POZIV K PREDLOŽITVI DOKAZOV

ZA POBUDO (brez ocene učinka)

Naslov pobude

Migracije in azil – petletna evropska strategija za migracije in azil

Vodilni GD – pristojna enota

GD za migracije in notranje zadeve – enota A.1

Verjetna vrsta pobude

Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij

Okvirna časovnica

4. četrtletje 2025

Dodatne informacije

Pakt o migracijah in azilu

Vsebina tega dokumenta je zgolj informativna. Ne prejudicira končne odločitve Komisije o tem, ali se bo pobuda izvajala, ali o njeni končni vsebini. Vsi elementi pobude, opisani v tem dokumentu, vključno z njeno časovnico, se lahko spremenijo.

A. Politično ozadje, opredelitev vprašanja in preverjanje subsidiarnosti

Politično ozadje

Kot je navedeno v političnih usmeritvah predsednice Ursule von der Leyen za obdobje 2024–2029 in poslanici komisarju Brunnerju, so migracije evropski izziv, za katerega je treba najti evropsko rešitev. Leta 2024 sprejeti zakonodajni sveženj o migracijah in azilu je namenjen zagotavljanju zaščite ljudem, ki jo potrebujejo, varovanju meja EU, zagotavljanju pravičnih in učinkovitih postopkov ter urejenemu upravljanju migracij, v središču katerega je solidarnost.

Navedeni pakt določa celovit pristop k migracijam in azilu. To vključuje stalno osredotočenost na notranjo razsežnost EU, ki je usmerjena predvsem v priprave na začetek uporabe novega pravnega okvira junija 2026, ter na zunanjo razsežnost, v okviru katere sta potrebna krepitev celovitih partnerstev s ključnimi tretjimi državami ter sodelovanje z mednarodnimi partnerji na regionalni in svetovni ravni.

Obenem je izvajanje pakta dinamičen in ne enkraten proces ter mora upoštevati strateške obete, ki srednje- do dolgoročno uravnovešajo različne vidike in interese migracijske in azilne politike EU. Države članice so v skladu s členom 7 uredbe o upravljanju azila in migracij 1 pripravile nacionalne strategije za upravljanje azila in migracij ter jih posredovale Komisiji.

Komisija je na tej podlagi zadolžena, da pripravi prvo dolgoročno evropsko strategijo za upravljanje azila in migracij za naslednjih pet let. Ta strategija bo začrtala našo v prihodnost usmerjeno vizijo, da se zagotovi dosledno izvajanje nacionalnih strategij, in določila smer za naslednje korake na evropski ravni, da bi se uresničil celoten potencial pakta.

Vprašanje, ki naj bi ga pobuda obravnavala

S členom 78 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) je bila vzpostavljena skupna politika o azilu, subsidiarni zaščiti in začasni zaščiti, s členom 79 pa skupna politika priseljevanja. Pobuda vključuje širok nabor področij, na katerih je EU vzpostavila pravni okvir in/ali operativno sodelovanje z znatno finančno podporo državam članicam. Pobuda zajema: (i) skupni evropski azilni sistem; (ii) preprečevanje nedovoljenih migracij in boj proti tihotapljenju migrantov; (iii) vračanje in ponovni sprejem; (iv) zakonite migracije in zakonite poti do zaščite ter (v) integracijo.

Migracijska in azilna politika EU je povezana z vzpostavitvijo območja brez nadzora na notranjih mejah. Politika EU za upravljanje meja temelji na členu 77 PDEU, v skladu s katerim mora EU oblikovati politiko, da bi „(i) zagotovila, da se ne izvaja kontrola oseb pri prehajanju notranjih meja, ne glede na državljanstvo; (ii) se izvajala kontrola oseb in učinkovit nadzor pri prehajanju zunanjih meja; (iii) se postopno uvedel integriran sistem upravljanja zunanjih meja“.

Politika EU na področju migracij, azila in upravljanja meja je postala zelo občutljiva politična tema. V javnomnenjskih raziskavah se migracije redno omenjajo kot eden od glavnih razlogov za zaskrbljenost evropskih državljanov in državljank. Po njihovem mnenju bi morala EU srednjeročno sprejeti ukrepe na področju varnosti in obrambe (39 %), pa tudi ukrepe na področju gospodarstva (29 %), migracij (24 %) ter podnebja in okolja (24 %) 2 . Mladi Evropejci in Evropejke menijo, da so nedovoljene migracije (29 %) eden največjih izzivov EU, in 26 % jih meni, da bi morale biti ena od glavnih prioritet EU 3 .

1. januarja 2024 je v EU prebivalo 29 milijonov državljank in državljanov tretjih držav, kar je 6,4 % celotnega prebivalstva EU. To je znatno in hitro povečanje v primerjavi s 1. januarjem 2022 (23,8 milijona oz. 5,3 %) ter je posledica velikega števila razseljenih oseb iz Ukrajine, od katerih jih ima večina trenutno status začasne zaščite v EU. Na dan 25. junija 2025 je bilo v EU 4,5 milijona aktivnih registracij začasne zaščite razseljenih oseb iz Ukrajine.

Države članice so leta 2024 izdale 3,7 milijona dovoljenj za prebivanje, ki so bila državljanom tretjih držav izdana prvič, od tega skoraj dve tretjini iz delovnih in družinskih razlogov, ter 9,7 milijona schengenskih vizumov za kratkoročno bivanje. Delovne migracije imajo pomembno vlogo pri konkurenčnosti EU, saj je zaradi demografskih izzivov in vrzeli v spretnostih potrebna osredotočenost na dvojni cilj: čim večje izkoriščanje potenciala domače delovne sile ob hkratnem privabljanju talentov. Po ocenah naj bi se delovno sposobno prebivalstvo v EU zmanjšalo z 265 milijonov leta 2022 na 258 milijonov leta 2030 4 . Posledično se bo pomanjkanje delovne sile v EU še povečalo. Skoraj 3 % delovnih mest po vsej EU ostajajo nezasedeni, in sicer tudi po izvedenih prizadevanjih za izpopolnjevanje, prekvalifikacijo in aktiviranje domače delovne sile. Poleg tega se tri četrtine (74 %) malih podjetij v Evropi sooča s pomanjkanjem spretnosti za vsaj eno delovno mesto.

EU je leta 2024 zabeležila približno 240 286 nedovoljenih prehodov meje, kar je precej manj od 1,8 milijona takih prehodov, zabeleženih leta 2015 na vrhuncu begunske krize.

Leta 2024 je bilo v EU vloženih 996 805 prošenj za mednarodno zaščito, kar je 12 % manj kot leta 2023 (1,1 milijona), ko je bilo vloženo največje število prošenj po rekordnem številu, zabeleženem v obdobju 2015/2016. Stopnja ugodno rešenih prošenj v EU pri prvostopenjskih odločbah je leta 2024 znašala 42 %.

Stopnja vračanja državljanov tretjih držav, ki nimajo pravice do prebivanja, je v EU na splošno nizka. Leta 2024 je stopnja dejanskih vrnitev (razmerje med številom oseb, ki so bile dejansko vrnjene, in številom tistih, ki jim je bilo odrejeno, naj zapustijo EU) znašala le 24 %.

Glede na te večplastne izzive in priložnosti v kombinaciji z vse bolj zapletenim geopolitičnim okoljem mora EU okrepiti svoja prizadevanja za izvajanje celovitega pristopa k upravljanju dovoljenih in nedovoljenih migracijskih tokov v Evropsko unijo. Sprejetje pakta o migracijah in azilu leta 2024 je bil pomemben korak v to smer.

Da bi se cilji pakta v praksi v celoti uresničili, so potrebni dolgoročne naložbe v vzpostavitev učinkovitega in odpornega sistema upravljanja azila in migracij v Evropi ter vzajemno koristna partnerstva s partnerskimi tretjimi državami. Cilj dolgoročne evropske strategije za upravljanje azila in migracij je nadaljnji razvoj tega celovitega pristopa, ki na evropski ravni določa usmeritev za naslednjih pet let.

Podlaga za ukrepanje EU (pravna podlaga in preverjanje subsidiarnosti)

Pravna podlaga

V skladu s členom 8 uredbe o upravljanju azila in migracij mora biti prva dolgoročna evropska strategija za upravljanje azila in migracij spereta do 12. decembra 2025.

Praktična potreba po ukrepanju EU

Vseevropska strategija za upravljanje azila in migracij je potrebna za določitev strateških usmeritev migracijske politike EU.

B. Kaj naj bi pobuda dosegla in kako

Cilj dolgoročne evropske strategije za upravljanje azila in migracij je nadgraditi celoviti pristop k migracijam, ki ga je Komisija razvila v zadnjih letih. S tem se bo zagotovilo, da bo novi sprejeti pravni okvir za migracije in azil uresničil svoj polni potencial v skladu s političnimi usmeritvami predsednice Ursule von der Leyen za obdobje 2024–2029 in poslanico komisarju Brunnerju.

Na podlagi slike razmer na ravni EU bodo v strategiji opisane ključne prednostne naloge za naslednje petletno obdobje. Strategija bo vključevala srednje- in dolgoročne cilje ter opredelila ključne pobude, ki bodo prispevale k učinkovitemu izvajanju pakta, hkrati pa bodo v njej preučene dodatne pobude za njegovo celovito dopolnitev. Prav tako bodo s strategijo postavljeni temelji za uporabo naslednjega večletnega finančnega okvira in vlogo agencij EU (Agencije Evropske unije za azil, Evropske agencije za mejno in obalno stražo ter Agencije Evropske unije za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov s področja svobode, varnosti in pravice). Strategija bi poleg tega morala temeljiti na nacionalnih strategijah, ki so jih sprejele države članice, in upoštevati integrirano oblikovanje politik / vsevladni pristop.

Kot je določeno v členih 4 in 5 uredbe o upravljanju azila in migracij, bodo cilji strategije vključevali elemente, povezane z:

1.notranjimi vidiki:

oupravljanje meja: izboljšanje upravljanja zunanjih meja EU za zagotovitev varnosti in urejenih migracij;

ospoštovanje mednarodnega prava: zagotavljanje skladnosti z mednarodnimi obveznostmi in obveznostmi EU, zlasti za osebe, rešene na morju;

opostopki za priznanje zaščite: omogočanje hitrega in pravičnega dostopa prosilcev za azil do postopkov za priznanje mednarodne zaščite;

odoločitev odgovornosti: jasna opredelitev pravil za določanje, katera država članica je odgovorna za obravnavo prošenj za azil;

osekundarna gibanja: izvajanje ukrepov za odvračanje nedovoljenega gibanja državljanov tretjih držav med državami članicami ter preprečevanje takšnega gibanja;

opogoji za sprejem: zagotavljanje dostopa prosilcev do ustreznih sprejemnih objektov;

opostopki vračanja: učinkovito upravljanje vračanja posameznikov, ki nimajo zakonite pravice do prebivanja;

opodpora integraciji: spodbujanje integracije oseb, ki jim je priznana mednarodna zaščita;

opreprečevanje izkoriščanja: boj proti izkoriščanju in zmanjševanje nezakonitega zaposlovanja;

2.zunanjimi vidiki:

ozakonite migracijske poti: spodbujanje zakonitih migracijskih poti za tiste, ki potrebujejo zaščito, in druge, ki želijo pridobiti pravico do prebivanja;

opodpora državam gostiteljicam: pomoč tretjim državam, ki gostijo veliko število migrantov in beguncev, pri krepitvi njihovih zmogljivosti upravljanja ob spoštovanju človekovih pravic;

opreprečevanje nedovoljenih migracij: boj proti tihotapljenju migrantov in trgovini z ljudmi, obravnavanje ranljivosti ter dopuščanje utemeljenih prošenj za mednarodno zaščito;

oobravnavanje dejavnikov migracij: odpravljanje temeljnih vzrokov nedovoljenih migracij in prisilnega razseljevanja;

ovračanje in reintegracija: povečanje učinkovitosti ukrepov vračanja, ponovnega sprejema in reintegracije;

oizvajanje vizumske politike: zagotavljanje doslednega izvajanja skupne vizumske politike.

Strategija bo temeljila na načelu solidarnosti in pravične delitve odgovornosti, kot je določeno v členu 80 PDEU. Cilj je učinkovito delovanje politik EU za upravljanje azila in migracij, kar je v skupnem interesu vseh držav članic.

Verjetni učinki

Petletna evropska strategija za upravljanje azila in migracij bo zagotavljala strateški okvir, ki bo usmerjal razvoj in izvajanje migracijske in azilne politike EU v prihodnjih letih. Strategija bo v obliki sporočila Komisije in ne bo vključevala sprememb obstoječe ali nove zakonodaje. Vendar je verjetno, da bodo njena priporočila in predlagani ukrepi, če bodo izvedeni, znatno vplivali na različne deležnike.

Prihodnje spremljanje

Petletna evropska strategija za upravljanje azila in migracij je strateški dokument, v zvezi s katerim se bosta napredek in učinkovitost spremljala na podlagi izvajanja predlaganih ukrepov. 

C. Boljše pravno urejanje

Ocena učinka

Predlagana strategija bo določila širše cilje politike in upoštevala analizo Komisije iz njenega sporočila z dne 11. junija o stanju izvajanja pakta o migracijah in azilu 5 ter iz njenega letnega poročila o izvajanju pakta, načrtovanega za oktober 2025. Upoštevala bo tudi stalne izmenjave z državami članicami o stanju izvajanja njihovih nacionalnih načrtov za izvajanje pakta in njihovih potrebah za učinkovito in uspešno izvajanje teh načrtov. Sporočilo je nezakonodajna pobuda. Ocena učinka na tej stopnji ni potrebna.

Strategija posvetovanja

Člen 8 uredbe o upravljanju azila in migracij določa, da bi morala strategija upoštevati: (a) izvajanje nacionalnih strategij držav članic za upravljanje azila in migracij ter njihovo skladnost s pravom Unije in mednarodnim pravom; (b) ustrezne informacije, ki jih Komisija zbere na podlagi Priporočila (EU) 2020/1366 o mehanizmu EU za pripravljenost na krize v zvezi z migracijami in upravljanje takšnih kriz; (c) informacije o izvajanju pravnega reda EU o azilu, ki jih zbereta Komisija in Agencija za azil; (d) informacije, zbrane pri Evropski službi za zunanje delovanje ter ustreznih organih, uradih in agencijah EU, zlasti poročila Agencije za azil, Frontexa ter Agencije Evropske unije za temeljne pravice; (e) vse druge ustrezne informacije, tudi od držav članic, nadzornih organov, mednarodnih organizacij in drugih ustreznih organov, uradov, agencij ali organizacij.

Komisija se želi z objavo tega poziva k predložitvi dokazov na portalu Povejte svoje mnenje posvetovati z deležniki o navedenih izzivih in zasnovi dolgoročne evropske strategije za upravljanje azila in migracij za naslednjih pet let. Namen tega posvetovanja je zbrati informacije, strokovno znanje in mnenja vseh zainteresiranih strani, ki bodo podlaga za pripravo strategije. Ti deležniki so:

— državljani in državljanke EU, državljani in državljanke tretjih držav,

— organizacije civilne družbe,

— akademski krogi, poslovna združenja, javni organi.