EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 7.12.2022

SWD(2022) 396 final

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK POROČILA O OCENI UČINKA

[…]

Spremni dokument

k Predlogu direktive

o harmonizaciji nekaterih vidikov insolvenčnega prava

{COM(2022) 702 final} - {SEC(2022) 434 final} - {SWD(2022) 395 final}

Potreba po ukrepanju

Namen postopkov v primeru insolventnosti je zagotoviti prenehanje ali prestrukturiranje podjetij v finančnih in gospodarskih težavah v skladu s predpisi. EU je že sprejela zakonodajo na področju insolventnosti, vendar obstoječa zakonodaja EU zajema le ukrepe pred insolventnostjo in ukrepe za odpust dolga (ki jih zajema nedavno sprejeta direktiva o prestrukturiranju in insolventnosti) ter pravila o pravu, ki se uporablja v čezmejnih primerih insolventnosti (določena v uredbi o insolventnosti). Zato se materialno insolvenčno pravo med državami članicami še vedno zelo razlikuje.

Velike razlike v nacionalnih ureditvah na področju insolventnosti so pomembna ovira za enotni kapitalski trg v EU. Predstavljajo težave za čezmejne vlagatelje, ki morajo pridobiti informacije o 27 insolvenčnih zakonodajah in biti sposobni primerjati te ureditve, da jih lahko upoštevajo pri svojih naložbenih odločitvah (tudi v zvezi s stroški kapitala). Poleg tega se nacionalne ureditve na področju insolventnosti še naprej razlikujejo po učinkovitosti, zlasti kar zadeva čas, ki je potreben za likvidacijo podjetja, in vrednost, ki jo je mogoče na koncu iztržiti. Viri podatkov, analizirani v tej oceni učinka, kažejo, da imajo postopki v nekaterih državah članicah veliko več zamud in precej manj učinkovite rezultate kot v državah EU z najuspešnejšimi postopki. To razhajanje je tesno povezano z nizko predvidljivostjo izida postopkov v primeru insolventnosti, kar povzroča višje stroške obveščanja in izobraževanja za vlagatelje ter znatno ovira čezmejne naložbe. To navsezadnje preprečuje učinkovito razporejanje kapitala in ovira razvoj unije kapitalskih trgov.

Ta pobuda sledi ukrepu 11 akcijskega načrta za unijo kapitalskih trgov iz leta 2020, v katerem se je Komisija zavezala, da bo povečala predvidljivost rezultatov čezmejnih naložb, kar zadeva postopke v primeru insolventnosti. Njen cilj je harmonizirati ciljno usmerjene vidike materialnega prava o insolventnosti podjetij (ne bank), da bi se izboljšala učinkovitost ureditev na področju insolventnosti ter da bi se zmanjšali stroški obveščanja in izobraževanja za čezmejne upnike, ki so posledica neusklajenosti. Cilj pobude je tudi olajšati čezmejne naložbe in konkurenco ter hkrati zaščititi pravilno delovanje enotnega trga, kot je določeno v členu 114 PDEU.

Zaradi različnih izhodišč, pravnih tradicij in političnih preferenc držav članic ni verjetno, da bi reforme materialnega insolvenčnega prava na nacionalni ravni, kljub nekaterim reformam, ki so se začele izvajati v zadnjih letih, privedle do zadostnega zbliževanja insolvenčnih sistemov. Za zagotovitev obravnavanja težave je zato potrebno ukrepanje na evropski ravni.

Možne rešitve

Dva sklopa možnih politik sta bila opredeljena na podlagi prispevkov skupine strokovnjakov za prestrukturiranje in insolvenčno pravo, namenske študije ter stališč deležnikov. Poleg teh virov dokazov so bili za primerjavo možnosti in oceno njihovih učinkov uporabljeni tudi podatki iz primerjalne študije, ki jo je leta 2020 izvedel Evropski bančni organ, in kazalniki Svetovne banke o poslovanju (Doing Business). Obravnavani možnosti sta možnost ciljno usmerjene harmonizacije (možnost 1) in možnost celovitejše harmonizacije (možnost 2), obe pa bi bili izvedeni z direktivo. Možnost, da se izda samo priporočilo, je bila zavrnjena, ker ni verjetno, da bi rešila ugotovljeno težavo.

Predlagani možnosti se osredotočata na tri ključne razsežnosti insolvenčnega prava: (i) poplačilo iz premoženja iz likvidirane stečajne mase, (ii) učinkovitost postopkov ter (iii) predvidljivo in pošteno porazdelitev vrednosti poplačila med upnike. Te razsežnosti zajemajo zlasti vprašanja, povezana z zahtevki za izpodbijanje pravnih dejanj, izsleditvijo premoženja, dolžnostmi in odgovornostjo direktorjev, prodajo podjetja kot delujočega podjetja v okviru postopka pre-pack, sprožilcem insolventnosti, posebno ureditvijo v primeru insolventnosti za mikro in mala podjetja, razvrstitvijo terjatev in upniškimi odbori. Možnost 2 vključuje vse elemente iz možnosti 1, dopolnjene z ambicioznejšimi ukrepi glede treh zgoraj navedenih ključnih razsežnosti.

V analizi sta možnosti ocenjeni v zvezi s tremi cilji: ali (i) omogočata višjo vrednost poplačila, (ii) vodita do krajšega trajanja postopkov v primeru insolventnosti ter (iii) zmanjšujeta pravno negotovost in stroške obveščanja. V analizi se skrbno upoštevata tudi njuna stroškovna učinkovitost in skladnost.

Učinki prednostne možnosti

Na podlagi primerjave uspešnosti in učinkovitosti je za prednostno možnost izbrana možnost 1 (ciljno usmerjena harmonizacija z direktivo). Podrobna analiza je pokazala, da bi celovitejša harmonizacija (možnost 2) prinesla večje koristi v zvezi z dvema od treh ciljev, vendar bi povzročila tudi višje stroške, zlasti glede morebitnih neskladnosti z drugimi pravnimi akti (stvarno pravo, pravo gospodarskih družb, delovno pravo). Ciljno usmerjena harmonizacija (možnost 1) bi prinesla primerljive koristi (kot možnost 2), vendar na stroškovno učinkovitejši način.

Prednostna možnost naj bi prinesla znatne gospodarske koristi za vlagatelje (upnike), podjetja, tudi MSP, in širše gospodarstvo na splošno. Upniki bodo imeli zlasti koristi od pričakovane višje vrednosti poplačila ter nižjih stroškov obveščanja in izobraževanja. Vlagatelji iz tretjih držav bodo imeli podobne koristi, zaradi česar bodo naložbe v EU zanje privlačnejše. Podjetja po vsej EU se bodo soočala z enotnejšimi ureditvami na področju insolventnosti in manjšo pravno negotovostjo glede posledic insolventnosti. Mikro in mala podjetja bodo imela neposredne koristi od vzpostavitve posebne olajšane ureditve v primeru insolventnosti, ki bo bolj sorazmerna z njihovimi potrebami.

Kvalitativna in kvantitativna ocena kaže, da bi ciljno usmerjena harmonizacija lahko privedla do znatnega zmanjšanja stroškov in skrajšanja časa poplačila. To naj bi po pričakovanjih povečalo stopnje poplačljivosti za približno 1,5 odstotne točke, kar bi ob ekstrapolaciji empiričnih ocen v ekonomskih študijah lahko privedlo do zmanjšanja stroškov financiranja za 1,5 bazične točke in povečanja sredstev čezmejnih portfeljev za približno 1,5 odstotne točke. Pri količinski opredelitvi na podlagi razpoložljivih podatkov in verjetnih predpostavk se pričakuje, da bodo neposredne in posredne koristi presegle 10 milijard EUR letno. Skupni stroški bodo po pričakovanjih omejeni (in bi večinoma bremenili države članice). Poleg tega se pričakuje, da bodo imela podjetja nekaj posrednih stroškov zaradi večje odgovornosti direktorjev. Pobuda lahko pozitivno, čeprav le rahlo, vpliva tudi na digitalizacijo, prehod na podnebno nevtralno gospodarstvo in cilje trajnostnega razvoja.