1.

Predložitveno sodišče s predlogom za sprejetje predhodne odločbe Sodišče prosi za pojasnila, ki bi mu omogočila, da presodi skladnost pravil o kaznih, ki veljajo za kršitev prepovedi prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom, s pravom Unije in, natančneje, z načelom sorazmernosti. Na prvi pogled se zdi, da se ta predlog popolnoma umešča med običajne zadeve, ki se nanašajo na razlago prava Unije.

2.

Vendar je treba v obravnavanem primeru poudariti obstoj posebnosti, povezane z virom prepovedi, katere kršitve so kaznovane s pravili, izpodbijanimi v postopku v glavni stvari.

3.

Čeprav predložitveno sodišče Sodišču postavlja vprašanje z vidika Direktive 2014/40/EU ( 2 ), obveznost držav članic sprejeti ukrepe za preprečevanje prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom, ki je predmet obravnavane zadeve, namreč ni določena v tej direktivi, ampak v mednarodnem sporazumu, katerega pogodbenice so države članice in tudi Unija.

4.

Zato se s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe postavlja predhodno vprašanje, ali in, če da, na kateri podlagi načelo sorazmernosti omejuje manevrski prostor, ki ga imajo države članice glede pravil o kaznih, ki so obravnavana v postopku v glavni stvari.

5.

Okvirna konvencija Svetovne zdravstvene organizacije [SZO] o nadzoru nad tobakom, podpisana 21. maja 2003 v Ženevi (v nadaljevanju: Konvencija FCTC), je bila v imenu Unije odobrena s Sklepom 2004/513/ES ( 3 ).

6.

Člen 16(1) in (6) Konvencije FCTC določa:

„1.   Vsaka pogodbenica na ustrezni vladni ravni sprejme in izvaja učinkovite zakonske, izvršilne, upravne ali druge ukrepe za prepoved prodaje tobačnih izdelkov osebam, ki niso dopolnile starosti, določene v notranji zakonodaji, ali osemnajst let. Ti ukrepi lahko vključujejo:

[…]

6.   Vsaka pogodbenica sprejme in izvaja učinkovite zakonske, izvršilne, upravne ali druge ukrepe, vključno s kaznimi za prodajalce in distributerje, da zagotovi izpolnjevanje obveznosti iz prvega do petega odstavka tega člena.“

7.

V uvodnih izjavah 7, 8, 21 in 60 Direktive 2014/40 je navedeno:

[…]

[…]

8.

Člen 1 te direktive določa:

„Cilj te direktive je približevanje zakonov in drugih predpisov držav članic o:

da bi olajšali pravilno delovanje notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki, ob upoštevanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih, in da bi izpolnili obveznosti Unije iz [Konvencije FCTC].“

9.

Člen 23(3) navedene direktive določa:

„Države članice določijo pravila o kaznih, ki veljajo za kršitev nacionalnih določb, sprejetih na podlagi te direktive, in sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotavljanje njihovega izvrševanja. Določene kazni morajo biti učinkovite, sorazmerne in odvračalne. Morebitne finančne kazni, ki se lahko naložijo za namerne kršitve, so lahko takšne, da izničijo gospodarsko korist, ki se jo je nameravalo pridobiti s kršitvijo.“

10.

Člen 25, drugi odstavek, regio decreto n. 2316 – Testo unico delle leggi sulla protezione ed assistenza della maternità ed infanzia (kraljeva uredba št. 2316 o enotnem besedilu zakonov o varstvu in pomoči v času materinstvu in otroštva) ( 5 ) z dne 24. decembra 1934, kot je bil nadomeščen s členom 24(3) decreto legislativo n. 6 Recepimento della direttiva 2014/40/UE sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati e che abroga la direttiva 2001/37/CE (zakonska uredba št. 6 o prenosu Direktive 2014/40) ( 6 ) z dne 12. januarja 2016 (v nadaljevanju: izpodbijana nacionalna določba), določa:

„Oseba, ki prodaja tobačne izdelke ali elektronske cigarete ali posodice za ponovno polnjenje z vsebnostjo nikotina ali nove tobačne izdelke, mora od kupca zahtevati, da ob nakupu predloži identifikacijski dokument, razen če je očitno, da je kupec polnoleten.

Osebi, ki proda ali priskrbi tobačne izdelke ali elektronske cigarete ali posodice za ponovno polnjenje z vsebnostjo nikotina ali nove tobačne izdelke osebam, mlajšim od 18 let, se naloži upravna denarna kazen v višini od 500,00 EUR do 3000,00 EUR in začasni odvzem dovoljenja za opravljanje dejavnosti za obdobje 15 dni. Če to stori več kot enkrat, se naloži upravna denarna kazen v višini od 1000,00 EUR do 8000,00 EUR in odvzame dovoljenje za opravljanje dejavnosti.“

11.

Pritožnik v postopku v glavni stvari je imetnik dovoljenja za opravljanje dejavnosti bara s tobačnimi izdelki, na podlagi katerega lahko prodaja tobačne izdelke, za katere v Italiji velja državni monopol.

12.

Agencija za carine je februarja 2016 med nadzorom ugotovila, da je pritožnik v postopku v glavni stvari prodal cigarete mladoletniku.

13.

Na podlagi izpodbijane nacionalne določbe je agencija za carine pritožniku v postopku v glavni stvari naložila globo v višini 1000 EUR in stransko upravno kazen v obliki začasnega odvzema dovoljenja za opravljanje dejavnosti bara s tobačnimi izdelki za obdobje 15 dni.

14.

Pritožnik v postopku v glavni stvari je brez ugovora plačal globo, ki mu je bila naložena. Vendar je pred Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (deželno upravno sodišče v Toskani, Italija) izpodbijal stransko upravno kazen, s katero mu je bilo začasno odvzeto dovoljenje za opravljanje dejavnosti bara s tobačnimi izdelki.

15.

Pritožnik v postopku v glavni stvari je med drugim trdil, da je začasni odvzem njegovega dovoljenja za opravljanje dejavnosti pretiran in nesorazmeren, saj mu je bila ta kazen izrečena zaradi ene same kršitve, ki je bila storjena prvič.

16.

Menil je, da izpodbijana nacionalna določba ni združljiva z Direktivo 2014/40, in je zato predlagal, naj Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (deželno upravno sodišče v Toskani) Sodišču postavi vprašanje za predhodno odločanje.

17.

To nacionalno sodišče je s sodbo z dne 27. novembra 2018 zavrnilo tožbo pritožnika v postopku v glavni stvari, ker je presodilo, da razlaga uvodne izjave 8 in člena 23(3) Direktive 2014/40 ne dopušča sklepanja, da nacionalna ureditev ni združljiva s pravom Unije.

18.

Pritožnik v postopku v glavni stvari je zoper to sodbo vložil pritožbo pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija). Med drugim je znova trdil, da ureditev, obravnavana v postopku v glavni stvari, ni združljiva z Direktivo 2014/40. Natančneje, trdil je, da ta ureditev omogoča prevlado previdnostnega načela, da bi se zagotovila pravica mladoletnikov do zdravja, kar privede do kršitve načela sorazmernosti.

19.

Po mnenju pritožnika v postopku v glavni stvari je italijanski zakonodajalec določil kazni, ki presegajo zgolj izničenje gospodarske koristi, pridobljene s prodajo tobačnih izdelkov mladoletnikom. Namen teh kazni naj bi bil zagotoviti najvišjo možno raven varovanja zdravja ljudi v škodo ekonomskih interesov trgovcev. S tem naj bi italijanski zakonodajalec porušil ravnotežje med različnimi temeljnimi pravicami, zagotovljenimi s pravom Unije.

20.

V zvezi s tem predložitveno sodišče meni, da iz uvodnih izjav 8 in 21 ter člena 1, zadnji odstavek, Direktive 2014/40 izhaja, da je varovanje zdravja ljudi, zlasti mladih, nadrejeno pravici gospodarskih subjektov do opravljanja podjetniške dejavnosti.

21.

V skladu s to sodno prakso je treba pri preučitvi sorazmernosti kazni iz postopka v glavni stvari upoštevati prednost, ki se z Direktivo 2014/40 daje varovanju zdravja mladih. Ta prednost naj bi omogočala, da se načelo sorazmernosti konkretizira in omeji.

22.

Predložitveno sodišče meni tudi, da se v okviru uravnoteženja interesa za varovanje zdravja mladih na eni strani in pravice gospodarskih subjektov do opravljanja gospodarske dejavnosti prodaje tobačnih izdelkov na drugi strani s členom 23(3) Direktive 2014/40 državam članicam prepušča skrb, da določijo pravila o kaznih, katerih namen je mladoletnikom prepovedati uporabo tobaka. S tem členom naj bi se zahtevalo samo, da so te kazni učinkovite, sorazmerne in odvračalne. Poleg tega, čeprav navedeni člen določa, da so finančne kazni, ki se naložijo, lahko takšne, da izničijo gospodarsko korist, ki se jo je nameravalo pridobiti s kršitvijo, ostaja dejstvo, da zakonodajalec Unije ni izključil možnosti, da se naložijo druge upravne kazni, ne le denarne. Zato naj bi bilo treba ugotoviti, da člen 23(3) Direktive 2014/40 neizčrpno določa možnost, da se z denarnimi kaznimi izniči gospodarska korist, pridobljena s prodajo tobačnih izdelkov.

23.

V tem okviru predložitveno sodišče meni, da je italijanski zakonodajalec s tem, da je določil začasni odvzem dovoljenj za opravljanje dejavnosti, ki gospodarskim subjektom omogočajo prodajo tobačnih izdelkov, v skladu z zahtevami Direktive 2014/40 omogočil prevlado varovanja zdravja ljudi nad pravico gospodarskih subjektov do prodaje tobačnih izdelkov. Kot poudarja, so ob upoštevanju prevlade varovanja zdravja mladih in tega, da morajo biti kazni, da bi bilo to varovanje učinkovito, odvračalne, finančne izgube podjetnikov utemeljene in razumne ter je kazen, ki je predmet postopka v glavni stvari, odvračalna in učinkovita.

24.

Glede obdobja, za katero se lahko dovoljenje za opravljanje dejavnosti začasno odvzame, predložitveno sodišče navaja, da bi se lahko v nekaterih okoliščinah na podlagi italijanskega prava ta začasni odvzem podaljšal do največ šestih mesecev.

25.

V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) z odločbo z dne 5. avgusta 2020, ki je na Sodišče prispela 23. septembra 2020, prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil to vprašanje:

„Ali je člen 25, drugi odstavek, [kraljeve uredbe št. 2316, z dne 24. decembra 1934], kot je bil nadomeščen [z izpodbijano nacionalno določbo] – v delu, v katerem določa: ‚Osebi, ki proda ali priskrbi tobačne izdelke ali elektronske cigarete ali posodice za ponovno polnjenje z vsebnostjo nikotina ali nove tobačne izdelke osebam, mlajšim od 18 let, se naloži upravna globa v višini od 500,00 EUR do 3000,00 EUR in začasni odvzem dovoljenja za opravljanje dejavnosti za obdobje 15 dni‘ – v nasprotju s skupnostnima načeloma sorazmernosti in previdnosti, kot izhajata iz člena 5 PEU, člena 23(3) Direktive 2014/40 in iz uvodnih izjav 21 in 60 te direktive, ter omogoča prevlado načela previdnosti, pri čemer ga ne ublaži z načelom sorazmernosti, tako da nesorazmerno žrtvuje interese gospodarskih subjektov v korist varstva pravice do zdravja, in ne zagotavlja pravega ravnotežja med različnimi temeljnimi pravicami, in sicer tudi s sankcijami, ki s tem, da so v nasprotju z uvodno izjavo 8 [navedene direktive], ne dosegajo učinkovito cilja odvračanja mladih od kajenja?“

26.

Stališča so predložili pritožnik v postopku v glavni stvari, italijanska in madžarska vlada ter Evropska komisija. Obravnave ni bilo.

27.

Predložitveno sodišče želi z edinim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali načelo sorazmernosti, določeno v členu 5 PEU in konkretizirano v členu 23(3) Direktive 2014/40, ter previdnostno načelo nasprotujeta nacionalni določbi, ki v primeru prve kršitve prepovedi prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom poleg naložitve upravne globe določa, da se za obdobje 15 dni začasno odvzame dovoljenje za opravljanje dejavnosti, s katerim je gospodarskemu subjektu, ki je kršil to prepoved, dovoljeno prodajati te izdelke.

28.

Pred odgovorom na to vprašanje je treba preveriti, ali se načeli, na kateri se sklicuje predložitveno sodišče, uporabljata za položaj, obravnavan v postopku v glavni stvari. Kot izhaja iz pisnih stališč strank, namreč uporaba teh načel za položaj, ki je predmet obravnavane zadeve, ni očitna.

29.

Predložitveno sodišče, ko prosi Sodišče za pojasnila glede načela sorazmernosti, navaja, da gre za načelo iz člena 5 PEU in iz člena 23(3) Direktive 2014/40.

30.

Zato je treba najprej preučiti, ali se člen 5 PEU in člen 23(3) Direktive 2014/40 kot določba, s katero je načelo sorazmernosti konkretizirano, uporabljata za položaj, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari. Če se ne, bi bilo treba nato preveriti, ali se z izpodbijano nacionalno določbo izvaja pravo Unije. Načelo sorazmernosti je namreč splošno načelo prava Unije, ki ga morajo nacionalni predpisi, ki spadajo na področje uporabe prava Unije ali tega izvajajo, upoštevati; ( 7 ) poleg tega se Listina Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), ki se prav tako nanaša na to načelo, uporablja le v okviru izvajanja prava Unije.

31.

Načelo sorazmernosti je določeno v členu 5(4) PEU. Prvi pododstavek te določbe določa, da v skladu z načelom sorazmernosti ukrepi Unije vsebinsko in formalno ne presegajo tistega, kar je potrebno za doseganje ciljev Pogodb. Drugi pododstavek navedene določbe se nanaša na institucije Unije in jim nalaga, da ravnajo v skladu z načelom sorazmernosti, kadar izvršujejo eno od pristojnosti. Člen 5(4) PEU torej zadeva ravnanje institucij Unije.

32.

V obravnavani zadevi pritožnik v postopku v glavni stvari izpodbija nacionalno določbo iz kraljeve uredbe, ki jo je sprejel italijanski zakonodajalec, v tej določbi pa so predpisane kazni, ki jih izreče nacionalna agencija za carine. Položaj, obravnavan v postopku v glavni stvari, se zato ne nanaša na ravnanje institucij Unije in člen 5(4) PEU se v tem primeru torej ne uporablja. ( 8 )

33.

Zato ni treba odgovoriti na prvo vprašanje za predhodno odločanje v delu, v katerem se nanaša na razlago člena 5(4) PEU.

34.

V skladu s členom 23(3) Direktive 2014/40 države članice določijo pravila o kaznih, ki veljajo za kršitev nacionalnih določb, sprejetih na podlagi te direktive.

35.

Vendar se z Direktivo 2014/40 državam članicam ne nalaga obveznost, da sprejmejo ukrepe za preprečevanje prodaje tobačnih izdelkov osebam, mlajšim od 18 let. Ta direktiva ne določa nobene splošne obveznosti za prodajalce tobačnih izdelkov, da se prepričajo, da so kupci dopolnili starost, določeno z nacionalno zakonodajo za nakup teh izdelkov.

36.

Neobstoj take obveznosti v Direktivi 2014/40 je posledica obsega harmonizacije, izvedene s to direktivo. Kot je navedlo Sodišče, iz splošne sistematike navedene direktive izhaja, da ta ne usklajuje celovito med drugim področja prodaje tobačnih izdelkov in povezanih izdelkov. ( 9 ) V uvodni izjavi 48 te iste direktive je pojasnjeno, da ta ne harmonizira pravil o nacionalnih ureditvah prodaje ali nacionalnem oglaševanju in da prav tako ne določa starostne omejitve za elektronske cigarete ali posodice za ponovno polnjenje. V tej uvodni izjavi je tudi navedeno, da lahko države članice v okviru svoje pristojnosti sprejmejo predpise v zvezi s tem in da je zaželeno, da to storijo.

37.

Čeprav obveznost sprejeti ukrepe za preprečevanje prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom v Direktivi 2014/40 ni izražena, države članice vseeno imajo tako obveznost. Ta obveznost je namreč del Konvencije FCTC, mešanega sporazuma, ki so ga sklenile, podpisale in ratificirale vse države članice ter ga je odobrila tudi sama Unija. ( 10 ) S členom 16(1) Konvencije FCTC se od vseh pogodbenic te okvirne konvencije zahteva, da sprejmejo in izvajajo ukrepe za prepoved prodaje tobačnih izdelkov osebam, ki niso dopolnile starosti, določene v notranji zakonodaji, ali 18 let.

38.

Da bi se člen 23(3) Direktive 2014/40 uporabljal za položaj, obravnavan v postopku v glavni stvari, bi bilo torej treba ugotoviti, da kadar država članica Unije uzakoni prepoved prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom, zahtevano s členom 16(1) Konvencije FCTC, ta prepoved izhaja iz nacionalne določbe, sprejete „na podlagi te direktive“.

39.

Pritožnik v postopku v glavni stvari, italijanska vlada in Komisija menijo, da se člen 23(3) Direktive 2014/40 uporablja za položaj, obravnavan v postopku v glavni stvari.

40.

Po mnenju pritožnika v postopku v glavni stvari pravo Unije državam članicam zgolj nalaga obveznost, da določijo starostne omejitve glede uporabe tobaka in jih uveljavljajo. V utemeljitev te trditve se sklicuje zlasti na člen 1 in uvodno izjavo 21 Direktive 2014/40.

41.

Italijanska vlada, nasprotno, ob sklicevanju na uvodno izjavo 48 Direktive 2014/40 trdi, da ta ne ureja prodaje tobaka mladoletnikom. Vendar se ne zdi, da je za to vlado obseg harmonizacije, izvedene s to direktivo, ovira za to, da se nacionalna določba, ki določa kazen, ki se uporabi, preuči z vidika člena 23(3) navedene direktive. Navedena vlada se namreč v predlogu odgovora na vprašanje za predhodno odločanje sklicuje na zadnjenavedeno določbo in na člen 5 PEU.

42.

Komisija pa nedvoumno navaja, da to, da v Direktivi 2014/40 ni ukrepov za harmonizacijo v zvezi s prepovedjo prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom, ne preprečuje preverjanja, ali je člen 23(3) te direktive dejansko spoštovan, in to ne le glede ukrepov za kaznovanje kršitve konkretnih obveznosti, ki jih določa ta direktiva, ampak glede vseh drugih ukrepov, ki jih države članice sprejmejo zaradi doseganja ciljev navedene direktive in izvajanja prava Unije. Komisija v zvezi s tem poudarja, da se Direktiva 2014/40 neposredno sklicuje na Konvencijo FCTC ( 11 ), v katere členu 16 se zahteva sprejetje učinkovitih ukrepov za prepoved prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom. Zato naj bi med členom 23(3) Direktive 2014/40, v katerem so opredeljena načela, ki jim morajo ustrezati kazni, ki jih države članice sprejmejo za izvajanje ciljev te direktive, in kaznimi, ki jih zadevna nacionalna zakonodaja določa v primeru nespoštovanja prepovedi prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom, obstajala funkcionalna povezava.

43.

Res je, da je izpodbijana nacionalna določba, ki določa kazen, ki se uporablja za kršitve druge nacionalne določbe, s katero je prepovedana prodaja tobačnih izdelkov mladoletnikom, del italijanskega zakonodajnega besedila, katerega naslov kaže, da se to besedilo nanaša na prenos Direktive 2014/40. Prav tako je primerno v zvezi s tem poudariti, da se s členom 29(2) te direktive zahteva, da ko države članice sprejmejo določbe za prenos, te vsebujejo sklic na navedeno direktivo. Na prvi pogled lahko to daje vtis, da prepoved prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom izhaja iz nacionalne določbe, sprejete na podlagi Direktive 2014/40, tako da bi se moral člen 23(3) te direktive uporabljati tudi za to kazen.

44.

Vendar je treba navesti, na prvem mestu, da člen 29 Direktive 2014/40 razlikuje med nacionalnimi določbami, ki jih država članica sprejme za uskladitev s to direktivo, ( 12 ) in nacionalnimi določbami, sprejetimi na področju, ki ga ureja navedena direktiva. ( 13 ) Harmonizacija, izvedena z Direktivo 2014/40, ne zajema vseh vidikov, ki spadajo na področje, ki ga ta ureja.

45.

Še vedno v tem okviru in na drugem mestu, harmonizacija, izvedena z Direktivo 2014/40, ne zajema obveznosti sprejeti ukrepe za preprečevanje prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom.

46.

V uvodni izjavi 20 Priporočila 2003/54 je resda navedeno, da je pomembno zagotoviti skladnost ukrepov, vsebovanih v tem priporočilu, z elementi prihodnje Konvencije FCTC. V skladu s to navedbo je v členu 1 Priporočila 2003/54 priporočeno, da države članice sprejmejo ukrepe za preprečevanje prodaje tobačnih izdelkov otrokom in mladostnikom.

47.

Dalje, iz uvodne izjave 7 Direktive 2014/40 je razvidno, da je ta direktiva rezultat zakonodajnega ukrepanja, s katerim se Konvencija FCTC izvaja na ravni Unije.

48.

Poleg tega je v uvodni izjavi 21 Direktive 2014/40 Priporočilo 2003/54 povzdignjeno na isto raven kot namen te direktive, to je olajšati pravilno delovanje notranjega trga za tobačne in povezane izdelke, ki temelji na visoki ravni varovanja zdravja, zlasti mladih. V tej uvodni izjavi je tudi navedeno, da bi bilo treba spodbujati države članice, naj preprečujejo prodajo takšnih izdelkov otrokom in mladoletnikom s sprejetjem ustreznih ukrepov, v katerih se določijo in uveljavljajo starostne omejitve.

49.

Podobno je v uvodni izjavi 48 Direktive 2014/40 potrjeno, da ta ne harmonizira pravil o nacionalnih ureditvah prodaje ali nacionalnem oglaševanju in da prav tako ne določa starostne omejitve za elektronske cigarete ali posodice za ponovno polnjenje. V tej uvodni izjavi je tudi navedeno, da lahko države članice v okviru svoje pristojnosti sprejmejo predpise v zvezi s tem in da je zaželeno, da to storijo. S tem zadevna uvodna izjava nikakor ne nakazuje, da je manevrski prostor, ki ga imajo države članice, z Direktivo 2014/40 omejen.

50.

Nazadnje, v členu 1 Direktive 2014/40 je v enakem smislu pojasnjeno, da je njen cilj približevanje predpisov držav članic, da bi olajšali pravilno delovanje notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki, ob upoštevanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih, in da bi izpolnili obveznosti Unije iz Konvencije FCTC.

51.

Vendar spodbujanje in zaželenost glede ravnanja držav članic, ki se pojavita v uvodnih izjavah 21 oziroma 48 Direktive 2014/40, v tej direktivi nista bila izražena z določbo, s katero bi se nalagala obveznost, kakršna je tista iz člena 16(1) Konvencije FCTC. ( 14 ) Splošna obveznost sprejeti ukrepe za preprečevanje prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom torej ne obstaja. Ob branju področij, ki jih zajema harmonizacija, izvedena z Direktivo 2014/40, ni sporno, da je edino področje, ki je podobno predmetu člena 16(1) Konvencije FCTC, tisto, ki je predmet člena 1(d) in člena 18 te direktive ter se nanaša na čezmejno prodajo tobačnih izdelkov na daljavo. V skladu s členom 18(4) navedene direktive prodajna mesta, ki se ukvarjajo s čezmejno prodajo na daljavo, uporabljajo sistem za preverjanje starosti, ki ob prodaji omogoča preverjanje, ali potrošnik, ki kupuje izdelek, izpolnjuje pogoje glede najnižje predpisane starosti, določene v nacionalnem pravu namembne države članice.

52.

Poleg tega, čeprav člen 18 Direktive 2014/40 ureja področje, ki je podobno predmetu člena 16 Konvencije FCTC, se zdi, da je njegov ratio legis drugačen. V določeni meri lahko ta razlika pojasni obseg harmonizacije, ki jo je zakonodajalec Unije izvedel s to direktivo in ki ne zadeva področja, na katero je osredotočena Konvencija FCTC. V zvezi s čezmejno prodajo tobačnih izdelkov na daljavo, na katero se nanaša člen 18 Direktive 2014/40, je Komisija v pripravljalnem gradivu namreč trdila, da se zdi skoraj nemogoče, da bi država članica zakonsko uredila spletno prodajo tobaka, na primer glede najnižje zakonsko določene starosti za nakup tobaka, če takšna prodaja ni urejena v drugih državah članicah. ( 15 ) Nasprotno pa so za doktrino ukrepi iz člena 16 Konvencije FCTC v bistvu nacionalni in ne upravičujejo jasno obstoja mednarodne pogodbe. ( 16 ) Mogoče bi bilo trditi, da ti ukrepi a fortiori ne upravičujejo niti posega zakonodajalca Unije.

53.

Na tretjem mestu, čeprav Direktiva 2014/40 ne vsebuje določbe, v kateri bi bila povzeta vsebina člena 16(1) Konvencije FCTC, pa ta okvirna konvencija vsebuje določbo, podobno tisti iz člena 23(3) Direktive 2014/40, in sicer v svojem členu 16(6). Zadnjenavedena določba je bolj jedrnata od tiste v Direktivi 2014/40. Iz nje izhaja, da morajo biti kazni, določene za zagotovitev spoštovanja obveznosti preprečiti prodajo tobačnih izdelkov otrokom in mladostnikom, „učinkovite“.

54.

Države članice so h Konvenciji FCTC pristopile precej pred datumom za prenos Direktive 2014/40. Pred tem datumom so morale biti kazni, ki veljajo za kršitev nacionalne določbe, ki ureja prepoved prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom, določene ob upoštevanju člena 16(6) te okvirne direktive. Enako velja tudi po prenosu Direktive 2014/40.

55.

Na četrtem mestu, ker so določbe Konvencije FCTC zavezujoče ne samo za države članice, ampak tudi za Unijo, je ta konvencija torej mešani sporazum: te določbe so sestavni del prava Unije. Očitno je, da gre v obravnavanem primeru za določbe o vidikih, ki vplivajo na delovanje notranjega trga in zato spadajo v pristojnost Unije. Uskladitev z določbami Konvencije FCTC in uvedba ukrepov za preprečevanje prodaje tobačnih izdelkov osebam, mlajšim od 18 let, sta torej rezultat mednarodne obveznosti, vključene v pravni red Unije. Izvajanje Konvencije FCTC se zato lahko šteje za izvajanje prava Unije, ne da bi to nujno vključevalo potrebo po sprejetju določb za izvajanje Direktive 2014/40.

56.

Te ugotovitve ne ovrže trditev Komisije, da se člen 23(3) Direktive 2014/40 uporablja za položaj, obravnavan v postopku v glavni stvari, ker med to določbo in kaznimi, ki jih določa izpodbijana nacionalna določba, obstaja funkcionalna povezava.

57.

Zdi se, da trditev Komisije v bistvu temelji na domnevni poravnanosti ciljev Direktive 2014/40 in ciljev izpodbijane nacionalne določbe, pri čemer se zgleduje po sodbi Siragusa ( 17 ), na katero se sklicuje Komisija. V skladu s to sodbo je treba za to, da bi se ugotovilo, ali se nacionalna ureditev nanaša na izvajanje prava Unije v smislu člena 51 Listine, poleg drugih elementov preveriti, ali je cilj zadevne nacionalne ureditve izvajanje določbe prava Unije, kakšna je narava te ureditve in ali sledi ciljem, ki jih pravo Unije ne zajema. Glede na te elemente pa je treba ugotoviti, da je cilj izpodbijane nacionalne določbe bolj izvajanje člena 16 Konvencije FCTC, ki je kot določba sporazuma, ki ga je sklenila Unija, sestavni del njenega pravnega reda.

58.

Čeprav se člen 23(3) Direktive 2014/40 ne uporablja za položaj, obravnavan v postopku v glavni stvari, se za ta položaj uporablja načelo sorazmernosti kot splošno načelo prava Unije.

59.

Na eni strani morajo namreč nacionalni predpisi, ki spadajo na področje uporabe prava Unije ali tega izvajajo, upoštevati načelo sorazmernosti, ki državam članicam nalaga sprejetje ukrepov, ki so primerni za uresničitev zastavljenih ciljev in ne presegajo tistega, kar je nujno za njihovo uresničitev. ( 18 ) Mednarodni sporazumi, ki jih sklene Unija in katerih določbe so sestavni del njenega pravnega reda, načeloma niso „neprepustni“ za primarno pravo, vključno s splošnimi načeli prava Unije. ( 19 ) Kot razširitev te logike in ker je Konvencija FCTC sestavni del prava Unije, je treba torej pri njenem izvajanju upoštevati načelo sorazmernosti.

60.

Na drugi strani je v skladu s členom 52(1) Listine ob upoštevanju načela sorazmernosti kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava Listina, mogoče samo, če je potrebno in dejansko ustreza ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če je potrebno zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih. Glede njihove sorazmernosti, enako velja v bistvu za omejitve uresničevanja pravic, ki jih priznava Listina in jih urejajo določbe Pogodb (člen 52(2) Listine). ( 20 ) Okoliščina, da omejitev uresničevanja takih pravic in svoboščin izvira iz mednarodne obveznosti, ki je sestavni del prava Unije, nikakor ne more pomeniti, da se lahko v okviru te omejitve načelo sorazmernosti ne upošteva.

61.

Komisija meni, da se previdnostno načelo v obravnavanem primeru ne uporablja, ker ni nobene negotovosti glede tveganj za zdravje ljudi, ki so povezana s prodajo tobačnih izdelkov mladoletnikom.

62.

V zvezi s tem se strinjam s Komisijo.

63.

Previdnostno načelo namreč upravičuje sprejetje restriktivnih ukrepov, kadar se pokaže, da zato, ker rezultati izvedenih študij niso zadostni, ker ne dopuščajo sklepa ali ker niso natančni, ni mogoče z gotovostjo ugotoviti, ali je zatrjevano tveganje podano oziroma kolikšen je njegov obseg. ( 21 ) Nasprotno pa se to načelo ne uporablja v položaju, v katerem ni elementa negotovosti glede obstoja ali obsega tveganja. ( 22 )

64.

Kot je razvidno iz preambule Konvencije FCTC, so pogodbenice te konvencije spoznale, da je nedvoumno znanstveno dokazano, da uporaba tobačnih izdelkov in izpostavljenost tobačnemu dimu povzročata smrt, bolezni in invalidnost. V tem smislu kljub temu, da spodbujanje in zaželenost, navedena v uvodnih izjavah 21 oziroma 48 Direktive 2014/40, nista izražena z določbo, v kateri bi bila povzeta vsebina člena 16(1) Konvencije FCTC, to spodbujanje in ta zaželenost kažeta, da je zakonodajalec Unije priznal upoštevnost teh dokazov. Nič ne nakazuje, da imajo študije, ki so vodile do sprejetja Konvencije FCTC in Direktive 2014/40, značilnosti, ki upravičujejo uporabo previdnostnega načela.

65.

Zato ni treba odgovoriti na ta vidik vprašanja za predhodno odločanje, ker se nanaša na razlago previdnostnega načela in ker se to načelo ne uporablja za položaj, obravnavan v postopku v glavni stvari. Predložitvenemu sodišču je torej treba zagotoviti napotke, na podlagi katerih bo lahko presodilo skladnost izpodbijane nacionalne določbe le z vidika načela sorazmernosti kot splošnega načela prava Unije.

66.

Pritožnik v postopku v glavni stvari najprej navaja, da je italijanski zakonodajalec z izpodbijano nacionalno določbo porušil ravnotežje, ki ga je treba najti med različnimi temeljnimi pravicami, zagotovljenimi s pravom Unije.

67.

Dalje, po njegovem mnenju ta določba ne omogoča učinkovitega uresničevanja cilja zmanjšati razširjenost kajenja med mladimi, ker ne vodi do zmanjšanja kajenja med mladimi, ampak do škodovanja gospodarski dejavnosti kršitelja.

68.

Nazadnje, sistem kazni, ki ga določa izpodbijana nacionalna določba, naj ne bi upošteval načela sorazmernosti, ker so predvidene kazni prestroge. Cilj zmanjšati kajenje med mladimi naj bi bilo mogoče doseči z manj obremenjujočimi in manj strogimi obveznostmi, z uporabo sistema kazni, ki temelji na mehanizmih dejanske progresivnosti in postopnosti, ki ne bi ogrožali ekonomskega „preživetja“ kršitelja kot gospodarskega subjekta že ob prvi kršitvi. Poleg tega naj preprodajalci ne bi mogli vedno z gotovostjo preveriti starosti kupca.

69.

Glede na trditve pritožnika v postopku v glavni stvari, na katerih torej temelji vprašanje za predhodno odločanje, in ob upoštevanju, da se člen 23(3) Direktive 2014/40 ne uporablja za položaj, obravnavan v postopku v glavni stvari, je treba te trditve razumeti tako, da je izpodbijano nacionalno določbo treba šteti za omejitev uresničevanja svobode gospodarske pobude in morda tudi lastninske pravice, s katero skuša italijanski zakonodajalec uresničiti legitimni cilj, ki mu sledi prepoved prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom, to je varovanje zdravja ljudi, da se zmanjša zlasti razširjenost kajenja med mladimi. V zvezi s tem predložitveno sodišče meni, da trditve pritožnika v postopku v glavni stvari, ki se nanašajo na neskladnost izpodbijane nacionalne določbe, niso utemeljene. Vendar naj zoper njegove odločitve ne bi bilo pravnega sredstva in predložitveno sodišče naj bi bilo zato dolžno v predhodno odločanje predložiti vprašanje v zvezi z razlago prava Unije.

70.

V teh okoliščinah je treba opozoriti, da kadar na področju sankcij, ki se uporabijo, ni harmonizacije na ravni Unije, države članice ostajajo pristojne za izbiro sankcij, ki se jim zdijo ustrezne.

71.

Vendar morajo pravila o kaznih, ki veljajo za kršitev prepovedi prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom, kot so pravila iz postopka v glavni stvari, kakor izhaja iz preudarkov v točkah 53 in 58 teh sklepnih predlogov, upoštevati zahtevo po učinkovitosti iz člena 16(6) Konvencije FCTC in načelo sorazmernosti. ( 23 )

72.

Poleg tega, čeprav mora predložitveno sodišče, ki je edino pristojno za razlago in uporabo nacionalnega prava, presoditi, ali je v obravnavanem primeru začasni odvzem dovoljenja za opravljanje dejavnosti bara s tobačnimi izdelki poleg globe, ki je bila izrečena, sorazmeren z uresničevanjem legitimnega cilja, ki mu sledi prepoved prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom, to je varovanje zdravja ljudi, da se zmanjša zlasti razširjenost kajenja med mladimi, ostaja dejstvo, da mu lahko Sodišče zagotovi elemente razlage, ki izhajajo iz prava Unije in mu bodo omogočili, da ugotovi, ali je tako.

73.

V tem okviru, na prvem mestu, omejitve, ki izhajajo iz pravil o kaznih, ki veljajo za kršitev prepovedi prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom, kot so pravila iz postopka v glavni stvari, zadevajo svobodo gospodarske pobude in lastninsko pravico iz členov 16 oziroma 17 Listine.

74.

Svoboda gospodarske pobude in lastninska pravica nista absolutni. Kakršno koli omejevanje njunega uresničevanja je ob upoštevanju načela sorazmernosti dovoljeno samo, če je potrebno in če dejansko ustreza ciljem v splošnem interesu, ki jih priznava Unija. Cilja varovanja zdravja in zmanjšanja razširjenosti kajenja med mladimi sta nedvomno cilja v splošnem interesu.

75.

V tem okviru je Sodišče v sodbi Swedish Match ( 24 ) preučilo učinke prepovedi trženja tobačnih izdelkov za oralno uporabo, ki privlačijo zlasti mlade, iz člena 8 Direktive 2001/37/ES ( 25 ), ki je veljala pred Direktivo 2014/40. Sodišče je presodilo, da se, glede na zasledovani cilj varovanja zdravja, ovira za svobodno opravljanje gospodarske dejavnosti v obliki ukrepa prepovedi ne more šteti za pretiran poseg v izvrševanje te svoboščine ali v lastninsko pravico. V sodbi, ki je bila nadaljevanje te sage, ki se je odvila v sodni praksi, ( 26 ) je Sodišče glede podobne prepovedi iz Direktive 2014/40 presodilo, da je cilj varovanja zdravja pomembnejši od gospodarskih interesov, saj lahko pomembnost tega cilja upraviči celo občutne negativne gospodarske posledice. Začasni odvzem dovoljenja za opravljanje dejavnosti bara s tobačnimi izdelki se a fortiori ne more šteti za pretiran poseg v izvrševanje svobode gospodarske pobude ali v lastninsko pravico.

76.

Na drugem mestu, glede vprašanja, ali se lahko z začasnim odvzemom dovoljenja za opravljanje dejavnosti bara s tobačnimi izdelki učinkovito doseže cilj zmanjšanja razširjenosti kajenja med mladimi, je treba opozoriti, kot je storila italijanska vlada, da finančna kazen, ki se izreče samostojno, ne pomeni učinkovitega ukrepa: ker bi mladoletniki vedeli, da si lahko pri nekem podjetju priskrbijo tobak, bi prihajali tja, kar bi vodilo do znatnega povečanja dobička lastnika podjetja, država članica pa bi morala namenjati nesorazmerna sredstva za izvajanje vsakodnevnega nadzora.

77.

Na tretjem mestu, glede trditev, s katerimi pritožnik v postopku v glavni stvari graja izpodbijano nacionalno določbo, ker naj ta ne bi bila postopna in progresivna, sicer drži, da načelo sorazmernosti zahteva, da naložena sankcija ustreza teži kršitve. ( 27 )

78.

Vendar zahteva, da mora strogost kazni ustrezati teži zadevne kršitve, ne more nujno voditi do tega, da bi bilo prepovedano uporabiti pravila o kaznih, ki v primeru prvič storjene kršitve niso postopna in progresivna. Vsaka kršitev prepovedi prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom, če se obravnava ločeno, ima namreč na splošno podobne značilnosti tako glede števila prodanih izdelkov kot glede oseb, ki se jim ti izdelki dajejo na voljo. V teh okoliščinah se uporaba enake in standardizirane kazni, ki pomeni začasni odvzem dovoljenja za opravljanje dejavnosti bara s tobačnimi izdelki v primeru prve kršitve te prepovedi, ne zdi v nasprotju z načelom sorazmernosti.

79.

Poleg tega se v skladu z izpodbijano nacionalno določbo – drugače kot pri znesku globe, ki se lahko giblje od 500 do 3000 EUR – začasni odvzem dovoljenja za opravljanje dejavnosti, ki zadevnemu gospodarskemu subjektu omogoča prodajo tobačnih izdelkov, v primeru prve kršitve vedno traja nespremenljivo obdobje 15 dni. Tako je v okviru izpodbijane nacionalne določbe ustreznost med strogostjo kazni in resnostjo zadevne kršitve vsaj v določeni meri zagotovljena z globo, ki spremlja začasni odvzem dovoljenja za opravljanje dejavnosti bara s tobačnimi izdelki.

80.

Ob upoštevanju zgornjih preudarkov je treba ugotoviti, da je treba načelo sorazmernosti razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da se v primeru prve kršitve prepovedi prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom gospodarskemu subjektu, ki je kršil to prepoved, poleg naložitve upravne globe začasno odvzame dovoljenje za opravljanje dejavnosti za obdobje 15 dni.

81.

Glede na zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavil Consiglio di Stato (državni svet, Italija), odgovori:

Načelo sorazmernosti je treba razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da se v primeru prve kršitve prepovedi prodaje tobačnih izdelkov mladoletnikom gospodarskemu subjektu, ki je kršil to prepoved, poleg naložitve upravne globe začasno odvzame dovoljenje za opravljanje dejavnosti za obdobje 15 dni.