Poročevalec:

Athanasios IOANNIDIS

Svetovalec	Dimitrios SKIADAS, za poročevalca
Zaprosili	Evropski parlament, 25. 1. 2024 Svet Evropske unije, 1. 2. 2024
Pravna podlaga	tretji odstavek člena 175 in člen 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije
Pristojnost	strokovna skupina za ekonomsko in monetarno unijo ter ekonomsko in socialno kohezijo
Datum sprejetja na seji strokovne skupine	10. 4. 2024
Datum sprejetja na plenarnem zasedanju	24. 4. 2024
Plenarno zasedanje št.	587
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	181/0/2

1   Sklepi in priporočila

1.1

Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) podpira spremenjeni predlog uredbe Evropske komisije o postopku za reševanje pravnih in upravnih ovir v čezmejnem okviru kot prizadevanje za dodatno krepitev procesa povezovanja na notranjem trgu Evropske unije.

1.2

EESO pozdravlja vztrajno prizadevanje Evropske komisije za ponovno predložitev spremenjenega predloga uredbe za reševanje pravnih in upravnih ovir v čezmejnem okviru, tako da od držav članic zahteva vzpostavitev čezmejnih koordinacijskih točk, hkrati pa jim omogoča, da se same odločijo, ali bodo uporabile spremljajoči instrument za reševanje ali drug instrument po svoji izbiri.

1.3

EESO meni, da so bila prejšnja prizadevanja na tem področju dobra izkušnja za ugotavljanje in odpravljanje pomanjkljivosti prvotnega predloga, zato v tem mnenju o spremenjenem predlogu uredbe izhaja iz teh izkušenj.

1.4

EESO meni, da predlagani postopek načeloma dopolnjuje programe podpore za čezmejne dejavnosti v EU ter ustvarja pogoje za razvoj celovitega okvira za odpravo čezmejnih pravnih in upravnih ovir, ki bo poenostavil in izboljšal življenje milijonov ljudi v čezmejnih regijah.

1.5

EESO pozdravlja namero, da se bodo postopki s tem predlogom poenostavili, in sicer s čezmejnimi koordinacijskimi točkami po načelu „vse na enem mestu“ (točka VEM), ki jih bodo morale vzpostaviti države članice. Točke VEM bodo zbirale vse prošnje vseh deležnikov za odpravljanje čezmejnih ovir, nato pa ocenjevale ustrezne vloge, iskale možne rešitve in obveščale pobudnike.

1.6

EESO meni, da je priprava orodja za olajševanje čezmejnih rešitev pomemben proces, vendar njegova neobvezna uporaba ne bi smela zmanjšati dodane vrednosti, ki jih ima za postopek za odpravljanje čezmejnih ovir.

1.7

EESO meni, da bi vzpostavitev javnega vseevropskega registra čezmejnih spisov pomagala pri splošnem evidentiranju pravnih in upravnih ovir ter nato pri izmenjavi stališč in izkušenj med pristojnimi organi, na podlagi katere bi se oblikovale možnosti za odpravo teh ovir. Še posebej koristno bi bilo, če bi Evropska komisija na podlagi podatkov v registru pripravila letno poročilo o ovirah in predlaganih rešitvah.

1.8

EESO kot institucionalni glas civilne družbe in socialnih partnerjev podpira utemeljitev pristopa od spodaj navzgor k odpravljanju čezmejnih ovir, ki je podana v spremenjenem predlogu uredbe, saj lahko državljani tako bolje razumejo pomen povezovanja notranjega trga EU.

1.9

EESO zato opozarja, da se morajo oblasti v regijah, v katerih se izvajajo čezmejne dejavnosti, vključiti in pokazati politično voljo lokalne ravni, da bi nacionalne organe spodbudile k uporabi predlaganega postopka in izkoriščanju njegovega potenciala.

1.10

EESO dodaja, da je za poudarek dodane vrednosti predlaganega postopka treba dati državam članicam jasne spodbude za njegovo uporabo, tako da se jih podrobno seznani z učinkom čezmejnih ovir in razvojnimi koristmi, ki jih lahko pridobijo vpletene regije in Evropska unija kot celota, če se te ovire odpravijo.

1.11

EESO meni, da bosta oblikovanje in uporaba predlaganega postopka še bolj dojeta kot resna politična izbira na ravni Evropske unije, če bo predvidena finančna podpora za nacionalne strukture (čezmejne koordinacijske točke), ki bodo vzpostavljene z evropskimi sredstvi v okviru evropske kohezijske politike.

2   Ozadje mnenja

2.1

Leta 2015 je bila na pobudo luksemburškega predsedstva organizirana razprava o uporabnosti novega instrumenta za poenostavitev čezmejnih projektov ali časovno omejenih dejavnosti z uporabo pravil ene države članice v sosednji državi članici, in sicer prostovoljno in po odobritvi ustreznih pristojnih organov (1).

2.2

Evropska komisija je na podlagi nedavne študije, v kateri je bilo ocenjeno, da bi odstranitev obstoječih čezmejnih ovir, zaradi katerih se ustvari za 2 % manj vseh delovnih mest v EU, prinesla koristi v višini 457 milijard EUR letno, kar je 3,8 % bruto dodane vrednosti celotne EU (2), predložila zakonodajni predlog o oblikovanju mehanizma za reševanje pravnih in upravnih ovir v čezmejnem okviru (3).

2.3

Evropski parlament je načeloma podprl predlog Evropske komisije in v prvi obravnavi februarja 2019 predlagal vrsto sprememb besedila. Namen sprememb je bil pojasniti prostovoljno naravo predlaganega mehanizma, postopkovne posledice v primeru, da se mehanizem ne uporabi, in postopek obravnave poročil, predloženih za ugotavljanje in reševanje pravnih in upravnih ovir.

2.4

Svet ni sprejel uradnega stališča o predlogu, saj so države članice izrazile številne pomisleke o njegovi vsebini na ravni delovne skupine. Zato je bilo delo v zvezi z zadevo prekinjeno, zakonodajna pobuda pa je bila zaustavljena.

2.5

Evropski parlament je septembra 2023 v skladu s členom 225 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) na lastno pobudo sprejel zakonodajno resolucijo s priporočili za Evropsko komisijo v zvezi s spremembo njenega prvotnega predloga.

2.6

Komisija je decembra 2023 predstavila spremenjeni predlog uredbe, namenjene spodbujanju čezmejnih rešitev (4). V spremenjenem predlogu je upoštevala pomisleke, opažanja in priporočila Evropskega parlamenta in Sveta, a ohranila poudarek na odpravi ovir, ki čezmejnim skupnostim otežujejo življenje.

2.7   Povzetek novega predloga Evropske komisije

2.7.1

Komisija torej v novem predlogu določa vzpostavitev obveznih čezmejnih koordinacijskih točk v vseh državah članicah. Te točke bodo odgovorne za ocenjevanje vlog deležnikov v obmejnih regijah v zvezi s potencialnimi čezmejnimi ovirami in bodo delovale kot povezava med temi deležniki in nacionalnimi organi. Spremenjeni predlog predvideva tudi oblikovanje mreže čezmejnih koordinacijskih točk v sodelovanju s Komisijo, da se vzpostavi forum za izmenjavo dobre prakse in znanja.

2.7.2

V skladu s predlagano uredbo bodo deležniki, ko bo ocenjena njihova vloga, prejeli odgovor o tem, kako bo vloga obravnavana. Kjer resnično obstaja čezmejna ovira, ni pa dvostranskega ali mednarodnega sporazuma o sodelovanju, ki bi omogočal rešitev, lahko države članice uporabijo (neobvezno) orodje za olajševanje čezmejnih rešitev.

2.7.3

Pri tem orodju, ki bo uvedeno z uredbo, gre za standardiziran postopek za lažje odpravljanje čezmejnih (pravnih in upravnih) ovir pri vzpostavljanju in delovanju katerega koli dela infrastrukture, potrebne za javne ali zasebne čezmejne dejavnosti, ali pri izvajanju katerih koli javnih storitev, ki se zagotavljajo v čezmejni regiji, hkrati pa ta postopek spodbuja ekonomsko, socialno in teritorialno kohezijo v čezmejni regij.

2.7.4

Postopek se uporablja za čezmejne ovire v kopenskih ali morskih obmejnih regijah sosednjih držav članic, ne pa tudi v regijah ob meji držav članic in tretjih držav. Zajema le ovire, ki izhajajo iz nacionalnega prava, tudi kadar države članice direktive EU prenesejo pravilno, vendar različno. Čeprav je treba odgovoriti na vse vloge, pa o tem, ali naj se ovira odpravi ali ne, še vedno odloča pristojni nacionalni organi.

3   Splošne ugotovitve

3.1

Glavna razlika v primerjavi s prvotnim predlogom je, da se ne omenja več mehanizma s posebnimi standardiziranimi dokumenti (zaveza, izjava), temveč postopek za lažje reševanje čezmejnih ovir, torej so bile zadevne ureditve ustrezno prilagojene. Predlagana je obveznost držav članic, da vzpostavijo in upravljajo čezmejne koordinacijske točke, toda ukrepi za reševanje čezmejnih težav z uporabo orodja za olajševanje čezmejnih rešitev so še vedno v pristojnosti držav članic. Poročanje o čezmejnih ovirah je močno poenostavljeno (s čezmejnimi spisi).

3.2

Ovire za čezmejne dejavnosti v EU so glavni problem pri evropskem povezovanju, saj vzpostavitev notranjega trga vpliva na prosti pretok oseb, blaga, kapitala in storitev znotraj EU ter na uporabo infrastrukture. V regijah, ki ležijo ob notranjih mejah v EU (40 obmejnih območij, ki pokrivajo 40 % ozemlja EU, v njih pa živi skoraj tretjina prebivalstva EU (5)), okoli 3,5 milijona oseb dnevno prečka notranje meje EU zaradi dela, študija in družbenih interakcij, okoli 1,7 milijona oseb pa živi v eni državi članici in dela v drugi, zato je zanje čezmejno gibanje ključno. Ocenjuje se, da se med državami članicami EU vsako leto opravi približno 1,25 milijarde potovanj, vključno s turističnimi potovanji (6).

3.2.1

Ta obseg prehajanja mej predstavlja velike izzive pri reševanju morebitnih težav v zvezi z dejavnostmi, zaradi katerih prihaja do tega čezmejnega gibanja (npr. podjetništvo, zaposlovanje, zdravstvo, izvajanje javnih storitev). Večina teh težav izhaja iz različnih nacionalnih zakonodaj ter nezdružljivih upravnih postopkov in prakse na obeh straneh meje, še posebej, kadar države članice nimajo skupnega prostorskega načrtovanja glavnih dejavnosti (gospodarskih, poslovnih, zdravstvenih, izobraževalnih, javnih storitev itd.) (7).

3.2.2

Gospodarska uspešnost je v obmejnih regijah držav članic običajno slabša kot v drugih regijah istih držav. Njihovi prebivalci veliko težje dostopajo do javnih storitev, (javnih in zasebnih) ponudnikov zdravstvenih ali izobraževalnih storitev ter poslovnih priložnosti. Celo prizadevanje (bodisi fizičnih oseb bodisi javnih organov) za čezmejno sodelovanje pri reševanju teh težav je precej oteženo zaradi različnih upravnih in pravnih sistemov na obeh straneh meje (8).

3.2.3

Glede na navedeno je EESO podprl prvotni predlog Evropske komisije iz leta 2018 kot sredstvo za oblikovanje mehanizmov tako na družbeni ravni – saj bi odprava upravnih ovir državljanom omogočila svobodno izbiro dela ter podprla razvoj infrastrukture in storitev splošnega pomena – kot tudi na ravni gospodarstva, saj bi pripomoglo k dodatnemu zmanjšanju upravnega bremena v korist delodajalcev in delavcev (9).

3.2.4

EESO je menil, da mehanizmi, ki so bili takrat na voljo za podporo obmejnim regijam (program Interreg, evropsko združenje za teritorialno sodelovanje), niso zadostovali za uvedbo pravnih in upravnih ukrepov za odpravo čezmejnih ovir.

3.2.5

Nato je Evropska komisija začela pilotno pobudo z nazivom b-rešitve, ki jo izvaja Združenje evropskih obmejnih regij. Ta inovativna pobuda v bistvu zagotavlja pravno podporo javnim organom v čezmejnih regijah pri ugotavljanju izvornih vzrokov pravnih ali upravnih ovir, ki vplivajo na njihove čezmejne interakcije, in pri iskanju možnih rešitev. Pobuda b-rešitve je izpostavila številne pravne in upravne ovire, pomanjkanje takojšnjih rešitev za čezmejne dejavnosti ter potrebo po spremembah ustreznih pravnih okvirov in podpori čezmejnemu sodelovanju (10). To potrebo v zadostni meri obravnava Evropska komisija v svojem predlogu (11).

3.2.6

Namen spremenjenega predloga Evropske komisije je vzpostaviti ravnovesje med zahtevami Parlamenta in Sveta, kar bo znatno vplivalo na potencialni učinek zakonodajne pobude, če bo sprejeta.

4   Posebne ugotovitve

4.1

Pomemben vidik predloga Komisije je v pobudi ohraniti pristop od spodaj navzgor pri začetku predlaganega postopka (tako da vsak deležnik predloži čezmejni spis). Tako lahko tisti, na katere dejansko vplivajo ovire, zaženejo proces usklajevanja in iskanja rešitev.

4.1.1

Posebnost predloga Komisije pa je, da skuša upoštevati ugovore Sveta v zvezi s prvotnim predlogom (12) in zato uporablja zakonodajno orodje uredbe (ki v skladu s členom 288 PDEU neposredno in v celoti velja za tiste, na katere je naslovljena), kar pomeni, da morajo države članice vzpostaviti ustrezno institucionalno infrastrukturo (čezmejne koordinacijske točke), vendar lahko prosto izbirajo, ali bodo to infrastrukturo uporabljale za upravljanje orodja za olajševanje čezmejnih rešitev.

4.1.2

Zaradi te posebnosti spremenjenega predloga Komisije pa ne bi smeli zanemariti tveganja, na katerega je opozoril EESO pri prvem predlogu, namreč, da bi prostovoljna uporaba predlaganega sistema lahko povzročila še večjo razdrobljenost pravne prakse in upravnih ureditev v Evropi (13).

4.2

Treba je opozoriti, da so čezmejne interakcije in uporaba čezmejnih javnih storitev v številnih morskih obmejnih regijah zaradi njihove odročnosti sicer bolj omejene, a kljub temu sodijo v regulativni okvir novega predloga Komisije. Poleg tega obstaja resno tveganje, da bi zaradi uporabe dodatne zakonodajne ureditve, kakršna se predlaga za morske meje, prišlo do prekrivanja z ureditvami za čezmejne dejavnosti, ki so vzpostavljene dvostransko ali večstransko po mednarodnem pomorskem pravu.

4.3

Znova je treba poudariti, da ni predvidena dodelitev sredstev EU državam članicam za vzpostavitev in upravljanje predlagane institucionalne infrastrukture, kar je še zlasti pomembno, ker predlog temelji na kohezijski politiki EU. EESO je že dokazal, da je to vprašanje potencialni vir težav, še posebej za manj razvite države članice. Nujno bi bilo zagotoviti financiranje iz strukturnih skladov EU za organizacijo in upravljanje predlaganih struktur in zlasti čezmejnih koordinacijskih točk (14).

4.4

Komisija v spremenjenem predlogu v bistvu predvideva vzpostavitev točk VEM, ki bi pokrivale vsa zadevna vprašanja, pri čemer lahko države članice same odločajo o obliki in vrsti čezmejnih koordinacijskih točk (vključno z obstoječimi upravnimi strukturami). Vzpostavitev teh točk je torej obvezna, odpravljanje ovir pa je prepuščeno presoji držav članic. Zato se predlaga instrument, ki bi pomagal ustvariti smiselne rešitve za te ovire.

4.5

Da ne bi spodkopali dodane vrednosti predlaganega postopka, ga torej ne bi smeli razumeti zgolj kot sredstvo za opozarjanje na probleme, ki bi jih zaznali in jih ovrednotili na podlagi podatkov, ki bi jih ob koordinaciji Komisije zbrale države članice. Opozoriti in poudariti je treba, da imajo države članice možnost, da vsebino čezmejnih ovir obravnavajo z uporabo instrumenta za reševanje (čeprav je uporaba prostovoljna).

4.6

Za boljše razumevanje delovanja novega postopka bi bilo dobro, če bi Komisija navedla več primerov čezmejnih težav in načinov za njihovo reševanje, da bi bil postopek razumljiv ter bi bilo deležnikom in državam članicam lažje razumeti njegov pomen.

4.7

Da se postopek ne bi štel za preprost in standardni proces, bi bilo hkrati smiselno omogočiti, da se predloženi čezmejni spis dopolni z dodatnimi informacijami, če v prvi oceni ni ugotovljena čezmejna ovira (pravica do ugovora).

---

(1)   Dokumentacija za neformalno ministrsko srečanje o teritorialni koheziji v času luksemburškega predsedstva.

(2)   EPRS, Mechanism to resolve legal and administrative obstacles in a cross-border context - European added value assessment (Mehanizem za reševanje pravnih in upravnih ovir v čezmejnem okviru – ocena evropske dodane vrednosti), PE 740.233 – maj 2023, str. 19: https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_STU(2023)740233

(3)   COM(2018) 373 final.

(4)   COM(2023) 790 final.

(5)  Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu – Spodbujanje rasti in kohezije v obmejnih regijah EU, COM(2017) 534 final, str. 2.

(6)   Razlaga schengenskega območja: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/schengen-area/.

(7)   http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/cooperation/european-territorial/cross-border/review/.

(8)  Sporočilo Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu – Spodbujanje rasti in kohezije v obmejnih regijah EU, COM(2017) 534 final, str. 4.

(9)  Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o mehanizmu za reševanje pravnih in upravnih ovir v čezmejnem okviru, (COM(2018) 373 final – 2018/0198 (COD)) (UL C 440, 6.12.2018, str. 124).

(10)  Evropska komisija in Združenje evropskih obmejnih regij, b-solutions: Solving Border Obstacles – A Compendium of 43 Cases (b-rešitve: reševanje ovir na mejah – zbirka 43 primerov), Urad za publikacije Evropske unije, 2020.

(11)  Evropska komisija, Spremenjeni predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o mehanizmu za reševanje pravnih in upravnih ovir v čezmejnem okviru, COM(2023) 790 final.

(12)   https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6009-2020-INIT/sl/pdf.

(13)  Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o mehanizmu za reševanje pravnih in upravnih ovir v čezmejnem okviru, (COM(2018) 373 final – 2018/0198 (COD)) ( UL C 440, 6.12.2018, str. 124).

(14)  Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o mehanizmu za reševanje pravnih in upravnih ovir v čezmejnem okviru, (COM(2018) 373 final – 2018/0198 (COD)) ( UL C 440, 6.12.2018, str. 124).