Začasna izdaja

SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA

ANDREE BIONDIJA,

predstavljeni 8. oktobra 2026(1)

Zadeva C-390/25

HUS-yhtymä

ob udeležbi

Cloudia OY,

SC Software OY

(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Korkein hallinto-oikeus (vrhovno upravno sodišče, Finska))

„ Predhodno odločanje – Javna naročila – Direktiva 2014/24 – Člen 30 – Konkurenčni dialog – Člen 67(5) – Relativni ponderji meril za oddajo javnega naročila – Opredelitev ponderjev z določitvijo razponov – Natančna določitev relativnih ponderjev v povabilu k predložitvi končnih ponudb – Uporaba razponov v obvestilu o javnem naročilu, iz katerih ni razvidno končno zaporedje meril za oddajo javnega naročila “

I.      Uvod

1.        Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Korkein hallinto-oikeus (vrhovno upravno sodišče, Finska), ki je predložitveno sodišče, se nanaša na pomembna vidika na področju javnega naročanja.

2.        Sodišče ima na podlagi tega predloga za sprejetje predhodne odločbe na eni strani priložnost, da prvič poda razlago določb Direktive 2014/24/EU,(2) ki urejajo konkurenčni dialog, to je poseben postopek javnega naročanja, ki poteka v več fazah in se običajno uporablja za tehnično, pravno ali finančno kompleksna naročila. Na drugi strani pa lahko Sodišče na podlagi tega predloga pojasni obveznost, ki jo javnim naročnikom nalaga člen 67(5) navedene direktive in v skladu s katero morajo navesti relativni ponder, ki se dodeli posameznemu merilu za oddajo javnega naročila, zlasti če se tak ponder določi z uporabo razponov. Bistvo spora v obravnavani zadevi se nanaša prav na povezavo med tema vidikoma ureditve na področju javnega naročanja, ki izhajata iz Direktive 2014/24.

3.        Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil vložen v okviru spora, katerega predmet je postopek javnega naročanja, ki ga je javni naročnik, to je lokalno združenje zdravstvenih okrožij za kraja Helsinki in Uusimaa (ki se je pozneje preimenovalo v skupino HUS-yhtymä), izvedlo v obliki konkurenčnega dialoga. Zadevno javno naročilo se je nanašalo na nakup celovitega sistema za vodenje javnih naročil in s tem povezanih izvedenskih storitev.

4.        Iz obvestila o javnem naročilu je bilo razvidno, da je nameraval javni naročnik zadevno naročilo oddati na podlagi merila ekonomsko najugodnejše ponudbe. V opisnem dokumentu, ki je bil priložen obvestilu o javnem naročilu, je bilo poleg tega pojasnjeno, da bo primerjava ponudb izvedena na način, opisan v povabilu k predložitvi končne ponudbe. V tem dokumentu je bilo prav tako navedeno, da se uporabljajo okvirna merila za oddajo javnega naročila in relativni ponderji, povezani s temi merili, ki so bili opredeljeni v obliki razponov, kakor so predstavljeni v nadaljevanju:

–        cena: od 30 do 70 %

–        funkcionalne značilnosti: od 15 do 35 %

–        strokovno znanje skupine strokovnjakov: od 15 do 35 %.

5.        Skupina HUS–yhtymä je na podlagi dialoga, ki ga je opravila s štirimi kandidati, izbranimi na podlagi prijav za sodelovanje, ki so jih predložili sodelujoči subjekti, tem kandidatom poslala povabilo k predložitvi končnih ponudb. Iz tega povabila je bilo razvidno, da so bili v zvezi z razmerjem med kakovostjo in ceno ter merili za oddajo javnega naročila uporabljeni ti končni ponderji:

„–cena 30 %

–kakovost 70 %

–        dodatne funkcionalnosti (35 točk)

–        razgovor (35 točk).“

6.        Skupina HUS-yhtymä je zadevno naročilo na podlagi odločbe o oddaji naročila in poznejše odločbe o popravku oddala družbi SC Software Oy, medtem ko je družbo Cloudia Oy imenovala za nadomestno izvajalko storitev.

7.        Družba Cloudia Oy je pri prvostopenjskem sodišču vložila tožbo zoper odločbo o oddaji javnega naročila, s katero je trdila, da razpon od 30 do 70 odstotkov, ki ga je naročnik v obvestilu o javnem naročilu določil v zvezi s ponderji meril za oddajo zadevnega naročila, zaradi svoje obsežnosti ni ustrezen. Prvostopenjsko sodišče je tožbi ugodilo in razveljavilo oddajo tega naročila. Skupina HUS-yhtymä je zoper to sodbo vložila pritožbo pri predložitvenem sodišču.

8.        Predložitveno sodišče navaja, da se v okviru zadeve, o kateri odloča, porajata dva pomisleka glede razlage. Zato je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:

„1.      Ali mora javni naročnik v okviru konkurenčnega dialoga v smislu člena 30 Direktive [2014/24] vložene ponudbe ocenjevati na podlagi meril za oddajo javnega naročila, ki so določena v obvestilu o javnem naročilu ali v opisnem dokumentu, in ponderjev, ki se nanje nanašajo, ali pa je upravičen, da v povabilu k oddaji končne ponudbe, ki ga mora po pogajanjih poslati ponudnikom, zlasti tedaj podrobneje opredeli relativne ponderje meril za oddajo naročila, ki so navedeni v obvestilu ali opisnem dokumentu, ko so bili taki ponderji navedeni v obvestilu ali opisnem dokumentu v obliki razpona v smislu člena 67(5), drugi pododstavek, Direktive [2014/24]?

2.      Če je javni naročnik v okviru konkurenčnega dialoga upravičen, da pri sestavi povabila k oddaji ponudbe podrobneje opredeliti ponderje, ki so navedeni v obvestilu ali opisnem dokumentu v obliki razpona v smislu člena 67(5), drugi pododstavek, Direktive [2014/24]: ali se lahko razpon ponderjev, ki ga javni naročnik uporablja v obravnavanem primeru v fazi izdaje obvestila o javnem naročilu, šteje za združljivega s členom 67(5), drugi pododstavek, Direktive [2014/24], če se na eni strani zlasti upošteva, da iz razpona, ki ga uporabi javni naročnik, ni razvidno končno zaporedje po pomembnosti meril za oddajo javnega naročila, ki se nanašajo na ceno in kakovost, in se na drugi strani upošteva, da se merila za oddajo javnega naročila in njihovo relativno ponderiranje navedejo v povabilu k oddaji končne ponudbe znotraj razpona, ki je bil sporočen v fazi objave obvestila o javnem naročilu?“

II.    Analiza

9.        Vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo predložitveno sodišče, se nanašata na uporabo člena 67(5) Direktive 2014/24 v posebnem okviru postopka konkurenčnega dialoga iz člena 30 te direktive.

10.      Najprej je treba opozoriti, da člen 67 Direktive 2014/24 določa splošna pravila v zvezi z merili za oddajo javnega naročila. Odstavek 5 tega člena se nanaša na obveznost javnih naročnikov, da navedejo relativne ponderje, ki jih dodelijo tem merilom. Odstavek 5 je razdeljen na tri pododstavke.

11.      Prvi pododstavek določa, da „[j]avni naročnik v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila določi relativni ponder, ki ga dodeli vsakemu merilu, izbranemu za določitev ekonomsko najugodnejše ponudbe, razen če se slednja določi samo na podlagi cene“.

12.      Drugi pododstavek določa, da se „[n]avedeni ponderji […] lahko opredelijo z določitvijo razpona z ustrezno največjo razliko“.

13.      Tretji pododstavek določa, da „[k]adar ponderjev ni mogoče navesti zaradi objektivnih razlogov, javni naročnik navede merila v padajočem zaporedju po pomembnosti“.

14.      Vprašanji za predhodno odločanje se nanašata na člen 67(5), drugi pododstavek, Direktive 2014/24 in na razpone, ki jih je skupina HUS-yhtymä določila zaradi opredelitve relativnih ponderjev meril za oddajo javnega naročila, ki jih je nameravala uporabiti. Prvo vprašanje se v bistvu nanaša na to, kdaj lahko javni naročnik v okviru postopka konkurenčnega dialoga dokončno določi relativne ponderje, ki so v obvestilu o javnem naročilu opredeljeni v obliki razponov; drugo vprašanje pa se nanaša na „ustreznost“ največje razlike, predvidene v razponih, ki jih je skupina HUS-yhtymä uporabila v zadevnem javnem naročilu.

15.      Za odgovor na ti vprašanji za predhodno odločanje je treba najprej na kratko predstaviti bistvene značilnosti postopka konkurenčnega dialoga, ki jih ureja Direktiva 2014/24.

A.      Kratka predstavitev postopka konkurenčnega dialoga

16.      Konkurenčni dialog je prilagodljiv postopek, ki je bil zasnovan za oddajo posebej kompleksnih javnih naročil. Za koristnega se je izkazal v primerih, v katerih javni naročniki ne morejo opredeliti sredstev za zadovoljitev svojih potreb ali presoditi, kaj lahko ponudi trg glede tehničnih, finančnih ali pravnih rešitev.(3) To se lahko zgodi v primeru inovativnih projektov oziroma storitev ali blaga, pri katerih so potrebna prilagoditvena ali projektna dela, kakršna se na primer izvajajo pri kompleksnih nabavah visoko razvitih proizvodov in intelektualnih storitev, kot so denimo določene storitve svetovanja.(4) Glavni cilj postopka konkurenčnega dialoga je javnim naročnikom omogočiti, da v okviru dialoga s kandidati, ki sodelujejo v postopku, ugotovijo in opredelijo najustreznejše načine za izpolnitev svojih potreb, preden jih povabijo k predložitvi končnih ponudb.

17.      Konkurenčni dialog je bil v pravo Unije prvič uveden z Direktivo 2004/18,(5) in sicer prav zaradi določitve prilagodljivega postopka, na podlagi katerega bi se javnim naročnikom zagotovilo zakonit in pregleden način za vodenje dialoga z udeleženci na trgu, kadar je to potrebno, zlasti zaradi kompleksnosti javnega naročila. S sprejetjem Direktive 2014/24 pa je postopek konkurenčnega dialoga postal del posodobljenega pravnega okvira, čeprav se prvotna logika tega postopka ni spremenila.

18.      Postopek konkurenčnega dialoga ni možnost, za katero se lahko javni naročniki odločijo po lastni presoji, ampak morajo biti za uporabo tega postopka izpolnjeni nekateri pogoji, navedeni v členu 26(4) Direktive 2014/24. Tako lahko javni naročniki konkurenčni dialog uporabijo le v naslednjih primerih: če potreb javnega naročnika ni mogoče zadovoljiti brez prilagoditve zlahka dostopnih rešitev; če gradnje, blago ali storitve, ki so predmet javnega naročila, vsebujejo zasnovne ali inovativne rešitve; če javnega naročila zaradi posebnih okoliščin, povezanih z vrsto, kompleksnostjo ali pravno in finančno strukturo predmeta javnega naročila, ni mogoče oddati brez predhodnih pogajanj; ali če tehničnih specifikacij ni mogoče dovolj natančno določiti.

19.      Postopek konkurenčnega dialoga, ki ga ureja člen 30 Direktive 2014/24, je v bistvu razdeljen na štiri faze.

20.      Prva faza, v kateri javni naročnik objavi obvestilo o javnem naročilu, se nanaša na začetek tega postopka. V takem obvestilu o javnem naročilu ali opisnem dokumentu so navedeni in opredeljeni potrebe in zahteve javnega naročnika ter pogoji in izbrana merila za oddajo javnega naročila.(6) Za sodelovanje v postopku konkurenčnega dialoga se lahko prijavi vsak gospodarski subjekt, ki izpolnjuje pogoje za sodelovanje.(7)

21.      V drugi fazi, ki pomeni samo jedro tega postopka, se opravi dialog v pravem pomenu besede. Javni naročnik izbranim gospodarskim subjektom najprej sočasno in v pisni obliki posreduje povabilo k sodelovanju v dialogu,(8) katerega vsebina je določena v Prilogi IX k Direktivi 2014/24.

22.      Javni naročnik nato začne dialog z izbranimi kandidati, katerega cilj je ugotoviti in opredeliti najustreznejše načine za izpolnitev njegovih potreb. Ta dialog se lahko nanaša na vse vidike javnega naročila. Dialog se lahko izvaja v zaporednih fazah, da se s postopnim izločanjem zmanjša število rešitev, pri čemer pa se v vsakem primeru uporabijo merila za oddajo, določena v obvestilu o javnem naročilu ali opisnem dokumentu.(9)

23.      Javni naročnik v okviru dialoga zagotovi enako obravnavo vseh udeležencev, pri čemer zlasti velja, da informacij ne sme nuditi diskriminatorno, zaradi česar bi lahko nekateri udeleženci imeli prednost pred drugimi.(10) Med dialogom velja tudi načelo zaupnosti: javni naročnik namreč brez soglasja kandidata drugim udeležencem ne sme razkriti predlaganih rešitev ali drugih zaupnih informacij, ki mu jih sporoči ta kandidat.(11) Dialog se nadaljuje, dokler javni naročnik ne najde ene ali več rešitev, ki lahko izpolnijo njegove potrebe.(12)

24.      V tretji fazi javni naročnik najprej objavi, da je dialog zaključen, nato pa preostalim ponudnikom pošlje povabilo k predložitvi končnih ponudb na podlagi rešitev, opredeljenih med dialogom.(13)

25.      Nazadnje se izvede še četrta faza, v kateri se prejete ponudbe preučijo na podlagi meril za oddajo javnega naročila iz obvestila o javnem naročilu ali opisnega dokumenta,(14) ki ji sledi končna oddaja naročila.

B.      Prvo vprašanje za predhodno odločanje

26.      Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem za predhodno odločanje sprašuje, ali je treba člena 30 in 67(5), drugi pododstavek, Direktive 2014/24 razlagati tako, da ima javni naročnik, ki je relativne ponderje meril za oddajo javnega naročila v obvestilu o javnem naročilu ali v opisnem dokumentu opredelil v obliki razponov, v okviru postopka konkurenčnega dialoga možnost, da te relativne ponderje dokončno določi v pozivu k predložitvi končnih ponudb, ki ga po opravljenem dialogu pošlje udeležencem, ki sodelujejo v tem postopku.

27.      Kot je bilo že navedeno, člen 67(5), prvi in drugi pododstavek, Direktive 2014/24 omogoča, da se v dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila navede relativni ponder meril za oddajo javnega naročila, da bi se tako določila ekonomsko najugodnejša ponudba, pri čemer je mogoče uporabiti razpon z ustrezno največjo razliko.

28.      Glede na samo naravo konkurenčnega dialoga je uporaba razponov v takem postopku še posebej primerna. Konkurenčni dialog namreč že po naravi pomeni, da imajo javnim naročnikom, kot je bilo že navedeno, precejšnjo stopnjo prožnosti, in sicer zato, ker ti tovrsten postopek uporabijo v primerih, v katerih še ne morejo natančno opredeliti sredstev za zadovoljitev svojih potreb.

29.      V tem okviru imajo javni naročniki, ki lahko uporabijo razpone vrednosti z ustrezno največjo razliko, ne da bi jim bilo treba vnaprej določiti natančno vrednost relativnih ponderjev, široko polje proste presoje in visoko stopnjo prožnosti pri opredelitvi podrobnih pravil za uporabo meril za oddajo javnega naročila. Ti razponi, če so ustrezni, pa udeležencem obenem zagotavljajo dovolj natančen okvir, da se lahko seznanijo z bistvenimi elementi ocenjevanja, ki je podlaga za oddajo javnega naročila.

30.      V zvezi s časovnim okvirom, v katerem je treba navesti relativne ponderje, ki se določijo v obliki razponov, je treba opozoriti, da iz Priloge IX k Direktivi 2014/24 in zlasti iz točke 1(e) te priloge, ki jo je treba obravnavati v povezavi z zadnjim stavkom člena 30(2) in členom 54 te direktive, nedvoumno izhaja, da morajo biti relativni ponderji meril za oddajo javnega naročila navedeni v obvestilu o javnem naročilu ali pa v povabilu k potrditvi interesa, tehničnih specifikacijah ali opisnem dokumentu.

31.      To med drugim izhaja tudi iz sodne prakse Sodišča, v skladu s katero obveznost naročnikov, da v javnem razpisu ali razpisni dokumentaciji navedejo „relativni ponder“ vsakega od meril za oddajo javnega naročila, pomeni, da morajo biti pravila o ponderiranju jasno določena ob začetku postopka oddaje naročila, zaradi česar naročnik načeloma ne more uporabiti pravil o ponderiranju, o katerih ni poprej obvestil ponudnikov.(15)

32.      Tako je jasno, da je treba relativne ponderje, določene v obliki razponov, v skladu z načeloma preglednosti in enakega obravnavanja navesti ob začetku postopka konkurenčnega dialoga.

33.      Če pa se javni naročnik odloči za uporabo razponov, Direktiva 2014/24 ne vsebuje nobenega pojasnila glede tega, v kateri fazi postopka javnega naročanja in, natančneje, v kateri fazi zapletenega postopka konkurenčnega dialoga mora take relativne ponderje dokončno določiti.

34.      V zadevi, o kateri odloča predložitveno sodišče, so bili ti ponderji dokončno določeni ob koncu dialoga, opravljenega z izbranimi udeleženci, in sicer v povabilu k predložitvi končnih ponudb.

35.      V zvezi s tem je treba navesti, da je cilj tega dialoga ugotoviti in opredeliti načine, ki javnemu naročniku omogočajo, da v čim večji meri izpolni svoje potrebe. Javni naročnik lahko v tem okviru z izbranimi udeleženci strukturirano razpravlja o vseh vidikih javnega naročila, cilj teh razprav pa je, da se med dialogom natančneje opredelijo informacije, navedene v tem naročilu. Udeleženci namreč končne ponudbe predložijo šele po koncu dialoga, ko je javni naročnik že našel eno ali več rešitev, ki lahko izpolnijo njegove potrebe.

36.      Iz navedenega izhaja, da je treba javnemu naročniku med konkurenčnim dialogom, ki se konča šele, ko se najde ustrezna rešitev, omogočiti, da ohrani prožnost, ki se mu v okviru postopka konkurenčnega dialoga zagotavlja prav zaradi opredelitve take rešitve. Zato dokončna določitev relativnih ponderjev meril za oddajo javnega naročila, ki se opredelijo v obliki razponov, v tej fazi ni nujno potrebna. Če bi namreč moral javni naročnik te ponderje dokončno določiti pred koncem samega dialoga, bi to lahko omejilo prožnost, ki mu jo zagotavlja zadevni postopek, ali celo privedlo do tega, da bi postala brezpredmetna.

37.      Ko pa se konkurenčni dialog konča in so možne rešitve dokončno opredeljene, lahko javni naročnik določi končne relativne ponderje meril za oddajo javnega naročila v obliki že navedenih razponov, tako da jih lahko preostali udeleženci v dialogu upoštevajo pri pripravi končnih ponudb.

38.      Taka razlaga upoštevnih določb med drugim zagotavlja tudi skladnost z načelom enakega obravnavanja(16) in spoštovanje zahteve po preglednosti, ki izhaja iz tega načela(17).

39.      Na podlagi navedenih preudarkov menim, da je treba na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti tako: člena 30 in 67(5), drugi pododstavek, Direktive 2014/24 je treba razlagati tako, da ne nasprotujeta temu, da se javnemu naročniku, ki je relativne ponderje meril za oddajo javnega naročila v obvestilu o javnem naročilu ali v opisnem dokumentu opredelil v obliki razponov, v okviru postopka konkurenčnega dialoga omogoči, da te relativne ponderje dokončno določi v povabilu k predložitvi končnih ponudb, ki ga je treba po opravljenem dialogu poslati udeležencem, ki so sodelovali v tem postopku.

C.      Drugo vprašanje za predhodno odločanje

40.      Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem za predhodno odločanje sprašuje, ali je treba člen 67(5), drugi pododstavek, Direktive 2014/24 v povezavi s členom 30 te direktive razlagati tako, da lahko javni naročnik v okviru postopka konkurenčnega dialoga v obvestilu o javnem naročilu uporabi razpone relativnih ponderjev meril za oddajo javnega naročila, iz katerih ni razvidno, kakšno je končno zaporedje teh meril, če se upošteva, da so merila za oddajo javnega naročila in relativni ponderji, povezani s temi merili, v povabilu k predložitvi končnih ponudb navedeni znotraj razpona, sporočenega v obvestilu o javnem naročilu.

41.      Predložitveno sodišče to vprašanje za predhodno odločanje postavlja v okoliščinah, v katerih je javni naročnik v postopku javnega naročanja, ki je predmet zadeve, o kateri odloča to sodišče, za opredelitev relativnih ponderjev meril za oddajo javnega naročila uporabil razpone, s katerimi je, kakor je razvidno iz točke 4 teh sklepnih predlogov, določil, da za ceno velja razpon od 30 do 70 % ter da se za kakovost uporabljata dva razpona, in sicer od 15 do 35 % za funkcionalne značilnosti in od 15 do 35 % za strokovno znanje skupine strokovnjakov.

42.      Zaradi uporabe navedenih razponov torej ob objavi obvestila o javnem naročilu ni bilo mogoče določiti zaporedja meril za oddajo javnega naročila glede na njihovo pomembnost in, natančneje, zaporedja med ceno ali meriloma v zvezi s kakovostjo, ki bi odločilno vplivalo na odločitev o končni oddaji zadevnega naročila. Uporaba takih razponov je namreč omogočala nešteto število možnosti znotraj dveh skrajnih primerov: v prvem bi po dokončni določitvi relativnih ponderjev veljalo razmerje, v katerem bi cena prispevala 70 %, kakovost pa 30 %; v drugem primeru – ki je dejansko obveljal – pa bi kakovost prispevala 70 %, cena pa le 30 % vseh točk.

43.      V tem okviru menim, da je treba za to, da bi se preverilo, ali je uporaba tovrstnih razponov v okviru postopka konkurenčnega dialoga združljiva s členom 67(5), drugi pododstavek, Direktive 2014/24, kakor se predlaga z drugim vprašanjem za predhodno odločanje, najprej podati razlago te določbe, da bi se ugotovilo, ali ta na splošno dopušča, da se relativni ponderji meril za oddajo javnega naročila določijo v obliki razponov, iz katerih ni razvidno, kakšno je končno zaporedje teh meril. Nato pa je treba še preveriti, ali je poseben pristop glede na posebne značilnosti postopka konkurenčnega dialoga, ki je del posebnega okvira postopka javnega naročanja, dejansko upravičen.

1.      Razlaga člena 67(5), drugi pododstavek

44.      Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le izraze iz te določbe glede na njihov običajen pomen v vsakdanjem jeziku, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je,(18) po potrebi pa tudi zgodovino nastanka te ureditve.(19)

45.      Z jezikovnega vidika je treba ugotoviti, da člen 67(5), drugi pododstavek, Direktive 2014/24 določa, da se lahko relativni ponderji meril za oddajo javnega naročila opredelijo z določitvijo razpona z ustrezno največjo razliko med skrajnima vrednostma.(20)

46.      Na podlagi jezikovne analize ni mogoče dokončno pojasniti, ali je treba pri opredelitvi relativnih ponderjev meril za oddajo javnega naročila v obliki razponov obvezno navesti tudi končno zaporedje teh meril.

47.      Po eni strani namreč pojem „relativni ponder“ sam po sebi še ne pomeni, da je treba nujno določiti končno zaporedje dejavnikov, ki se upoštevajo pri oddaji javnega naročila.

48.      S terminološkega vidika je treba ugotoviti, da je ponderiranje v statistiki postopek (imenovan tudi tehtanje), s katerim se izračuna povprečje, na podlagi katerega se vsakemu dejavniku nato dodeli koeficient (imenovan utež oziroma ponder), ki odraža relativno pomembnost tega dejavnika v primerjavi z drugimi dejavniki. Ker je tak ponder „relativen“, je jasno, da mora omogočiti določitev razmerja med vsemi upoštevanimi dejavniki glede na njihovo pomembnost. Če se ponderji opredelijo v obliki razponov, na podlagi katerih je mogoče vsaj delno določiti zaporedje teh dejavnikov glede na njihovo pomembnost, pa to še ne pomeni nujno, da je tako zaporedje celovito in nedvoumno. Odvisno je namreč od načina, na katerega so ti razponi opredeljeni.

49.      Če se razponi ne prekrivajo (na primer: A = 40–50 %, B = 25–35 %, C = 15–20 %), je končno zaporedje različnih dejavnikov glede na njihovo pomembnost zajeto s temi razponi. Če pa se razponi prekrivajo, kakor v primeru razponov, navedenih v zadevnem obvestilu o javnem naročilu (na primer: A = 30–50 %, B = 25–45 %, C = 10–30 %), potem je mogoče končno zaporedje dejavnikov z gotovostjo ugotoviti šele, ko so končne vrednosti v okviru teh razponov dokončno določene.

50.      Po drugi strani pa člen 67(5), drugi pododstavek, Direktive 2014/24 določa, da mora biti razlika med najnižjo in najvišjo vrednostjo razpona „ustrezna“. Vendar v Direktivi 2014/24 ni pojasnjeno – kar je po mojem mnenju namerno – kaj ta „ustrezna“ razlika dejansko pomeni, zaradi česar je razlaga tega pojma, ki jo mora na koncu podati Sodišče, odvisna od vsakega posameznega primera.

51.      V tem okviru je treba torej opraviti sistematično in teleološko analizo člena 67(5), drugi pododstavek, Direktive 2014/24, da bi se ugotovilo, ali ta določba dopušča, da se relativni ponderji meril za oddajo javnega naročila navedejo v obliki razponov, ki ne omogočajo vnaprejšnje določitve končnega zaporedja meril.

52.      V zvezi s tem je treba s sistematičnega vidika ugotoviti, da je zadevna določba del člena 67(5) Direktive 2014/24, ki je, kot je bilo navedeno v točkah od 10 do 13 teh sklepnih predlogov, sestavljen iz treh pododstavkov. Prvi pododstavek določa načelno obveznost, v skladu s katero morajo javni naročniki navesti relativni ponder, ki ga dodelijo vsakemu merilu za oddajo javnega naročila.

53.      Iz uvodne izjave 90 Direktive 2014/24 in iz sodne prakse Sodišča je razvidno, da ta obveznost ustreza zahtevi po zagotavljanju spoštovanja načela enakega obravnavanja in obveznosti preglednosti, ki izhaja iz tega načela. Namen prvonavedene obveznosti je namreč vsakemu gospodarskemu subjektu, ki sodeluje v postopku javnega naročanja, omogočiti, da je ustrezno obveščen o merilih in ureditvi, ki se bodo uporabljali pri določanju ekonomsko najugodnejše ponudbe. Ta obveznost odraža dolžnost javnih naročnikov iz člena 18(1) Direktive 2014/24, da gospodarske subjekte obravnavajo enako in nediskriminatorno ter da delujejo transparentno.(21)

54.      Drugi pododstavek navedenega člena 67(5) oziroma določba, katere razlago je treba podati, javnim naročnikom omogoča, da relativni ponder opredelijo z določitvijo razpona, s čimer jim zagotavlja določeno mero prožnosti. Ta možnost ni pogojena s kakršno koli zahtevo glede primernosti. Javni naročnik lahko razpone uporabi, ko se mu to zdi primerno, pri čemer pa mora izpolniti le en pogoj, in sicer določiti razpon „z ustrezno največjo razliko“. Kot je bilo že navedeno, v Direktivi 2014/24 sicer ni pojasnjeno, kakšen je pomen besedne zveze „ustrezna največja razlika“, vendar je jasno, da mora biti ta povezana s ciljem obveznosti navedbe relativnih ponderjev, ki se, kot izhaja iz prejšnje točke teh sklepnih predlogov, nanaša na zahtevo po zagotavljanju spoštovanja načela enakega obravnavanja in obveznosti preglednosti, ki izhaja iz tega načela.

55.      Tretji pododstavek, ki ga je treba razlagati ob upoštevanju uvodne izjave 90, pa določa, da lahko javni naročniki od obveznosti navedbe relativnih ponderjev meril za oddajo javnega naročila odstopajo le, če ponderjev ni mogoče določiti vnaprej, zlasti zaradi kompleksnosti javnega naročila. Tako odstopanje od obveznosti vnaprejšnje navedbe ponderjev pa mora biti ustrezno utemeljeno in obrazloženo. V tem je primeru poleg tega nujno, da javni naročniki merila za oddajo javnega naročila v vsakem primeru navedejo v padajočem zaporedju po pomembnosti.

56.      Glede na sistematiko člena 67(5) Direktive 2014/24 se torej zdi, da je navedba padajočega zaporedja meril za oddajo javnega naročila glede na njihovo pomembnost omejitev, ki se ne sme prekoračiti in ki je nujna, da se zagotovi minimalna raven spoštovanja načel enakega obravnavanja in preglednosti za kandidate, ki jim je treba omogočiti, da se predhodno seznanijo s pomembnostjo meril za oddajo javnega naročila. Če relativnih ponderjev teh meril iz objektivnih in utemeljenih razlogov ni mogoče navesti, pa Direktiva 2014/24 določa, da je treba navesti vsaj padajoče zaporedje po pomembnosti teh meril.

57.      Če torej navedba padajočega zaporedja meril za oddajo javnega naročila glede na njihovo pomembnost pomeni neprekoračljivo omejitev polja proste presoje, ki ga imajo javni naročniki pri izpolnjevanju obveznosti, v skladu s katero morajo kandidate vnaprej seznaniti s pomembnostjo posameznih meril za oddajo javnega naročila, potem iz tega nujno izhaja, da je treba to omejitev upoštevati tudi pri navedbi relativnih ponderjev teh meril v obliki razponov. V tem okviru menim, da ne bi bilo logično, da bi se na podlagi odstopanja, ki ga je mogoče izjemoma in v skrajnem primeru uporabiti v skladu s tretjim pododstavkom – in v zvezi s katerim je izrecno določena obveznost ustrezne utemeljitve in obrazložitve – vzpostavila ureditev, ki je strožja od splošnejšega pravila iz drugega pododstavka in v večji meri omejuje polje proste presoje, ki ga imajo javni naročniki. Po drugi strani pa je obveznost opredelitve razponov z „ustrezno“ razliko namenjena prav temu, da se javnim naročnikom prepreči, da bi določili ponderje, ki so tako ohlapni, da ponudniki na samem začetku ne morejo razbrati, kakšna je relativna pomembnost posameznega merila za oddajo javnega naročila.

58.      Zdi se, ta tako razlago zadevne določbe med drugim potrjuje tudi zgodovina njenega nastanka. V zvezi s tem je treba navesti, da je bila določba, ki jo zdaj vsebuje člen 67(5) Direktive 2014/24, v zakonodajo Unije na področju javnega naročanja uvedena s členom 53(2) Direktive 2004/18. Iz zgodovine nastanka te direktive(22) je razvidno, da je bila obveznost navedbe relativnih ponderjev meril za oddajo javnega naročila uvedena prav zaradi omejitve polja proste presoje, za katerega se je štelo, da je pretirano, in ki so ga javni naročniki imeli zgolj na podlagi obveznosti, ki je veljala pred začetkom veljavnosti te določbe, v skladu s katero so morali v specifikacijah ali razpisu za oddajo javnega naročila navesti merila za oddajo, ki so jih nameravali uporabiti, „po možnosti v zaporedju od bolj pomembnega k manj pomembnemu“(23). Iz navedenega nedvomno izhaja, da pravilo iz tretjega pododstavka, s katerim se omejuje polje proste presoje, ki ga imajo javni naročniki, ne more biti strožje od pravila iz drugega pododstavka.

59.      Po drugi strani pa s povsem teleološkega vidika menim, da bi to, da bi se javnim naročnikom dopustilo, da v obvestilu o javnem naročilu uporabijo razpone, na podlagi katerih bi lahko pozneje spremenili odločitev v zvezi z zaporedjem meril za oddajo javnega naročila glede na njihovo pomembnost, pomenilo kršitev načel enakega obravnavanja in preglednosti, ki ju morajo javni naročniki v skladu s členom 18 Direktive 2014/24 spoštovati skozi celoten postopek oddaje javnega naročila,(24) pri čemer je treba ponovno opozoriti, kot je navedeno že v točki 55 teh sklepnih predlogov, da je člen 67(5) Direktive 2014/24 namenjen prav zagotavljanju spoštovanja teh načel.

60.      Če bi se namreč dopustila uporaba razponov, iz katerih ni mogoče razbrati relativnega zaporedja meril glede na njihovo pomembnost, bi se javnim naročnikom omogočilo, da merilom za oddajo javnega naročila v okviru ocenjevanja ponudb dodelijo določen ponder in tako določijo relativno vrednost, s katero pa ponudniki ne bi bili seznanjeni. S tem bi se naročnikom omogočilo, da enemu ali več merilom dodelijo pomen, ki ga ni mogoče predvideti niti v fazi po odpiranju ponudb, zaradi česar bi lahko določeni ponudbi dali prednost pred ostalimi.(25)

61.      Poleg tega iz sodne prakse Sodišča jasno izhaja ne le, da mora biti relativni ponder vsakega od meril za oddajo jasno določen ob začetku postopka oddaje naročila, tako da lahko ponudniki objektivno ugotovijo, kakšen dejanski pomen bo naročnik pripisal enemu merilu za oddajo glede na drugo pri njihovem poznejšem ocenjevanju, ampak tudi, da se relativni ponderji meril za oddajo skozi ves postopek ne smejo spreminjati.(26)

62.      Sodišče je razsodilo, da je mogoče od tega strogega pristopa odstopati le v primeru uporabe podmeril za oddajo javnega naročila, če so pri tem izpolnjene zahteve, namenjene varstvu načela enakega obravnavanja in obveznosti preglednosti, ki izhaja iz tega načela.(27)

63.      Po mojem mnenj iz navedenih preudarkov izhaja, da člen 67(5), drugi pododstavek, Direktive 2014/24 ne dopušča, da se relativni ponderji meril za oddajo javnega naročila navedejo v obliki razponov, na podlagi katerih ni mogoče vnaprej določiti, kakšno bo končno zaporedje teh meril. Za take razpone torej ni mogoče šteti, da so „ustrezni“ v smislu te določbe.

2.      Uporaba člena 67(5), drugi pododstavek, Direktive 2014/24 v posebnem okviru konkurenčnega dialoga

64.      Vseeno pa je treba preveriti, ali je poseben pristop v zvezi z uporabo člena 67(5), drugi pododstavek, Direktive 2014/24 glede na posebne značilnosti postopka konkurenčnega dialoga, ki so bile predstavljene v točkah od 16 do 25 teh sklepnih predlogov, v okviru tega postopka oddaje javnega naročila dejansko upravičen.

65.      Iz navedenih točk teh sklepnih predlogov je razvidno, da postopek oddaje javnega naročila na podlagi konkurenčnega dialoga, s katerim se uresničuje poseben cilj, to je javnim naročnikom omogočiti, da v okviru dialoga s kandidati, ki sodelujejo v tem postopku, ugotovijo in opredelijo najustreznejše načine za izpolnitev svojih potreb, preden jih povabijo k predložitvi končnih ponudb, v primerjavi z drugimi postopki javnega naročanja pomeni, da se javnim naročnikom prizna določeno polje proste presoje.

66.      Kot je bilo že navedeno, se javni naročniki za uporabo tovrstnega postopka odločajo takrat, ko ne morejo opredeliti načinov za izpolnitev svojih potreb, ali oceniti rešitev, ki jih lahko ponudi trg in ki ustrezajo njihovim tehničnim, finančnim ali pravnim potrebam. Natančneje, javni naročniki se v okviru dialoga, značilnega za konkurenčni dialog, odločajo glede na funkcionalnosti, ki jih želijo zagotoviti, ali storitve, ki jih želijo vzpostaviti. V takih okoliščinah ni izključeno, da javni naročnik zato, ker že na samem začetku ne more vnaprej določiti načinov, na katere bi lahko v konkretnem primeru izpolnil svoje potrebe, sprva ne more natančno določiti niti ponderjev, ki se bodo uporabljali za merila za oddajo javnega naročila.

67.      V tem okviru se postavlja vprašanje glede obsega polja proste presoje, ki ga je treba javnim naročnikom priznati v zvezi s temi ponderji.

68.      Člen 67(5), drugi pododstavek, v skladu s katerim je mogoče relativne ponderje opredeliti v obliki razponov, nedvomno dopušča možnost, da ponderji vnaprej niso natančno določeni, in posledično zagotavlja široko polje proste presoje. Kot je bilo že navedeno, je treba pojem „ustrezna“ razlika v okviru konkurenčnega dialoga razlagati široko. Vendar navedenega polja proste presoje ni mogoče razširiti do te mere, da bi javnim naročnikom omogočalo, da meril za oddajo javnega naročila v nasprotju s tretjim pododstavkom te določbe ne navedejo v padajočem zaporedju glede na njihovo pomembnost.

69.      V zvezi s tem ugotavljam, prvič, da Direktiva 2014/24 ne vsebuje nobene posebne določbe, ki bi v tem posebnem okviru postopka oddaje javnega naročila na podlagi konkurenčnega dialoga urejala kakršno koli odstopanje oziroma drugačno ali posebno uporabo pravil iz člena 67(5) te direktive. Člen 67(5) Direktive 2014/24 določa splošna pravila in se v celoti uporablja za vse postopke javnega naročanja iz te direktive.

70.      Drugič, iz člena 30(3), drugi pododstavek, Direktive 2014/24 nedvoumno izhaja, da morajo javni naročniki v okviru konkurenčnega dialoga skozi celoten postopek spoštovati načeli enakega obravnavanja in preglednosti.

71.      Ti načeli je sicer treba spoštovati in uporabljati ob upoštevanju posebnosti postopka javnega naročanja na podlagi konkurenčnega dialoga, ki že po naravi zagotavlja široko polje proste presoje, vendar iz točk od 59 do 61 teh sklepnih predlogov izhaja, da bi to, da bi se javnim naročnikom omogočilo, da zaporedje meril za oddajo javnega naročila glede na njihovo pomembnost spremenijo v trenutku, ko se seznanijo z rešitvami, ki jih predlagajo različni udeleženci, lahko pomenilo kršitev načela enakega obravnavanja ponudnikov, kar bi veljalo tudi v okviru konkurenčnega dialoga.

72.      Iz navedenega po mojem mnenju izhaja, da se člen 67(5), drugi pododstavek, Direktive 2014/24, katerega razlaga je bila podana v točki 63 teh sklepnih predlogov, kljub širokemu polju proste presoje, ki ga imajo javni naročniki v okviru postopka konkurenčnega dialoga, v celoti uporablja tudi za ta postopek javnega naročanja.

73.      Nazadnje je treba opozoriti, da se zdi, da zadnji stavek drugega vprašanja za predhodno odločanje, iz katerega izhaja, da so bila merila za oddajo javnega naročila in relativni ponderji, povezani s temi merili, v povabilu k predložitvi končnih ponudb iz obravnavane zadeve navedeni znotraj razpona, sporočenega v obvestilu o javnem naročilu, za odgovor na to vprašanje sploh ni upošteven. Morebitna navedba meril za oddajo javnega naročila ali končnih vrednosti relativnih ponderjev, povezanih s temi merili, v povabilu k predložitvi končnih ponudb, ki ne bi bila v skladu z informacijami in razponi, navedenimi v obvestilu o javnem naročilu, bi namreč pomenila kršitev načel enakega obravnavanja in preglednosti ter kršitev člena 67(5), drugi pododstavek, Direktive 2014/24.

74.      Skratka, na podlagi navedenih preudarkov menim, da je treba na drugo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti tako: člen 67(5), drugi pododstavek, Direktive 2014/24 v povezavi s členom 30 te direktive je treba razlagati tako, da javni naročnik v okviru postopka konkurenčnega dialoga v obvestilu o javnem naročilu ne sme uporabiti razponov relativnih ponderjev meril za oddajo javnega naročila, iz katerih ni razvidno, kakšno je končno zaporedje teh meril.

III. Predlog

75.      Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanji, ki ju je postavilo Korkein hallinto-oikeus (vrhovno upravno sodišče, Finska), odgovori:

1.      Člena 30 in 67(5), drugi pododstavek, Direktive 2014/24/EU je treba razlagati tako, da ne nasprotujeta temu, da se javnemu naročniku, ki je relativne ponderje meril za oddajo javnega naročila v obvestilu o javnem naročilu ali v opisnem dokumentu opredelil v obliki razponov, v okviru postopka konkurenčnega dialoga omogoči, da te relativne ponderje dokončno določi v povabilu k predložitvi končnih ponudb, ki ga je treba po opravljenem dialogu poslati udeležencem, ki so sodelovali v tem postopku.

2.      Člen 67(5), drugi pododstavek, Direktive 2014/24 v povezavi s členom 30 te direktive je treba razlagati tako, da javni naročnik v okviru postopka konkurenčnega dialoga v obvestilu o javnem naročilu ne sme uporabiti razponov relativnih ponderjev meril za oddajo javnega naročila, iz katerih ni razvidno, kakšno je končno zaporedje teh meril.

1      Jezik izvirnika: italijanščina.

2      Direktiva 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL 2014, L 94, str. od 65 do 242).

3      Glej uvodno izjavo 42 Direktive 2014/24.

4      Glej uvodni izjavi 42 in 43 Direktive 2014/24.

5      Direktiva 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132). Glej zlasti člen 29 te direktive.

6      Glej člen 30(1), prvi pododstavek, in (2) Direktive 2014/24.

7      Glej člen 30(1), prvi pododstavek, Direktive 2014/24.

8      Glej člen 30(1), tretji pododstavek, in člen 54 Direktive 2014/24.

9      Člen 30(4) Direktive 2014/24.

10      Člen 30(3), drugi pododstavek, Direktive 2014/24.

11      Člen 30(3), tretji pododstavek, Direktive 2014/24.

12      Člen 30(5) Direktive 2014/24.

13      Člen 30(6) Direktive 2014/24.

14      Člen 30(7) Direktive 2014/24.

15      Glej v tem smislu v zvezi s členom 53(2) Direktive 2004/18 sodbo z dne 14. julija 2016, TNS Dimarso (C-6/15, EU:C:2016:555, točki 24 in 25 ter navedena sodna praksa).

16      Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da to načelo zahteva, da imajo vsi ponudniki pri postavljanju pogojev svojih ponudb enake možnosti, in torej zahteva, da za vse konkurente veljajo enaki pogoji. Glej med drugim sodbo z dne 11. julija 2019, Telecom Italia (C-697/17, EU:C:2019:599, točka 33 in navedena sodna praksa).

17      V skladu z ustaljeno sodno prakso je namen te zahteve predvsem zagotoviti, da se lahko vsak zainteresirani gospodarski subjekt odloči, da bo sodeloval na javnih razpisih na podlagi vseh upoštevnih informacij, ter zagotoviti, da ne obstaja nevarnost dajanja prednosti in samovoljnega delovanja javnega naročnika. Glej med drugim sodbo z dne 4. aprila 2019, Allianz Vorsorgekasse (C-699/17, EU:C:2019:290, točka 62 in navedena sodna praksa).

18      Glej med drugim sodbo z dne 15. januarja 2026, AVR-Afvalverwerking (C‑692/23, EU:C:2026:4, točka 37 in navedena sodna praksa).

19      Glej med drugim sodbo z dne 15. januarja 2026, AVR-Afvalverwerking (C-692/23, EU:C:2026:4, točka 37 in navedena sodna praksa).

20      Glej med drugim sodbo z dne 22. aprila 2015, Drukarnia Multipress (C‑357/13, EU:C:2015:253, točka 22 in navedena sodna praksa).

21      Glej v zvezi s členom 53(2) Direktive 2004/18 sodbo z dne 14. julija 2016, TNS Dimarso (C-6/15, EU:C:2016:555, točka 21).

22      Glej obrazložitveni memorandum k predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil blaga, storitev in gradenj (COM/2000/275 Def) (UL 2001, E29, z dne 30. januarja 2001, str. 11). Glej zlasti točki 6.2 in 6.3.

23      Glej v zvezi s tem sklepne predloge, ki jih je generalni pravobranilec P. Mengozzi predstavil v zadevi TNS Dimarso (C-6/15, EU:C:2016:160, točka 22).

24      Glej v zvezi s tem med drugim nedavno sodbo z dne 5. marca 2026, AESTE (C-210/24, EU:C:2026:145, točka 52 in navedena sodna praksa).

25      V zvezi s tem glej tudi navedeni obrazložitveni memorandum k predlogu direktive (COM/2000/275 Def), točka 6.2, in pojasnila Evropske komisije o konkurenčnem dialogu (dokument CC/2005/04, str. 7, zadnji odstavek).

26      Glej v zvezi s členom 53(2) Direktive 2004/18 sodbo z dne 14. julija 2016, TNS Dimarso (C-6/15, EU:C:2016:555, točka 25).

27      Sodišče je dopustilo, da lahko naročnik po izteku roka za predložitev ponudb določi koeficiente ponderiranja za podmerila, ki v bistvu ustrezajo merilom, s katerimi so bili ponudniki predhodno seznanjeni, pod tremi pogoji, in sicer, da ta ex post določitev, prvič, ne spreminja meril za oddajo javnega naročila, ki so določena v razpisni dokumentaciji ali v obvestilu o javnem naročilu, drugič, ne vsebuje elementov, ki bi, če bi bili znani ob pripravi ponudb, lahko vplivali na to pripravo, in, tretjič, ni bila sprejeta ob upoštevanju elementov, ki bi lahko diskriminatorno učinkovali na enega od ponudnikov. Glej sodbo z dne 14. julija 2016, TNS Dimarso (C-6/15, EU:C:2016:555, točka 26 in navedena sodna praksa).