1. 

Ali lahko parlament države članice zakonodajne ukrepe za omejevanje in racionalizacijo porabe, ki so bili sprejeti za ostale javnopravne subjekte, razširi na tako imenovane „nacionalne regulativne organe“? ( *2 ) Na to se, če povzamem, nanaša dvom Consiglio di Stato (državni svet, Italija), ki ga je izrazilo v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je predložilo Sodišču v okviru spora glede morebitnega vpliva zakonov o zmanjšanju javne porabe na neodvisnost Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (regulativni organ za komunikacije, Italija; v nadaljevanju: AGCOM).

2.

V uvodni izjavi 11 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21/ES z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (v nadaljevanju: Okvirna direktiva), ( *3 ) kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/140/ES, ( *4 ) je navedeno:

„V skladu z načelom ločevanja regulativnih in obratovalnih funkcij naj države članice zajamčijo neodvisnost nacionalnega regulativnega organa ali organov, da bi zagotovile nepristranskost njihovih sklepov. Ta zahteva po neodvisnosti ne posega v institucionalno avtonomijo in ustavne obveznosti držav članic niti v načelo nevtralnosti v zvezi s predpisi v državah članicah o ureditvi lastninskopravnih razmerij iz člena [345 PDEU]. Nacionalni regulativni organi naj imajo pri izvajanju svojih nalog na voljo vse potrebne vire glede zaposlovanja, strokovnega znanja in izkušenj ter finančnih sredstev.“

3.

Na drugi strani je v uvodni izjavi 13 Direktive 2009/140, s katero je bila spremenjena Okvirna direktiva, navedeno:

„Treba bi bilo okrepiti neodvisnost nacionalnih regulativnih organov, da bi se zagotovila učinkovitejša uporaba regulativnega okvira ter povečala njihova pooblastila in predvidljivost njihovih odločitev. V ta namen bi bilo treba v nacionalni zakonodaji predvideti izrecno določbo, s katero bo zagotovljeno, da je nacionalni regulativni organ, pristojen za ex ante urejanje trga ali za reševanje sporov med podjetji, pri opravljanju svojih nalog zavarovan pred zunanjimi posegi ali političnim pritiskom, ki bi lahko ogrozili neodvisno presojo zadev, ki jih obravnava. Zaradi takšnega zunanjega vpliva nacionalni zakonodajni organ ni primeren za delovanje v vlogi nacionalnega regulativnega organa v okviru regulativnega okvira. […] Pomembno je, da imajo nacionalni regulativni organi, pristojni za ex ante urejanje trga, svoj proračun, ki jim omogoča predvsem zaposlitev zadostnega števila usposobljenega osebja. Da bo zagotovljena preglednost, bi bilo treba ta proračun vsako leto objaviti.“

4.

Člen 3 Okvirne direktive, ki je bil spremenjen enkrat z Direktivo 2009/140, določa:

„1.   Države članice poskrbijo, da vsako nalogo, dodeljeno nacionalnim regulativnim organom s to direktivo ali posebnimi direktivami, prevzame pristojni organ.

2.   Države članice zajamčijo neodvisnost nacionalnih regulativnih organov tako, da zagotovijo njihovo pravno ločenost in funkcijsko neodvisnost od vseh organizacij, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja, opremo ali storitve. Države članice, ki ohranijo lastništvo ali nadzor nad podjetji, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja in/ali storitve, zagotovijo dejansko strukturno ločitev regulativne funkcije od dejavnosti, povezanih z lastništvom ali nadzorom.

3.   Države članice zagotovijo, da nacionalni regulativni organi izvajajo svoje pristojnosti neodvisno, pregledno in pravočasno. Države članice zagotovijo, da imajo nacionalni regulativni organi ustrezne finančne in človeške vire za opravljanje dodeljenih nalog.

3a.   Brez poseganja v določbe odstavkov 4 in 5 nacionalni regulativni organi, ki so v skladu s členom 20 ali 21 te direktive pristojni za ex ante urejanje trga ali reševanje sporov med podjetji, delujejo neodvisno in ne prosijo nobenega drugega organa za navodila v zvezi z opravljanjem nalog, ki so jim bile dodeljene po nacionalni zakonodaji, s katero se izvaja zakonodaja Skupnosti, oziroma tovrstnih navodil ne sprejemajo. Te organe je mogoče nadzirati v skladu z nacionalnim ustavnim pravom. Samo pritožbeni organi, ustanovljeni v skladu s členom 4, so pristojni, da odložijo izvršitev ali razveljavijo odločitev nacionalnih regulativnih organov.

[…]

Države članice zagotovijo, da imajo nacionalni regulativni organi iz prvega pododstavka ločene letne proračune. Proračuni se objavijo. Države članice zagotovijo tudi, da imajo nacionalni regulativni organi ustrezne finančne in človeške vire zato, da dejavno sodelujejo in prispevajo pri Organu evropskih regulatorjev za elektronske komunikacije (BEREC)[ ( *5 ) ].

[…]“

5.

V uvodni izjavi 30 Direktive 2002/20/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev (v nadaljevanju: Direktiva o odobritvi) ( *6 ) je navedeno, da se lahko „[p]onudnikom elektronskih komunikacijskih storitev […] naložijo upravne pristojbine za financiranje dejavnosti nacionalnega regulativnega organa pri upravljanju odobritvenega sistema in za podeljevanje pravic uporabe. Take pristojbine naj bodo omejene na zneske za kritje dejanskih upravnih stroškov za te dejavnosti. Zato naj se pri prihodkih in izdatkih nacionalnih regulativnih organov poskrbi za transparentnost z vsakoletnim poročanjem o skupni vsoti zbranih pristojbin in nastalih upravnih stroškov. Tako bodo lahko podjetja preverila uravnoteženost upravnih stroškov in pristojbin.“ V uvodni izjavi 31 je dodano, da naj „[s]istemi za upravne pristojbine […] ne izkrivljajo konkurence ali ustvarjajo ovir za vstop na trg“.

6.

Člen 12 Direktive o odobritvi določa:

„1.   Vse upravne pristojbine, naložene podjetjem, ki zagotavljajo storitev ali omrežje na podlagi splošne odobritve, ali podjetjem, ki jim je bila dodeljena pravica uporabe:

2.   Kadar nacionalni regulativni organi naložijo upravne pristojbine, objavijo letni pregled svojih upravnih stroškov in skupne vsote zbranih dajatev. Na podlagi razlike med skupno vsoto dajatev in upravnih stroškov se izvedejo ustrezne prilagoditve.“

7.

Zakon št. 249 z dne 31. julija 1997 ( *7 ) je ustanovil AGCOM in mu v členu 1(9) podelil precejšnjo organizacijsko samostojnost ter določil, da „sprejema ureditev v zvezi z organizacijo in delovanjem, proračuni, računovodskimi izkazi in upravljanjem izdatkov, vključno z odstopanjem od splošnih določb o javnem računovodstvu, ter pravno in ekonomsko ureditvijo za zaposleno osebje […]“.

8.

Člen 7(2) zakonske uredbe št. 259 z dne 1. avgusta 2003, s katero je bil sprejet zakonik o elektronskih komunikacijah, ( *8 ) določa, da ima AGCOM naloge [NRO], ki so navedene v členu 3 Okvirne direktive.

9.

Zakon št. 311 z dne 30. decembra 2004 o proračunu za leto 2005 ( *9 ) je omejil zvišanje javnofinančnih izdatkov, pri čemer je v členu 1(5) določil: „Da bi se zagotovilo izpolnjevanje ciljev javnih financ, določenih v okviru Evropske unije […] za triletje 2005–2007, skupni javnofinančni izdatki, vključeni v konsolidirane računovodske izkaze, ki so za leto 2005 vključeni v prilogi 1 k temu zakonu, za naslednja leta pa jih določi Istituto nazionale di statistica (nacionalni statistični urad, v nadaljevanju: ISTAT) z odločbo, objavljeno v Gazzetta Ufficciale najpozneje do 31. julija vsakega leta, ne smejo preseči 2 % od ustreznih posodobljenih napovedi iz preteklega leta, kot so razvidne iz finančnega poročila […]“.

10.

Zakon št. 266 z dne 23. decembra 2005 o proračunu države za leto 2006 ( *10 ) je neodvisnim upravnim organom, kot je AGCOM, priznal finančno samostojnost. Člen 1(65) določa: „Od leta 2007 stroške delovanja [AGCOM] krije zadevni trg v delu, ki ni pokrit s sredstvi iz državnega proračuna, na način, določen v veljavni zakonodaji, in v znesku, ki ga s sklepom določi vsak organ ob upoštevanju zakonsko določenih omejitev in ki se plača neposredno tem organom“.

11.

Uredba-zakon št. 223 z dne 4. julija 2006, po spremembi potrjena z zakonom št. 248 z dne 4. avgusta 2006, ( *11 ) je naložila obveznost zmanjšanja izdatkov za delovanje eksteritorialnih institucij in javnih organov. Člen 22(1) določa: „Odobrena proračunska sredstva za leto 2006 za vmesne izdatke iz proračunov eksteritorialnih institucij in javnih organov […], določenih v skladu s členom 1(5) in (6) zakona št. 311 z dne 30. decembra 2004 [z nekaterimi izjemami], se zmanjšajo za 10 %. […]“ To zmanjšanje je vplivalo na vse javne organe, ki so na seznamu ISTAT, med njimi tudi AGCOM.

12.

Zakon št. 196 z dne 31. decembra 2009 o novi splošni zakonodaji o javnem računovodstvu in financah ( *12 ) je določil novo nacionalno ureditev na tem področju. Njegov člen 1(2) (kakor je bil spremenjen s členom 5(7) uredbe-zakona št. 16 z dne 2. marca 2012), ( *13 ) določa: „Za uporabo določb o javnih financah se kot javni organi za leto 2011 obravnavajo institucije in subjekti, navedeni za statistične namene na seznamu, ki je predmet obvestila nacionalnega statističnega urada (ISTAT) z dne 24. julija 2010, objavljenega na isti dan v Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, št. 171, od leta 2012 pa institucije in subjekti, ki jih je navedeni urad navedel za statistične namene na seznamu, ki je predmet obvestila istega urada z dne 30. septembra 2011, objavljenega na isti dan v Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, št. 228, in poznejših posodobitvah v skladu z odstavkom 3 tega člena, ki so bile narejene na podlagi opredelitev iz upoštevnih predpisov Evropske unije, neodvisnih organov [ ( *14 ) ] in v vsakem primeru organov iz člena 1(2) zakonske uredbe št. 165 z dne 30. marca 2001, kakor je bila pozneje spremenjena“.

13.

ISTAT je 28. septembra 2012 v GURI objavil seznam javnih organov, ki so vključeni v konsolidiran izkaz prihodkov in odhodkov javnih organov v smislu zakona št. 1962009. ( *15 ) Na navedenem seznamu je bil AGCOM.

14.

AGCOM je pri Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (deželno upravno sodišče v Laciju; v nadaljevanju: TAR) izpodbijal seznam, ki ga je pripravil ISTAT leta 2012. Izpodbijal je to, da je bil naveden na tem seznamu, ter odločitev italijanskega zakonodajalca, da zanj uporabi predpise o javnih financah, zlasti tiste o omejevanju in racionalizaciji javnofinančnih izdatkov.

15.

TAR je s sodbo z dne 12. junija 2013 zavrnilo predloge AGCOM, pri čemer se je, med drugimi razlogi, sklicevalo na to, da je Consiglio di Stato (državni svet) v drugačni, pa vendar povezani zadevi, razglasilo sodbo št. 6014/2012, kjer je navedbo AGCOM na seznamu ISTAT štelo za zakonito. Neodvisnost in samostojnost AGCOM ga ne izključujeta iz kategorije javnih organov in posledične uporabe predpisov o javnih financah, njegov sistem samofinanciranja v tem smislu ni bil upošteven, saj so pristojbine, ki jih pobira od udeležencev na trgu, dajatve v skladu z italijanskim pravom.

16.

AGCOM je sodbo TAR izpodbijal pri Consiglio di Stato (državni svet), pri čemer je trdil, da je njegova učinkovitost kot regulativnega organa v telekomunikacijskem sektorju zmanjšana zaradi finančnih in organizacijskih omejitev, ki izhajajo iz tega, da zanj veljajo tako nacionalni predpisi s področja javnih financ ( *16 ) kot tudi predpisi o omejevanju in racionalizaciji javne porabe. ( *17 )Poleg tega je še navedel, da bi moral italijanski zakonodajalec zanj uporabiti ugodnejše določbe, podobne določbam, predvidenim za Banca d‘Italia, ali vsaj omejiti zmanjšanje porabe za tisti del njegovega financiranja, ki izhaja iz proračuna države. Nazadnje, AGCOM meni, da se z uporabo nacionalnih predpisov, ki omejujejo njegove izdatke, kršita člen 3 Okvirne direktive in člen 12 Direktive o odobritvi.

17.

Trditvam AGCOM nasprotujejo ISTAT, predsedstvo ministrskega sveta in ministrstvo za gospodarstvo in finance.

18.

Consiglio di Stato (državni svet) v svojem predlogu za sprejetje predhodne odločbe pojasnjuje, da o zakonitosti seznama ISTAT ni dvoma, saj je uredba-zakon št. 16 z dne 2. marca 2012 spremenila člen 1(2) zakona št. 196 z dne 31. decembra 2009, da bi izrecno vključila neodvisne organe (kot je AGCOM) v javne organe in institucije, za katere velja zakonodaja o javnih financah.

19.

Consiglio di Stato (državni svet) je v svojem sklepu podrobneje pojasnil razloge, zaradi katerih prosi Sodišče, da odloči o združljivosti spornih nacionalnih ukrepov z Okvirno direktivo in Direktivo o odobritvi. Če bi se ugotovilo, da so ti ukrepi v nasprotju z načeli nepristranskosti, neodvisnosti in samofinanciranja, katerih spoštovanje morajo države članice zagotavljati NRO, se teh ukrepov ne bi smelo uporabiti za AGCOM, saj bi kršili pravo EU. Consiglio di Stato (državni svet) vendarle meni, da do te nezdružljivosti ni prišlo.

20.

Kljub zgoraj navedenemu meni, da je treba Sodišču zastaviti vprašanje, zato da bi razpršil svoje dvome, in je zastavil to vprašanje:

„Ali načeli nepristranskosti in neodvisnosti iz člena 3 okvirne direktive, ki ju je treba priznati NRO tudi s finančnega in organizacijskega vidika, ter načelo pretežnega samofinanciranja, določeno v členu 12 Direktive o odobritvi, nasprotujejo nacionalni zakonodaji (kakršna je upoštevna v tem postopku), v skladu s katero tudi za navedene organe na splošno veljajo določbe o javnih financah, zlasti posebne določbe o omejevanju in racionalizaciji izdatkov javnih organov?“

21.

V okviru pisnega postopka pred Sodiščem so stališča predložili AGCOM, italijanska vlada, nizozemska vlada in Evropska komisija. Sodišče je odločilo, da bo vprašanje obravnavalo brez ustnega dela postopka.

22.

Consiglio di Stato (državni svet) želi s svojim vprašanjem izvedeti, če povzamem, ali člena 3 Okvirne direktive in 12 Direktive o odobritvi nasprotujeta temu, da bi za NRO na splošno veljala italijanska zakonodaja s področja javnih financ in še posebej zakoni, ki jih sprejme parlament o omejevanju in racionalizaciji javne porabe.

23.

Sodišče mora odgovoriti ob upoštevanju dejstev in nacionalne zakonodaje, kakor ju predstavi predložitveno sodišče, katerega naloga je, da pojasni nacionalne predpise, za katere meni, da jih je treba uporabiti v sporu o glavni stvari. ( *18 ) Zato so ukrepi, ki domnevno omejujejo neodvisnost AGCOM in ki jih je treba analizirati, samo tisti, ki jih je v svojem sklepu navedel Consiglio di Stato (državni svet). ( *19 )

24.

AGCOM se je v svojem pisnem stališču skliceval na druge poznejše odločbe, ki jih je sprejel italijanski zakonodajalec, ki še naprej določajo enako in v skladu s katerimi zanj veljajo splošna pravila o nujnem omejevanju in racionalizaciji porabe, ki veljajo za vse italijanske javne organe. Za odgovor na vprašanje za predhodno odločanje se mi ne zdi pomembno upoštevati predpisov, ki jih Consiglio di Stato (državni svet) v svojem predlogu za sprejetje predhodne odločbe ni omenil, čeprav bi bila v resnici rešitev, ki jo predlagam, verjetno enaka tudi, če bi presojal te nove ukrepe.

25.

AGCOM je eden od „neodvisnih organov“ ali „neodvisnih upravnih organov“, ki so ustanovljeni v državah članicah Unije, da zagotavljajo uporabo predpisov o liberalizaciji nekaterih gospodarskih sektorjev. ( *20 ) Niso del klasične hierarhično urejene uprave, za nepristransko izpolnjevanje svojih funkcij, ki so tako regulatvne kot tudi nadzorne ter tehnične narave, ( *21 ) pa se jim podeli status neodvisnosti tako v razmerju do gospodarskih akterjev kot tudi, odvisno od primera, v razmerju do političnih organov države. ( *22 )

26.

Neodvisnost se zagotovi najprej v razmerju do udeležencev na trgu. Tako je tudi v skladu s členom 3(2) Okvirne direktive v posebnem primeru NRO za sektor elektronskih komunikacij. ( *23 ) Ta vidik neodvisnosti NRO je obširno urejen v sekundarnem pravu Unije in se v primeru AGCOM o njem ni razpravljalo v sporu z italijansko vlado.

27.

Sodišče ( *24 ) je obravnavalo neodvisnost NRO v razmerju do udeležencev na trgu, pri čemer se je izreklo o ločitvi regulativnih funkcij in funkcij komercialnega upravljanja. V več sodbah je odločilo, da morajo države članice v skladu s členom 3 Okvirne direktive, čeprav imajo institucionalno avtonomijo pri organizaciji in strukturiranju svojih NRO, poskrbeti, da vsako nalogo, dodeljeno NRPO, prevzame pristojni organ. Prav tako morajo zajamčiti neodvisnost teh organov tako, da zagotovijo njihovo pravno ločenost in funkcijsko neodvisnost od vseh organizacij, ki zagotavljajo elektronska komunikacijska omrežja, opremo ali storitve, ter zagotoviti, da ti organi izvajajo svoja pooblastila neodvisno, pregledno in pravočasno. ( *25 )

28.

Vendar je Sodišče dopustilo, da ima zakonodajalec države lahko status NRO v smislu Okvirne direktive, če pri opravljanju navedene funkcije izpolnjuje pogoje glede strokovnega znanja, neodvisnosti, nepristranskosti in preglednosti, določene v navedeni direktivi, če je njegove odločbe mogoče izpodbijati pri neodvisnem organu ter če ne omejuje niti ne odpravi funkcij, ki jih direktive izrecno podeljujejo NRO. ( *26 ) Sodišče je prav tako potrdilo, da imajo NRO pri izvajanju svojih funkcij široke pristojnosti, da lahko presodijo potrebo po regulaciji trga za vsak primer posebej. ( *27 )

29.

Večjo težavo povzroča dejstvo, da neodvisnost NRO omogoča, da se osvobodijo vpliva državnih organov, zlasti vlade. Gre za težavo, ki lahko v nekaterih državah dobi ustavne razsežnosti, saj pride do tega, da se NRO prizna status neodvisnosti v razmerju do političnih organov, ( *28 ) pri čemer pa so ti organi tisti, ki imajo demokratično legitimnost. Sprememba člena 3 Okvirne direktive, ki jo je prinesla Direktiva 2009/140, je uvedla ravno ta model NRO v sektorju elektronskih komunikacij.

30.

Neodvisnost NRO po mojem mnenju ne pomeni, da zanje ne veljajo osnovna pravila delovanja javnega organa, niti to, da niso pod nadzorom parlamenta. Neodvisnost, kakor jo varuje člen 3 Okvirne direktive, ima v glavnem te elemente: ( *29 )

31.

Sodišče se do zdaj še ni izreklo o politični neodvisnosti NRO v sektorju komunikacij, drugače kot v primeru nacionalnih organov za nadzor nad varstvom osebnih podatkov. Sodbe, izrečene o zadnjenavedenih (zlasti Komisija/Nemčija, Komisija/Avstrija in Komisija/Madžarska), ponujajo referenčne elemente, ki jih je mogoče z določenimi pridržki ekstrapolirati na NRO za sektor elektronskih komunikacij. Organi na področju varstva podatkov delujejo kot varuhi temeljne pravice do zasebnega življenja, ki je dejavnik, ki mu Sodišče pripisuje velik pomen z namenom varstva njegove neodvisnosti, ( *30 ) kar pa ni tako v primeru NRO na področju elektronskih komunikacij.

32.

Po mnenju Sodišča morajo biti nadzorni organi, pristojni za spremljanje obdelave osebnih podatkov, neodvisni, tako da lahko izvajajo svoje naloge brez zunanjega vpliva. Ta samostojnost izključuje zlasti vsakršno navodilo in kakršen koli drug zunanji vpliv, bodisi neposreden bodisi posreden, ki bi lahko usmerjal odločitve teh nadzornih organov in tako ogrožal njihovo nalogo ohranjanja pravega ravnotežja med varstvom pravice do zasebnosti in prostim pretokom osebnih podatkov. ( *31 ) Funkcionalna neodvisnost nadzornih organov je nujni pogoj za izpolnjevanje pogoja samostojnosti v smislu člena 28(1), drugi pododstavek, Direktive 95/46, vendar sama po sebi ne zadošča, da bi bili nadzorni organi obvarovani pred vsakršnim zunanjim vplivom. ( *32 )

33.

Sodišče je tako ugotovilo, da že sama možnost, da lahko državni nadzorni organi izvajajo politični vpliv na odločitve nadzornih organov, zadostuje, da je ovirano samostojno izvajanje nalog teh organov, saj bi zato lahko prišlo do „vnaprejšnje poslušnosti“ nadzornih organov z vidika prakse odločanja državnega nadzornega organa. To, da so ti organi poslušni politični oblasti, pa je nezdružljivo z zahtevo po samostojnosti. ( *33 )

34.

Vendar je Sodišče celo za nacionalne organe za nadzor nad varstvom podatkov štelo, da njihova samostojnost ni neomejena, tako da si ni mogoče predstavljati popolnega neobstoja vpliva parlamenta na te organe. ( *34 ) Parlament ali vlada lahko imenujeta osebe na položaj direktorja organov za nadzor, zakonodajalec pa lahko določi pristojnosti teh organov in jim naloži obveznost, da o svojem delovanju poročajo parlamentu. ( *35 )

35.

Če povzamem, ocenjevati obseg politične neodvisnosti NRO, kot se pojmuje v pravu Unije, primora k temu, da se doseže težko ravnotežje med, pooblastili, ki jim jih je treba podeliti, zato da se zagotavlja svoboda delovanja, in nujnostjo, da so predmet demokratičnega nadzora, značilnega za pravno državo, in da zanje veljajo splošni predpisi upravnega delovanja.

36.

Consiglio di Stato (državni svet) prosi Sodišče, naj se izreče o morebitnem vplivu, ki ga imajo lahko nacionalni ukrepi, s katerimi se omejuje javna poraba, na neodvisnost in nepristranskost AGCOM, ki ju zagotavlja člen 3 Okvirne direktive. Nazadnje želi izvedeti, ali je finančna neodvisnost NRO (ki je osnovni element njegove politične neodvisnosti) omejena na način, ki je nezdružljiv s členom 3 Okvirne direktive, če država članica z zakonom omeji (v tem primeru za dva odstotka) letno rast proračuna NRO, določi, da za NRO velja zakonodaja s področja javnih financ, ki velja za vse uprave, in za deset odstotkov zniža njegove izdatke za delovanje. Te omejitve so splošne, to pomeni, da veljajo za vse italijanske javne organe in niso bile sprejete samo v zvezi z AGCOM.

37.

AGCOM meni, da ukrepi, ki jih je sprejela Italija, omejujejo njegovo proračunsko samostojnost in torej vplivajo na njegovo neodvisnost na način, ki ni združljiv s pravom Unije. Po njegovem mnenju proračunska samostojnost NRO ne dovoljuje, da zanj na splošno veljajo nacionalni predpisi o javnih financah, vključno s tistimi, ki nalagajo najvišji prag zvišanja porabe, in tistimi, ki določajo linearno zmanjšanje izdatkov, saj vplivajo na njegovo svobodo upravljanja svojih finančnih sredstev, kakor je najprimerneje glede na njegove funkcionalne potrebe.

38.

AGCOM prav tako trdi, da taki ukrepi, ki omejujejo njegovo finančno samostojnost, niso utemeljeni z nujnostjo zmanjšanja javne porabe, saj se stroški upravljanja AGCOM ne financirajo iz proračuna države: sto odstotkov njegovih sredstev izvira iz prispevkov, ki jih plačujejo udeleženci na trgu, ki so predmet njegove regulativne dejavnosti.

39.

Nazadnje, AGCOM navaja, da je imela Italija na voljo druge rešitve, s katerimi bi se manj omejili njegovi finančna samostojnost in neodvisnost in s katerimi bi se zmanjšanje javne porabe uskladilo z upoštevanjem samostojnosti NRO. Italijanska država bi morala AGCOM po njegovem mnenju obravnavati enako kot italijansko centralno banko, za katero ukrepi omejevanja javne porabe ne veljajo samodejno.

40.

Komisija, Italija in Nizozemska zastopajo nasprotno stališče, ki se ujema s stališčem Consiglio di Stato (državni svet), kakor ga je opredelil v predlogu za sprejetje predhodne odločbe.

41.

Kakor je Sodišče potrdilo v primeru javnega organa, izraz „samostojno“ torej navadno pomeni položaj, ki zadevnemu organu zagotavlja možnost popolnoma svobodnega delovanja, brez sprejemanja navodil in ne da bi bil pod kakršnim koli pritiskom. ( *36 ) Ta neodvisnost, kakor sem navedel zgoraj, se priznava tako v razmerju do gospodarskih subjektov na trgu, na katerem deluje NRO, kot tudi v razmerju do političnih organov držav. ( *37 )

42.

Res je, da bi politični organi države v teoriji lahko omejili neodvisnost in vplivali na svoje NRO z drastičnim zmanjšanjem njihovih finančnih in človeških virov. ( *38 ) Da bi to preprečila in zagotovila status NRO v sektorju elektronskih komunikacij, je Direktiva 2009/140 zato uvedla številne spremembe v člen 3 Okvirne direktive, da bi poudarila njihovo finančno neodvisnost. ( *39 ) Poleg tega sta bila v člen 3(3a), in fine, dodana dva izrecna pogoja: da imajo ločene letne proračune in da imajo ustrezne finančne in človeške vire zato, da dejavno sodelujejo in prispevajo pri BEREC.

43.

Vendar Okvirna direktiva ne določa neomejeno finančne neodvisnosti NRO, saj je te „organe mogoče nadzirati v skladu z nacionalnim ustavnim pravom“. Ta trditev je v skladu s sodno prakso Sodišča iz sodbe Komisija/Nemčija ( *40 ) glede upoštevanja parlamentarnih funkcij v zvezi s temi organi, v kateri je sprejeto izvajanje nekaterih parlamentarnih nadzorov nad nacionalnimi organi za nadzor nad osebnimi podatki. To sodno prakso je mogoče ekstrapolirati na NRO na področju elektronskih komunikacij, tako da je zakonito, če se zanje določijo nekatera pravila, ki izhajajo iz suverenosti, ki je neločljivo povezana z demokratično legitimnostjo. ( *41 ) Poročanje nacionalnemu parlamentu in revizorski nadzor nacionalnega računskega sodišča sta, na primer in med drugim, v mejah, ki jih Okvirna direktiva dopušča na področju elektronskih komunikacij.

44.

Tako kot je poudarila nizozemska vlada v svojem stališču, menim, da proračunski nadzor nacionalnega parlamenta nad NRO (ki je, naj ponovim, združljiv s finančno neodvisnostjo, ki jo tem organom priznava člen 3 Okvirne direktive) omogoča, da se zanje uporabijo, tudi ex ante, ukrepi omejevanja javne porabe. Navedeni ukrepi bi vplivali na njihovo neodvisnost na način, ki ne bi bil združljiv s členom 3 Okvirne direktive, samo če bi bili nesorazmerni in bi NRO onemogočali izvajanje njihovih funkcij ali če bi povzročili, da ne bi več imeli ločenega proračuna.

45.

V italijanskem primeru zakonodajni ukrepi, ki so se uporabili za AGCOM, niso določali ukinitve njegovega letnega proračuna, ki je ločen in objavljen, in glede na navedbe Consiglio di Stato (državni svet) prav tako niso vplivali na njegovo zmožnost upravljanja z viri, potrebnimi za izvajanje njegovih funkcij. Predložitveno sodišče poudarja, kot dejansko vprašanje, za katero je edino pristojno, da AGCOM „sploh ni predložil konkretnih dokazov o obstoju takih negativnih učinkov, temveč je samo trdil, da zadevna zakonodaja krši njegovo finančno samostojnost in neodvisnost“.

46.

Poleg tega se z zakonodajo o javnih financah in omejevanju javne porabe (prag dveh odstotkov zvišanja izdatkov v zakonu o proračunu za leto 2005 in zmanjšanje vmesnih izdatkov za deset odstotkov z zakonom št. 248 z dne 4. avgusta 2006) izpolnjuje legitimen namen proračunske discipline, ki jo je na splošno sprejela italijanska država, ne pa posamezne odločbe, katere edini naslovnik bi bil AGCOM.

47.

Če torej AGCOM po mnenju predložitvenega sodišča ni dokazal, da sporni ukrepi dejansko vplivajo na njegovo dejavnost niti da so splošne proračunske omejitve konkretno preprečile, da bi „im[el] pri izvajanju svojih nalog na voljo vse potrebne vire glede zaposlovanja, strokovnega znanja in izkušenj ter finančnih sredstev“ (uvodna izjava 11 Okvirne direktive), je le s težavo mogoče sprejeti, da so ti ukrepi posegli v njegovo neodvisnost v zgoraj predstavljenem smislu. ( *42 )

48.

Zahteva AGCOM, da bi bil deležen posebne obravnave s strani italijanske države tako kot Banca d‘Italia, ki ima zgolj obveznost predložitve izkaza poslovnega izida, se mi prav tako ne zdi utemeljena in se ponovno strinjam s stališčem, ki ga glede tega argumenta zastopa predložitveno sodišče.

49.

Člen 3 Okvirne direktive ne določa, da finančna neodvisnost NRO od držav članic zahteva, da lahko naložijo le obveznosti predložitve izkaza poslovnega izida na proračunskem področju, pri tem pa izključijo vsesplošne ukrepe omejevanja porabe. V Okvirni direktivi niti ni elementov, ki bi izenačevali neodvisnost NRO z neodvisnostjo centralne banke države članice.

50.

Neodvisnost nacionalnih centralnih bank je določena s predpisi primarnega prava (člen 130 PDEU in člen 7 Protokola št. 4 o statutu evropskega sistema centralnih bank in evropske centralne banke) in obstaja zaradi posebne naloge nacionalnih centralnih bank, da pod vodstvom Evropske centralne banke izvajajo enotno monetarno politiko, pri čemer jih vodi namen stabilnosti cen. ( *43 ) Poleg tega je ta neodvisnost nujna, zato da se prepoved financiranja nacionalnih organov držav članic, ki jo določa člen 123 PDEU, učinkovito izvaja. Nobenega od teh ciljev ni mogoče ekstrapolirati na delovanje NRO v sektorju elektronskih komunikacij, katerega status je opredeljen v ustreznih direktivah.

51.

AGCOM navaja, da se financira iz proračuna italijanske države, pretežno pa iz upravnih pristojbin, ki jih zaračuna udeležencem na trgu elektronskih komunikacij. Poleg tega naj bi se v zadnjih poslovnih letih v celoti samofinanciral, zaradi česar njegovi izdatki niso povzročili javnofinančnega primanjkljaja, z izvajanjem splošnih ukrepov na tem področju, ki jih je sprejela italijanska država, pa naj bi se kršil člen 12 Direktive o odobritvi, saj bi se morali ti ukrepi po potrebi omejiti na financiranje AGCOM, ki izvira iz državnega proračuna.

52.

Tako kot predložitvenemu sodišču, Komisiji, italijanski in nizozemski vladi se tudi meni to utemeljevanje ne zdi primerno. Za pristojbine, naložene podjetjem, velja člen 12 Direktive o odobritvi in njihov namen ni pokriti vseh upravnih izdatkov, ki jih ima NRO, temveč v skladu z določbo člena 12(1)(a) tiste, ki bodo nastali z upravljanjem, nadzorom in uveljavitvijo sheme splošnih odobritev in pravic uporabe ter posebnih obveznosti iz člena 6(2) navedene direktive, ki lahko vključujejo stroške mednarodnega sodelovanja, usklajevanja in standardizacije, analize trga, nadzorovanja izpolnjevanja in drugega tržnega nadzora in tudi stroške regulativnih dejavnosti, ki vključujejo pripravo in uveljavitev sekundarne zakonodaje in upravnih odločb, na primer odločb o dostopu in medsebojnem povezovanju. ( *44 )

53.

Čeprav so države članice svobodne pri pravnem določanju teh pristojbin, je po mnenju Sodišča mogoče iz člena 12(2) Direktive o odobritvi sklepati, da morajo navedene pristojbine kriti dejanske upravne stroške za dejavnosti, navedene v tej direktivi in morajo biti uravnotežene s temi stroški, tako da skupni prihodki, ki jih države članice prejmejo iz naslova zadevne pristojbine, ne smejo preseči vseh stroškov, povezanih s temi dejavnostmi. ( *45 ) Poleg tega člen 12(1)(b) zavezuje države članice, da objektivno, transparentno in sorazmerno razdelijo navedene upravne pristojbine med podjetja.

54.

Pristojbine, s katerimi se financira AGCOM, so dajatve, ki jih je uvedla italijanska država, člen 12 Direktive o odobritvi pa NRO ne podeljuje vsesplošnega pooblastila, da določa njihove zneske ( *46 ) ne glede na določbe o omejevanju javne porabe, ki jih je na splošno sprejela država. Pristojbine morajo biti sorazmerne s porabo AGCOM v štirih dejavnostih (in sicer urejanje, upravljanje, nadzor in uveljavljanje sheme splošnih odobritev), AGCOM pa te porabe ne sme zvišati brez nadzora oziroma je ne sme zmanjšati ne glede na splošne proračunske predpise države. Te dajatve skupaj z ostalimi, ki bremenijo podjetja za elektronske komunikacije, vplivajo na del davčne obremenitve, ki jo nosijo davčni zavezanci (podjetja jih običajno prevalijo na potrošnike), in parlament lahko, če tako zahtevajo gospodarske potrebe, sprejme zakone v zvezi s tem. Če – tako kot v obravnavanem primeru – zakonodajni ukrepi o omejevanju porabe niso vplivali na dejansko zmožnost AGCOM, da izvaja svoje funkcije, jim z vidika finančne neodvisnosti ni mogoče ničesar oporekati.

55.

Če povzamem, menim, da načeli nepristranskosti in neodvisnosti, ki ju je treba priznati NRO iz člena 3 Okvirne direktive, ter načelo osnovnega samofinanciranja iz člena 12 Direktive o odobritvi ne nasprotujejo nacionalni zakonodaji, v skladu s katero za navedene NRO na splošno veljajo določbe o javnih financah, zlasti posebne določbe o omejevanju in racionalizaciji javnofinančnih izdatkov.

56.

Glede na zgornje sklepanje Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je zastavilo Consiglio di Stato (državni svet, Italija), odgovori:

Načeli nepristranskosti in neodvisnosti, ki ju je treba priznati nacionalnim regulativnim organom iz člena 3 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21/ES z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve, ter načelo osnovnega samofinanciranja, določeno v členu 12 Direktive 2002/20/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev, ne nasprotujejo nacionalni zakonodaji, v skladu s katero za navedene organe na splošno veljajo določbe o javnih financah, zlasti posebne določbe o omejevanju in racionalizaciji javnofinančnih izdatkov.