SODBA SODIŠČA

z dne 4. decembra 1974(*)

„Javni red“

V zadevi 41/74,

katere predmet je predlog High Court of Justice (Anglija), Chancery Division, naslovljen na Sodišče, naj na podlagi člena 177 Pogodbe EGS v postopku v glavni stvari, ki poteka med

Yvonne Van Duyn

in

Home Office,

sprejme predhodno odločbo o razlagi člena 48 Pogodbe EGS in člena 3(1) Direktive Sveta št. 64/221/EGS z dne 25. februarja 1964 o usklajevanju posebnih ukrepov, ki zadevajo gibanje in prebivanje tujih državljanov, utemeljenih z javnim redom, javno varnostjo ali zdravjem prebivalstva (UL 4.4.1964, str. 850),

SODIŠČE,

v sestavi R. Lecourt, predsednik, C. Ó Dálaigh in A. J. Mackenzie Stuart, predsednika senatov, A. M. Donner, R. Monaco, J. Mertens de Wilmars, P. Pescatore, H. Kutscher in M. Sørensen (poročevalec), sodniki,

generalni pravobranilec: H. Mayras,

sodni tajnik: A. Van Houtte,

izreka naslednjo

Sodbo

1        Ob upoštevanju, da je z odločbo podkanclerja z dne 1. marca 1974, ki je na Sodišče prispela 13. junija, Chancery Division iz High Court of Justice iz Anglije na podlagi člena 177 Pogodbe EGS postavilo tri vprašanja o razlagi nekaterih določb prava Skupnosti na področju prostega gibanja delavcev;

2        ker so bila ta vprašanja postavljena v okviru tožbe, ki jo je vložila državljanka Nizozemske zoper Home Office zaradi zavrnitve vstopa v Združeno kraljestvo, kjer naj bi opravljala naloge tajnice v „scientološki cerkvi“;

3        ker je bila ta prepoved podana v skladu s politiko vlade Združenega kraljestva glede omenjene organizacije, katere dejavnosti šteje za družbeno nevarne.

 Prvo vprašanje 

4        Ob upoštevanju, da je s prvim vprašanjem Sodišče pozvano, da odloči, ali se člen 48 Pogodbe EGS lahko uporablja neposredno v tem smislu, da posameznikom priznava možnost uveljavitve pravic pred sodiščem v državi članici;

5        ob upoštevanju, da člen 48(1) in (2) določa, da je prosto gibanje delavcev zagotovljeno po izteku prehodnega obdobja in da takšno gibanje vključuje „odpravo vsakršne diskriminacije na podlagi državljanstva delavcev držav članic v zvezi z zaposlitvijo, plačilom in drugimi delovnimi in zaposlitvenimi pogoji“;

6        ker te določbe nalagajo državam članicam natančno določene obveznosti, ki ne zahtevajo sprejetja kateregakoli drugega akta ne od institucij Skupnosti ne od držav članic in ki jim za njihovo uveljavitev ne dopuščajo diskrecijske pravice;

7        ker odstavek 3, ki določa pravice na podlagi načela prostega gibanja delavcev, ob upoštevanju omejitev, utemeljenih z javnim redom, javno varnostjo in javnim zdravjem;

ker je uporaba teh omejitev predmet sodnega nadzora s tem, da pravica države članice do sklicevanja na te omejitve ne preprečuje, da bi določbe člena 48, ki vzpostavljajo načelo prostega gibanja delavcev, omogočile posameznikom pravico do uveljavitve pravic pred sodiščem in ki jih morajo nacionalna sodišča varovati;

8        ker je zato treba na postavljeno vprašanje odgovoriti pritrdilno.

 Drugo vprašanje

9        Ob upoštevanju, da se z drugim vprašanjem Sodišče poziva, naj odloči, ali je Direktiva Sveta z dne 25. februarja 1964 (64/221) o usklajevanju posebnih ukrepov, ki zadevajo gibanje in prebivanje tujih državljanov, utemeljenih z javnim redom, javno varnostjo ali zdravjem prebivalstva, neposredno uporabna v tem smislu, da posameznikom zagotavlja pravico do uveljavitve pravic pred sodiščem v državi članici;

10      ker iz predložitvene odločbe izhaja, da je edina ustrezna določba tista v členu 3(1), ki predvideva, da so „ukrepi, utemeljeni z javnim redom ali javno varnostjo, odvisni izključno od osebnega vedenja prizadete osebe“;

11      ob upoštevanju, da Združeno kraljestvo ugotavlja, da člen 189 Pogodbe razlikuje med učinki uredb, direktiv in odločb, in je zato treba domnevati, da je Svet s sprejetjem direktive in ne uredbe želel, da bi ta akt imel drugačen učinek kot ga ima uredba in, da ga tako ni mogoče neposredno uporabiti;

12      ob upoštevanju, da se na podlagi člena 189 Pogodbe, uredbe uporabljajo neposredno in lahko imajo torej zaradi te lastnosti neposredne učinke, to ne pomeni, da druge kategorije pravnih aktov, omenjenih v tem členu, nikoli ne bi mogle imeti enakih učinkov;

ker bi bilo nezdružljivo z zavezujočim učinkom, ki ga člen 189 priznava direktivi, načelno izključiti možnost, da se zadevne osebe lahko sklicujejo na obveznosti, naložene z direktivo;

ker je še posebno v primerih, kjer organi Skupnosti z direktivo obvežejo države članice, da sprejmejo določeno stališče, polni učinek takega akta lahko zmanjšan, če se upravičenci ne bi mogli sklicevati nanje pred sodišči in če jih nacionalna sodišča ne morejo upoštevati kot del prava Skupnosti;

ker člen 177, ki nacionalnim sodiščem dovoljuje, da na Sodišče brez izjem naslavljajo vprašanja glede veljavnosti in razlage vseh aktov institucij, pomeni tudi, da se na te akte lahko sklicujejo posamezniki pred nacionalnimi sodišči;

ker je v vsakem primeru treba ugotoviti, ali imajo narava, sistematika in besedilo obravnavane določbe lahko neposredne učinke v razmerjih med državami članicami in posamezniki;

13      ob upoštevanju člena 3(1) Direktive 64/221, ki predvideva, da so ukrepi, utemeljeni z javnim redom ali javno varnostjo, odvisni izključno od osebnega vedenja zadevne osebe, je treba omejiti diskrecijsko pristojnost, ki jo nacionalne zakonodaje običajno dodelijo pristojnim organom glede vstopa in izgona tujih državljanov;

ker po eni strani ta določba določa obveznost brez izjeme ali pogoja in po naravi ne zahteva nobenega akta niti od institucij Skupnosti niti od držav članic;

ker po drugi strani, ker gre za obveznost držav članic, v primeru uporabe klavzule o odstopanju od enega izmed temeljnih načel Pogodbe v korist posameznikom, da ne upoštevajo zunanjih vplivov na osebno vedenje, pravna varnost zadevnih oseb zahteva, da se ti lahko sklicujejo na to obveznost, čeprav je že bila določena v normativnem aktu, ki nima v celoti neposrednega učinka;

14      ker se ta vprašanja lahko rešujejo po sodni poti ob upoštevanju postopka iz člena 177 Pogodbe, če lahko pomen in podroben obseg določb odpirata vprašanja glede razlage;

15      ker je treba v skladu s tem na drugo vprašanje odgovoriti, da člen 3(1) Direktive Sveta št. 64/221 z dne 25. februarja 1964 ustvarja v korist posameznikov pravice, ki jih lahko uveljavljajo pred sodišči v državi članici in ki jih nacionalna sodišča morajo varovati.

 Tretje vprašanje

16      Ob upoštevanju, da je s tretjim vprašanje Sodišče pozvano, da odloči, ali je treba člen 48 Pogodbe in člen 3 Direktive 64/221 razlagati tako, da

„ima država članica pri izpolnjevanju svoje obveznosti, da utemelji ukrepe z javnim redom, izključno na podlagi osebnega vedenja prizadete osebe, pravico to vedenje upoštevati kot relevantno osebno vedenje zadevne osebe;

a)      dejstvo, da je ali je bila ta oseba član skupine ali organizacije, katere dejavnosti država članica šteje za nasprotno javnemu interesu, vendar pa niso prepovedane po zakonodaji te države;

b)      dejstvo, da namerava zadevna oseba v tej državi opravljati dejavnosti znotraj takšne skupine ali organizacije, medtem ko nobena omejitev ne velja za državljane te države članice, ki želijo opravljati podobne dejavnosti pri takšni skupini ali organizaciji“;

17      ob upoštevanju, da je treba najprej ugotoviti, ali se članstvo v skupini ali organizaciji lahko šteje kot osebno vedenje v smislu člena 3 Direktive 64/221;

ker čeprav članstvo v preteklosti v splošnem ne more utemeljiti prepovedi prostega gibanja znotraj Skupnosti določeni osebi, ni rečeno, da se sedanje članstvo, ki se kaže z udeležbo v dejavnostih skupine ali organizacije in s poistovetenjem z njenimi cilji in nameni, lahko šteje kot prostovoljno dejanje te osebe ter s tem kot del osebnega vedenja v smislu navedene določbe;

18      ob upoštevanju, da to tretje vprašanje dalje odpira problem pomembnosti dejstva, da dejavnosti navedene organizacije, ki jih država članica šteje za nasprotne javnim interesom, vendarle niso prepovedane z nacionalno zakonodajo;

ker je treba poudariti, da je treba pojem javnega reda znotraj Skupnosti in zlasti kjer je uporabljen kot utemeljitev za odstopanje od temeljnega načela o prostem gibanju delavcev, strogo razlagati tako, da država članica njenega obsega ne bi mogla enostransko določiti brez nadzora institucij Skupnosti;

ker čeprav se posebne okoliščine, ki lahko utemeljijo uporabo pojma javnega reda, lahko razlikujejo glede na državo in obdobje, in je zato treba v tem pogledu pristojnim nacionalnim organom priznati možnost presoje v mejah, določenih s Pogodbo;

19      ker iz zgoraj navedenega izhaja, da od države članice, katere pristojni organi so natančno opredelili svoje stališče do dejavnosti določene organizacije in jih označili kot družbeno nevarne ter sprejeli upravne ukrepe za omejitev teh dejavnosti, ni mogoče zahtevati, da take dejavnosti zakonsko prepove zaradi javnega reda, če se takšen ukrep ne šteje kot ustrezen v danih okoliščinah;

20      ob upoštevanju, da nazadnje vprašanje odpira problem, ali je država članica upravičena, da na podlagi javnega reda državljanu druge države članice prepove zaposlitev v skupini ali organizaciji na svojem ozemlju, medtem ko nobena podobna omejitev ne velja za njene državljane;

21      ob upoštevanju, da v tej zvezi Pogodba v okviru načela prostega gibanja delavcev brez diskriminacije med državljani držav članic priznava, da so v členu 48(3) omejitve, utemeljene na podlagi javnega reda, javne varnosti in javnega zdravja v skladu s pravicami, ki izhajajo iz tega načela;

ker so na podlagi zgoraj navedene določbe pravica sprejetja zaposlitve, pravica do prostega gibanja na ozemlju držav članic v ta namen in pravica do bivanja v državi članici z namenom opravljanja zaposlitve predmet takšnih omejitev;

ker je zato učinek takih omejitev, kadar se te uporabijo, da države članice lahko državljanu druge države prepovejo vstop na svoje ozemlje in bivanje na njem;

22      ker po drugi strani načelo mednarodnega prava, ki ga Skupnost ne bi mogla prezreti v odnosih med državami članicami, izključuje, da neka država svojim lastnim državljanom ne prizna pravice do vstopa na svoje ozemlje in bivanje na njem;

23      ker lahko torej za zagotavljanje javnega reda država članica, kadar meni, da je potrebno, odpove državljanu druge države članice pravico do uporabe načela prostega gibanja delavcev, v luči izvajanja določene dejavnosti, čeprav nima podobne omejitve za lastne državljane;

24      ker je torej na postavljeno vprašanje treba odgovoriti, da je člen 48 Pogodbe in člen 3(1) Direktive 64/221 treba razlagati tako, da država članica, ki uveljavlja utemeljene omejitve na podlagi javnega reda, lahko kot osebno vedenje določene osebe upošteva dejstvo, da je ta oseba član skupine ali organizacije, katere dejavnosti se v državi članici štejejo kot družbeno nevarne, kljub temu da te dejavnosti niso prepovedane in čeprav za državljane te države, ki želijo opravljati podobne dejavnosti, kot jih namerava opravljati državljan druge države, znotraj teh skupin ali organizacij, ne velja nobena prepoved.

 Stroški

25      Ob upoštevanju, da se stroški, ki sta jih je priglasila Združeno kraljestvo in Komisija Evropskih skupnosti, ki sta Sodišču predložila stališča, ne povrnejo;

ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred nacionalnim sodiščem, to odloči o stroških.

Iz teh razlogov je

SODIŠČE

v odgovor na vprašanja, ki jih je postavilo High Court of Justice z odločbo z dne 1. marca 1974, razsodilo:

1)      Člen 48 Pogodbe EGS ima neposreden učinek na pravni red držav članic in posameznikom priznava pravice, ki jih morajo nacionalna sodišča varovati.

2)      Člen 3(1) Direktive Sveta št. 64/221 z dne 25. februarja 1964 o usklajevanju posebnih ukrepov, ki zadevajo gibanje in prebivanje tujih državljanov, utemeljenih z javnim redom, javno varnostjo ali zdravjem, posameznikom daje pravice, ki jih lahko uveljavljajo pred sodišči države članice in ki jih morajo nacionalna sodišča varovati.

3)      Člen 48 Pogodbe EGS in člen 3(1) Direktive 64/221 je treba razlagati tako, da država članica, ki uveljavlja utemeljene omejitve na podlagi javnega reda, lahko kot osebno vedenje določene osebe upošteva dejstvo, da je ta oseba član skupine ali organizacije, katere dejavnosti se v državi članici štejejo kot družbeno nevarne, kljub temu da te dejavnosti niso prepovedane, in čeprav za državljane te države, ki želijo opravljati podobne dejavnosti, kot jih namerava opravljati državljan druge države, znotraj teh istih skupin ali organizacij, ne velja nobena prepoved.

Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 4. decembra 1974.

* Jezik postopka: angleščina.