1

Tožeče stranke, družbe Portumo – Madeira – Montagem e Manutenção de Tubaria, SA (Zona Franca da Madeira), Ponticelli – Consultadoria Técnica, SA (Zona Franca da Madeira) in Ponticelli Angoil – Serviços Para a Indústria Petrolífera, SA (Zona Franca da Madeira) in Nova Ship Invest, Unipessoal, Lda (Zona Franca da Madeira) predlagajo razglasitev ničnosti Sklepa Komisije (EU) 2022/1414 z dne 4. decembra 2020 o shemi pomoči SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN), ki jo je izvajala Portugalska v okviru ureditve Zona Franca da Madeira (ZFM) – Režim III (UL 2022, L 217, str. 49; v nadaljevanju: izpodbijani sklep).

2

Shema prosta cona Madeira (Portugalska, v nadaljevanju: ZFM) se izvaja v obliki različnih davčnih ugodnosti, ki se dodeljujejo v okviru Centro Internacional de Negócios da Madeira (mednarodni poslovni center Madeira), Registo Internacional de Navios da Madeira (mednarodni ladijski register na Madeiri) in Zona Franca Industrial (industrijska prosta cona).

3

Ta shema je bila prvič odobrena leta 1987 s sklepom Komisije z dne 27. maja 1987 v zadevi N 204/86 (SG(87) D/6736) kot regionalna pomoč, združljiva z enotnim trgom. Njeno podaljšanje je bilo nato odobreno s sklepom Komisije z dne 27. januarja 1992 v zadevi E 13/91 (SG(92) D/1118) in nato s sklepom Komisije z dne 3. februarja 1995 v zadevi E 19/94 (SG(95) D/1287).

4

Shema naslednica (v nadaljevanju: Režim II) je bila odobrena s sklepom Komisije z dne 11. decembra 2002 v zadevi N 222A/01 (v nadaljevanju: sklep iz leta 2002).

5

Na podlagi Smernic o državni regionalni pomoči za 2007–2013 (UL 2006, C 54, str. 13; v nadaljevanju: smernice iz leta 2007) je bila s sklepom Komisije z dne 27. junija 2007 v zadevi N 421/2006 (v nadaljevanju: sklep iz leta 2007) za obdobje od 1. januarja 2007 do 31. decembra 2013 odobrena tretja shema (v nadaljevanju: Režim III). Komisija je to shemo odobrila kot pomoč za tekoče poslovanje, ki je združljiva z notranjim trgom in katere namen sta spodbujanje regionalnega razvoja in diverzifikacija gospodarske strukture na Madeiri kot najbolj oddaljeni regiji v smislu člena 299(2) ES (postal člen 349 PDEU).

6

Režim III se izvaja v obliki znižanja davka od dohodkov pravnih oseb (v nadaljevanju: DDPO) na dobiček iz dejavnosti, ki se dejansko in fizično izvajajo na Madeiri (3 % od 2007 do 2009, 4 % od 2010 do 2012 in 5 % od leta 2013 do leta 2020), oprostitve plačila občinskih in lokalnih davkov ter oprostitve davka na prenos nepremičnin za ustanovitev podjetja v okviru ZFM do najvišjih zneskov pomoči na osnovi najvišjih zgornjih mej davčne osnove, ki se uporabljajo za letno davčno osnovo upravičencev. Te zgornje meje so določene na podlagi števila delovnih mest, ki bi jih imel upravičenec vsako poslovno leto. Pod nekaterimi pogoji so lahko družbe, registrirane v industrijski prosti coni ZFM, upravičene do dodatnega 50‑odstotnega znižanja DDPO.

7

Dostop do Režima III je bil omejen na dejavnosti s seznama, vključenega v sklep iz leta 2007. Poleg tega so bile vse dejavnosti finančnega posredništva, zavarovalniške dejavnosti, pomožne finančne in zavarovalniške dejavnosti ter vse dejavnosti tipa „storitve znotraj skupine“ (usklajevanje, zakladniške dejavnosti in distribucijski centri) kot „storitve, ki so v glavnem namenjene podjetjem“ izključene s področja uporabe Režima III.

8

Spremenjena različica Režima III je bila odobrena s sklepom Komisije z dne 2. julija 2013 v zadevi SA.34160 (2011/N) (v nadaljevanju: sklep iz leta 2013) za obdobje od 1. januarja do 31. decembra 2013. Ta različica ohranja enake pogoje kot Režim III, s tem da so se zgornje meje davčne osnove, za katere se uporablja znižanje DDPO, zvišale za 36,7 %.

9

Nato je bilo s sklepom Komisije z dne 26. novembra 2013 v zadevi SA.37668 (2013/N) odobreno podaljšanje spremenjenega Režima III do 30. junija 2014. Podaljšanje navedenega režima do konca leta 2014 je bilo odobreno s sklepom Komisije z dne 8. maja 2014 v zadevi SA.38586 (2014/N).

10

Komisija je 12. marca 2015 na podlagi člena 108(1) PDEU in člena 17(1) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339) začela nadzor nad Režimom III za leti 2012 in 2013.

11

Komisija je z dopisom z dne 6. julija 2018 Portugalsko republiko obvestila, da bo v zvezi z Režimom III začela formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU (UL 2019, C 101, str. 7; v nadaljevanju: sklep o začetku formalnega postopka).

12

Ta postopek se je začel zaradi dvomov Komisije, prvič, glede uporabe oprostitev plačila davka od dohodkov iz dejavnosti, ki se dejansko in fizično izvajajo v avtonomni regiji Madeira (v nadaljevanju: ARM), in drugič, glede povezave med zneskom pomoči in ustvarjanjem ali ohranjanjem delovnih mest na Madeiri.

13

Po koncu navedenega postopka je Komisija sprejela izpodbijani sklep, katerega izrek se glasi:

„Člen 1

Shemo pomoči ‚Zona Franca da Madeira (ZFM) – Režim III‘ je Portugalska v obsegu, v katerem jo je izvajala v nasprotju s [sklepom iz leta 2007] in [sklepom iz leta 2013], uvedla nezakonito, in sicer v nasprotju s členom 108(3) [PDEU], zato shema ni združljiva z notranjim trgom.

Člen 2

Individualna pomoč, dodeljena v okviru sheme iz člena 1, ne pomeni pomoči, če je v času dodelitve izpolnjevala pogoje iz uredbe, ki je bila sprejeta v skladu s členom 2 Uredbe Sveta (EU) 2015/1588 in se je uporabljala takrat, ko je bila pomoč dodeljena.

Člen 3

Individualna pomoč, ki je bila dodeljena v okviru sheme iz člena 1 in je ob dodelitvi izpolnjevala pogoje iz sklepov iz člena 1 ali pogoje iz uredbe, sprejete v skladu s členom 1 Uredbe […] 2015/1588, je združljiva z notranjim trgom do najvišje stopnje intenzivnosti pomoči, ki se uporablja za zadevno vrsto pomoči.

Člen 4

1.   Portugalska od upravičencev izterja nezdružljivo pomoč, dodeljeno v okviru sheme iz člena 1.

[…]

4.   Portugalska odpravi shemo nezdružljive pomoči v obsegu iz člena 1 in prekliče vsa neizplačana plačila pomoči z začetkom veljavnosti z datumom uradnega obvestila o tem sklepu.

Člen 5

1.   Izterjava pomoči, dodeljene v okviru sheme iz člena 1, je takojšnja in učinkovita.

2.   Portugalska zagotovi, da se ta sklep izvede v osmih mesecih od datuma uradnega obvestila o tem sklepu.

[…]“

14

Tožeče stranke Splošnemu sodišču v bistvu predlagajo, naj:

15

Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:

16

Splošno sodišče je po opredelitvi strank zadevi T‑713/22 in T‑720/22 združilo za izdajo te sodbe v skladu s členom 68(1) Poslovnika Splošnega sodišča.

17

Tožeče stranke v utemeljitev tožbe navajajo štiri razloge, ki se v bistvu nanašajo na to, da je Komisija napačno uporabila pravo, ker je štela, da je Portugalska republika Režim III izvajala v nasprotju s sklepoma iz leta 2007 in iz leta 2013, Smernicami iz leta 2007 ter členom 107(3)(a) PDEU, in ker je pogoje za dostop do navedenega režima razlagala ozko in v nasprotju s členi 21, 45, 49, 54 in 56 PDEU (prvi tožbeni razlog); na to, da je Komisija napačno uporabila pravo, ker presoja združljivosti Režima III ni bila izvedena neposredno in izključno na podlagi člena 107(3)(a) PDEU, ker temelji na napačni razlagi Smernic iz leta 2007 v nasprotju s to določbo in ker krši načela prostega gibanja državljanov in delavcev, svobode ustanavljanja in prostega pretoka storitev (drugi tožbeni razlog); in na nezakonitost odreditve vračila iz člena 4(1) izpodbijanega sklepa (tretji in četrti tožbeni razlog).

18

Tožeče stranke v okviru prvega tožbenega razloga v bistvu trdijo, da so portugalski organi pravilno razlagali in izvajali Režim III, kot ga je Komisija dovolila ob sprejetju sklepov iz leta 2007 in iz leta 2013, ter da je Komisija zato napačno uporabila pravo, ker je štela, da portugalski organi pri izvajanju navedenega režima niso pravilno uporabili, prvič, pogoja glede izvora dobička, za katerega se uporablja znižanje DDPO, in drugič, pogoja glede ustvarjanja in ohranjanja delovnih mest v ARM, ki sta bila uvedena z Režimom II. Tožeče stranke poleg tega menijo, da je Komisija napačno uporabila pravo, ker je menila, da portugalski organi niso izvajali ustreznega in učinkovitega davčnega nadzora, da bi preverili, ali upravičenci spoštujejo ta dva pogoja.

19

V zvezi s tem je treba opozoriti, da če tožeča stranka meni, da je Komisija napačno štela, da pogoji izplačila individualnih pomoči iz naslova predhodno odobrene sheme pomoči niso v skladu s to predhodno odobritvijo, je treba trditve te stranke razumeti tako, da grajajo dejstvo, da Komisija ni priznala pravne opredelitve navedenih pomoči kot „veljavne pomoči“ v smislu člena 1(b)(ii) Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (UL 2015, L 248, str. 9), to je kot shem pomoči ali individualnih pomoči, ki sta jih odobrila Komisija ali Svet Evropske unije (sodba z dne 21. septembra 2022, Portugalska/Komisija (Prosta cona Madeira), T‑95/21, EU:T:2022:567, točka 100).

20

Zato je treba prvi tožbeni razlog razumeti tako, da se z njim v bistvu izpodbija dejstvo, da Komisija v točkah od 150 do 180 in 228 obrazložitve izpodbijanega sklepa Režima III, kot se izvaja, ni opredelila kot „veljavno pomoč“ v smislu člena 1(b)(ii) Uredbe 2015/1589, katere združljivost bi bilo treba presojati v okviru rednega preverjanja obstoječih shem pomoči, določenega v členu 108(1) PDEU, ampak ga je v točki 180 obrazložitve izpodbijanega sklepa opredelila kot „nezakonito pomoč“ in s tem kot „novo pomoč“ v smislu člena 1(c) Uredbe 2015/1589 v nasprotju s členom 108(3) PDEU.

21

Na prvem mestu, v zvezi s pogojem glede izvora dobička, za katerega se uporablja znižanje DDPO, tožeče stranke trdijo, da je Komisija napačno uporabila pravo pri razlagi tega pogoja, ker je menila, da dejavnosti, ki jih zunaj ARM opravljajo družbe, registrirane v ZFM, ne morejo biti upravičene do znižanja DDPO. Ta razlaga izraza „dejavnosti, ki se dejansko in fizično izvajajo na Madeiri“, ki jo je Komisija uporabila v izpodbijanem sklepu, naj bi bila preozka in v nasprotju z običajnim pomenom tega izraza, kadar se uporablja v okviru davčne ureditve, ter s kontekstom in cilji, ki jim sledi ureditev, katere del je. Poleg tega naj bi bila taka razlaga v nasprotju s členoma 49 in 56 PDEU, ker uvaja omejitve svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev, ki naj ne bi bile niti primerne niti sorazmerne z dosego cilja, ki mu sledita sklepa iz leta 2007 in iz leta 2013.

22

Tako, prvič, tožeče stranke menijo, da je treba pri razlagi izraza „dejavnosti, ki se dejansko in fizično izvajajo na Madeiri“ upoštevati obseg, ki ga ima ta izraz na področju mednarodnega obdavčenja, zlasti v akcijskem načrtu Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) za preprečevanje erozije davčne osnove in preusmerjanja dobička ter v splošnih smernicah za ocenjevanje ukrepov v okviru navedenega akcijskega načrta. Na tem področju pa naj bi bilo splošno sprejeto, da se dohodki iz dejavnosti, ki jo opravlja subjekt, lahko pripišejo kraju davčnega rezidentstva ali kraju dejanske uprave subjekta, če ta tam opravlja znaten del dejavnosti.

23

Drugič, glede konteksta, v katerem je bil uporabljen izraz „dejavnosti, ki se dejansko in fizično izvajajo na Madeiri“, tožeče stranke navajajo, da smernice iz leta 2007 za regionalne pomoči za tekoče poslovanje, kot je Režim III – drugače kot za regionalne pomoči za naložbe – ne vzpostavljajo izrecne povezave med dejavnostmi, upravičenimi do pomoči, in geografskim območjem zadevne regije.

24

Tretjič, v zvezi s cilji, ki se uresničujejo z ureditvijo, v katero spada ta izraz, tožeče stranke trdijo, da člen 107(3)(a) PDEU možnost dodelitve regionalnih pomoči najbolj oddaljenim regijam pogojuje zgolj s tem, da se s temi pomočmi pospešuje njihov razvoj, ne glede na vprašanje nadomestila za dodatne stroške, ki so posledica oddaljenosti navedenih regij. Poleg tega naj bi bila ozka razlaga izraza „dejavnosti, ki se dejansko in fizično izvajajo na Madeiri“ v nasprotju s polnim učinkom sklepa iz leta 2007 in s ciljem, ki mu ta sledi, saj naj bi šlo za celoto dejavnosti, ki v praksi ne bi mogle biti upravičene do Režima III, čeprav je v tem sklepu navedeno, da bi lahko bile.

25

Četrtič, tožeče stranke trdijo, da razlaga izraza „dejavnosti, ki se dejansko in fizično izvajajo na Madeiri“, ki jo je Komisija uporabila v izpodbijanem sklepu, povzroča omejitve svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev, ki so v nasprotju s členoma 49 in 56 PDEU, ker subjekte, registrirane v ZFM, odvrača od opravljanja dejavnosti zunaj ARM. Take omejitve pa naj ne bi bile niti primerne niti sorazmerne z dosego cilja, ki mu morata slediti sklepa iz leta 2007 in iz leta 2013, in sicer prispevati h gospodarskemu razvoju ARM.

26

Na drugem mestu, v zvezi s pogojem glede ustvarjanja oziroma ohranjanja delovnih mest v ARM tožeče stranke trdijo, da je Komisija pri razlagi tega pogoja večkrat napačno uporabila pravo.

27

Prvič, tožeče stranke Komisiji očitajo, da je v izpodbijanem sklepu štela, da bi morali portugalski organi za izračun števila delovnih mest, ki jih je vsak upravičenec v okviru Režima III ustvaril ali ohranil, uporabiti metodologijo opredelitve delovnih mest v „ekvivalentu polnega delovnega časa“ (EPDČ) in „delovnih enotah na leto“ (DEL).

28

Ker v sklepih iz leta 2007 in iz leta 2013 izraz „delovno mesto“ ni bil opredeljen, naj bi bilo treba pomen navedenega izraza razumeti glede na njegov običajni pomen, in sicer tako, da se nanaša na vsako vrsto delovnega razmerja, ki z davčnega vidika povzroči obveznost plačila prispevkov za socialno varnost in odtegljaje od izplačila plač, ne glede na to, koliko časa je vloženega v navedeno razmerje, in torej neodvisno od ekvivalenta DEL opravljenega dela. Tak običajni pomen naj bi bil poleg tega v skladu z okvirom sklepov iz leta 2007 in iz leta 2013 ter z njunim ciljem, in sicer prispevati h gospodarskemu razvoju ARM. Tožeče stranke poleg tega navajajo, da so portugalski organi – ker ni enotnega pojma na ravni Evropske unije – lahko upravičeno uporabili pojem„delovno mesto“ v smislu portugalskega prava, ki je bilo jasno in objektivno merilo za ugotovitev, ali so upravičenci ustvarili delovna mesta ali ne. Nazadnje, ustvarjanje oziroma ohranjanje delovnih mest v ARM je po mnenju tožečih strank le stranski cilj glede na glavni cilj Režima III, to je prispevati h gospodarskemu razvoju te regije.

29

Drugič, tožeče stranke izpodbijajo presojo Komisije, v skladu s katero je treba pri preverjanju pravilne uporabe pogoja glede ustvarjanja oziroma ohranjanja delovnih mest upoštevati le delovna mesta, ustvarjena in ohranjena v ARM, pri čemer trdijo, da je taka presoja v nasprotju z načeli prostega gibanja, zlasti s prostim gibanjem delavcev, kot so določena v členih 21 in 45 PDEU, ker otežuje možnost bodisi delavca, zaposlenega v podjetju s sedežem v ZFM, da prebiva in svojo poklicno dejavnost opravlja drugje kot v ARM, bodisi podjetja, da zaposli delavce, ki ne prebivajo ali ne želijo prebivati v tej regiji.

30

Tretjič, družba Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) dodaja, da za družbe za upravljanje deležev (v nadaljevanju: DZUD) ne velja pogoj ustvarjanja in ohranjanja delovnih mest v ARM, tako da je Komisija v izpodbijanem sklepu napačno uporabila pravo, ker pri analizi izpolnjevanja tega pogoja ni dokazala nikakršne omejitve glede na upravičena podjetja.

31

Na tretjem mestu, v zvezi z davčnim nadzorom, ki so ga izvedli portugalski organi, da bi preverili pravilno uporabo pogojev, ki se nanašajo, prvič, na izvor dobička, za katerega se uporablja znižanje DDPO, in drugič, na ustvarjanje oziroma ohranjanje delovnih mest v ARM, tožeče stranke trdijo, da je Komisija napačno uporabila pravo, ker je v izpodbijanem sklepu menila, da na podlagi opravljenega davčnega nadzora ni bilo mogoče preveriti, ali so upravičenci izpolnjevali ta pogoja za dostop do Režima III.

32

Komisija te trditve prereka.

33

Zaradi trditev tožečih strank je treba ugotoviti, ali so portugalski organi kljub besedilu Režima III ter sklepov iz leta 2007 in iz leta 2013, ki dodelitev odobrenih pomoči pogojujejo s tem, da dobiček družb, registriranih v ZFM, izhaja iz dejavnosti, ki se „dejansko in fizično izvajajo na Madeiri“, lahko, ne da bi kršili ta sklepa, dodelili pomoči, določene s tem režimom, tudi za dobiček, ki izhaja iz dejavnosti, ki se izvajajo zunaj ARM.

34

V zvezi s tem je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso pomen in obseg izrazov, ki jih pravo Unije ne opredeljuje, določiti glede na njihov običajen pomen, ob upoštevanju konteksta, v katerem se uporabljajo, in ciljev, ki jim sledi ureditev, katere del so (glej sodbo z dne 27. januarja 2022, Zinātnes parks, C‑347/20, EU:C:2022:59, točka 42 in navedena sodna praksa).

35

V nasprotju s tem, kar trdijo tožeče stranke, pa izraza „dejavnosti, ki se dejansko in fizično izvajajo na Madeiri“ v običajnem pomenu ni mogoče razlagati tako, da se nanaša na dejavnosti, ki se izvajajo zunaj ARM, čeprav jih opravljajo družbe, registrirane v ZFM.

36

Tako ugotovitev potrjujejo kontekst izpodbijanega sklepa in cilji, ki se uresničujejo z ureditvijo Unije na področju državnih pomoči, zlasti s tisto, ki se uporablja za regionalne pomoči.

37

Najprej, iz sklepov o odobritvi režimov II in III je razvidno, da so se Komisija in portugalski organi v upravnih postopkih, v katerih sta bila ta sklepa sprejeta, vedno strinjali glede razlage izraza „dejavnosti, ki se dejansko in fizično izvajajo na Madeiri“. Sodišče Unije pa tega elementa za natančno opredelitev področja uporabe priglašene sheme pomoči ne sme prezreti, tudi če tožeče stranke z njim niso bile seznanjene (glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Komisija, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, točka 45).

38

Iz sklepa iz leta 2002 je namreč razvidno, da so portugalski organi med upravnim postopkom, ki se je končal s sprejetjem tega sklepa, navedli, da „so davčne ugodnosti omejene na dejavnosti, ki se dejansko in fizično izvajajo na Madeiri, kar bo omogočilo izključitev dejavnosti, ki se izvajajo zunaj Madeire“.

39

Prav tako, kot je razvidno iz točke 226 obrazložitve izpodbijanega sklepa, je Komisija „zahtevala, da se v osnutek zakona, ki ga je Portugalska [republika] priglasila 28. junija 2006, vključi izrecna določba, v skladu s katero se znižanje davka uporablja le v primeru dobička iz dejavnosti, ki se izvajajo na Madeiri, Portugalska [republika pa] tega ni storila z utemeljitvijo, da takšna določba ni potrebna, saj je [zadevna omejitev] vključena v pravno podlago sheme ZFM“.

40

Dalje, besedilo sklepov iz leta 2007 in iz leta 2013 – če se lahko šteje za dvoumno – je treba razlagati v skladu z njunima pravnima podlagama, in sicer členom 87(3)(a) ES (postal člen 107(3)(a) PDEU) in členom 107(3)(a) PDEU ter s Smernicami iz leta 2007.

41

Vsa odstopanja od splošnega načela nezdružljivosti državnih pomoči z notranjim trgom, navedenega v členu 107(1) PDEU, pa je treba razlagati ozko (glej sodbo z dne 29. aprila 2004, Nemčija/Komisija, C‑277/00, EU:C:2004:238, točka 20 in navedena sodna praksa).

42

Poleg tega, kot je Komisija pravilno navedla v točkah 153 in 154 obrazložitve izpodbijanega sklepa, Smernice iz leta 2007 in zlasti točki 6 in 76 teh smernic določajo, da se lahko pomoč za tekoče poslovanje izjemoma dodeli v regijah, ki so upravičene na podlagi izjeme iz člena 87(3)(a) ES (postal člen 107(3)(a) PDEU) – kot je ARM s statusom najbolj oddaljene regije, ki ga priznava Komisija – pod pogojem, da je upravičena zaradi svojega prispevka k regionalnemu razvoju in zaradi svoje narave ter da je njena višina sorazmerna razvojnim problemom, ki jih želi ublažiti.

43

Kot pa je razvidno iz točke 156 obrazložitve izpodbijanega sklepa, so bile regionalne pomoči za tekoče poslovanje za najbolj oddaljene regije zasnovane za nadomestitev dodatnih stroškov, ki jih imajo podjetja v teh regijah zaradi razvojnih problemov, s katerimi se soočajo, kot so ti, ki so našteti v točki 155 obrazložitve izpodbijanega sklepa. To pomeni, da bi morale biti do take pomoči za tekoče poslovanje upravičene samo dejavnosti, ki so prizadete zaradi razvojnih problemov in torej dodatnih stroškov, povezanih s to regijo.

44

Tako so lahko dejavnosti, ki se izvajajo zunaj navedenih regij in na katere ti dodatni stroški zato ne vplivajo, izključene iz upravičenosti do te pomoči, tudi če jih opravljajo družbe s sedežem v teh regijah.

45

Nazadnje, kot je Komisija pravilno navedla v točki 157 obrazložitve izpodbijanega sklepa, je bila presoja združljivosti Režima III v sklepu iz leta 2007 opravljena na podlagi dodatnih stroškov, ki so jih imela podjetja, ki opravljajo dejavnost v ARM, in ne zunaj nje.

46

Iz točk od 44 do 53 obrazložitve sklepa iz leta 2007 namreč izhaja, da se je Komisija oprla na študijo, ki so jo predložili portugalski organi in v kateri so bili količinsko opredeljeni „dodatni stroški zasebnega sektorja v [ARM]“. Poleg tega so dodatni stroški, ki se upoštevajo, in sicer zlasti stroški prevoza, zalog, človeških virov, financiranja ali trženja, tisti stroški, katerim so izpostavljene dejavnosti, ki se dejansko in fizično izvajajo v ARM, ne pa dejavnosti, ki jih zunaj te regije izvajajo družbe, registrirane v tej regiji. Nazadnje, to ugotovitev potrjuje dejstvo, da je Komisija v točki 48 obrazložitve sklepa iz leta 2007 zadevne dodatne stroške obravnavala kot odstotek zgolj bruto dodane vrednosti zasebnega sektorja ali zgolj bruto domačega proizvoda ARM.

47

Zato poleg tega, da v besedilu in kontekstu sklepov iz leta 2007 in iz leta 2013 ni mogoče najti podlage, široka razlaga izraza „dejavnosti, ki se dejansko in fizično izvajajo na Madeiri“, ki jo zagovarjajo tožeče stranke, ni v nasprotju le s cilji člena 87(3)(a) ES in člena 107(3)(a) PDEU, ki sta bila pravna podlaga sklepa iz leta 2007 in sklepa iz leta 2013, ampak tudi s Smernicami iz leta 2007.

48

V zvezi s tem dejstvo, da se razlaga, ki jo je uporabila Komisija, kot trdijo tožeče stranke, lahko razlikuje od razlage iz akcijskega načrta OECD za preprečevanje erozije davčne osnove in preusmerjanja dobička ter zlasti iz splošnih smernic za ocenjevanje ukrepov v okviru navedenega akcijskega načrta, te ugotovitve ne more spremeniti.

49

Čeprav namreč Komisija lahko upošteva akte, sprejete v okviru OECD, je ti nikakor ne zavezujejo, zlasti ne pri uporabi pravil Pogodbe DEU, natančneje pravil, ki se nanašajo na državne pomoči (glej v tem smislu sodbo z dne 12. maja 2021, Luksemburg in Amazon/Komisija, T‑816/17 in T‑318/18, EU:T:2021:252, točka 154, in sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi État luxembourgeois (Informacije, ki se nanašajo na skupino davčnih zavezancev), C‑437/19, EU:C:2021:450, točka 67).

50

Komisija je torej v točki 167 obrazložitve izpodbijanega sklepa, ne da bi napačno uporabila pravo, lahko ugotovila, da je Režim III, kot se izvaja, v zvezi s pogojem, ki se nanaša na izvor dobička, za katerega se uporablja znižanje DDPO, v nasprotju s sklepoma iz leta 2007 in iz leta 2013.

51

Take ugotovitve prav tako ni mogoče ovreči s trditvami tožečih strank, da Komisija s tem, da je izraz „dejavnosti, ki se dejansko in fizično izvajajo na Madeiri“ razlagala tako, da ne zajema dejavnosti, ki jih zunaj te regije opravljajo družbe, registrirane v ZFM, ni zadostno upoštevala dejstva, da je bil cilj Režima III kot regionalne pomoči za tekoče poslovanje v korist najbolj oddaljenih regij predvsem prispevati h gospodarskemu razvoju regije, saj lahko podjetja ta prispevek dosežejo ne glede na to, kje dejansko opravljajo svoje dejavnosti, oziroma da je kršila načeli svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev.

52

Prvič, glede trditve o nezadostnem upoštevanju domnevnega cilja Režima III kot regionalne pomoči za tekoče poslovanje v korist najbolj oddaljenih regij, ki naj bi v bistvu bil prispevati h gospodarskemu razvoju teh regij, in ne nadomestiti dodatne stroške, ki so jih imela podjetja v teh regijah, ob upoštevanju strukturnih pomanjkljivosti, s katerimi se ta podjetja soočajo, je treba navesti, da tožeče stranke s to trditvijo ne izpodbijajo presoje Komisije glede neskladnosti Režima III, kot se izvaja, s sklepoma iz leta 2007 in iz leta 2013 ter s tem pravne opredelitve tega režima kot „nove pomoči“ v smislu člena 1(c) Uredbe 2015/1589, dodeljene v nasprotju s členom 108(3) PDEU.

53

Nasprotno, tožeče stranke skušajo implicitno izpodbijati presojo združljivosti Režima III, ki je bila opravljena ob sprejetju sklepov iz leta 2007 in iz leta 2013, ki sta postala pravnomočna, ne da bi bilo mogoče njihove trditve razlagati tako, da uveljavljajo ugovor nezakonitosti navedenih sklepov v smislu člena 277 PDEU.

54

Trditve tožečih strank vsekakor temeljijo na napačni premisi, da je cilj Režima III kot regionalne pomoči za tekoče poslovanje v korist najbolj oddaljene regije v glavnem prispevati h gospodarskemu razvoju ARM in zgolj postransko nadomestiti dodatne stroške ARM.

55

Kot pa je bilo že navedeno v točkah od 35 do 47 zgoraj, je tako iz besedila sklepov iz leta 2007 in iz leta 2013 kot iz ciljev ureditve Unije na področju državnih regionalnih pomoči v najbolj oddaljenih regijah, na kateri temeljita ta sklepa, nedvoumno razvidno, da je nadomestilo v sorazmerni višini z dodatnimi stroški ARM osrednji element, na podlagi katerega je Komisija ugotovila združljivost Režima III.

56

Drugič, glede trditve o kršitvi načel prostega gibanja državljanov, svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev je treba navesti, da je ni mogoče sprejeti.

57

Ker je Splošno sodišče namreč zgoraj v točki 47 ugotovilo, da je Komisija v izpodbijanem sklepu pogoj glede izvora dobička razlagala v skladu z besedilom in kontekstom sklepov iz leta 2007 in iz leta 2013, pa tudi v skladu s cilji, ki jim sledi ureditev Unije na področju državnih pomoči, tožeče stranke nazadnje ne izpodbijajo razlage tega pogoja v izpodbijanem sklepu, temveč razlago navedenega pogoja, ki jo je Komisija uporabila v sklepih iz leta 2007 in iz leta 2013, da bi ugotovila združljivost Režima III.

58

Tožeče stranke pa niso niti implicitno niti eksplicitno uveljavljale ugovora nezakonitosti sklepov iz leta 2007 in iz leta 2013. Niso namreč pojasnile, zakaj naj bi bila s tema sklepoma kršena načela prostega gibanja državljanov, svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev.

59

V delu, v katerem je te trditve mogoče razumeti tako, da se z njimi na podlagi načel, navedenih v točki 58 zgoraj, izpodbija ugotovitev nezdružljivosti Režima III, kot se izvaja, bo ta očitek preučen v točkah od 98 do 105 v nadaljevanju, in sicer v okviru presoje utemeljenosti drugega tožbenega razloga, ki ga navajajo tožeče stranke.

60

Glede na zgoraj navedeno Komisija ni napačno uporabila prava pri razlagi pogoja iz sklepov iz leta 2007 in iz leta 2013, v skladu s katerim se znižanja DDPO, določena z Režimom III, lahko nanašajo le na dobiček iz dejavnosti, ki se „dejansko in fizično izvajajo na Madeiri“.

61

Tožeče stranke Komisiji v bistvu očitajo, da je neutemeljeno odredila, da mora Portugalska republika uporabiti metodi EPDČ in DEL, ob izključitvi pojma „delovno mesto“ v smislu portugalskega prava, oziroma vsaj to, da mora Portugalska republika uporabiti objektivni način izračuna delovnega časa, ki ga je vsak zaposleni dejansko preživel na delovnem mestu, ki daje pravico do ugodnosti iz Režima III, da bi preverila, ali je izpolnjen pogoj glede ustvarjanja oziroma ohranjanja delovnih mest v ARM, kar je v nasprotju s cilji Režima III in načeli prostega pretoka.

62

Vendar prva trditev tožečih strank temelji na napačnem razumevanju izpodbijanega sklepa.

63

Ugotovitev, da sta z Režimom III, kakor se izvaja, kršena sklepa iz leta 2007 in iz leta 2013, namreč ne temelji na dejstvu, da portugalski organi niso uporabili metod EPDČ in DEL pri preverjanju, ali je izpolnjen pogoj glede ustvarjanja oziroma ohranjanja delovnih mest v ARM. Ta ugotovitev temelji na zaključku iz točke 176 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da z metodo, ki so jo portugalski organi uporabili pri izračunu števila delovnih mest, ustvarjenih oziroma ohranjenih v ARM, ni bilo mogoče preveriti resničnosti in stalnosti delovnih mest, ki so jih prijavili upravičenci navedenega režima.

64

Ta ugotovitev pa je pravno zadostno utemeljena v točkah 28 in 175 obrazložitve izpodbijanega sklepa, v skladu s katerima je bila na podlagi metode, ki so jo uporabili portugalski organi, kot delovno mesto v smislu uporabe Režima III upoštevana vsaka zaposlitev katere koli pravne narave, ne glede na število ur, dni in mesecev aktivnega dela na leto, ki so jo navedli upravičenci, vključno z zaposlitvami s krajšim delovnim časom ali zaposlitvami članov upravnega odbora, ki svojo dejavnost opravljajo v več kot eni družbi, ki je upravičena do pomoči iz Režima III.

65

Ker izpodbijani sklep ne temelji na ugotovitvi, da portugalski organi pri izračunu števila delovnih mest niso uporabili metod EPDČ in DEL, je treba trditve tožečih strank, v okviru katerih Komisiji očitajo, da je neutemeljeno odredila uporabo takih metod, zavrniti.

66

Poleg tega je treba zavrniti tudi trditev tožečih strank, da Komisija ni imela pravice, da pri preverjanju izpolnjevanja tega pogoja Portugalski republiki naloži obveznost uporabe objektivnega načina izračuna delovnega časa, ki ga je vsak zaposleni dejansko preživel na delovnem mestu, ki daje pravico do ugodnosti iz Režima III, zlasti ob upoštevanju dejstva, da je ustvarjanje oziroma ohranjanje delovnih mest v ARM le postranski cilj Režima III.

67

Kot je Komisija pravilno navedla v točki 169 obrazložitve izpodbijanega sklepa, je po eni strani iz sklepa iz leta 2007 (glej zlasti njegovo točko 64 obrazložitve) in iz sklepa iz leta 2013 (glej zlasti njegovo točko 28 obrazložitve) namreč izrecno razvidno, da je bil ta pogoj pogoj za dostop do Režima III in parameter za izračun zneskov pomoči, izplačanih na podlagi sheme ZFM, ki jo je priglasila Portugalska republika in ki je bila odobrena s tema sklepoma (glej v tem smislu sodbo z dne 21. septembra 2022, Portugalska/Komisija (Prosta cona Madeira), T‑95/21, EU:T:2022:567, točka 160).

68

Po drugi strani, kot je bilo že navedeno zgoraj v točki 41, je treba odstopanja od splošnega načela nezdružljivosti državnih pomoči z notranjim trgom iz člena 107(1) PDEU razlagati ozko. Ta zahteva pomeni, da razlaga pogojev za dodelitev sheme pomoči, ki jo je odobrila Komisija, ne sme biti izključno predmet proste presoje zadevne države članice, na primer pod pretvezo spoštovanja načela institucionalne in procesne avtonomije.

69

To velja še toliko bolj, ker v obravnavanem primeru ni mogoče utemeljeno trditi, da obveznost uporabe objektivnega načina izračuna delovnega časa, ki ga je vsak zaposleni dejansko preživel na delovnem mestu, ki daje pravico do ugodnosti iz Režima III, posega v portugalsko pravo. Ta obveznost uporabe objektivnega načina izračuna namreč ne preprečuje upoštevanja vseh oblik delovnega razmerja, določenih v portugalskem pravu. Poleg tega navedena obveznost uporabe takega načina izračuna velja samo za presojo združljivosti Režima III in za pravilno izvajanje sklepov iz leta 2007 in iz leta 2013.

70

Iz istih razlogov, kot so navedeni zgoraj v točkah 56 in 58, je treba zavrniti trditev, da je razlaga pogoja glede ustvarjanja oziroma ohranjanja delovnih mest v ARM, ki jo je uporabila Komisija, v nasprotju z načeloma prostega gibanja državljanov in delavcev.

71

Če pa je treba to trditev razumeti tako, da se z njo na podlagi načel, navedenih zgoraj v točki 70, izpodbija ugotovitev nezdružljivosti Režima III, kot se izvaja, bo ta očitek preučen v točkah od 98 do 105 v nadaljevanju, in sicer v okviru presoje utemeljenosti drugega tožbenega razloga, ki ga navajajo tožeče stranke.

72

Nazadnje je treba kot brezpredmetno zavrniti dodatno trditev družbe Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira), da je Komisija v izpodbijanem sklepu napačno uporabila pravo, ker pri analizi izpolnjevanja pogoja glede ustvarjanja oziroma ohranjanja delovnih mest v ARM ni dokazala nikakršne omejitve glede na vrsto upravičenega podjetja, medtem ko naj tak pogoj za DZUD ne bi veljal.

73

V zvezi s tem je treba namreč poudariti, prvič, da družba Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) v tožbi zgolj navaja tako trditev, ne da bi sama zatrjevala, da je DZUD.

74

Drugič, čeprav je družba Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) v odgovoru na vprašanje Splošnega sodišča v zvezi s tem na obravnavi potrdila, da je sama DZUD, je treba ugotoviti, da ni predložila nobenega elementa, s katerim bi bilo mogoče tako trditev podpreti, saj je zgolj napotila na prilogo A.3 k tožbi, in sicer na dovoljenje za delovanje v ZFM z dne 29. decembra 2000, ki je bilo izdano podjetju, ki naj bi ga nasledila in katerega dejavnost je med drugim zajemala upravljanje deležev družbe.

75

Vendar ta dokument ne dokazuje, da je izključna dejavnost družbe Nova Ship Invest, Unipessoal (Zona Franca da Madeira) upravljanje poslovnih deležev in da je ta družba torej DZUD.

76

Zato Komisija ni napačno uporabila prava s tem, da je v točki 179 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da Režim III, kot se izvaja, krši pogoj glede ustvarjanja oziroma ohranjanja delovnih mest v ARM.

77

Tožeče stranke Komisiji v bistvu očitajo, da je v izpodbijanem sklepu štela, da davčni nadzor, ki so ga opravili davčni organi, ni bil ustrezen za preverjanje pravilne uporabe pogojev glede izvora dobička, za katerega se uporablja znižanje DDPO, in glede ustvarjanja oziroma ohranjanja delovnih mest v ARM, določenih z Režimom III. Ta neustreznost naj bi bila neposredna posledica dejstva, da so portugalski organi ta pogoja razlagali in uporabljali v nasprotju s sklepoma iz leta 2007 in iz leta 2013, Smernicami iz leta 2007 in členom 107(3)(a) PDEU, kar tožeče stranke prerekajo.

78

V zvezi s tem zadostuje ugotoviti, da je Splošno sodišče zgoraj v točkah 60 in 76 menilo, da so bili očitki Komisije o tem, kako so portugalski organi razlagali in izvajali pogoja, navedena zgoraj v točki 77, utemeljeni.

79

Zato Komisija ni napačno uporabila prava s tem, da je v točki 178 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovila, da davčni nadzor, ki so ga portugalski organi opravili v zvezi z upravičenci v okviru Režima III, in podatki, zbrani v okviru tega nadzora, ne omogočajo učinkovitega preverjanja izpolnjevanja pogojev iz Režima III glede izvora dobička, za katerega se uporablja zmanjšanje DDPO, in glede ustvarjanja oziroma ohranjanja delovnih mest v ARM, ker so navedeni organi ta pogoja za dostop do Režima III razlagali oziroma uporabljali v nasprotju s sklepoma iz leta 2007 in iz leta 2013.

80

Glede na vse zgoraj navedeno je Komisija pravilno ugotovila, da Režim III, kot se izvaja, ne izpolnjuje več pogojev iz sklepov iz leta 2007 in iz leta 2013.

81

Ker se je ta režim izvajal v nasprotju s sklepoma iz leta 2007 in iz leta 2013, tako da je bil bistveno spremenjen glede na režim, odobren z navedenima sklepoma, je Komisija v točki 180 obrazložitve izpodbijanega sklepa prav tako pravilno ugotovila obstoj nove nezakonite pomoči (glej v tem smislu sodbo z dne 25. oktobra 2017, Komisija/Italija, C‑467/15 P, EU:C:2017:799, točka 48).

82

Iz tega izhaja, da je treba prvi tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.

83

Tožeče stranke v okviru drugega tožbenega razloga Komisiji očitajo, da v izpodbijanem sklepu združljivosti zadevne sheme pomoči ni preučila neposredno in izključno ob upoštevanju člena 107(3)(a) PDEU, temveč je pri analizi upoštevala zahteve in pogoje, ki so bili uvedeni s Smernicami iz leta 2007. Poleg tega tožeče stranke menijo, da točke od 191 do 198 obrazložitve izpodbijanega sklepa, v katerih Komisija ugotavlja nezdružljivost Režima III, kot se izvaja, temeljijo na napačnem razumevanju Smernic iz leta 2007 in so poleg tega v nasprotju s Pogodbo DEU, zlasti z njenim členom 107(3)(a), ki naj bi združljivost regionalnih pomoči, namenjenih spodbujanju razvoja najbolj oddaljenih regij, pogojeval le s tem, da so te pomoči namenjene pospeševanju razvoja navedenih regij ob upoštevanju njihovega strukturnega, gospodarskega in socialnega položaja, ne da bi zahteval, da so pomoči nujne za kompenziranje prikrajšanosti, povezanih s temi regijami.

84

Komisija te trditve prereka.

85

Opozoriti je treba, da ima Komisija v skladu z ustaljeno sodno prakso v okviru presoje združljivosti ukrepov pomoči z notranjim trgom na podlagi člena 107(3) PDEU široko diskrecijsko pravico, katere izvrševanje zajema kompleksne ekonomske in socialne ocene (glej v tem smislu sodbo z dne 29. julija 2019, Bayerische Motoren Werke in Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, točki 79 in 80 ter navedena sodna praksa).

86

Pri izvrševanju te diskrecijske pravice lahko Komisija sprejme smernice za določitev meril, na podlagi katerih namerava presojati združljivost ukrepov pomoči, ki jih načrtujejo države članice, z notranjim trgom (glej sodbo z dne 29. julija 2019, Bayerische Motoren Werke in Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, točka 81 in navedena sodna praksa).

87

Komisija se s tem, da sprejme taka pravila ravnanja in da z njihovo objavo razglasi, da jih bo v prihodnje uporabljala v primerih, na katere se nanašajo, sama omeji pri izvrševanju te diskrecijske pravice in od teh pravil načeloma ne more odstopiti, saj bi sicer lahko bila sankcionirana zaradi kršitve splošnih pravnih načel, kot sta načelo enakega obravnavanja ali načelo varstva legitimnih pričakovanj (glej sodbo z dne 29. julija 2019, Bayerische Motoren Werke in Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, točka 82 in navedena sodna praksa).

88

Komisija se s sprejetjem pravil ravnanja sicer res ne more odreči izvajanju diskrecijske pravice, ki jo ima na podlagi člena 107(3) PDEU. Zato sprejetje Smernic iz leta 2007 Komisije ne razbremeni obveznosti preverjanja posebnih izrednih okoliščin, ki jih v posameznem primeru uveljavlja neka država članica v okviru predloga neposredne uporabe člena 107(3) PDEU (glej po analogiji sodbo z dne 29. julija 2019, Bayerische Motoren Werke in Freistaat Sachsen/Komisija, C‑654/17 P, EU:C:2019:634, točka 83 in navedena sodna praksa).

89

V obravnavanem primeru se Portugalska republika, kot je bilo ugotovljeno v točki 190 obrazložitve izpodbijanega sklepa, ni sklicevala na izjemne okoliščine, ki bi upravičevale neposredno uporabo člena 107(3) PDEU pri presoji združljivosti Režima III, kot se izvaja. Poleg tega ni sporno, da Režim III kot regionalna pomoč za tekoče poslovanje spada na področje uporabe Smernic iz leta 2007, tako da bi morala Komisija v skladu s sodno prakso, navedeno zgoraj v točki 87, te smernice upoštevati v okviru presoje združljivosti Režima III, kot se izvaja.

90

Komisija torej ni napačno uporabila prava s tem, da je Režim III, kot se izvaja, v izpodbijanem sklepu preučila ob upoštevanju Smernic iz leta 2007, in ne neposredno ter izključno na podlagi člena 107(3) PDEU, pri čemer je to preučitev poleg tega opravila v točkah od 188 do 198 obrazložitve izpodbijanega sklepa.

91

Prav tako ni razvidno, da bi Komisija v okviru preučitve združljivosti Režima III, kot se izvaja, v točkah od 181 do 207 obrazložitve izpodbijanega sklepa kršila ureditev Unije na področju državnih regionalnih pomoči, zlasti Smernice iz leta 2007 ali člen 107(3)(a) PDEU.

92

Kar zadeva Smernice iz leta 2007, v nasprotju s tem, kar trdijo tožeče stranke, in kot je bilo že navedeno zgoraj v točki 42, združljivost regionalnih pomoči za tekoče poslovanje v najbolj oddaljenih regijah ni pogojena le s tem, da so te pomoči namenjene pospeševanju razvoja navedenih regij, ampak se tudi zahteva, da je njihova raven sorazmerna z razvojnimi problemi, ki naj bi jih te pomoči rešile.

93

Kot je bilo namreč opozorjeno zgoraj v točki 43, so bile regionalne pomoči za tekoče poslovanje za najbolj oddaljene regije zasnovane za nadomestitev dodatnih stroškov, ki jih imajo podjetja v teh regijah zaradi razvojnih problemov, s katerimi se soočajo.

94

Komisija pa je v točkah od 184 do 186 obrazložitve izpodbijanega sklepa pravilno navedla, da uporaba Režima III, kot se izvaja, ni bila v skladu s pogoji iz točk 76 in 80 Smernic iz leta 2007, katerih zakonitosti tožeče stranke niso izpodbijale.

95

Take ugotovitve ni mogoče ovreči s trditvijo tožečih strank, da člen 107(3)(a) PDEU združljivost regionalnih pomoči za najbolj oddaljene regije pogojuje le s tem, da so te pomoči namenjene pospeševanju razvoja navedenih regij, ne da bi se zahtevalo, da so pomoči nujne za kompenziranje prikrajšanosti, povezanih s temi regijami.

96

Čeprav v členu 107(3)(a) PDEU ni izrecno navedeno, da morajo biti pomoči za najbolj oddaljene regije nujne za kompenziranje prikrajšanosti, povezanih s temi regijami, ostaja dejstvo, da ugotovitev združljivosti državne pomoči z notranjim trgom – zlasti pomoči, dodeljene na podlagi člena 107(3)(a) PDEU – po naravi namreč predpostavlja, da ta pomoč spoštuje med drugim splošno zahtevo glede nujnosti (glej v tem smislu sodbe z dne 17. septembra 1980, Philip Morris Holland/Komisija, 730/79, EU:C:1980:209, točka 17; z dne 5. marca 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, točka 78, in z dne 12. julija 2018, Avstrija/Komisija, T‑356/15, EU:T:2018:439, točka 370).

97

Komisija pa je v točkah od 191 do 198 obrazložitve izpodbijanega sklepa pravilno ugotovila, da se Režim III, kot se izvaja, ne uporablja za boj proti strukturnim težavam, s katerimi so se podjetja morda morala dejansko soočati v okviru opravljanja svoje dejavnosti na Madeiri, in da zato ni niti primeren niti sorazmeren s ciljem v skupnem interesu, ki je regionalni razvoj te regije.

98

V zvezi s trditvami tožečih strank, ki se nanašajo na kršitev načel prostega gibanja državljanov in delavcev, svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev, je treba poudariti, da se z njimi v bistvu izpodbija ugotovitev iz točke 198 obrazložitve izpodbijanega sklepa, do katere je Komisija prišla na podlagi člena 107(3)(a) PDEU, glede nezdružljivosti Režima III, kot se izvaja, z notranjim trgom, ker naj bi ta ugotovitev povzročila oteženo ali dražje izvajanje navedenih svoboščin za podjetja, ki so imela koristi od tega režima, ali za njihove zaposlene.

99

V zvezi s tem v skladu z ustaljeno sodno prakso pomoči, ki kot taka ali zaradi nekaterih njenih podrobnih pravil krši predpise ali splošna načela prava Unije, ni mogoče razglasiti za združljivo z notranjim trgom (glej sodbo z dne 23. novembra 2023, Ryanair/Komisija, C‑209/21 P, EU:C:2023:905, točka 71 in navedena sodna praksa).

100

Vendar se s to sodno prakso zahteva le, da se mora Komisija, kadar namerava pomoč razglasiti za združljivo z notranjim trgom, prepričati, da ta razglasitev združljivosti, ki državi članici dovoljuje, da izplača zadevno pomoč, ne bo pomenila kršitve drugih določb prava Unije, zlasti načel prostega gibanja.

101

Nasprotno pa se z navedeno sodno prakso, kot v bistvu navajajo tožeče stranke, Komisiji, ki namerava pomoč razglasiti za nezdružljivo in torej zadevni državi članici prepovedati njeno izplačilo, ne more naložiti, naj to pomoč razglasi za združljivo in torej odobri njeno izplačilo, ker bi morebitna odločba o nezdružljivosti imela omejevalne učinke na podjetja, ki so upravičena do navedene pomoči, bodisi s preprečevanjem njenega izplačila bodisi z naložitvijo njenega vračila.

102

Sicer bi bila prepoved nezdružljivih državnih pomoči spodkopana z načeli prostega gibanja državljanov in delavcev, svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev, in sicer čeprav so določbe Pogodbe DEU na področju konkurence, zlasti določbe o državnih pomočeh, temeljne in so odraz ene od bistvenih nalog, ki so zaupane Uniji (glej v tem smislu sodbo z dne 17. novembra 2011, Komisija/Italija, C‑496/09, EU:C:2011:740, točka 60).

103

Zato tožeče stranke zoper izpodbijani sklep ne morejo utemeljeno uveljavljati načel prostega gibanja državljanov in delavcev, svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev v delu, v katerem je v tem sklepu na podlagi člena 107(3)(a) PDEU ugotovljeno, da Režim III, kot se izvaja, ni združljiv, in v katerem je bilo odrejeno njegovo vračilo.

104

Tudi ob predpostavki, da se lahko tožeče stranke v obravnavanem primeru sklicujejo na ta načela, vključno z načeloma prostega gibanja državljanov in delavcev, in da ima izpodbijani sklep omejevalni učinek na svoboščine, na katere se sklicujejo tožeče stranke, je vsekakor treba ugotoviti, da je ta omejevalni učinek neločljivo povezan z razglasitvijo nezdružljivosti Režima III, kot se izvaja, in odreditvijo vračila v izpodbijanem sklepu.

105

Poleg tega so navedeni omejevalni učinki utemeljeni z legitimnim ciljem in so z njim sorazmerni, kot je razvidno iz točke 97 zgoraj. Ugotovitev nezdružljivosti Režima III, kot se izvaja, z notranjim trgom in zagotovitev vračila pomoči, ki so bile nezakonito izplačane na podlagi tega režima, družbam, registriranim v ZFM, prav tako ne preprečujeta, da bi ustanavljale ali opravljale storitve zunaj ARM oziroma da bi zaposlile delavce, ki prebivajo ali opravljajo svojo dejavnost zunaj te regije. Njun namen je zgolj zagotoviti, da dobička, ustvarjenega z dejavnostmi, ki se dejansko in fizično izvajajo zunaj ARM, ni mogoče upoštevati v davčni osnovi, za katero se uporablja zadevni davčni ukrep.

106

Poleg tega je treba v zvezi z alternativno shemo pomoči, ki jo predlagajo tožeče stranke in ki temelji na „stopnji sorazmernosti zneska pomoči v primerih, v katerih se dejavnost, ki ustvarja dohodek, opravlja na drugem geografskem območju“, poudariti, da se v skladu s sodno prakso Komisiji ni treba abstraktno izreči o vseh možnih alternativnih ukrepih, kajti čeprav mora zadevna država članica podrobno navesti razloge, ki so vodili do sprejetja zadevne sheme pomoči, zlasti v zvezi z izbranimi pogoji za upravičenost, ji ni treba pozitivno dokazati, da z nobenim drugim ukrepom, ki si ga je mogoče zamisliti in ki bi bil po definiciji hipotetičen, ne bi bilo mogoče bolje uresničiti zastavljenega cilja. Če za navedeno državo članico taka obveznost ne velja, tožeče stranke od Splošnega sodišča ne morejo utemeljeno zahtevati, naj Komisiji naloži, da pri tej nalogi normativnega pregleda nadomesti nacionalne organe, da bi preučila vse možne alternativne ukrepe (glej v tem smislu sodbo z dne 6. maja 2019, Scor/Komisija, T‑135/17, neobjavljena, EU:T:2019:287, točka 94 in navedena sodna praksa).

107

Glede na navedeno je treba torej drugi tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.

108

Tožeče stranke v okviru tretjega in četrtega tožbenega razloga, ki sta navedena podredno in ju je treba preučiti skupaj, izpodbijajo zakonitost odreditve vračila iz člena 4(1) izpodbijanega sklepa.

109

Trditve tožečih strank so v bistvu razdeljene na tri dele, pri katerih gre za to, da naj bi bila odreditev vračila, prvič, v nasprotju z načelom varstva legitimnih pričakovanj, drugič, v nasprotju z načelom pravne varnosti, in tretjič, znesek pomoči, ki ga je treba vrniti, naj bi temeljil na neustrezni metodi izračuna.

110

V okviru tega prvega dela tožeče stranke trdijo, da upravičenci do Režima III, kot se izvaja, niso imeli nobenega razloga za prepričanje, da je znižanje DDPO, določeno s tem režimom, odvisno od ozke razlage pogojev, ki se nanašajo, prvič, na izvor dobička, za katerega se uporablja znižanje DDPO, in drugič, na ustvarjanje oziroma ohranjanje delovnih mest v ARM, ker sta bila ta pogoja v podobni obliki najprej uvedena s sklepom iz leta 2002, ne da bi bilo pojasnjeno, da mora biti razlaga teh pogojev geografsko omejena. Poleg tega naj portugalski organi od uvedbe teh pogojev ne bi nikakor spremenili razlage njunega obsega. Dejstvo, da Komisija ob dvakratni odobritvi Režima III ni menila, da je treba pojasniti pomen teh pogojev, pa naj bi pri upravičencih vzbudilo legitimno pričakovanje, da Komisija Režima III, ki so ga izvajali portugalski organi, ni štela za novo državno pomoč.

111

Komisija te trditve prereka.

112

V zvezi s splošnim načelom varstva legitimnih pričakovanj je treba opozoriti, da je pravica do sklicevanja nanj pogojena s tem, da pristojni organi Unije zadevni osebi dajo natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, ki izhajajo iz pooblaščenih in zanesljivih virov (glej sodbo z dne 5. marca 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, točka 97 in navedena sodna praksa).

113

Poleg tega na področju državnih pomoči v skladu z ustaljeno sodno prakso velja, da lahko glede na obveznost nadzora tovrstnih pomoči, ki ga izvaja Komisija na podlagi člena 108 PDEU, podjetja, ki jim je bila pomoč dodeljena, na eni strani načeloma legitimno pričakujejo, da je pomoč zakonita le, če je bila dodeljena v skladu s postopkom iz navedenega člena, in da mora biti na drugi strani skrben gospodarski subjekt navadno sposoben ugotoviti, ali se je ravnalo v skladu z navedenim postopkom (glej sodbo z dne 5. marca 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, točka 98 in navedena sodna praksa).

114

V obravnavani zadevi pa tožeče stranke niso dokazale, da je Komisija glede pomoči, izplačanih v nasprotju s sklepoma iz leta 2007 in iz leta 2013, ki so bile zato izplačane v nasprotju s členom 108(3) PDEU, tožečim strankam dala natančna, brezpogojna in skladna zagotovila – ki pa bi bila tudi v skladu z veljavnimi predpisi – ki so pri njih ustvarila legitimna pričakovanja, kot to zahteva sodna praksa.

115

Če shema pomoči ni bila priglašena Komisiji, njeno domnevno nedelovanje namreč ni pomembno (sodba z dne 11. novembra 2004, Demesa in Territorio Histórico de Álava/Komisija, C‑183/02 P in C‑187/02 P, EU:C:2004:701, točka 52; glej v tem smislu tudi sklep z dne 7. decembra 2017, Aughinish Alumina/Komisija, C‑373/16 P, neobjavljen, EU:C:2017:953, točka 54). Ker torej Režim III, kot se izvaja, ni bil predhodno priglašen Komisiji, se tožeče stranke v utemeljitev očitka, ki se nanaša na kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj, ne morejo uspešno sklicevati na kakršno koli nedelovanje Komisije.

116

Dejstvo, da je Komisija Režim III, kot je bil priglašen, odobrila dvakrat, prav tako ni pomembno, saj se je ta režim izvajal bistveno drugače, kot je predvideno v osnutku sheme pomoči, ki ga je priglasila Portugalska republika.

117

V zvezi s trditvami tožečih strank, da ni mogoče razumeti, da je znižanje DDPO, določeno s tem režimom, odvisno od ozke razlage pogojev, ki se nanašajo, prvič, na izvor dobička, za katerega se uporablja znižanje DDPO, in drugič, na ustvarjanje oziroma ohranjanje delovnih mest v ARM – oba pogoja sta bila namreč uvedena z Režimom II – je treba ponoviti ugotovitev iz točke 47 zgoraj, da tako besedilo sklepov iz leta 2007 in iz leta 2013 kot tudi okvir, v katerega se umeščata, pa tudi cilji, ki se uresničujejo z ureditvijo, ki se uporablja za regionalne pomoči, niso dopuščali dvoma glede razlage pogoja, ki se nanaša na izvor dobička, za katerega se uporablja znižanje DDPO.

118

Prav tako je v zvezi s pogojem, ki se nanaša na ustvarjanje oziroma ohranjanje delovnih mest v ARM, iz sklepov iz leta 2002, iz leta 2007 in iz leta 2013 razvidno, da je bil dostop do davčnih ugodnosti, določenih z Režimom II, v podaljšanje katerega sodi Režim III, omejen na družbe, ki so ustvarile resnično novo dejavnost in izpolnjevale posebne pogoje za upravičenost, ki so temeljili na številu novih delovnih mest, ki so bila z njimi ustvarjena za nedoločen čas (in v prvih šestih mesecih dejavnosti) (glej oddelek II sklepa iz leta 2002). Tako je bila zgornja meja davčne osnove, ki je bila predmet davčne ugodnosti iz naslova DDPO, odvisna od števila delovnih mest, ki jih je ustvaril upravičenec (glej oddelek II sklepa iz leta 2002; točke 18, 19 in 60 obrazložitve sklepa iz leta 2007; točki 10 in 11 obrazložitve sklepa iz leta 2013). Vsakršna drugačna razlaga bi povzročila, da višina podpore podjetjem, ki jo določa Režim III, ne bi bila povezana z njihovim prispevkom k ustvarjanju resnično novih dejavnosti v ARM, čeprav je ta cilj eden od pogojev za dostop do tega režima in čeprav je Komisija sorazmernost navedenega režima presojala ob upoštevanju tega pogoja.

119

Glede na navedeno ni mogoče ugotoviti nobene kršitve načela varstva legitimnih pričakovanj, zato je treba prvi del zavrniti.

120

Tožeče stranke v okviru tega drugega dela vztrajajo pri pomanjkanju skrbnosti in nedelovanju Komisije pri nadzoru nad uporabo sheme ZFM v dolgotrajnem obdobju, saj se je Komisija odločila, da bo postopek nadzora, ki ga zahteva člen 108(1) PDEU, začela šele več kot osem let po odobritvi Režima III in več kot dve leti po izteku njegove prvotne dobe ter portugalske organe obvestila, da namerava začeti formalni postopek preiskave, šele enajst let po odobritvi navedenega režima in več kot pet let po izteku njegove prvotne dobe.

121

Komisija te trditve prereka.

122

V zvezi z načelom pravne varnosti, ki se razlikuje od načela varstva legitimnih pričakovanj (glej v tem smislu sodbo z dne 2. februarja 2023, Španija in drugi/Komisija, C‑649/20 P, C‑658/20 P in C‑662/20 P, EU:C:2023:60, točka 83), je treba navesti, da so na področju državnih pomoči trditve, s katerimi se izpodbija obveznost vračila na podlagi kršitve načela pravne varnosti, sprejete le v povsem izjemnih okoliščinah (glej v tem smislu sodbi z dne 22. aprila 2008, Komisija/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, točka 106, in z dne 21. septembra 2022, Portugalska/Komisija (Prosta cona Madeira), T‑95/21, EU:T:2022:567, točka 204).

123

V zvezi s tem iz sodne prakse izhaja, da je treba preučiti več elementov, da bi se preveril obstoj kršitve načela pravne varnosti, med drugim nejasnost veljavne pravne ureditve (glej v tem smislu sodbo z dne 14. oktobra 2010, Nuova Agricast in Cofra/Komisija, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, točka 77) ali nedelovanje Komisije v dolgotrajnem obdobju brez utemeljitve (glej v tem smislu sodbi z dne 24. novembra 1987, RSV/Komisija, 223/85, EU:C:1987:502, točki 14 in 15, in z dne 22. aprila 2008, Komisija/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, točki 106 in 107).

124

V obravnavanem primeru se tožeče stranke v utemeljitev tega dela ne sklicujejo na nikakršno nejasnost pravne ureditve, ki se uporablja.

125

V zvezi z navedbo obstoja dolgotrajnih obdobij nedelovanja Komisije, ki zadevnim podjetje omogočajo, da se sklicujejo na načelo pravne varnosti, je treba opozoriti, da mora ta institucija v postopku preučitve državnih pomoči ukrepati v razumnem roku in da med predhodno fazo preučitve ne sme ostati nedejavna. Dodati je treba, da je treba razumnost trajanja postopka presojati glede na posebne okoliščine vsake zadeve, kot sta zapletenost zadeve in ravnanje strank (sodba z dne 13. junija 2013, HGA in drugi/Komisija, od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, točki 81 in 82).

126

Prvič, časa, ki je pretekel med sklepi iz leta 2002, iz leta 2007 in iz leta 2013 na eni strani ter začetkom nadzora nad Režimom III 12. marca 2015 in sprejetjem sklepa o začetku formalnega postopka, ki je bil Portugalski republiki vročen 6. julija 2018, na drugi strani pa ni mogoče šteti za nerazumnega.

127

Najprej, v skladu s členom 13(2) Uredbe št. 659/1999 in členom 15(2) Uredbe 2015/1589 Komisije namreč niso zavezovali posebni roki, kot so tisti iz poglavja II teh uredb, ki se nanaša na postopek v zvezi s priglašeno pomočjo (glej v tem smislu sklep z dne 20. januarja 2021, KC/Komisija, T‑135/20, neobjavljen, EU:T:2021:14, točka 26).

128

Dalje, glede izvajanja nadzora nad odobrenimi pomočmi ali shemami pomoči, kot v obravnavani zadevi, ni mogoče šteti, da mora Komisija izkazati posebno skrbnost, saj načelo lojalnega sodelovanja, določeno v členu 4(3) PEU, državam članicam nalaga, da sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev polne učinkovitosti prava Unije.

129

Na področju državnih pomoči to zlasti pomeni, da morajo te države zagotoviti, da pomoči ali shem pomoči ne izvajajo v nasprotju s sklepi o predhodni odobritvi, zlasti kadar se Komisija in zadevna država članica, kot v obravnavanem primeru, sprva strinjata glede razumevanja pogojev za izvajanje teh pomoči ali teh shem pomoči, kot je bilo to ugotovljeno v točkah 38 in 39 zgoraj.

130

Nazadnje, glede na postopek pred sprejetjem sklepa o začetku formalnega postopka, kot je opisan v točkah 1 in 2 obrazložitve izpodbijanega sklepa, v obravnavani zadevi ni mogoče ugotoviti nobenega dolgotrajnega in neupravičenega nedelovanja Komisije.

131

Drugič, 29‑mesečno trajanje formalnega postopka preiskave – glede na to, da je morala Komisija, kot je razvidno iz točk od 3 do 9 in 96 obrazložitve izpodbijanega sklepa, obravnavati zahtevo portugalskih organov glede zaupnosti sklepa o začetku tega postopka, od teh organov večkrat zahtevati predložitev manjkajočih informacij in obravnavati pripombe zelo velikega števila zainteresiranih strank, ki so sodelovale v postopku – prav tako ni mogoče šteti za nerazumno.

132

V tem smislu se postopek, ki se je končal z izpodbijanim sklepom, jasno razlikuje od postopka v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 24. novembra 1987, RSV/Komisija (223/85, EU:C:1987:502), na katero se tožeče stranke torej ne morejo uspešno sklicevati.

133

Tudi če se upoštevajo skupaj, obdobij pred sprejetjem sklepa o začetku formalnega postopka in obdobij po njem ni mogoče šteti za nerazumna, ker so se tožeče stranke – tako kot vsa podjetja, ki so bila upravičena do Režima III, kot se je izvajal – do 15. marca 2019 lahko ustrezno seznanile s sklepom o začetku formalnega postopka ob njegovi objavi v Uradnem listu Evropske unije in s tveganji vračila, ki so jim bile izpostavljene.

134

Zato ni mogoče ugotoviti nobene kršitve načela pravne varnosti. Zato je treba drugi del zavrniti.

135

Tožeče stranke v okviru tretjega dela menijo, da znesek pomoči, ki ga je treba vrniti, temelji na očitno neustrezni metodi izračuna. Tožeče stranke tako trdijo, da metode izračuna števila ustvarjenih oziroma ohranjenih delovnih mest v DEL ni mogoče uporabiti za določitev zneskov pomoči, ki jih je treba vrniti, ker to ni veljavna metoda za določitev dejanskega ustvarjanja delovnih mest, saj ne izhaja niti iz nobene ureditve v pravu Unije niti iz nobenega pravila, določenega v portugalski nacionalni zakonodaji.

136

Komisija te trditve prereka.

137

V zvezi s tem je treba ugotoviti, da iz točk od 168 do 171 obrazložitve izpodbijanega sklepa v bistvu izhaja, da pogoj ustvarjanja oziroma ohranjanja delovnih mest v ARM ni le pogoj za dostop do Režima III, ampak tudi parameter za izračun zneska pomoči, ki mora temeljiti na objektivni, preverljivi in preizkušeni metodi. Poleg tega je bila presoja sorazmernosti Režima III glede na dodatne stroške, ki naj bi jih ta režim nadomestil, opravljena ob upoštevanju tega pogoja.

138

Čeprav torej sklepa iz leta 2007 in iz leta 2013 ne nalagata uporabe določene metode za izračun števila delovnih mest, ki jih je v ARM ustvaril oziroma ohranil vsak upravičenec, je bila s tema sklepoma zahtevana uporaba objektivne metode, ki omogoča preverjanje resničnosti in stalnosti delovnih mest, ki so jih prijavili upravičenci Režima III.

139

Ker pa metoda, ki so jo uporabili portugalski organi (glej točke od 63 do 65 zgoraj), očitno ni izpolnjevala tega pogoja in ker ti organi niso predlagali druge objektivne metode, na podlagi katere bi bilo mogoče preveriti resničnost in trajnost delovnih mest, ki so jih prijavili upravičenci, zgolj za izterjavo pomoči, izplačanih na podlagi Režima III, kot se izvaja, je Komisija v točki 216 obrazložitve izpodbijanega sklepa zahtevala, da se znesek pomoči, ki ga je treba vrniti, izračuna v skladu z metodo DEL.

140

V teh okoliščinah ni mogoče šteti, da ni bilo ustrezno, da je Komisija naložila uporabo take metode, ki izhaja le iz njene obveznosti, da zadevni državi članici predloži podatke, ki ji omogočajo, da sama in brez prevelikih težav določi znesek pomoči, ki ga je treba vrniti.

141

Zato je treba tretji del zavrniti kot neutemeljen.

142

Glede na vse navedeno je treba tretji in četrti tožbeni razlog zavrniti ter posledično zavrniti tožbi v celoti.

143

V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.

144

Ker tožeče stranke niso uspele, se jim v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je

SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat)

razsodilo: