1.

Direktiva o kakovosti zunanjega zraka ( 2 ) določa mejne vrednosti za nekatera onesnaževala zunanjega zraka in zahteva, da države članice v primeru preseganja pripravijo načrte za kakovost zraka, da bo obdobje preseganja čim krajše.

2.

Sodišče je v sodbi z dne 5. aprila 2017, Komisija/Bolgarija (C‑488/15, EU:C:2017:267), ugotovilo, da so bile na vseh območjih in v vseh aglomeracijah Bolgarije sistematično in trajno kršene mejne vrednosti finih delcev (PM10, to pomeni delcev do velikosti 10 μm) in da pristojni organi tudi niso pripravili zadostnih načrtov za kakovost zraka za prenehanje te kršitve.

3.

Komisija v obravnavanem postopku predlaga, naj se ugotovi, da Bolgarija ni izvršila sodbe. Do izvršitve sodbe v celoti predlaga naložitev pavšalnega zneska in dnevne denarne kazni.

4.

Pri tej zadevi se postavljajo nova vprašanja glede dopustnosti take tožbe, saj Komisija v svojem pozivu k predložitvi pripomb ni očitala nobenega preseganja mejnih vrednosti od izdaje navedene sodbe naprej. Poleg tega je treba razjasniti, v kakšnem obsegu lahko Komisija neodvisno od očitka preseganja mejnih vrednosti od sodbe naprej graja kakovost bolgarskih načrtov za kakovost zraka in na podlagi katerih meril je treba tako grajo presojati v postopku v skladu s členom 260 PDEU.

5.

Člen 13(1) Direktive o kakovosti zunanjega zraka države članice zavezuje k spoštovanju različnih mejnih vrednosti kakovosti zunanjega zraka:

„Države članice zagotovijo, da po vseh njihovih območjih in aglomeracijah ravni žveplovega dioksida, PM10, svinca in ogljikovega monoksida v zunanjem zraku ne presežejo mejne vrednosti iz Priloge XI.

Mejne vrednosti dušikovega dioksida in benzena, določene v Prilogi XI, ne smejo biti presežene po datumih, določenih v Prilogi XI.

[…]“.

6.

V skladu s Prilogo XI Direktive o kakovosti zunanjega zraka 24-urna mejna vrednost 50 μg/m3 PM10 zaradi varovanja zdravja ljudi ne sme biti presežena več kot 35-krat v koledarskem letu. Letna mejna vrednost je bila določena na 40 μg/m3 PM10. V Bolgariji te mejne vrednosti kakovosti zunanjega zraka na podlagi Direktive 99/30 ( 3 ) veljajo od pristopa te države članice k Uniji s 1. januarjem 2007. ( 4 )

7.

V členu 23(1) Direktive o kakovosti zunanjega zraka je določeno, da je treba v primeru preseganja mejnih vrednosti kakovosti zunanjega zraka na določenih območjih ali v aglomeracijah pripraviti načrte za kakovost zraka z namenom spoštovanja zadevnih vrednosti:

„Kadar na določenih območjih ali v aglomeracijah ravni onesnaževal v zunanjem zraku presežejo katero koli mejno vrednost ali ciljno vrednost ter katero koli sprejemljivo preseganje, ki velja za posamični primer, države članice zagotovijo, da se pripravijo načrti za kakovost zraka na navedenih območjih ali aglomeracijah, da bi bila dosežena s tem povezana mejna vrednost ali ciljna vrednost iz prilog XI in XIV.

V primeru preseganj teh mejnih vrednosti, za katere je rok za dosego skladnosti že potekel, se v načrtih za kakovost zraka predvidijo ustrezni ukrepi, tako da bo lahko obdobje preseganja čim krajše. […]

Ti načrti za kakovost zraka vključujejo vsaj informacije iz oddelka A Priloge XV […]

[…]“.

8.

V skladu s členom 27(2) Direktive o kakovosti zunanjega zraka morajo države članice Komisiji najpozneje devet mesecev po koncu vsakega leta zagotoviti podatke za namen presoje skladnosti z mejnimi vrednostmi.

9.

Sodišče je v sodbi z dne 5. aprila 2017, Komisija/Bolgarija (C‑488/15, EU:C:2017:267), ugotovilo, da Bolgarija:

ni izpolnila obveznosti iz določb člena 13(1) Direktive o kakovosti zunanjega zraka v povezavi z določbami Priloge XI k tej direktivi in

10.

Bolgarija je po sodbi z dne 5. aprila 2017 na zahtevo Komisije večkrat zagotovila podatke glede izvrševanja sodbe.

11.

Bolgarija je Komisiji tudi še naprej sporočala izmerjene vrednosti obremenitve z delci PM10. Po navedbah Komisije na obravnavi je ta država članica septembra 2018 posebej sporočila vrednosti za leto 2017, ki pa jih je bilo treba še popraviti. Ti popravki so bili po navedbah Komisije posredovani 6. novembra 2018.

12.

Komisija je kljub temu Bolgarijo 9. novembra 2018 na podlagi člena 260(2) PDEU uradno pozvala, naj predloži svoje pripombe in ji za posredovanje odgovora določila rok do 9. januarja 2019. Komisija je ta rok na predlog Bolgarije podaljšala do 9. februarja 2019.

13.

Komisija je v tem uradnem opominu ugotovila, da se je preseganje mejnih vrednosti nadaljevalo v letih 2015 in 2016.

14.

Komisija je poleg tega grajala, da Bolgarija ni predložila nobenih novih načrtov za kakovost zraka za izboljšanje kakovosti zunanjega zraka. Napovedani naj bi sicer bili nacionalni ukrepi, vendar skoraj nobeden od njih še ni bil izvršen. Sporočena naj ne bi bila ne napredek pri izvrševanju ne časovni načrt za nadaljnje izvrševanje. Manjkali naj bi tudi podatki glede pričakovanega izboljšanja kakovosti zunanjega zraka, sami ukrepi pa naj bi bili pogosto nejasni. Na koncu naj bi bilo pri različnih ukrepih navedeno, da so potrebna (finančna) sredstva (za izvršitev).

15.

Bolgarija je v svojem odgovoru, ki ga je Komisija prejela 18. januarja 2019, sporočila, da so bile mejne vrednosti presežene tudi v letu 2017, vendar je pojasnila, da se položaj izboljšuje, saj se obseg preseganja zmanjšuje.

16.

Bolgarija je v zvezi z načrti za kakovost zraka spomnila na to, da je v letih 2017 in 2018 posredovala programe za skupno 19 mest. V pripravi naj bi bili še nadaljnji nacionalni ukrepi.

17.

Evropska komisija je kljub temu 21. marca 2021 vložila obravnavano tožbo, s katero Sodišču predlaga, naj:

18.

Republika Bolgarija Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne in Komisiji naloži plačilo stroškov.

19.

Poljska podpira predloge Bolgarije.

20.

Stranke so predložile pisna stališča in – razen Poljske – na obravnavi 21. septembra 2022 predstavile ustna stališča.

21.

Če Sodišče v sodbi ugotovi, da država članica ni izpolnila neke obveznosti, ki ji jo nalaga pravo Unije, mora ta država v skladu s členom 260(1) PDEU sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev te sodbe. Čeprav ta določba ne določa natančnega roka, v katerem je treba sodbo izvršiti, interes takojšnje in enotne uporabe prava Unije zahteva, da se postopek izvršitve začne takoj in se čim prej konča. ( 5 )

22.

Če Komisija meni, da zadevna država članica ni sprejela potrebnih ukrepov, lahko pred Sodiščem v skladu s členom 260(2) PDEU vloži tožbo, potem ko je tej državi omogočila, da predloži svoje pripombe. Pri tem določi višino pavšalnega zneska ali denarne kazni, ki naj jo plača zadevna država članica in ki je po njenem mnenju primerna glede na okoliščine zadeve.

23.

V obravnavanem postopku Komisija predlaga, naj se ugotovi, da Bolgarija sodbe z dne 5. aprila 2017 ni v celoti izvršila, ter naj se do izvršitve sodbe v celoti naloži plačilo pavšalnega zneska in denarne kazni. Njen predlog pa ne obsega aglomeracije BG03 Varna, zajete z navedeno sodbo, saj je Bolgarija sporočila, da se mejne vrednosti PM10, ki so predmet spora, tam spoštujejo.

24.

V nadaljevanju je najprej treba preučiti dopustnost te tožbe, nato njeno utemeljenost in na koncu vprašanje, ali in po potrebi v kakšni višini je treba naložiti plačilo pavšalnega zneska in/ali denarne kazni.

25.

Bolgarija meni, da je tožba nedopustna zaradi pomanjkljivega predhodnega postopka.

26.

V skladu s členom 260(2) PDEU mora Komisija zadevni državi članici omogočiti, da predloži svoje pripombe, preden zaradi pomanjkljive izvršitve sodbe vloži tožbo na Sodišče. Bolgarija meni, da je bila v tej fazi postopka storjena napaka, saj naj bi Komisija grajala nezadostno izvršitev sodbe z dne 5. aprila 2017, torej kršitev člena 260 PDEU, v pozivu k predložitvi pripomb pa naj bi se sklicevala le na preseganje mejnih vrednosti v letih 2015 in 2016.

27.

Bolgarija se s to navedbo sklicuje na to, da lahko Komisija državo članico šele po kršitvi prava Unije pozove k predložitvi pripomb v skladu s členom 258 PDEU. To pomeni, da je morala obveznost, katere neizpolnitev graja, že nastati. ( 6 )

28.

V nasprotju s stališčem Bolgarije pa tu gre za tak položaj.

29.

Drži namreč, da je bila Bolgarija v času poziva k predložitvi pripomb 9. novembra 2018 že zavezana izvršiti sodbo z dne 5. aprila 2017. Komisija se je torej lahko v uradnem opominu sklicevala na neizpolnitev te obveznosti.

30.

Navedba Bolgarije pa kaže na drugo pomanjkljivost. Komisija namreč v uradnem opominu z dne 9. novembra 2018 ne uveljavlja, da Bolgarija preseganja mejnih vrednosti, očitanega v sodbi z dne 5. aprila 2017, po tej sodbi ni odpravila (glej v zvezi s tem točko 1). Očitek, da Bolgarija po sodbi ni v zadostni meri izboljšala načrtov za kakovost zraka, pa je nasprotno v uradnem opominu vsebovan (glej v zvezi s tem točko 2).

31.

Komisija s prvim tožbenim razlogom očita, da so bile v Bolgariji po sodbi z dne 5. aprila 2017 še naprej presežene mejne vrednosti finih delcev (PM10) v skladu s členom 13 in Prilogo XI Direktive o kakovosti zunanjega zraka, čeprav je bila v sodbi z dne 5. aprila 2017 ugotovljena sistematična in trajna kršitev teh mejnih vrednosti.

32.

Komisija pa v uradnem opominu z dne 9. novembra 2018 ni izrecno trdila, da so bile po sodbi z dne 5. aprila 2017 mejne vrednosti presežene. Omejila se je namreč na preučitev preseganj v letih 2015 in 2016.

33.

Ta preseganja zadevajo obdobje, ki še ni bilo zajeto s sodbo z dne 5. aprila 2017. Dokazujejo sicer, da je kršitev mejnih vrednosti in s tem prava Unije še naprej trajala. Preseganje mejnih vrednosti v letih 2015 in 2016 pa brez nadaljnjega še ne pomeni, da Bolgarija ni izvršila sodbe z dne 5. aprila 2017. Obveznost izvršitve v skladu s členom 260(1) PDEU namreč nastane šele s sodbo in se nanaša na obdobje po njej.

34.

Tudi narava sporne kršitve, to pomeni sistematično in trajno preseganje mejnih vrednosti, ne vpliva na to, da bi Komisija morala zatrjevati kršitev mejnih vrednosti po sodbi z dne 5. aprila 2017. Preseganje v letih 2015 in 2016 sicer kaže, da se je ta kršitev nadaljevala tudi še po obdobju do leta 2014, ki je bilo predmet sodbe. Ampak to preseganje kot tako še ne krši obveznosti v zvezi z izvršitvijo sodbe.

35.

V postopku v skladu s členom 258 PDEU bi taka izostala navedba pomenila hudo postopkovno napako, kajti v tem postopku uradni opomin prvič označi okvir kršitve prava Unije, glede katerega sta Komisija in država članica v sporu, torej predmet spora. ( 7 ) Če Komisija kršitve v uradnem opominu izrecno ne navede, opomin ne more izpolniti te funkcije.

36.

Drži, da se postopek v skladu s členom 260(2) PDEU razlikuje od tistega v skladu s členom 258, saj prva sodba Sodišča določi predmet spora. ( 8 ) Ta določitev je glede na njeno naravo občutno natančnejša kot določitev v uradnem opominu v skladu s členom 258, kajti sodba temelji na nadaljnjih podrobnih opredelitvah, ki izhajajo iz predhodnega postopka in sodnega postopka. Zato je potreba, da se predmet spora podrobno opredeli v uradnem opominu v skladu s členom 260(2), manjšega pomena.

37.

Po drugi strani so možne pravne posledice postopka v skladu s členom 260(2) PDEU občutno pomembnejše kot pravne posledice postopka v skladu s členom 258, kajti v skladu s členom 260 lahko Sodišče naloži plačilo pavšalnega zneska in denarne kazni. Zato pravna varnost in pravica države članice do obrambe od Komisije terjata, da je pri določitvi predmeta spora še posebej skrbna.

38.

Bolgarija je sicer prepoznala, da Komisija graja nezadostno spoštovanje mejnih vrednosti po sodbi z dne 5. aprila 2017. To se kaže zlasti v tem, da Bolgarija v svojem odgovoru navaja izmerjene vrednosti v letu 2017, torej vrednosti iz obdobja po izdaji zadevne sodbe. Bolgariji torej ni bilo onemogočeno, da se brani.

39.

Pomanjkljivosti, ki jo ima uradni opomin Komisije, pa ne more naknadno odpraviti država članica. To bi pomenilo, da predmeta spora ne določi Komisija, temveč država članica.

40.

Zato bi lahko le Komisija z dopolnitvijo uradnega opomina popravila stanje, ki je nastalo z njeno izostalo navedbo. To bi bilo možno razmeroma brez težav, saj je Bolgarija v vmesnem času sporočila potrebne podatke za leto 2017 in sta med tem odgovorom in vložitvijo tožbe pretekli še več kot dve leti. V tem času bi Komisija morala zgolj posredovati dopolnjen uradni opomin, s katerim bi podrobneje opredelila predmet spora.

41.

Na obravnavi se je Komisija sklicevala na to, da je Bolgarija izmerjene vrednosti za leto 2017 posredovala prepozno. Popolne naj bi namreč bile šele po popravkih, prejetih 6. novembra 2018.

42.

Okoliščina, da Bolgarija teh popravkov ni posredovala že pred iztekom roka za zagotovitev izmerjenih vrednosti konec septembra 2018, morda pomeni kršitev člena 27(2) Direktive o kakovosti zunanjega zraka. Kljub temu pa je Komisija ob pozivu k predložitvi pripomb že razpolagala s številčnimi podatki za leto 2017 in bi te lahko določila za predmet tega poziva. Vendar pa v pozivu ni uveljavljala zamude Bolgarije pri posredovanju vrednosti za leto 2017.

43.

Komisija poleg tega tudi ni poskušala kako drugače predstaviti preseganja mejnih vrednosti po sodbi z dne 5. aprila 2017. Tako bi na primer lahko iz preseganja mejnih vrednosti v letih 2015 in 2016 v povezavi z manjkajočimi zadostnimi načrti za kakovost zraka, kar uveljavlja z drugim tožbenim razlogom, sklepala, da so bile mejne vrednosti verjetno presežene tudi v letu 2017. Izključena tudi ni možnost, da bi Komisija objavo podatkov o kakovosti zunanjega zraka s strani držav članic v skladu s členom 26 Direktive o kakovosti zunanjega zraka sama spremljala in iz tega izpeljala sklepe glede spoštovanja mejnih vrednosti, ne da bi čakala na uradno zagotovitev številčnih podatkov.

44.

Zato uradni opomin, v zvezi s preseganjem mejnih vrednosti, kljub očitnim namenom Komisije ni vseboval odločilnega elementa za predhodni postopek v skladu s členom 260(2) PDEU, namreč navedbe, da so bile glede na stališče Komisije mejne vrednosti po sodbi z dne 5. aprila 2017 dejansko presežene.

45.

Ta tožbeni razlog je zato nedopusten zaradi pomanjkljivega predhodnega postopka.

46.

Komisija z drugim tožbenim razlogom očita, da Bolgarija tudi po sodbi z dne 5. aprila 2017 še naprej ni izpolnila obveznosti iz člena 23(1), drugi pododstavek, Direktive o kakovosti zunanjega zraka. Bolgarija naj ne bi zagotovila, da bi se pripravili načrti za kakovost zraka, v katerih bi bili predvideni ustrezni ukrepi, da bi lahko bilo obdobje preseganja čim krajše.

47.

Bolgarija na drugi strani zastopa stališče, da to, da Komisija v pozivu k predložitvi pripomb ni grajala preseganja mejnih vrednosti po sodbi z dne 5. aprila 2017, vodi tudi do nedopustnosti tega tožbenega razloga.

48.

Drugače kot pri preseganju mejnih vrednosti pa je Komisija v drugem odstavku oddelka 3 uradnega opomina z dne 9. novembra 2018 izrecno grajala, da Bolgarija do tega datuma ni predložila zadostnih novih načrtov v skladu s členom 23(1), drugi pododstavek, Direktive o kakovosti zunanjega zraka, ki bi izkazovali občutno izboljšanje politike za zmanjšanje onesnaženosti zraka z delci PM10 in s tem povezane politike upravljanja. ( 9 ) Na začetku naslednjega odstavka je Komisija navedla, da je Bolgarija do zdaj, to pomeni v obdobju med sodbo z dne 5. aprila 2017 in pozivom k predložitvi pripomb, predstavila zelo malo novih ukrepov in od teh skoraj nobenega ni uresničila. Komisija se je pri tem sklicevala zlasti na sprejetje nacionalnega programa o kakovosti zunanjega zraka in spremembe zakona o čistem zraku, do katerih še ni prišlo. ( 10 ) Oprla se je na obvestila Bolgarije z dne 5. junija 2017, 8. marca 2018 in 27. julija 2018.

49.

Komisija je torej v pozivu k predložitvi pripomb z dne 9. novembra 2018 nedvomno navedla, da zatrjevana kršitev obveznosti priprave načrtov za kakovost zraka zadeva obdobje po sodbi z dne 5. aprila 2017.

50.

Komisija se sicer v uradnem opominu za namene dokazovanja tega očitka med drugim opira na precej neprepričljiv dokaz, namreč na preseganje mejnih vrednosti v letih 2015 in 2016.

51.

Če mejne vrednosti po sodbi z dne 5. aprila 2017 ne bi bile več presežene, bi namreč odpadla tudi obveznost priprave načrtov za kakovost zraka. V skladu s členom 23 Direktive o kakovosti zunanjega zraka je namreč preseganje mejnih vrednosti pogoj za to, da obveznost priprave načrtov za kakovost zraka sploh nastane.

52.

Preseganja v letih 2015 in 2016 pa so kvečjemu zelo šibki indici, da se po sodbi z dne 5. aprila 2017 niso uporabljali zadostni načrti za kakovost zraka. Ti indici sami po sebi ne zadoščajo kot dokaz nadaljnjega obstoja obveznosti priprave načrtov za kakovost zraka v skladu s členom 23(1), drugi pododstavek, Direktive o kakovosti zunanjega zraka in kršitve te obveznosti.

53.

Ali se Komisija pri uveljavljani kršitvi sklicuje na prepričljive dokaze, pa – v nasprotju s tu obstoječo zadostno oznako zatrjevane kršitve – ni vprašanje dopustnosti, temveč vprašanje utemeljenosti tožbe.

54.

Nobenega razloga zlasti ni za zahtevo, da bi moral poziv k predložitvi pripomb v skladu s členom 260(2) PDEU že v celoti in dokončno navajati potrebne dokaze. Iz ustaljene sodne prakse glede prvega postopka zaradi neizpolnitve obveznosti v skladu s členom 258 namreč izhaja, da glede natančnosti uradnega opomina, ki nujno lahko vsebuje le prvi strnjen povzetek očitkov, ne morejo veljati tako stroge zahteve, kot veljajo za drugo fazo predhodnega postopka, torej za obrazloženo mnenje. ( 11 )

55.

To še toliko bolj velja za postopek v skladu s členom 260(2) PDEU. Za ta postopek so namreč države članice z Lizbonsko pogodbo odpravile zahtevo glede obrazloženega mnenja z namenom poenostavitve postopka. ( 12 ) Če pa bi za dokaz kršitve v uradnem opominu veljale strožje zahteve, to ne bi bilo združljivo s tako poenostavitvijo.

56.

Sicer pa predložitev novih dokazov, s katerimi Komisija ponazori svoje očitke, navedene v predhodnem postopku, ne spreminja predmeta spora. ( 13 ) Sodišče je namreč v postopkih v skladu s členom 258 PDEU že odločilo, da se predmet tožbe zaradi domnevno še obstoječe neizpolnitve obveznosti lahko razširi na dejstva, ki so nastala po obrazloženem mnenju, če so iste vrste in pomenijo enako ravnanje kot dejstva, na katera se nanaša navedeno mnenje. ( 14 )

57.

To bi moralo že zato ustrezno veljati v okviru člena 260(2) PDEU, ker naloga Komisije v tem postopku praviloma ni le dokazati kršitev v določenem trenutku, to je ob izteku roka iz uradnega opomina. Naložitev denarne kazni namreč predpostavlja, da Komisija dokaže tudi trajanje kršitve do sodbe Sodišča. ( 15 ) Dokazi za to pa v času uradnega opomina še ne morejo obstajati.

58.

Zato lahko Komisija in država članica v skladu s členom 128 Poslovnika Sodišča nove dokaze – v obravnavanem primeru na primer dokaze o preseganju mejnih vrednosti v letih od 2017 do 2020 – vsekakor predložita v tožbi in odgovoru na tožbo ter v primeru navedbe razlogov za zamudo tudi še v repliki in dupliki ter izjemoma tudi po koncu pisnega dela postopka. ( 16 ) Komisija mora zgolj zagotoviti, da dokazi, ki jih predloži po uradnem opominu, ne razširjajo predmeta spora.

59.

Predmet drugega tožbenega razloga pa dovolj natančno izhaja že iz uradnega opomina: Komisija Bolgariji očita, da po sodbi z dne 5. aprila 2017 ni izpolnila obveznosti iz člena 23(1), drugi pododstavek, Direktive o kakovosti zunanjega zraka, s tem ko ni zagotovila, da bi se pripravili načrti za kakovost zraka, ki bi vsebovali ustrezne ukrepe, da bi bilo obdobje preseganja čim krajše. Novi dokazi, ki potrjujejo obstoj te obveznosti ali utemeljujejo dvome glede kakovosti teh načrtov, ne razširjajo predmeta spora.

60.

Komisija je poleg tega že v uradnem opominu poleg preseganj v letih 2015 in 2016 navedla tudi druge dokaze, zlasti namreč navedbe Bolgarije o tem, da sporočeni ukrepi v pretežnem delu še niso bili sprejeti, in obseg že sprejetih ukrepov, ki naj bi bil po mnenju Komisije nezadosten.

61.

Če te navedbe držijo, bi lahko v povezavi z ugotovljivim trendom v letih 2015 in 2016 dokazovale, da je bila Bolgarija še vedno zavezana pripraviti načrte za kakovost zraka in da bolgarski načrti za kakovost zraka niso zadostili zahtevam iz člena 23(1), drugi pododstavek, Direktive o kakovosti zunanjega zraka. Negotovost o tem, ali so mejne vrednosti še vedno presežene, pa na drugi strani ne bi smela zadoščati za ovrženje teh navedb. V nasprotnem primeru bi bilo praktično nemogoče doseči uveljavitev takih obveznosti, saj ne Komisija v času poziva k predložitvi pripomb ne Sodišče v času sprejetja sodbe ( 17 ) ne razpolagata z aktualnimi dnevnimi izmerjenimi vrednostmi. Vedno se morata namreč sklicevati na pretekle vrednosti. Države članice bi sicer lahko uveljavitev svojih obveznosti iz člena 23 spodkopale že s tem, da bi ustavile meritve kakovosti zunanjega zraka ali pa bi zavlačevale posredovanje izmerjenih vrednosti, če bi bile te izmerjene vrednosti nujni pogoj za ugotovitev obstoja obveznosti.

62.

Komisija je torej v uradnem opominu z dne 9. novembra 2018 v zadostni meri obrazložila zatrjevano kršitev.

63.

Tožba je torej dopustna v delu, v katerem Komisija uveljavlja, da Bolgarija še vedno ni izpolnila obveznosti iz člena 23(1), drugi pododstavek, Direktive o kakovosti zunanjega zraka, s tem ko ni zagotovila, da bi se pripravili načrti za kakovost zraka, ki bi vsebovali ukrepe, da bi bilo obdobje preseganja čim krajše. Navedbe glede tožbenega razloga preseganja mejnih vrednosti pa so na drugi strani nedopustne.

64.

V skladu z navedbami glede dopustnosti se predmet obravnavnega spora omejuje na to, ali je Bolgarija po sodbi z dne 5. aprila 2017 izpolnila obveznosti iz člena 23(1), drugi pododstavek, Direktive o kakovosti zunanjega zraka.

65.

Kadar na določenih območjih ali v aglomeracijah ravni onesnaževal v zunanjem zraku presežejo katero koli mejno vrednost, države članice v skladu s to določbo zagotovijo, da se pripravijo načrti za kakovost zraka na navedenih območjih ali aglomeracijah, ki vsebujejo ustrezne ukrepe, tako da bo lahko obdobje preseganja čim krajše.

66.

Referenčni datum za presojo obstoja neizpolnitve obveznosti v skladu s členom 260(2) PDEU je dan izteka roka, določenega v pozivu k predložitvi pripomb, ki je bil posredovan v skladu s to določbo. ( 18 ) V obravnavanem primeru se je ta rok iztekel 9. februarja 2019 (glej v zvezi s tem točko 1).

67.

Za presojo naložitve pavšalnega zneska in/ali denarne kazni v skladu s členom 260(2) PDEU je poleg tega odločilen položaj v času odločitve Sodišča v obravnavanem postopku. Zlasti denarna kazen je načeloma utemeljena le, če neizpolnitev obveznosti, ki izhaja iz neizvršitve predhodne sodbe Sodišča, traja še danes (glej v zvezi s tem točko 2). ( 19 )

68.

Bolgarija 9. februarja 2019 še ni izpolnila obveznosti, ugotovljene v sodbi z dne 5. aprila 2017, da bi v skladu s členom 23(1), drugi pododstavek, Direktive o kakovosti zunanjega zraka zagotovila, da bi se pripravili načrti za kakovost zraka, v katerih bi bili predvideni ukrepi, da bi lahko bilo obdobje preseganja čim krajše.

69.

Ker Komisija v uradnem opominu ni omenila nobenih preseganj od sodbe z dne 5. aprila 2017 naprej, bi se lahko podvomilo, ali je obveznost iz člena 23 Direktive o kakovosti zunanjega zraka 9. februarja 2019 še vedno obstajala. Ne glede na posredne indice za to obveznost, vsebovane v uradnem opominu, ( 20 ) pa medtem ni več sporno, da so bile mejne vrednosti na vseh območjih in v vseh aglomeracijah, zajetih z obravnavanim postopkom, neprekinjeno presežene do leta 2020. ( 21 ) Zato je 9. februarja 2019 obstajala obveznost Bolgarije, da zagotovi pripravo načrtov za kakovost zraka, ki bi zadostili zahtevam iz člena 23 Direktive o kakovosti zunanjega zraka.

70.

Okoliščina, da se je Komisija v uradnem opominu z dne 9. novembra 2018 sklicevala le na meritve iz let 2015 in 2016, ne nasprotuje upoštevanju meritev iz let od 2017 do 2020 pri dokazovanju obveznosti Bolgarije glede priprave načrtov za kakovost zraka. Uporaba teh poznejših meritev ni namenjena uradni ugotovitvi kršitve mejnih vrednosti iz člena 13 Direktive o kakovosti zunanjega zraka, temveč je le dokaz za zatrjevano obveznost v skladu s členom 23(1), drugi pododstavek, v zvezi z načrti za kakovost zraka. ( 22 )

71.

Sodbe, sprejete na podlagi člena 258 PDEU glede kršitve Direktive o kakovosti zunanjega zraka, potrjujejo, da je tako dokazovanje možno. Komisija namreč tudi v predhodnem postopku iz člena 258 PDEU pri določitvi upoštevnega roka v obrazloženem mnenju še ne razpolaga z izmerjenimi vrednostmi, ki bi dokazovale, da so mejne vrednosti ob njegovem izteku še presežene. ( 23 ) Te izmerjene vrednosti ji morajo namreč države članice v skladu s členom 27(2) Direktive o kakovosti zunanjega zraka dati na voljo šele devet mesecev po koncu zadevnega leta. Sodišče je kljub temu ugotovilo preseganje do upoštevnega trenutka ( 24 ) in kršitev obveznosti priprave ustreznih načrtov za kakovost zraka ( 25 ) na podlagi pozneje posredovanih številčnih podatkov.

72.

Kot ustrezno poudarja Komisija, je preseganje mejnih vrednosti do leta 2020 hkrati pomemben indic za to, da načrti za kakovost zraka, kot so obstajali 9. februarja 2019, niso zadoščali za to, da bi bilo obdobje preseganja čim krajše. ( 26 )

73.

Sodišče pa je v ustaljeni sodni praksi odločilo, da je mogoče načrte za kakovost zraka pripraviti samo ob upoštevanju ravnovesja med ciljem zmanjšanja tveganja onesnaženja ter različnimi javnimi in zasebnimi interesi, ki so prisotni. Zato je treba z analizo vsakega posameznega primera preveriti, ali so načrti, ki jih je pripravila zadevna država članica, skladni s členom 23(1), drugi pododstavek, Direktive o kakovosti zunanjega zraka. ( 27 )

74.

Države članice imajo sicer pri odločitvi, katere ukrepe bodo sprejele, določeno polje proste presoje. Ti ukrepi pa morajo vsekakor omogočati, da je obdobje preseganja mejnih vrednosti čim krajše; ( 28 ) nikakor se ne sme raztegniti na nedoločen čas. ( 29 )

75.

Sodišče je že v sodbi z dne 5. aprila 2017 ugotovilo, da je Bolgarija do vključno leta 2014 kršila to obveznost koncentracij PM10. ( 30 ) To pa ne pomeni, da Bolgarija po tej sodbi ne bi mogla več predložiti kakšnega načrta, da bi izpolnila svoje obveznosti iz člena 23 Direktive o kakovosti zunanjega zraka. Za postopek v skladu s členom 260 PDEU je namreč značilno, da zadevna država članica lahko (in mora) sprejeti ukrepe, ki so sicer redno prepozni, da bi preprečili kršitev, vendar jo vsaj končajo. Tako prepozni prenos direktive sicer ne more izničiti zamude roka, vendar kljub temu lahko odpravi povod za postopek zaradi neizpolnitve obveznosti.

76.

Bolgarija pa 9. februarja 2019 še ni sprejela ukrepov, potrebnih za prenehanje kršitve člena 23(1), drugi pododstavek, Direktive o kakovosti zunanjega zraka, ugotovljene v sodbi z dne 5. aprila 2017.

77.

Do tega datuma namreč vsaj še niso bili sprejeti vsi potrebni nacionalni ukrepi, ki so del bolgarske strategije za izvršitev sodbe z dne 5. aprila 2017. To zadeva zlasti nacionalne programe za izboljšanje kakovosti zunanjega zraka in za zamenjavo nekaterih ogrevalnih naprav ter določbe o konstrukciji peči na trda goriva in o kakovosti goriv. Ker je Bolgarija v odgovoru na uradni opomin Komisije navedla, da so ti ukrepi bistveni za izvršitev sodbe z dne 5. aprila 2017, je treba izhajati iz tega, da so bili načrti za kakovost zraka brez teh ukrepov nepopolni.

78.

Zato nista potrebni vsebinska presoja teh ukrepov ali lokalnih načrtov za kakovost zraka ter analiza pričakovanega trajanja obdobja do spoštovanja mejnih vrednosti.

79.

Zato velja, da Bolgarija 9. februarja 2019 še ni v celoti izvršila sodbe z dne 5. aprila 2017 glede obveznosti iz člena 23(1), drugi pododstavek, Direktive o kakovosti zunanjega zraka.

80.

Današnje stanje je treba preučiti zaradi odločitve o naložitvi denarne kazni. Stanja sicer ni mogoče dokončno presoditi, ker za tekoče leto še ni na voljo vseh izmerjenih vrednosti. V vmesnem času sprejeti načrti za kakovost zraka in najnovejše izmerjene vrednosti pa vsebujejo pomembne indice. Ti načrti in izmerjene vrednosti sicer v večjem delu še niso bili predmet poziva k predložitvi pripomb z dne 9. novembra 2018. Kljub temu njihovo upoštevanje ne spreminja predmeta spora. ( 31 ) Gre namreč za nove dokaze, ki kažejo, v kolikšni meri se je v vmesnem času razrešil predmet spora. ( 32 )

81.

Bolgarija je neposredno pred obravnavo na zahtevo Sodišča predložila najnovejše številčne podatke za leto 2021. Ker so ti podatki še začasni, v obravnavanem postopku ne morejo imeti odločilnega pomena. ( 33 ) S pridržkom tega, da še niso dokončni, pa se jih pri presoji, ali kršitev še vedno traja, tudi ne sme prezreti.

82.

Glede izmerjenih vrednosti, letna mejna vrednost je bila že v letu 2020 presežena le še v aglomeraciji BG0002 – Plovdiv, in sicer na merilnem mestu v samem mestu Plovdiv. Tudi tam pa se je ta mejna vrednost glede na začasne podatke za leto 2021 nazadnje spoštovala.

83.

Na drugi strani so bile dnevne mejne vrednosti v letu 2020 prepogosto presežene še na vseh zadevnih območjih in v vseh zadevnih aglomeracijah, to pomeni v Sofiji, Asenovgradu, Plovdivu, Vidinu, Montani, Gornji Orahovici, Perniku, Smoljanu, Haskovu, Pazardžiku in Burgasu. Glede na še nedokončne številčne podatke za leto 2021 je bilo v večini teh krajev preseganje še naprej prepogosto.

84.

Dnevne mejne vrednosti pa so bile v Perniku ter v preostalih občinah območja BG0006 – Jugovzhodna Bolgarija, Haskovo, Pazardžik in Burgas (drugič po letu 2019) v letu 2021 v skladu s temi podatki presežene manj kot 35-krat. Pri tem se je Bolgarija očitno prvič sklicevala na to, da je del ugotovljenih preseganj posledica emisij iz naravnih virov in se zato v skladu s členom 20(2) Direktive o kakovosti zunanjega zraka ne šteje za preseganje mejnih vrednosti.

85.

Ni sicer mogoče izključiti, da je izboljšanje na teh območjih le začasne narave. Če pa bodo številčni podatki za leto 2021 potrjeni, je vsaj glede na danes razpoložljive podatke treba ugotoviti, da tam ni več treba pripraviti načrtov za kakovost zraka.

86.

Če so bile dnevne mejne vrednosti tudi v letu 2021 prepogosto presežene, se postavlja vprašanje, ali v vmesnem času sprejeti načrti za kakovost zraka vendarle izpolnjujejo zahteve iz člena 23(1), drugi pododstavek, Direktive o kakovosti zunanjega zraka.

87.

Presoja tega vprašanja zlasti predpostavlja, da načrti vsebujejo podatke v skladu z oddelkom A Priloge XV Direktive o kakovosti zunanjega zraka. Zadevni podatki med drugim vključujejo izvor onesnaževanja (točki 5 in 6), analizo možnih ukrepov za izboljšanje kakovosti zraka (točka 6) ter sprejete in izvedene ukrepe (točke od 7 do 9), vključno s časovnim razporedom in oceno načrtovanega izboljšanja kakovosti zraka (točka 8).

88.

Če manjkata zlasti ocena načrtovanega izboljšanja kakovosti zraka in časovni razpored za uresničitev teh ciljev v skladu s točko 8(c) oddelka A Priloge XV Direktive o kakovosti zunanjega zraka, je težko presojati, ali bo na podlagi načrta obdobje preseganja čim krajše. Brez poznavanja ukrepov, ki so potrebni za spoštovanje mejnih vrednosti, namreč tudi ni mogoče presojati, ali bi bilo primerno pričakovati hitrejše izvajanje. Tudi Sodišče je že ugotovilo, da so ti podatki osrednjega pomena. ( 34 )

89.

Če ti podatki niso zagotovljeni, je to torej nujno del kršitve člena 23(1), drugi pododstavek, Direktive o kakovosti zunanjega zraka, ki jo je Sodišče ugotovilo v sodbi z dne 5. aprila 2017. ( 35 )

90.

Komisija je temu ustrezno tako v uradnem opominu ( 36 ) kot tudi v sodnem postopku očitala, da teh podatkov ni.

91.

Komisija pa sicer ni obravnavala lokalnih načrtov za kakovost zraka.

92.

V postopku zaradi neizpolnitve obveznosti pa mora Komisija dokazati obstoj zatrjevane neizpolnitve obveznosti in Sodišču predložiti elemente, ki jih to potrebuje, da preveri obstoj te neizpolnitve. Pri tem se Komisija ne more opreti na kakršnokoli domnevo. ( 37 ) To velja tudi v postopku v skladu s členom 260 PDEU. ( 38 ) Že zato očitek, da načrti države članice za kakovost zraka niso popolni, predpostavlja, da Komisija glede tega preuči vse načrte zadevne države članice, torej ne le nacionalnih ukrepov, temveč tudi lokalne načrte, ki temeljijo na njih.

93.

Kot je poleg tega na vprašanje Sodišča navedla bolgarska vlada, so načrti različnih občin dosegljivi na spletu. Pri tem se pokaže, da prima facie vsekakor vsebujejo podatke v skladu z oddelkom A Priloge XV Direktive o kakovosti zunanjega zraka. Prav tako se ne zdi izključeno, da nekatere službe Komisije to vedo ali so celo sodelovale pri tem, da načrti zadostijo tem zahtevam, kajti pri pripravi načrtov so bila očitno uporabljena tudi sredstva Unije.

94.

Komisija torej ni v zadostni meri obrazložila očitka, da načrti Bolgarije za kakovost zraka ne vsebujejo podatkov, zahtevanih v oddelku A Priloge XV Direktive o kakovosti zunanjega zraka.

95.

To, da Komisija ni obravnavala lokalnih načrtov za kakovost zraka, spodkopava tudi njeno kritiko, da bolgarski ukrepi niso primerni za zagotovitev spoštovanja mejnih vrednosti. Tudi ta kritika se namreč pretežno nanaša na nacionalne ukrepe.

96.

V kolikšni meri se s temi nacionalni ukrepi izvršuje sodba z dne 5. aprila 2017, pa je mogoče presojati le, če se jih obravnava skupaj z lokalnimi načrti. Lokalni načrti namreč temeljijo na teh ukrepih in jih uresničujejo v praksi. Zlasti je le na podlagi lokalnih načrtov mogoče oceniti, ali lokalno predvideni ukrepi skupaj z nacionalnimi ukrepi zadoščajo za zagotovitev spoštovanja mejnih vrednosti in po potrebi, kdaj bo do tega prišlo. Le na podlagi teh podatkov je sploh mogoče smiselno preučiti, ali so na nacionalni ravni potrebni dodatni ukrepi.

97.

Ker se Komisija s temi lokalnimi ocenami ne ukvarja, njena kritika glede primernosti nacionalnih ukrepov nima potrebne podlage.

98.

Tudi v tem delu je torej treba njene navedbe zavrniti.

99.

Ker Komisija napovedi iz lokalnih načrtov ni grajala, je treba šteti, da obravnavani načrti – v skladu z navedbami Bolgarije – dopuščajo napoved spoštovanja mejnih vrednosti pred letom 2024 v celotni Bolgariji.

100.

Zato je treba le še razjasniti, ali bi bila v primeru spoštovanja mejnih vrednosti pred letom 2024 izpolnjena zahteva, da je obdobje preseganja čim krajše. Ker je to treba presojati v okviru izvršitve sodbe z dne 5. aprila 2017, se v tem pogledu ne upošteva desetletje dolgo preseganje pred to sodbo.

101.

Vendar se tudi z izhodiščem 5. aprila 2017 mejne vrednosti glede na cilje bolgarskih ukrepov še vedno ne bodo spoštovale v obdobju skoraj sedmih let.

102.

To obdobje je sicer dolgo. Ob upoštevanju polja proste presoje držav članic pri tehtanju nasprotujočih si interesov ( 39 ) pa to ne zadošča za dokaz obstoja kršitve. To izhaja zlasti iz člena 22(2) Direktive o kakovosti zunanjega zraka. V skladu s to določbo se je rok za spoštovanje mejnih vrednosti PM10 pod določenimi pogoji lahko odložil s 1. januarja 2005 do 11. junija 2011. To je bilo podobno dolgo obdobje dodatnega nespoštovanja mejnih vrednosti, ki ga je zakonodajalec Unije vzel v zakup.

103.

Možnost navedenega odloga roka je bila poleg tega priznana vsem državam članicam, ne glede na njihovo konkretno izhodišče in ekonomske zmožnosti. Dejstvo pa je, da je spoštovanje mejnih vrednosti PM10 v Bolgariji zaradi njenih obstoječih ogrevalnih praks še posebej velik izziv. Spoprijemanje s tem izzivom je poleg tega povezano z občutnimi stroški, ki Bolgarijo zaradi njenega gospodarskega položaja bolj obremenjujejo kot druge države članice.

104.

Obdobje skoraj sedmih let do začetka spoštovanja mejnih vrednosti PM10 torej, vsaj v primeru Bolgarije, ni očitno predolgo.

105.

To sicer ne izključuje, da bi se spoštovanje mejnih vrednosti v določenih primerih – ali celo v celotni državi – lahko doseglo hitreje. To izhaja zlasti iz očitka Komisije, da so se nekateri nacionalni ukrepi, na primer standardi za trda goriva ali njihova uveljavitev, sprejeli šele razmeroma pozno. Bolgarija temu očitku ni nasprotovala.

106.

A tudi če bi hitrejša uvedba teh ukrepov zelo verjetno izboljšala kakovost zunanjega zraka, Komisija ni dokazala, da bi zgolj to zadoščalo za hitrejše spoštovanje mejnih vrednosti. Ugotovitev, da obdobje preseganja mejnih vrednosti ni „čim krajše“, bi namreč terjala konkretno presojo v povezavi z zadevnimi lokalnimi načrti za kakovost zraka. Praviloma bi bil potreben tudi nadzor tehtanja nasprotujočih si interesov, kar bi prav tako bilo možno le na podlagi lokalnih načrtov za kakovost zraka. Le iz teh načrtov lahko namreč izhaja, zakaj določeni ukrepi na konkretnem območju niso bili uresničeni prej. Ker Komisija teh načrtov ne obravnava, Sodišče torej ne more ugotoviti, da bo obdobje preseganja v določenih primerih ali celo skupno predolgo.

107.

Navedbe Komisije torej ne zadoščajo za ugotovitev, da Bolgarija vse do danes ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 23(1), drugi pododstavek, Direktive o kakovosti zunanjega zraka, kot je bilo to ugotovljeno v sodbi z dne 5. aprila 2017.

108.

Na podlagi dosedanjih ugotovitev ni nobenega razloga za naložitev denarne kazni. ( 40 ) Prav tako se mi ne zdi smiseln pavšalni znesek zaradi nezadostne izvršitve sodbe na dan 9. februarja 2019, saj bi bilo bolje, da Bolgarija omejena sredstva investira v izboljšanje kakovosti zunanjega zraka.

109.

V skladu s členom 138(3) Poslovnika vsaka stranka nosi svoje stroške, če – tako kot v obravnavanem primeru – vsaka uspe samo deloma.

110.

Sodišču zato predlagam, naj odloči tako: