–

za Association pour le droit des Étrangers ASBL, Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL, Ligue des Droits de l’Homme ASBL in Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL M. Van den Broeck, advocaat, P. Delgrange in S. Benkhelifa, avocates,

–

za belgijsko vlado L. Van den Broeck, M. Jacobs in C. Pochet, agentke, skupaj z D. Matrayem, C. Decordierom, S. Matrayem in C. Pirontom, avocats, ter T. Bricoutom, advocaat,

–

za dansko vlado J. Nymann-Lindegren, P. Jespersen in M. S. Wolff, agenti,

–

za špansko vlado J. Rodríguez de la Rúa Puig, agent,

–

za poljsko vlado B. Majczyna, agent,

–

za Evropsko komisijo A. Azéma in E. Montaguti, agentki,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 20 in 21 PDEU ter Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Ordre des barreaux francophones et germanophone, Association pour le droit des Étrangers ASBL, Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL, Ligue des Droits de l’Homme ASBL in Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL, na eni strani, ter Conseil des ministres (svet ministrov, Belgija), na drugi strani, glede nacionalne ureditve, na podlagi katere se za državljane Unije in njihove družinske člane uporabljajo, prvič, ukrepi, podobni tistim, ki se uporabljajo za državljane tretjih držav za preprečitev nevarnosti pobega teh državljanov med rokom, ki jim je bil določen za zapustitev ozemlja države članice gostiteljice po sprejetju odločbe o vrnitvi, in drugič, maksimalni rok za pridržanje z namenom odstranitve, enak tistemu, ki se uporablja za navedene državljane.

3

V uvodnih izjavah od 1 do 3 in 31 Direktive 2004/38 je navedeno:

[…]

4

Člen 3 te direktive, naslovljen „Upravičenci“, v odstavku 1 določa:

„Ta direktiva se uporablja za vse državljane Unije, ki se preselijo ali prebivajo v državi članici razen v tisti državi, katere državljani so, in za njihove družinske člane, kot opredeljene v točki 2 člena 2, ki jih spremljajo ali se jim pridružijo.“

5

Člen 4 navedene direktive, naslovljen „Pravica do izstopa“, v odstavku 1 določa:

„Brez vpliva na določbe o potnih listinah, ki se uporabljajo pri nadzorih državne meje, imajo vsi državljani Unije z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom in njihovi družinski člani, ki niso državljani države članice in ki imajo veljavni potni list, pravico, da zapustijo ozemlje države članice zaradi potovanja v drugo državo članico.“

6

Člen 27 te direktive, naslovljen „Splošna načela“, določa:

„1.   Ob upoštevanju določb tega poglavja lahko države članice omejijo svobodo gibanja in prebivanja državljanov Unije in njihovih družinskih članov ne glede na državljanstvo, in sicer zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja. Na te razloge se ne da sklicevati iz ekonomskih ciljev.

2.   Ukrepi, sprejeti zaradi javnega reda ali javne varnosti, so v skladu z načelom sorazmernosti in temeljijo izključno na osebnem obnašanju zadevnega posameznika. Predhodne kazenske obsodbe same po sebi še ne predstavljajo razlogov za sprejetje takšnih ukrepov.

Osebno obnašanje zadevnega posameznika mora predstavljati resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki prizadene osnovne interese družbe. Utemeljitve, ki niso neposredno povezane s podrobnostmi posameznega primera ali ki se nanašajo na splošno preventivo, niso dovoljene.

[…]

4.   Država članica, ki je izdala potni list ali osebno izkaznico, dovoli imetniku listine, ki je bil izgnan iz druge države članice zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja, da ponovno vstopi na njeno ozemlje brez kakršnih koli formalnosti, tudi če listina ni več veljavna ali je njegovo državljanstvo sporno.“

7

Člen 30 Direktive 2004/38, naslovljen „Uradno obvestilo o odločbah“, določa:

„1.   Zadevne osebe so pisno obveščene o vsaki odločbi, sprejeti v skladu s členom 27(1), in sicer na takšen način, da lahko razumejo njeno vsebino in učinke, ki jih ima zanje.

[…]

3.   V uradnem obvestilu se navede sodišče ali upravni organ, pri katerem lahko zadevna oseba vloži pravno sredstvo, rok za pravno sredstvo in, kjer ustreza, čas, ki ga ima oseba na voljo za zapustitev ozemlja države članice. Razen v ustrezno utemeljenih nujnih primerih, je čas, dovoljen za zapustitev ozemlja, najmanj en mesec od datuma uradnega obvestila.“

8

V uvodnih izjavah 2, 4 in 24 Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL 2008, L 348, str. 98) je navedeno:

[…]

[…]

9

Člen 1 te direktive, naslovljen „Predmet urejanja“, določa:

„Ta direktiva določa skupne standarde in postopke, ki se uporabljajo v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, v skladu s temeljnimi pravicami kot splošnimi načeli prava [Unije] in mednarodnega prava, vključno z obveznostmi, ki se nanašajo na zaščito beguncev in človekove pravice.“

10

Člen 2 navedene direktive, naslovljen „Področje uporabe“, v odstavku 3 določa:

„Ta direktiva se ne uporablja za osebe, ki uživajo [pravico] do prostega gibanja, kakor je opredeljena v členu 2(5) Zakonika o schengenskih mejah.“

11

Člen 6 te direktive, naslovljen „Odločba o vrnitvi“, v odstavku 1 določa:

„Brez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 do 5 države članice izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju.“

12

Člen 7 Direktive 2008/115, naslovljen „Prostovoljni odhod“, v odstavku 3 določa:

„V obdobju za prostovoljni odhod se lahko naložijo določene obveznosti, namenjene preprečevanju nevarnosti pobega, kot so redno javljanje organom, položitev ustrezne finančne garancije, predložitev dokumentov ali obveznost zadrževanja na določenem mestu.“

13

Poglavje IV te direktive, naslovljeno „Pridržanje z namenom odstranitve“, vsebuje člene od 15 do 18 navedene direktive.

14

Člen 15 te direktive, naslovljen „Pridržanje“, določa:

„1.   Razen če v določenem primeru ni možno učinkovito uporabiti drugih zadostnih, vendar manj prisilnih ukrepov, lahko države članice pridržijo državljana tretje države, ki je v postopku vračanja, le, da pripravijo vrnitev in/ali izvedejo postopek odstranitve, zlasti če:

Obdobje pridržanja je kar se da kratko in traja le toliko časa, kolikor trajajo postopki za ureditev odstranitve, ti pa se izvedejo skrbno.

[…]

5.   Pridržanje traja, dokler so izpolnjeni pogoji iz odstavka 1 in kolikor je to potrebno, da se zagotovi uspešna odstranitev. Vsaka država članica določi omejeno obdobje pridržanja, ki ne sme presegati šestih mesecev.

6.   Države članice ne smejo podaljšati obdobja iz odstavka 5, razen za omejeno obdobje, ki v skladu z nacionalno zakonodajo ne sme presegati dvanajst mesecev, kadar obstaja verjetnost, da bo postopek odstranitve kljub vsem ustreznim prizadevanjem trajal dlje zaradi:

15

Člen 44b loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (zakon z dne 15. decembra 1980 o vstopu na ozemlje, prebivanju, nastanitvi in odstranitvi tujcev) (Moniteur belge z dne 31. decembra 1980, str. 14584) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: zakon z dne 15. decembra 1980), določa:

„1.   Kadar državljan Unije ali njegov družinski član nima ali nima več pravice do prebivanja na ozemlju, mu lahko minister ali njegov pooblaščenec v skladu s členom 7, pododstavek 1, izda odredbo o zapustitvi ozemlja.

Kadar minister ali njegov pooblaščenec namerava sprejeti odredbo o zapustitvi ozemlja, upošteva trajanje prebivanja državljana Unije ali njegovega družinskega člana na ozemlju Kraljevine, njegovo starost, zdravstveno stanje, družinske in ekonomske razmere, socialno in kulturno vključenost v Kraljevino ter intenzivnost njegovih/njenih vezi z izvorno državo.

2.   V odredbi o zapustitvi ozemlja, ki je bila izdana državljanu Unije ali njegovemu družinskemu članu, je naveden rok, v katerem mora zapustiti ozemlje Kraljevine. Ta rok, razen v ustrezno utemeljenih nujnih primerih, ne sme biti krajši od enega meseca od vročitve odločbe.

Rok iz pododstavka 1 lahko minister ali oseba, ki jo ta pooblasti, podaljša, kadar:

Prošnjo za podaljšanje roka za zapustitev ozemlja Kraljevine mora državljan Unije ali njegov družinski član vložiti pri ministru ali osebi, ki jo ta pooblasti.“

16

S členi od 28 do 31 zakona z dne 24. februarja 2017 o spremembi zakona z dne 15. decembra 1980 o vstopu na ozemlje, prebivanju, nastanitvi in odstranitvi tujcev zaradi okrepitve varovanja javnega reda in državne varnosti (Moniteur belge z dne 19. aprila 2017, str. 51890) (v nadaljevanju: zakon z dne 24. februarja 2017) so bili v zakon z dne 15. decembra 1980 vstavljeni členi od 44c do 44f, ki določajo:

„Člen 44c. Če rok iz člena 44b še ni potekel, državljan Unije ali njegov družinski član ne more biti prisilno odstranjen.

Da se prepreči nevarnost pobega med rokom iz člena 44b, se lahko za državljana Unije ali njegovega družinskega člana določijo preventivni ukrepi. Kralj je pooblaščen, da te ukrepe določi z odlokom, ki ga obravnava svet ministrov.

Člen 44d. 1. Minister ali oseba, ki jo ta pooblasti, sprejme vse ukrepe, potrebne za izvršitev odredbe o zapustitvi ozemlja, kadar:

2. Kadar državljan Unije ali njegov družinski član nasprotuje svoji odstranitvi ali kadar obstaja tveganje nevarnosti pri njegovi odstranitvi, se izvede prisilna odstranitev, po potrebi s spremstvom. V tem primeru se lahko v zvezi z njim uporabijo prisilni ukrepi ob upoštevanju členov 1 in 37 zakona z dne 5. avgusta 1992 o delovanju policije [(Moniteur belge z dne 22. decembra 1992, str. 27124)].

Pri odstranitvi po zračni poti države članice upoštevajo skupne smernice o varnostnih določbah za odstranitev po zračni poti, priložene [Odločbi Sveta 2004/573/ES z dne 29. aprila 2004 o organiziranju skupnih letov za prisilno odstranitev državljanov tretjih držav, za katere so bili izrečeni posamični ukrepi prisilne odstranitve z ozemlja dveh ali več držav članic (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 7, str. 78)].

3. Kralj z odlokom, ki ga obravnava svet ministrov, določi organ, pristojen za nadzor nad prisilnimi odstranitvami in določitev podrobnih pravil tega nadzora. Ta organ je neodvisen od organov, pristojnih za odstranitve.

Člen 44e Kadar to opravičujejo okoliščine posameznega primera, lahko minister ali oseba, ki jo ta pooblasti, začasno odloži odstranitev. Zadevno osebo o tem obvesti.

Da se prepreči nevarnost pobega, se lahko za državljana Unije ali njegovega družinskega člana določijo preventivni ukrepi. Kralj je pooblaščen, da te ukrepe določi z odlokom, ki ga obravnava svet ministrov.

Minister ali oseba, ki jo ta pooblasti, lahko v istih primerih za državljana Unije ali njegovega družinskega člana odredi hišni pripor za čas, potreben za izvršitev tega ukrepa.

Člen 44f. 1. Če to zahtevajo razlogi javnega reda, nacionalne varnosti ali javnega zdravja in če ni mogoče učinkovito uporabiti drugih manj prisilnih ukrepov, lahko države članice državljana Unije in njegove družinske člane pridržijo toliko časa, kot je nujno potrebno za izvršitev ukrepa odstranitve, to pridržanje pa ne sme biti daljše od dveh mesecev.

Vendar lahko minister ali oseba, ki jo ta pooblasti, podaljša trajanje tega pridržanja za obdobje dveh mesecev, če so bili ukrepi, potrebni za odstranitev tujca, sprejeti v sedmih delovnih dneh po pridržanju državljana Unije ali njegovega družinskega člana, če se ukrepi izvajajo z vso potrebno skrbnostjo in če še vedno obstaja možnost, da bo zadevna oseba dejansko odstranjena v razumnem roku.

Po prvem podaljšanju lahko odločbo o podaljšanju pridržanja sprejme le minister.

Po petih mesecih mora biti državljan Unije ali njegov družinski član izpuščen na prostost. Če je to potrebno zaradi varovanja javnega reda ali nacionalne varnosti, se lahko pridržanje vsakič podaljša za en mesec, vendar pa skupno trajanje pridržanja ne sme preseči osmih mesecev.

2. Državljan Unije ali njegov družinski član iz odstavka 1 lahko vloži tožbo zoper odločbo o pridržanju, ki mu je bila izdana, v skladu s členom 71 in naslednjimi.“

17

Pri Cour constitutionnelle (ustavno sodišče, Belgija) sta bili vloženi tožbi za popolno ali delno razveljavitev zakona z dne 24. februarja 2017, prvo je vložila Ordre des barreaux francophones et germanophone (odvetniška zbornica za francosko in nemško govoreče odvetnike), drugo pa so vložila združenja Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers (usklajevanje in iniciative za begunce in tujce ter z njimi), Ligue des Droits de l’Homme (liga za človekove pravice) in Vluchtelingenwerk Vlaanderen (delo z begunci v Flandriji). Predložitveno sodišče je povezani zadevi združilo.

18

V skladu z navedbami v predložitveni odločbi je cilj tega zakona zagotavljanje učinkovite politike odstranitve državljanov Unije in njihovih družinskih članov, ki je hkrati humana in s katero se spoštujejo njihove temeljne pravice in dostojanstvo. Določbe navedenega zakona, katerih namen naj bi bil tudi državljanom Unije in njihovim družinskim članom zagotoviti ureditev odstranitve, ki ni manj ugodna od tiste, do katere so upravičeni državljani tretjih držav, tako omogočajo razjasnitev ukrepov, ki jih je mogoče sprejeti v zvezi z državljani Unije in njihovimi družinskimi člani, da se zagotovi njihovo odstranitev z belgijskega ozemlja.

19

Na prvem mestu to sodišče dvomi o skladnosti nacionalnih določb, ki določajo možnost, da se državljanu Unije ali njegovemu družinskemu članu, ki mu je bila zaradi javnega reda izdana odredba o zapustitvi belgijskega ozemlja, naložijo preventivni ukrepi med rokom, ki mu je bil določen za zapustitev tega ozemlja, ali med podaljšanjem tega roka, da bi se preprečila vsaka nevarnosti pobega zadevne osebe, s pravom Unije. Te določbe kralja pooblaščajo, da te ukrepe določi z odlokom, ki ga obravnava svet ministrov, in določajo, da lahko pristojni minister (v nadaljevanju: minister) ali oseba, ki jo ta pooblasti, zadevni osebi odredi hišni pripor, če je odstranitev začasno odložena.

20

Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari med drugim trdijo, da pravo Unije nasprotuje naložitvi ukrepov državljanom Unije in njihovim družinskim članom, da se prepreči nevarnost njihovega pobega med rokom, ki jim je določen za zapustitev ozemlja države članice gostiteljice, ali med podaljšanjem tega roka.

21

Glede tega predložitveno sodišče navaja, da Direktiva 2008/115, ki se uporablja samo za državljane tretjih držav, določa možnost naložitve takih ukrepov, medtem ko Direktiva 2004/38, ki se uporablja za državljane Unije in njihove družinske člane, ne vsebuje določb v zvezi s tem. V skladu s pripravljalnim gradivom v zvezi z nacionalnimi določbami iz postopka v glavni stvari naj določbe, katerih namen je preprečiti nevarnost pobega teh oseb, ne bi pomenile prenosa Direktive 2008/115 v belgijsko pravo, naj pa bi se v veliki meri zgledovale po določbah te direktive.

22

Zadevni ukrepi naj bi ne glede na svojo naravo nujno vplivali na pravice in svoboščine zadevnega državljana Unije ali njegovega družinskega člana, saj naj bi bil njihov namen ravno preprečiti njegov pobeg in zato v obravnavanem primeru odhod v drugo državo članico ter, in fine, zagotoviti njegov prisilni odhod z belgijskega ozemlja.

23

Iz sodne prakse Sodišča, ki izhaja iz sodbe z dne 14. septembra 2017, Petrea (C‑184/16, EU:C:2017:684), naj bi sicer izhajalo, da pravo Unije ne nasprotuje temu, da odločbo o odstranitvi državljana Unije sprejmejo isti organi in po istem postopku kot odločbo o vrnitvi nezakonito prebivajočega državljana tretje države, kadar so ukrepi za prenos Direktive 2004/38 v nacionalno pravo za tega državljana Unije ugodnejši. Vendar naj namen nacionalnih določb iz postopka v glavni stvari ne bi bil določiti organ, ki je pristojen za sprejetje odločbe o odstranitvi državljanov Unije in njihovih družinskih članov, prav tako pa naj ne bi vsebovale postopkovnih določb, temveč naj bi se nanašale na omejitve temeljnih pravic državljanov Unije in njihovih družinskih članov, ki niso določene z Direktivo 2004/38.

24

Zato predložitveno sodišče dvomi o možnosti uporabe določb Direktive 2008/115 glede ukrepov, katerih namen je preprečiti nevarnost pobega v primeru odstranitve državljana tretje države, po analogiji za državljane Unije.

25

Na drugem mestu se predložitveno sodišče sprašuje o skladnosti nacionalnih določb, ki omogočajo pridržanje državljanov Unije in njihovih družinskih članov, ki niso upoštevali odločbe o odstranitvi, sprejete iz razlogov javnega reda ali javne varnosti, da bi se zagotovila izvršitev te odločbe, zlasti v največ osemmesečnem obdobju, kadar varovanje javnega reda ali javne varnosti zahtevata nadaljevanje takega pridržanja, s pravom Unije.

26

Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari zadevni nacionalni določbi med drugim očitajo, da določa pretirano dolgo in zato nesorazmerno trajanje pridržanja ter da ne določa jasnih meril, na podlagi katerih bi bilo mogoče objektivno določiti čas, ki je potreben za izvršitev odločbe o odstranitvi, in kaj pomeni vestno obravnavanje organa, pristojnega za izvršitev te odločbe.

27

Predložitveno sodišče navaja, da zadevna nacionalna določba za državljane Unije in njihove družinske člane prevzema ureditev, ki je v nacionalnem pravu določena za državljane tretjih držav. Ta določba naj bi tako določala enako obravnavanje državljanov Unije in njihovih družinskih članov ter državljanov tretjih držav, zlasti kar zadeva maksimalno trajanje pridržanja z namenom odstranitve zadevne osebe.

28

Poleg tega naj bi se postavljalo vprašanje, ali je nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari v skladu s svobodo gibanja, ki je državljanom Unije in njihovim družinskim članom zagotovljena s členoma 20 in 21 PDEU ter z določbami Direktive 2004/38, iz katerih je mogoče sklepati, da je trajanje pridržanja omejeno na čas, ki je nujno potreben za izvršitev odločbe o odstranitvi.

29

V teh okoliščinah je Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje postavilo ti vprašanji:

30

Predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člena 20 in 21 PDEU ter Direktivo 2004/38 razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi:

31

Najprej je treba opozoriti, da lahko države članice v skladu s členom 27(1) Direktive 2004/38 omejijo svobodo gibanja in prebivanja državljana Unije ali njegovega družinskega člana, zlasti zaradi javnega reda ali javne varnosti. Postavljeni vprašanji se sicer nanašata na položaje, v katerih je bila odločba o odstranitvi sprejeta na podlagi te določbe, vendar se ne nanašata na preučitev take odločbe z vidika prava Unije, temveč na presojo ukrepov za zagotovitev izvršitve navedene odločbe.

32

Po tem pojasnilu je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti tako, da se na prvem mestu preuči, ali člena 20 in 21 PDEU ter Direktiva 2004/38 nasprotujejo samemu sprejetju nacionalnih določb, ki se uporabljajo v okviru izvršitve odločbe o odstranitvi državljanov Unije in njihovih družinskih članov ter katerih vsebina je enaka ali podobna vsebini določb, katerih namen je prenos Direktive 2008/115 o vračanju nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav v nacionalno pravo. Če ni tako, bo treba na drugem mestu presoditi, ali lahko posebni ukrepi, določeni z določbami iz postopka v glavni stvari, pomenijo omejitev prostega gibanja in prebivanja, ter po potrebi na tretjem mestu, ali so lahko take omejitve upravičene.

33

Opozoriti je treba, da poglavje VI Direktive 2004/38 med drugim določa pravila o odstranitvi samo državljanov Unije in njihovih družinskih članov. Ta direktiva pa ne vsebuje niti natančnih določb v zvezi z možnostjo držav članic, da sprejmejo ukrepe za preprečitev nevarnosti pobega teh oseb med rokom, ki jim je bil določen za zapustitev ozemlja države članice gostiteljice, ali med podaljšanjem tega roka, niti natančnih določb v zvezi z možnostjo, da se zadevne osebe pridržijo, če v tem roku ali podaljšanju tega roka niso upoštevale odločbe o odstranitvi.

34

Kadar ni ureditve v pravu Unije, morajo države članice določiti pravila, ki jim omogočajo sprejetje ukrepov za zagotovitev izvršitve odločbe o odstranitvi, ki temelji na členu 27 Direktive 2004/38, če temu ne nasprotuje nobena določba prava Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 14. septembra 2017, Petrea, C‑184/16, EU:C:2017:684, točka 52).

35

Samo ob upoštevanju tega pogoja se lahko države članice zgledujejo po določbah Direktive 2008/115, zlasti po njenem členu 7(3) in členih od 15 do 18, da sprejmejo, prvič, ukrepe za preprečitev nevarnosti pobega državljanov Unije in njihovih družinskih članov med rokom, ki jim je bil določen za zapustitev ozemlja države članice gostiteljice, ali med podaljšanjem tega roka in, drugič, ukrepe za pridržanje, če te osebe niso upoštevale odločbe o odstranitvi v navedenem obdobju ali med podaljšanjem tega obdobja.

36

Člen 7(3) te direktive namreč določa možnost, da države članice državljanu tretje države naložijo obveznosti, da bi preprečile nevarnost pobega tega državljana v obdobju za prostovoljni odhod, pri čemer so te obveznosti, ki so izrecno naštete, redno javljanje organom, položitev ustrezne denarne varščine, predložitev dokumentov ali obveznost zadrževanja na določenem kraju. Prav tako celotno poglavje navedene direktive, in sicer poglavje IV, naslovljeno „Pridržanje z namenom odstranitve“, ki vsebuje člene od 15 do 18 te direktive, določa možnost pridržanja državljana tretje države z namenom odstranitve in podrobno določa jamstva, zagotovljena državljanom tretjih držav, tako glede odločbe o odstranitvi kot glede njihovega pridržanja (glej v tem smislu sodbo z dne 10. septembra 2013, G. in R., C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, točka 31).

37

Natančneje, v členu 15(5) Direktive 2008/115 je med drugim pojasnjeno, da pridržanje ne sme presegati šestih mesecev, medtem ko člen 15(6) te direktive določa, da države članice ne smejo podaljšati obdobja iz člena 15(5) navedene direktive, razen za določeno obdobje, ki ne presega dvanajstih dodatnih mesecev, če je kljub vsem razumnim prizadevanjem verjetno, da bo postopek odstranitve trajal dlje zaradi nezadostnega sodelovanja zadevnega državljana tretje države ali zamud pri pridobivanju potrebne dokumentacije iz tretjih držav.

38

V obravnavanem primeru je iz spisa, ki je na voljo Sodišču, razvidno, da je cilj nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari državljanom Unije in njihovim družinskim članom zagotoviti ureditev odstranitve, ki ni manj ugodna od tiste, ki velja za državljane tretjih držav. Kar natančneje zadeva nacionalne določbe, katerih namen je preprečiti nevarnost pobega zadevne osebe, se te večinoma zgledujejo po določbah Direktive 2008/115. Z nacionalno določbo o pridržanju zadevne osebe z namenom odstranitve se prevzema ureditev, ki je v nacionalnem pravu določena za državljane tretjih držav, ter tako določa enako obravnavanje državljanov Unije in njihovih družinskih članov, na eni, ter državljanov tretjih držav, na drugi strani, ki so predmet postopka vračanja na podlagi te direktive, zlasti kar zadeva maksimalno obdobje pridržanja, določeno za odstranitev zadevne osebe.

39

Zato, čeprav zgolj dejstvo, da država članica gostiteljica določi nacionalna pravila, ki se uporabljajo v okviru izvršitve odločbe o odstranitvi državljanov Unije in njihovih družinskih članov, pri čemer se zgleduje po pravilih, ki se uporabljajo za vračanje državljanov tretjih držav in katerih namen je prenos Direktive 2008/115 v nacionalno pravo, samo po sebi ni v nasprotju s pravom Unije, morajo biti ta pravila skladna s pravom Unije. Kot predložitveno sodišče poziva Sodišče, je treba navedena pravila preučiti glede na posebne določbe, ki se uporabljajo za državljane Unije in njihove družinske člane na področju prostega gibanja in prebivanja, in sicer člena 20 in 21 PDEU ter določbe Direktive 2004/38.

40

Na prvem mestu je treba glede preventivnih ukrepov, katerih namen je preprečiti nevarnost pobega državljanov Unije in njihovih družinskih članov med rokom, ki jim je bil določen za zapustitev ozemlja države članice gostiteljice, ali med podaljšanjem tega roka, ugotoviti, da ti ukrepi v nacionalni ureditvi iz postopka v glavni stvari niso opredeljeni, razen možnosti hišnega pripora zadevne osebe, če je njena odstranitev začasno odložena. V preostalem je kralj pooblaščen, da te ukrepe določi z odlokom, ki ga obravnava svet ministrov.

41

Vendar je iz besedila postavljenih vprašanj razvidno, da so ukrepi, ki jih je mogoče naložiti v tem okviru, in ukrepi, ki so določeni v členu 7(3) Direktive 2008/115 in navedeni v točki 36 te sodbe, podobni. Poudariti pa je treba, da taki ukrepi, katerih namen je ravno omejitev gibanja zadevne osebe, nujno omejujejo pravico te osebe do prostega gibanja in prebivanja med rokom, ki ji je bil določen za zapustitev ozemlja države članice gostiteljice, zlasti kadar je zadevni osebi odrejen hišni pripor.

42

Na drugem mestu je treba glede možnosti pridržanja državljana Unije in njegovih družinskih članov z namenom odstranitve za največ osem mesecev poudariti, kot je storil generalni pravobranilec v točki 88 sklepnih predlogov, da tak ukrep že po svoji naravi pomeni omejitev svobode gibanja in prebivanja zadevne osebe.

43

Res je, da se državljani Unije in njihovi družinski člani, ki po izteku določenega roka ali podaljšanja tega roka niso upoštevali odločbe o odstranitvi, sprejete zaradi javnega reda ali javne varnosti, ne morejo sklicevati na pravico do prebivanja na ozemlju države članice gostiteljice na podlagi Direktive 2004/38, dokler ta odločba še naprej učinkuje (glej po analogiji sodbo z dne 22. junija 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Učinki odločbe o odstranitvi), C‑719/19, točka 104). Vendar obstoj take odločbe nikakor ne zmanjšuje omejevalne narave ukrepa pridržanja, ki omejuje gibanje zadevne osebe prek omejitev, ki izhajajo iz same odločbe o odstranitvi, tako da celotno trajanje pridržanja zadevne osebe omejuje možnosti prebivanja in prostega gibanja te osebe zunaj ozemlja države članice gostiteljice. Tak ukrep pridržanja tako pomeni omejitev pravice do izstopa, določene v členu 4(1) Direktive 2004/38, ki izrecno določa, da imajo vsi državljani Unije z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom pravico, da zapustijo ozemlje države članice zaradi potovanja v drugo državo članico (sodba z dne 10. julija 2008, Jipa, C‑33/07, EU:C:2008:396, točka 19).

44

Zato je treba ugotoviti, da nacionalne določbe, kakršne so te v postopku v glavni stvari, tako te, ki določajo možnost naložitve preventivnih ukrepov za preprečitev nevarnosti pobega zadevne osebe, kot tudi te o maksimalnem trajanju njenega pridržanja z namenom odstranitve, pomenijo omejitev svobode gibanja in prebivanja državljanov Unije in njihovih družinskih članov, kot je določena v členu 20(2)(a) in členu 21(1) PDEU ter pojasnjena v določbah Direktive 2004/38.

45

Glede morebitnega obstoja utemeljitev omejitev, kot so bile ugotovljene v prejšnji točki, je treba opozoriti, da – kot izhaja iz besedila členov 20 in 21 PDEU – pravica državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ni brezpogojna, temveč lahko zanjo veljajo omejitve in pogoji, določeni s Pogodbo DEU in določbami, ki so bile sprejete za njeno uporabo (glej v tem smislu sodbo z dne 13. septembra 2016, Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, točka 55 in navedena sodna praksa).

46

Glede tega je treba spomniti, da – kot je razvidno iz točk 30 in 31 te sodbe – vprašanji, ki ju je postavilo predložitveno sodišče, izhajata iz predpostavke, da je bila odločba o odstranitvi sprejeta zaradi javnega reda ali javne varnosti na podlagi člena 27(1) Direktive 2004/38.

47

Iz tega sledi, da je treba v zvezi s postopkom v glavni stvari ukrepe za zagotovitev izvršitve take odločbe, in sicer ukrepe za preprečitev nevarnosti pobega državljana Unije ali njegovih družinskih članov in ukrepe njegovega največ osemmesečnega pridržanja, presojati ob upoštevanju člena 27 Direktive 2004/38. V členu 27(2) te direktive je določeno, da morajo biti ukrepi za omejitev pravice do gibanja in prebivanja državljana Unije ali njegovega družinskega člana – da bi bili upravičeni – sprejeti zaradi javnega reda ali javne varnosti, spoštovati morajo načelo sorazmernosti in temeljiti morajo izključno na osebnem obnašanju zadevnega posameznika.

48

Na prvem mestu je cilj ukrepov iz postopka v glavni stvari, katerih namen je preprečiti nevarnost pobega zadevne osebe med rokom, ki ji je bil določen za zapustitev ozemlja države članice gostiteljice ali med podaljšanjem tega roka, kot je razvidno iz točke 18 te sodbe, zagotavljanje učinkovite politike odstranitve državljanov Unije in njihovih družinskih članov.

49

Ukrep, katerega namen je preprečiti nevarnost pobega zadevne osebe v primeru, kakršen je ta, na katerega je opozorjeno v točki 46 te sodbe, pa nujno prispeva k varstvu javnega reda, ker je nazadnje njegov namen zagotoviti, da je oseba, za katero se šteje, da ogroža javni red države članice gostiteljice, odstranjena z njenega ozemlja, pri čemer je ta ukrep tako vezan na predmet odločbe o odstranitvi.

50

Poleg tega, kot trdi Evropska komisija, nič v besedilu člena 27(1) Direktive 2004/38 ne izključuje možnosti uporabe ukrepov, ki omejujejo svobodo gibanja in prebivanja, iz te določbe, med rokom, ki je zadevni osebi naložen za zapustitev ozemlja države članice gostiteljice po tem, ko je bila v zvezi z njo sprejeta odločba o odstranitvi, ali med podaljšanjem tega roka.

51

Iz tega sledi, da je treba za ukrepe, katerih namen je preprečiti nevarnost pobega zadevne osebe, kakršni so ti, ki so predmet postavljenih vprašanj, šteti, da omejujejo svobodo gibanja in prebivanja te osebe „zaradi javnega reda“ v smislu člena 27(1) Direktive 2004/38, tako da jih je načeloma na podlagi te določbe mogoče upravičiti.

52

Poleg tega za te ukrepe ni mogoče šteti, da so v nasprotju s členom 27 Direktive 2004/38 zgolj zato, ker so podobni ukrepom, katerih namen je v zvezi z državljani tretjih držav prenos člena 7(3) Direktive 2008/115 v nacionalno pravo. V obeh primerih je namreč cilj ukrepov preprečiti pobeg zadevne osebe in tako nazadnje zagotoviti učinkovito izvršitev odločbe o odstranitvi ali vrnitvi, sprejete v zvezi z njo.

53

Vendar ne samo, da direktivi 2004/38 in 2008/115 nimata istega predmeta, ampak imajo osebe, na katere se nanaša prvonavedena, status in pravice, ki so povsem drugačni od tistih, na katere se lahko sklicujejo osebe, na katere se nanaša drugonavedena.

54

Natančneje – kot je Sodišče že večkrat razsodilo in kot je razvidno iz uvodnih izjav 1 in 2 Direktive 2004/38 – je z državljanstvom Unije vsakemu državljanu Unije podeljena temeljna in individualna pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih v Pogodbah, in ukrepov, sprejetih za njihovo izvajanje, prosto gibanje oseb pa je poleg tega ena od temeljnih svoboščin notranjega trga, določenih v členu 45 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (glej v tem smislu sodbo z dne 5. maja 2011, McCarthy, C‑434/09, EU:C:2011:277, točka 27 in navedena sodna praksa).

55

Poleg tega, kot je razvidno iz uvodne izjave 3 Direktive 2004/38, je namen te direktive olajšanje uresničevanja temeljne in individualne pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki je s Pogodbo DEU neposredno podeljena državljanom Unije, in zlasti krepitev te pravice (glej v tem smislu sodbo z dne 5. maja 2011, McCarthy, C‑434/09, EU:C:2011:277, točka 28 in navedena sodna praksa).

56

Ob tem je, ker je prosto gibanje oseb del temeljev Evropske unije, treba določbe, ki ga predpisujejo, razlagati široko, izjeme in odstopanja od njega pa je treba razlagati ozko (glej v tem smislu sodbi z dne 3. junija 1986, Kempf, 139/85, EU:C:1986:223, točka 13, in z dne 10. julija 2008, Jipa, C‑33/07, EU:C:2008:396, točka 23).

57

Glede na temeljni status, do katerega so upravičeni državljani Unije, ukrepi za preprečitev nevarnosti pobega, ki jih je mogoče naložiti v okviru odstranitve teh državljanov in njihovih družinskih članov zaradi javnega reda ali javne varnosti, ne smejo biti manj ugodni od ukrepov, določenih v nacionalnem pravu za to, da se v obdobju za prostovoljni odhod prepreči nevarnost pobega državljanov tretjih držav, ki so zaradi javnega reda ali javne varnosti v postopku vračanja na podlagi Direktive 2008/115 (glej po analogiji sodbo z dne 14. septembra 2017, Petrea, C‑184/16, EU:C:2017:684, točke 51, 54 in 56). Čeprav se zdi, da iz spisa, ki ga ima na voljo Sodišče, izhaja, da v obravnavanem primeru tako manj ugodno obravnavanje ni predmet postopka v glavni stvari in da sta ti kategoriji oseb glede nevarnosti pobega v primerljivem položaju, je za to presojo pristojno predložitveno sodišče.

58

Nazadnje, kot trdi Komisija, je treba za presojo sorazmernosti ukrepa, katerega namen je preprečiti nevarnost pobega v posameznem primeru, med drugim upoštevati naravo grožnje javnemu redu, zaradi katere je bilo upravičeno sprejetje odločbe o odstranitvi zadevne osebe. Če je z več ukrepi mogoče doseči želeni cilj, bi bilo treba dati prednost najmanj omejevalnemu ukrepu.

59

Na drugem mestu je glede možnosti, da se državljana Unije ali njegovega družinskega člana, ki države članice gostiteljice ne zapusti v predpisanem roku ali med podaljšanjem tega roka, pridrži z namenom odstranitve za največ osem mesecev, kar je obdobje, enako tistemu, ki se v nacionalnem pravu uporablja za državljane tretjih držav, ki so v postopku vračanja na podlagi Direktive 2008/115, treba ugotoviti – kot je razvidno iz točk 30 in 31 te sodbe – da je položaj, na katerega se glede tega nanašata postavljeni vprašanji, položaj državljana Unije ali njegovega družinskega člana, ki v predpisanem roku ali med podaljšanjem tega roka ni ravnal v skladu z odločbo o odstranitvi, ki je bila zoper njega sprejeta zaradi javnega reda ali javne varnosti. Poleg tega upoštevna nacionalna določba predvideva, da je pridržanje v osemmesečnem obdobju mogoče uporabiti le, kadar to zahteva varovanje javnega reda ali javne varnosti. Glede tega je iz predložitvene odločbe razvidno, da pojem „nacionalna varnost“ v smislu te določbe ustreza pojmu „javna varnost“, določenemu v členu 27(1) Direktive 2004/38.

60

Čeprav se torej zdi, da pridržanje, določeno na podlagi zadevne nacionalne določbe, temelji na razlogih, iz katerih se lahko v skladu s členom 27(1) Direktive 2004/38 omeji svoboda gibanja in prebivanja državljana Unije ali njegovega družinskega člana, mora biti to pridržanje tudi sorazmerno z želenim ciljem. To pomeni, da je treba preveriti, ali je trajanje pridržanja, določeno v nacionalni ureditvi iz postopka v glavni stvari, sorazmerno s ciljem, navedenim v točkah 18 in 48 te sodbe, ki je zagotavljanje učinkovite politike odstranitve državljanov Unije in njihovih družinskih članov.

61

V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari res določa okoliščine, v katerih je državljana Unije ali njegovega družinskega člana mogoče pridržati z namenom odstranitve za največ osem mesecev, pri čemer so za to izrecno določena različna postopkovna jamstva.

62

Natančneje, iz stališč belgijske vlade je razvidno, da pridržanje najprej ne sme trajati več kot dva meseca in da zanj izrecno velja zlasti pogoj, da ni drugih, manj prisilnih ukrepov, ki bi jih bilo mogoče učinkovito uporabiti za zagotovitev izvršitve ukrepa odstranitve. Možnost podaljšanja trajanja tega pridržanja za dva meseca je prav tako odvisna od več pogojev, zlasti da se sprejmejo potrebni ukrepi za odstranitev zadevne osebe z vso potrebno skrbnostjo in da še vedno obstaja možnost, da se jo v razumnem roku dejansko odstrani. Po prvem podaljšanju lahko odločbo o podaljšanju pridržanja zadevne osebe sprejme le minister. Nazadnje, če je treba državljana Unije ali njegovega družinskega člana po petih mesecih izpustiti na prostost, se lahko pridržanje zadevne osebe podaljša, vsakič za en mesec, če to zahteva varovanje javnega reda ali nacionalne varnosti, vendar skupno trajanje njenega pridržanja ne sme preseči osem mesecev.

63

Iz teh stališč je razvidno tudi, da je za največ osemmesečno pridržanje državljana Unije ali njegovega družinskega člana, ki je določeno v nacionalni določbi iz postopka v glavni stvari, potrebna individualna preučitev specifičnega položaja zadevne osebe, da se zagotovi, da to pridržanje ne presega obdobja, ki je nujno potrebno za izvršitev odločbe o odstranitvi, sprejete v zvezi z njo, in da pridržanje te osebe upravičujejo razlogi javnega reda ali javne varnosti.

64

Vendar okvir, ki ga tako določa nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari, ne upravičuje samega dejstva določitve maksimalnega trajanja pridržanja, kakršno je to v postopku v glavni stvari, ki se uporablja za odstranitev državljanov Unije in njihovih družinskih članov, odrejeno zaradi javnega reda ali javne varnosti, in ki je enako tistemu, ki se uporablja za odstranitev državljanov tretjih držav na podlagi določb, sprejetih za prenos Direktive 2008/115 v nacionalno pravo.

65

Kar posebej zadeva trajanje postopka odstranitve, državljani Unije in njihovi družinski člani, ki zaradi tega statusa spadajo na področje uporabe Direktive 2004/38, niso v položaju, ki bi bil primerljiv s položajem državljanov tretjih držav, ki spadajo na področje uporabe Direktive 2008/115.

66

Natančneje – kot je tudi generalni pravobranilec poudaril v točki 94 sklepnih predlogov – imajo države članice v okviru odstranitve državljana Unije ali njegovega družinskega člana v drugo državo članico mehanizme sodelovanja in možnosti, ki jih v okviru odstranitve državljana tretje države v tretjo državo nimajo nujno na voljo. Kot je Komisija pravilno poudarila na obravnavi, odnosi med državami članicami, ki temeljijo na obveznosti lojalnega sodelovanja in načelu vzajemnega zaupanja, ne bi smeli povzročati enakih težav, kot so tiste, ki lahko nastanejo v primeru sodelovanja med državami članicami in tretjimi državami.

67

Podobno praktične težave v zvezi z organizacijo vrnitve zadevne osebe v primeru odstranitve državljanov Unije in njihovih družinskih članov na splošno ne bi smele biti enake kot tiste, ki se nanašajo na organizacijo vrnitve državljanov tretjih držav v tretjo državo, zlasti kadar zadnjenavedena vrnitev vključuje tretjo državo, ki je po zračni poti težko dostopna.

68

Poleg tega bi moral biti čas, potreben za ugotovitev državljanstva državljanov Unije in njihovih družinskih članov, ki so v postopku odstranitve na podlagi Direktive 2004/38, praviloma krajši od časa, ki se zahteva za ugotovitev državljanstva nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, ki so v postopku vračanja na podlagi Direktive 2008/115. Namreč, ne le, da mehanizmi sodelovanja med državami članicami omogočajo lažje preverjanje državljanstva državljanov Unije in njihovih družinskih članov, ampak – kot je trdila tudi Komisija na obravnavi – če se za osebo uporabljajo določbe Direktive 2004/38, to načeloma pomeni, da je bila ta oseba že opredeljena kot državljan države članice ali družinski član državljana Unije, čigar državljanstvo je znano.

69

Poleg tega je vrnitev državljana Unije na ozemlje države članice izvora olajšana tudi s členom 27(4) Direktive 2004/38, v skladu s katerim mora država članica, ki je izdala potni list ali osebno izkaznico, dovoliti imetniku take listine, ki je bil odstranjen iz druge države članice zlasti zaradi javnega reda ali javne varnosti , da vstopi na njeno ozemlje brez kakršnih koli formalnosti, tudi če listina ni več veljavna ali je njegovo državljanstvo sporno.

70

Dodati je treba, da lahko, kot izhaja iz člena 15(6) Direktive 2008/115, tudi v primeru odstranitve državljana tretje države na podlagi Direktive 2008/115 pridržanje z namenom odstranitve traja več kot šest mesecev le, kadar je kljub vsem ustreznim prizadevanjem države članice gostiteljice verjetno, da bo postopek odstranitve trajal dlje zaradi nezadostnega sodelovanja zadevnega državljana tretje države ali zamud pri pridobivanju potrebne dokumentacije iz tretjih držav.

71

Ne glede na vprašanje, pod katerimi pogoji se lahko pridržanje državljana tretje države, ki je v postopku vračanja na podlagi Direktive 2008/115, za največ osem mesecev šteje za skladno s pravom Unije, iz posebnih pogojev, navedenih v prejšnji točki, izhaja, da lahko pridržanje v takem trajanju v primeru zadevnih oseb upravičijo prav praktične težave, zlasti v zvezi s pridobitvijo potrebne dokumentacije iz tretjih držav.

72

Iz preudarkov, navedenih v točkah od 66 do 71 te sodbe, je razvidno, da državljani Unije in njihovi družinski člani, ki zaradi tega statusa spadajo na področje uporabe Direktive 2004/38, niso v položaju, ki bi bil primerljiv s položajem državljanov tretjih držav, ki so v postopku vračanja na podlagi Direktive 2008/115, kar zadeva trajanje postopka odstranitve, tako da ni upravičeno, da se vse te osebe glede maksimalnega trajanja pridržanja z namenom odstranitve obravnavajo enako. Iz tega sledi, da maksimalno trajanje pridržanja za državljane Unije in njihove družinske člane, ki zaradi tega statusa spadajo na področje uporabe Direktive 2004/38, kakršno je trajanje, ki ga določa ureditev iz postopka v glavni stvari, presega to, kar je potrebno za uresničitev želenega cilja.

73

Na podlagi vseh zgoraj navedenih preudarkov je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti, da je treba člena 20 in 21 PDEU ter Direktivo 2004/38 razlagati tako, da:

74

Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

Člena 20 in 21 PDEU ter Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC, je treba razlagati tako, da: