jasne načrte in od nacionalnih mejnih institucij zahteva, da se izogibajo tem nesprejemljivim praksam.

1.8Čeprav je koristno spodbujati kulturo evropskega integriranega upravljanja meja, za katero sta značilna spoštovanje prava EU in mednarodnega prava, vključno z načelom nevračanja, in s tem popolno spoštovanje temeljnih pravic, EESO opozarja, da je spoštovanje temeljnih pravic pravna obveznost vseh institucij EU in nacionalnih institucij, ki jo je treba ustrezno obravnavati.

1.9EESO vztraja, da zunanja politika ali politika sodelovanja EU v nobenem primeru ne sme biti pogojevana s sodelovanjem držav izvora v postopkih vračanja in ponovnega sprejema.

1.10Sedanji sistem vračanja, ko je le pet držav članic odgovornih za 80 % vrnitev, pri katerih pomaga agencija Frontex, kaže, da ne gre le za vprašanje institucionalnih zmogljivosti ali usklajevanja. Države EU imajo različne geografske značilnosti ter pravne okvire in prakse na tem področju, zato bi bila strateška in politična napaka, če bi EU spremenili v akterja, ki si prizadeva za obsežna vračanja.

1.11EESO spodbuja vse nacionalne vlade EU, naj si prizadevajo za krepitev enotnosti EU z vključitvijo Bolgarije in Romunije v schengensko območje, kar bo evropskim državljanom omogočilo prosto gibanje v EU in okrepilo upravljanje meja, ko se bodo institucije teh dveh držav uskladile s cilji tega območja.

2.Splošne ugotovitve

2.1Po podatkih Frontexove strateške analize tveganja na upravljanje zunanjih meja vplivajo številni trendi. Poleg bolj kratkoročnih geopolitičnih izzivov so to vprašanja, kot so globalna neenakost, podnebne spremembe, rast prebivalstva in morebitne pandemije. Tako je na primer ruska vojna z agresijo na Ukrajino ponovno potrdila realnost sovražnega geopolitičnega konteksta na vzhodnih mejah Evrope. Vsi ti izzivi pomembno vplivajo na upravljanje migracij in vračanja ter na način upravljanja zunanjih meja EU.

2.2Na izrednem zasedanju Evropskega sveta 9. februarja 2023 je bil z vidika celovitega pristopa k migracijam ponovno poudarjen pomen uspešnega nadzora zunanjih meja Evropske unije. Evropska komisija je v odgovor na to zahtevo predstavila sporočilo o večletni strateški politiki za evropsko integrirano upravljanje meja kot prvi večletni instrument za vzpostavitev skupnega okvira in smernic za uspešno izvajanje integriranega upravljanja evropskih meja za obdobje 2023–2027.

2.3Evropsko integrirano upravljanje meja temelji na uredbi o ustanovitvi evropske mejne in obalne straže in skuša usmerjati delo nacionalnih organov držav članic, pristojnih za upravljanje meja, in agencije Frontex. Na operativni ravni je ta strategija skupni okvir za usmerjanje dela več kot 120 000 pripadnikov Frontexa in mejnih straž držav članic, da se doseže uspešno in učinkovito integrirano upravljanje evropskih meja.

2.4Končni cilj integriranega upravljanja skupnih zunanjih meja je povečati notranjo varnost Evropske unije ob spoštovanju temeljnih pravic in potrebnih jamstev za prosto gibanje ljudi v EU. Cilji evropskega integriranega upravljanja meja so pravzaprav olajšati redno prehajanje meja in izboljšati učinkovitost evropske politike vračanja, uspešno preprečevati nedovoljeno prehajanje zunanjih meja EU, preprečevati in odkrivati čezmejni kriminal, kot so tihotapljenje migrantov, trgovina z ljudmi, terorizem in nedovoljen promet s prepovedanimi drogami, uspešno sodelovati s tretjimi državami ter poskrbeti za ljudi, ki potrebujejo mednarodno zaščito.

2.5Načela evropskega integriranega upravljanja meja so določena v uredbi o evropski mejni in obalni straži ter vključujejo delitev odgovornosti med države članice, odgovorne za upravljanje meja in vračanje, in Frontex, kar zahteva tudi sodelovanje in izmenjavo informacij. Evropsko integrirano upravljanje meja poleg tega temelji na štiristopenjskem modelu varovanja dostopa, tj. na ukrepih v tretjih državah, ukrepih s sosednjimi tretjimi državami, ukrepih za nadzor zunanjih meja ter ukrepih znotraj schengenskega območja in vračanju. Ravno tako evropsko integrirano upravljanje meja zahteva celostno spremljanje razmer v skoraj realnem času, da se je mogoče pravočasno odzvati, ter stalno pripravljenost za odzivanje na nastajajoče grožnje s potrebnimi in ustreznimi orodji. Pri izvajanju evropskega integriranega upravljanja meja je potrebna tudi visoka stopnja specializacije in strokovnosti, da bi se razvila skupna kultura mejnih policistov, in sicer na podlagi usposabljanja, etičnih vrednot in integritete.

2.6Cilj petletnega delovnega načrta za evropsko integrirano upravljanje meja je ponuditi strateški odziv na ugotovljene izzive in z ustvarjanjem sinergij med Evropsko unijo in nacionalnimi vladami učinkovito upravljati zunanje meje Evropske unije.

3.Posebne ugotovitve

3.1EESO se zaveda pomena evropske mejne straže in pozdravlja strategijo Evropske unije za integrirano upravljanje meja kot orodje za upravljanje, s katerim naj bi izboljšali usklajevanje in skupne cilje držav članic v zvezi z zunanjimi mejami.

3.2EESO se zaveda pomena skupne strategije za boljše upravljanje zunanjih meja, saj se s tem zagotavljata notranja varnost Evropske unije ter varnost njenega prebivalstva in državljanov, varujejo pa se tudi temeljne pravice in jamstva za prosto gibanje ljudi v EU.

3.3EESO pozdravlja to, da se z evropskim integriranim upravljanjem meja izpostavlja potreba po boljšem usklajevanju med evropskimi agencijami in instrumenti ter organi držav članic, ki se ukvarjajo z vprašanji upravljanja meja, zlasti glede izmenjave informacij in oblikovanja skupne kulture meja, ki zagotavlja varstvo človekovih pravic in temeljnih jamstev.

3.4EESO meni, da je za uspeh strategije ključno sodelovanje z institucijami in uradniki držav članic. Čeprav ima Evropska agencija za mejno in obalno stražo (Frontex) težave pri delovanju, se zdi, da hitreje razvija zmogljivosti, usposabljanja in opazovalce ter izboljšuje delovne postopke. Nacionalne obmejne institucije prevzemajo glavnino odgovornosti in imajo večino sredstev, pa tudi organizacijsko kulturo, ki je manj naklonjena reformam in sodelovanju, zato jih je treba spodbujati, da se prilagodijo izzivom skupnega upravljanja meja.

3.5EESO v celoti podpira strateško smernico glede evropskega integriranega upravljanja meja, v skladu s katero bi morali agencija Frontex in ustrezni organi držav članic zaščitne ukrepe na področju temeljnih pravic vključiti v vse svoje dejavnosti, vključno z operativnimi dejavnostmi, analizami in ocenami tveganja, dejavnostmi načrtovanja, dejavnostmi vračanja, usposabljanjem in razvojem, pa tudi v sodelovanje in odnose z zunanjimi partnerji 1 .

3.6Toda izvajanje te strateške smernice zaradi njene kompleksnosti temelji predvsem na obstoju in delu opazovalcev spoštovanja temeljnih pravic v Frontexu, ki jih vodi uradnik za temeljne pravice 2 . Da pa bi ti opazovalci dejansko imeli učinek, morajo biti dovolj številni, dobro usposobljeni, samostojni in prisotni na vseh ustreznih lokacijah, tudi na mejnih območjih. EESO poziva Komisijo in agencijo, naj revidirata strategijo o temeljnih pravicah in vanjo vključita konkretne cilje v zvezi z delom in učinkom opazovalcev spoštovanja temeljnih pravic.

3.7V strategiji niso opredeljene obveznosti nacionalnih obmejnih institucij v zvezi s tem, kar ima resne negativne posledice. Na tej ravni so zaščitni ukrepi, postopki, odgovornosti in zmogljivosti na področju temeljnih pravic navedeni zelo skopo. EESO priporoča, da Komisija uporabi okvir evropskega integriranega upravljanja meja in od vsake države članice zahteva načrt za temeljne pravice na področju upravljanja meja, ki bi odražal in dopolnjeval načrt, po katerem se ravna Frontex.

3.8EESO obžaluje, da se z evropskim integriranim upravljanjem spodbuja miselnost, da sta priseljevanje in azil potencialno tveganje za Evropsko unijo. Enačenje nezakonitega priseljevanja z grožnjo trgovine z ljudmi, trgovine z orožjem ali terorizma je popolnoma nesprejemljivo ter izkrivlja in obremenjuje potrebne odzive v odnosu do oseb, ki želijo nezakonito vstopiti na ozemlje EU in morda potrebujejo mednarodno zaščito.

3.9EESO vztraja, da je treba vzpostaviti dejanski skupni evropski azilni sistem, ki bo uspešen, varen in zanesljiv ter skupen in obvezen za 27 držav članic, hkrati pa ponovno potrjuje svoje stališče, da je treba za priseljevanje zaradi dela omogočiti zakonite, varne in zanesljive poti dostopa. Dokler bomo vztrajali pri napačni ideji t. i. trdnjave Evropa, bodo migracijski tokovi iskali načine dostopa, ki žal v mnogih primerih ne bodo zakoniti.

3.10EESO upa, da bo v medinstitucionalnih pogajanjih med Svetom EU, predsedstvi Sveta in Evropskim parlamentom o izvajanju novega pakta o migracijah in azilu zagotovljenih več postopkovnih jamstev za osebe, ki sodelujejo v postopku na meji. V nedavnem stališču, ki ga je sprejel Svet EU, so predlagani koraki v pravo smer, npr. da se prosilcem za azil zagotovi tolmačenje ali da imajo pravico do pravne pomoči in zastopanja 3 . Vseeno pa so v postopku na meji prisotna precejšnja tveganja za varstvo temeljnih pravic zaradi negotovosti ter nujnosti, da se postopki skrajšajo in da se hitreje omogoči dejanski dostop do zaščite in podpore.

3.11EESO obžaluje, da se pri evropskem integriranem upravljanju meja praksa zavračanja na meji ne priznava in obravnava ustrezno. Strategije in predpisi ne služijo ničemur, dokler lahko ljudje utrpijo poškodbe in včasih tudi umrejo, ker nekateri mejni uradniki v nekaterih primerih ne opravljajo primerno svojih nalog. Odbor poziva Komisijo, naj za to pripravi jasne načrte in od nacionalnih mejnih organov zahteva, da se izogibajo tem nesprejemljivim praksam.

3.12Kadar imajo nacionalni mejni policisti in drugo osebje organov kazenskega pregona opravka z ljudmi, zlasti tistimi, ki so neposredno izpostavljeni tveganju, bi moralo njihovo delo potekati po jasnih pravilih in postopkih, ki jih je treba kodificirati, ravnanje osebja pa bi morali pregledno spremljati nacionalne institucije, organi EU in organizacije civilne družbe.

3.13Po mnenju EESO je problematično, da Komisija v svojem sporočilu varstvo temeljnih pravic, za katero skrbijo Frontex in države članice, prikazuje kot del „kulture evropskega integriranega upravljanja meja, za katero sta značilna spoštovanje prava EU in mednarodnega prava, vključno z načelom nevračanja, in s tem popolno spoštovanje temeljnih pravic“. Takšno kulturo je treba spodbujati, toda spoštovanje temeljnih pravic je pravna obveznost vseh institucij EU in nacionalnih institucij, ki jo je treba ustrezno obravnavati.

3.14EESO se zaveda težav, ki jih ima večina držav članic z dejanskim vračanjem, in želje Komisije, da bi se približala skupnemu in uspešnemu evropskemu sistemu vračanja. Ne glede na vse je treba vedno poskrbeti za temeljne pravice oseb, ki se jih vrača, zlasti za spoštovanje načela nevračanja, v skladu s katerim se nikogar ne sme na noben način vrniti na mejo ozemlja, na katerem bi bilo njegovo življenje ali svoboda ogrožena zaradi njegove etnične pripadnosti, vere, državljanstva, pripadnosti določeni družbeni skupini ali političnega prepričanja.

3.15Kljub temu želi EESO opozoriti, da večina vračanj ne poteka pravilno, ker države izvora niso dovolj vključene in ne sodelujejo, ter da obstaja tveganje, da bo migracijska politika EU odvisna od volje tretjih držav (in njihovih zahtev po spodbudah). Odbor vztraja, da zunanja politika ali politika sodelovanja EU v nobenem primeru ne sme biti pogojevana s sodelovanjem držav izvora v postopkih vračanja in ponovnega sprejema: nasprotno, politika EU mora vsako sodelovanje s tretjimi državami pogojevati s spoštovanjem človekovih pravic in pravne države.

3.16Sedanji sistem vračanja, ko je le pet držav članic odgovornih za 80 % vrnitev, pri katerih pomaga agencija Frontex, kaže, da ne gre le za vprašanje institucionalnih zmogljivosti ali usklajevanja. Države EU imajo različne geografske značilnosti ter pravne okvire in prakse na tem področju, zato bi bila strateška in politična napaka, če bi EU spremenili v akterja, ki si prizadeva za obsežna vračanja.

3.17EESO poudarja, da bi uporaba izrazov, kot je „instrumentalizacija“, lahko vodila v kriminalizacijo migracijskih tokov, zlasti ko gre za ljudi, ki potrebujejo mednarodno zaščito. EESO tudi meni, da je bil sam pojem „instrumentalizacije priseljevanja“ uporabljen kot politični izgovor za prikrivanje stališč, ki ovirajo spoštovanje človekovih pravic v resnih humanitarnih razmerah.

3.18Tudi v primeru državne instrumentalizacije migrantov na zunanji meji EU, ki jo Odbor v celoti obsoja, mora odziv temeljiti na najvišjih standardih prava EU in mednarodnega prava oziroma zagotavljati popolno in takojšnje priznavanje pravic oseb 4 .

3.19EESO pozdravlja ugotovitev, da so razmere na področju varstva človekovih pravic in izpolnjevanja mednarodnih obveznosti v svetu napete, ter zavezo EU, da jih bo varovala. Poudarja, da je treba spoštovati obstoječi mednarodni okvir za begunce in da je zaščita pravice do azila ključnega pomena ter zahteva posebno zaščito na zunanjih mejah EU.

3.20EESO poudarja, da zaradi podpore tretjim državam, zlasti v okviru Instrumenta za sosedstvo ter razvojno in mednarodno sodelovanje – Globalna Evropa (NDICI-GE) in instrumenta za predpristopno pomoč (IPA III), ne sme priti do zmanjšanja sredstev za ključne razvojne cilje in njihove preusmeritve v nadzor migracij.

3.21EESO meni, da je razvoj elementov evropskega integriranega upravljanja meja zelo neuravnotežen, saj se podrobno obravnava vprašanja, povezana z mejno kontrolo ali vračanjem, medtem ko se vprašanja, kot so varstvo temeljnih pravic ali usposabljanje tistih, ki se ukvarjajo s temi vprašanji, ne obravnavajo dovolj podrobno.

3.22EESO obžaluje, da se ne razvija več orodij za ocenjevanje in spremljanje dejavnosti osebja, ki opravlja naloge varovanja zunanjih meja, glede na ekscese in kršitve pravic, ki smo jim priča v zadnjem času.

3.23EESO meni, da je treba doseči napredek pri usklajevanju in izmenjavi informacij med institucijami in agencijami Evropske unije ter držav članic, ki se ukvarjajo z vprašanji nadzora meja, in se zaveda pomena novih tehnologij pri tem. Poudarja, da je treba vedno zagotavljati varstvo in izmenjavo podatkov 5 (sistem VIS), zlasti za ranljive osebe 6 .

3.24EESO pozdravlja zavezo Komisije, da čez štiri leta oceni razvoj evropskega integriranega upravljanja meja, a meni, da v priloženem predlogu niso predstavljeni konkretni ukrepi, ki bi presegali strateške smernice in politične prednostne naloge.

3.25EESO spodbuja vse nacionalne vlade EU, naj si prizadevajo za krepitev enotnosti EU z vključitvijo Bolgarije in Romunije v schengensko območje, kar bo evropskim državljanom omogočilo prosto gibanje v EU in okrepilo upravljanje meja, ko se bodo institucije teh dveh držav uskladile s cilji tega območja.

V Bruslju, 20. septembra 2023

Oliver RÖPKE

predsednik Evropskega ekonomsko-socialnega odbora

_____________

(1)    COM(2023) 146 final, Priloga, Element 13: Temeljne pravice, str. 24–25.

(2)    Evropska agencija za mejno in obalno stražo, Strategija o temeljnih pravicah, februar 2021.

(3)    Svet EU, Migracijska politika: Svet dosegel dogovor o ključnih zakonodajnih aktih o azilu in migracijah (sporočilo za javnost, 8. junij 2023).

(4)     UL C 365, 23.9.2022, str. 60 .

(5)    Veliki informacijski sistemi, kot so Eurodac, Vizumski informacijski sistem, Schengenski informacijski sistem, carinski informacijski sistem itd.

(6)     UL C 228, 29.6.2023, str. 97 .