1. 

V obravnavani zadevi je Sodišče naprošeno, naj odloči, ali Češka republika ni izpolnila obveznosti iz Uredbe (ES) št. 1013/2006 ( 2 ) (v nadaljevanju: Uredba o pošiljkah odpadkov). Natančneje, sporno je vprašanje, ali je Češka republika kršila določbe te uredbe s tem, da ni prevzela nazaj snovi, znane kot TPS-NOLO (ali Geobal), ki je bila poslana na Poljsko, ne da bi bile upoštevane zahtevane formalnosti iz Uredbe o pošiljkah odpadkov.

2. 

S tako postavljenim vprašanjem se porajajo številna vprašanja: širok in nejasno določen pojem odpadkov v pravu Unije, domet Uredbe o pošiljkah odpadkov in zahteve za vložitev tožbe na podlagi člena 258 PDEU. Vse to so vprašanja, ki jih ni mogoče zlahka rešiti.

3. 

Ugotovitev, da v obravnavani zadevi ni prišlo do kršitve, bi lahko potencialno oslabila učinkovitost in izvrševanje Uredbe o pošiljkah odpadkov, katere temeljni in poglavitni predmet in vsebina je varovanje okolja. Vendar sodišča vodijo predvsem postopkovna načela, s katerimi se zagotavlja pravilna izvedba postopka v vsakem posameznem primeru. Teh načel ni mogoče žrtvovati zaradi višjega cilja, in to ne glede na to, kako plemenit je.

4.

V skladu s členom 1 („Področje uporabe“) Uredba o pošiljkah odpadkov „določa postopke in ureditev kontrole pošiljanja odpadkov, odvisno od porekla, cilja in poti pošiljke, vrste poslanih odpadkov in vrste obdelave, ki se uporablja za odpadke na njihovem cilju“.

5.

Člen 2 („Opredelitve pojmov“) določa, da:

[…]

[…]“

6.

V členu 3 Uredbe o pošiljkah odpadkov je urejen splošni postopek za pošiljke odpadkov in v njem je določeno:

„1.   Za pošiljke naslednjih odpadkov velja postopek predhodne pisne prijave in soglasja v skladu z določbami tega naslova:

[…]“

7.

Člen 24 Uredbe o pošiljkah odpadkov določa, da se odpadki prevzamejo nazaj, če je pošiljka nezakonita:

„1.   Kadar pristojni organ odkrije pošiljko, za katero meni, da je nezakonita, o tem nemudoma obvesti druge zadevne pristojne organe.

2.   Če je za nezakonito pošiljko odgovoren prijavitelj, pristojni organ države odpreme zagotovi, da zadevne odpadke:

[…]

Prevzem nazaj, odstranjevanje ali predelava se opravi v 30 dneh ali v roku, o katerem se dogovorijo zadevni pristojni organi, potem ko je pristojni organ države odpreme izvedel ali so ga pristojni organi ciljne države ali tranzitne države pisno obvestili o nezakoniti pošiljki in razlogu(-ih) zanjo. […]

Noben pristojni organ ne nasprotuje ali ugovarja vrnitvi odpadkov iz nezakonite pošiljke. […]

[…]

7.   Kadar se v državi članici odkrijejo odpadki iz nezakonite pošiljke, je pristojni organ s pristojnostjo za območje, na katerem so bili odkriti odpadki, odgovoren za zagotovitev, da se uredi vse potrebno za varno skladiščenje odpadkov do njihove vrnitve, nevmesnega odstranjevanja ali predelave na alternativni način.“

8.

Dalje, člen 28 Uredbe o pošiljkah odpadkov („Nezmožnost dogovora o uvrstitvi“) določa:

„1.   Če se pristojni organ države odpreme in ciljne države ne moreta dogovoriti o uvrstitvi, ki je povezana z razlikovanjem ali je nekaj odpadek ali ni odpadek, se zadeva obravnava, kakor da bi šlo za odpadke. To ne posega v pravico ciljne države, da po prispetju poslanih snovi z njimi ravna v skladu s svojo nacionalno zakonodajo, kadar je ta v skladu s pravom Skupnosti ali mednarodnim pravom.

[…]

4.   Odstavki 1 do 3 se uporabljajo samo za namene te uredbe in ne posegajo v pravice zainteresiranih strank, da pred sodiščem rešijo vse spore, povezane s temi vprašanji.“

9.

Okvirna direktiva o odpadkih je nadomestila Direktivo 2006/12/ES ( 4 ) in v členu 3 opredeljuje „odpadek“ in „nevaren odpadek“ za uporabo Uredbe o pošiljkah odpadkov.

10.

Člen 3 opredeljuje „odpadek“ kot „vsako snov ali predmet, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči“. Dalje, „nevaren odpadek“ je opredeljen kot „odpadek, ki kaže eno ali več nevarnih lastnosti iz Priloge III“.

11.

Člen 6 Okvirne direktive o odpadkih pa določa okoliščine, v katerih odpadek preneha biti odpadek:

„Nekateri določeni odpadki prenehajo biti odpadki v smislu točke (1) člena 3, ko so predelani, vključno z recikliranjem, in izpolnjujejo določena merila, ki bodo oblikovana v skladu z naslednjimi pogoji:

[…]

4.   Če se merila na ravni Skupnosti na podlagi postopka iz odstavkov 1 in 2 niso določila, lahko države članice glede na posamezen primer odločijo, ali so določeni odpadki prenehali biti odpadki, ob upoštevanju veljavne sodne prakse. O takšnih odločitvah uradno obvestijo Komisijo […]“

12.

V skladu s členom 40 je bilo treba Okvirno direktivo o odpadkih prenesti v nacionalno zakonodajo držav članic do 12. decembra 2010.

13.

V skladu s členom 1(1) Uredbe REACH je njen namen „zagotoviti visoko raven zaščite zdravja ljudi in okolja, vključno z alternativnimi metodami ocene nevarnosti snovi, kot tudi prosti pretok snovi na notranjem trgu, ob pospeševanju konkurenčnosti in inovacij“.

14.

Člen 2(2) Uredbe REACH določa, da „[o]dpadki, kakor [so] opredeljen[i] v Direktivi [2006/12], ne pomenijo snovi, pripravka ali izdelka v smislu […] te uredbe.“

15.

Člen 128 Uredbe dalje določa:

„1.   Države članice ob upoštevanju odstavka 2 ne prepovedo, omejijo ali ovirajo proizvodnje, uvoza, dajanja v promet ali uporabe snovi kot take, v zmesi ali izdelku, ki spada na področje uporabe te uredbe in je v skladu s to uredbo in, kjer je ustrezno, z akti Skupnosti, sprejetimi za izvajanje te uredbe.

2.   Državam članicam nič v tej uredbi ne preprečuje, da ne bi obdržale ali določile nacionalna pravila za varovanje delavcev, zdravja ljudi in okolja, za uporabo v primerih, ko ta uredba ne usklajuje zahtev glede proizvodnje, dajanja na trg ali uporabe.“

16.

Jiří Paškůj, oseba, za katero se uporablja češko pravo, in družba Biuro Rozwoju Gospodarczego Sp.z.o.o. (v nadaljevanju: BRG) s sedežem v Sosnowiecu na Poljskem sta 3. decembra 2010 sklenila pogodbo za pošiljko 58.000 ton snovi TPS-NOLO (Geobal), ki naj bi se uporabila pri proizvodnji cementa.

17.

Po navedbah Komisije je češki dobavitelj konec leta 2010 in v začetku leta 2011 poslal približno 20.000 ton snovi TPS-NOLO (Geobal), ki jo sestavljajo katranska kislina – ostanek po rafiniranju olja (oznaka 05 01 07* Evropskega kataloga odpadkov) – ogleni prah in kalcijev oksid, na zemljišče v ulici Karol Woźniak v Katowicah v najemu družbe BRG. Pristojni poljski organ je odkril snov v obdobju med začetkom leta 2011 in 11. septembrom 2011.

18.

Pristojni poljski organi so 11. septembra 2011 obvestili pristojni češki organ o odkriti snovi, za katero so šteli, da je bila na Poljsko poslana nezakonito v smislu člena 2, točka 35(a), Uredbe o pošiljkah odpadkov, saj ne pošiljatelj ne prejemnik ni obvestil poljskih organov o pošiljki odpadkov, kot je predvidno v členu 3 iste uredbe. Poljski organi so trdili, da sta – ker je snov nevarni odpadek, uvrščen v Prilogo IV k Uredbi o pošiljkah odpadkov („Katranski odpadki (z izjemo asfaltnega betona) iz čiščenja, destilacije in kakršne koli pirolize organskih snovi“) – za pošiljanje te snovi zahtevana predhodna pisna prijava in soglasje.

19.

V upravnem postopku je češki državljan, ogovoren za pošiljanje na Poljsko, predložil standard, ki ga je sprejelo podjetje, in dokaz, da je zadevna snov registrirana v skladu z Uredbo REACH in da se uporablja kot gorivo.

20.

Po tem, ko pristojni češki organi v upravnem postopku kljub temu, da so se poljski organi sklicevali na člen 28 Uredbe o pošiljkah odpadkov – ki določa, da je treba, če ni mogoče doseči dogovora o uvrstiti, snov šteti za odpadek – češkemu državljanu niso naložili obveznosti, da prevzame snov nazaj v Češko republiko, je bila 4. februarja 2014 vložena pritožba pri Komisiji.

21.

Komisija se je 12. junija 2014 odločila, da bo prevzela pritožbo, in je začela postopek preiskave (Postopek EU Pilot št. 6603/14/ENVI). Češka republika je v odgovor na zahtevo v okviru postopka EU Pilot navedla, da je bila snov TPS-NOLO (Geobal) registrirana v skladu z Uredbo REACH in da zato ni odpadek. Zato naj se ne bi uporabila Uredba o pošiljkah odpadkov.

22.

Komisija je po preučitvi odgovora Češke republike sklenila, da je ta kršila pravo Unije s tem, da ni izpolnila obveznosti iz Uredbe o pošiljkah odpadkov in Okvirne direktive o odpadkih. Zato je Komisija 20. februarja 2015 Češki republiki poslala uradni opomin. Češka republika je na uradni opomin odgovorila istega dne, pri čemer je v bistvu ponovila trditve, ki jih je navedla v odgovoru na zahtevo v okviru postopka EU Pilot.

23.

Komisija je – po tem, ko jo je poljski inšpektor za varstvo okolja obvestil, da zadevne snovi še vedno niso odpeljali nazaj v Češko republiko, in po preučitvi trditev Češke republike v odgovoru na uradni opomin – z dopisom z dne 22. oktobra 2015 Češki republiki poslala obrazloženo mnenje, v katerem je navedla, zakaj ni mogla sprejeti trditev čeških organov, da ta država ni opustila izpolnitve obveznosti iz Uredbe o pošiljkah odpadkov, zlasti iz členov 24(2) in 28(1) te uredbe.

24.

Češka republika je odgovorila z dopisom z dne 18. decembra 2015 in navedla, da zastopa pravno stališče, da ni opustila izpolnitve obveznosti iz teh določb, saj zadevna snov v času, ko je bila poslana na Poljsko, ni bila odpadek.

25.

Po preučitvi navedb Češke republike v odgovor na obrazloženo mnenje je Komisija ugotovila, da kršitev še traja. Poleg tega Komisija ni bila obveščena o ukrepih Češke republike za spoštovanje obveznosti iz členov 24(2) in 28(1) Uredbe o pošiljkah odpadkov.

26.

Komisija s tožbo z dne 3. julija 2017 Sodišču predlaga, naj:

27.

Češka republika Sodišču predlaga, naj:

28.

Češka vlada in Komisija sta na obravnavi 20. septembra 2018 podali ustne navedbe.

29.

Komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Češka republika s tem, da ni zagotovila, da bi se nazaj v Češko republiko prevzela snov TPS-NOLO (Geobal), poslana iz Češke republike v Katowice na Poljskem, ni izpolnila obveznosti iz člena 24(2) in člena 28(1) Uredbe o pošiljkah odpadkov.

30.

V nadaljevanju bom najprej predstavil trditve strank, nato pa bom analiziral tožbo, ki jo je vložila Komisija.

31.

Tožba Komisije ni strukturirana, zaradi česar je argumente Komisije težko razbrati. Vendar je stališče Komisije v povzetku predloženih tožbenih razlogov in bistvenih trditev predstavljeno, kot sledi.

32.

Komisija trdi, prvič, da se snov TPS-NOLO (Geobal), ki je bila poslana iz Češke republike na Poljsko in ki je izhajala iz nevarnih odpadkov z odlagališča (lagune za industrijske odplake v Ostramu), skladišči na drugem odlagališču na češkem ozemlju in je opredeljena kot katranski odpadki iz čiščenja, destilacije in kakršne koli pirolize organskih snovi. Poljski organi naj bi poleg tega šteli, da je snov odpadek v smislu Priloge IV k Uredbi o pošiljkah odpadkov.

33.

Drugič, ker Češka republika izpodbija uvrstitev te snovi kot odpadek – pri čemer se sklicuje na registracijo snovi v skladu z Uredbo REACH – naj bi se pojavilo vprašanje o uvrstitvi v smislu člena 28(1) Uredbe o pošiljkah odpadkov. V tej določbi je določeno, da se v takem primeru snov šteje za odpadek.

34.

Vendar, tretjič, po mnenju Komisije z Uredbo REACH nikakor ni zagotovljeno, da uporaba snovi nima škodljivih učinkov na okolje ali zdravje ljudi ali da bi snov avtomatsko prenehala biti odpadek. Ker ni nacionalne odločitve, s katero bi bilo potrjeno, da snov ni več odpadek, naj ne bi bilo mogoče šteti, da je registracija v skladu z Uredbo REACH veljavna z vidika člena 2(2) te uredbe.

35.

Nazadnje, ker je bila zadevna snov poslana čez mejo brez prijave, naj bi bilo treba šteti, da je ta pošiljka nezakonita v smislu člena 2, točka 35(a) Uredbe o pošiljkah odpadkov. V takem primeru se pristojni organi države članice odpreme obvestijo o pošiljki za zagotovitev tega, da zadevne odpadke prevzamejo nazaj v skladu s členom 24(2) Uredbe o pošiljkah odpadkov. Češka republika tega ni hotela storiti. Registracija v skladu z Uredbo REACH, ki v členu 3 zagotavlja prost pretok snovi, zmesi ali izdelkov, naj ne bi spremenila te obveznosti, saj so odpadki izrecno izvzeti iz področja uporabe Uredbe REACH.

36.

Češka vlada po drugi strani trdi, da snov v obdobju, upoštevnem za ta postopek, ni bila odpadek v smislu člena 3(1) Okvirne direktive o odpadkih, saj je registrirana v skladu z Uredbo REACH in se uporablja kot gorivo. Ta vlada dalje trdi, da se Komisija ne more sklicevati na člen 28(1) Uredbe o pošiljkah odpadkov. Če bi lahko država članica uporabila člen 28(1) po svoji volji, ne da bi obstajali objektivni znaki, da je snov v resnici odpadek, bi to pomenilo resno kršitev prostega pretoka blaga. Države članice bi lahko, na primer, preprečile uvoz živil iz drugih držav članic.

37.

Češka vlada v bistvu trdi, da Komisija ni dokazala, da je zadevna pošiljka v smislu Uredbe o pošiljkah odpadkov pošiljka odpadkov, in da zato ni nezakonita pošiljka v smislu te uredbe. Češka vlada zato meni, da je tožba Komisije očitno neutemeljena.

38.

Kljub temu pa med strankama ni sporno, da je iz Češke republike na Poljsko prispela pošiljka snovi TPS-NOLO (Geobal).

39.

Ker tožba Komisije ni dovolj jasna, je treba najprej preizkusiti dopustnost te tožbe.

40.

Češka republika ni uveljavljala ugovora nedopustnosti. Vendar lahko Sodišče po uradni dolžnosti preuči, ali so izpolnjeni pogoji iz člena 258 PDEU za vložitev tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti in ali uveljavljani predlog izpolnjuje upoštevne procesne zahteve. ( 6 )

41.

Iz člena 120 Poslovnika Sodišča in sodne prakse, ki se nanaša na to določbo, je razvidno, da mora tožba vsebovati predmet spora in povzetek razlogov, navedenih v podporo tožbi, ter da mora biti ta navedba dovolj jasna in natančna, da toženi stranki omogoča pripravo obrambe in Sodišču preizkus tožbe. Iz tega je razvidno, da morajo bistveni dejanski in pravni elementi, na katerih taka tožba temelji, dosledno in razumljivo izhajati iz samega besedila tožbe. ( 7 ) Ti očitki morajo biti izraženi nedvoumno, da se prepreči, da bi Sodišče odločilo ultra petita ali da o nekem očitku ne bi odločilo. ( 8 )

42.

Tožba Komisije mora zlasti vsebovati dosleden in natančen povzetek razlogov, ki so jo prepričali, da zadevna država članica ni izpolnila ene od obveznosti iz Pogodb. ( 9 ) Poleg tega mora biti obrazložitev predloga v skladu s tožbenimi predlogi. ( 10 )

43.

V obravnavani zadevi Komisija Sodišču predlaga, naj razsodi, da Češka republika s tem, da ni hotela zagotoviti, da bi se nazaj v Češko republiko prevzela snov TPS-NOLO (Geobal), poslana iz Češke republike v Katowice na Poljskem, ni izpolnila obveznosti iz člena 24(2) in člena 28(1) Uredbe o pošiljkah odpadkov.

44.

Vendar iz navedb v glavnem delu tožbe Komisije ali iz odgovorov Komisije na vprašanja Sodišča na obravnavi ni jasno, s katerimi razlogi Komisija utemeljuje svoj predlog. ( 11 ) Obveznosti, ki izhajajo iz določb, navedenih v prejšnji točki, niso dosledno opisane.

45.

Po eni strani se zdi, da Komisija trdi, da je z Uredbo o pošiljkah odpadkov državam članicam naložena absolutna in brezpogojna obveznost, da zagotovijo, da se prevzamejo nazaj nekatere pošiljke, za katere druga država članice šteje, da vsebujejo odpadke. Trdi, da se taka obveznost ohrani ne glede na okoliščine zadeve in ne glede na to, ali je snov ali predmet v resnici odpadek. Država članica, za katero velja obveznost, naj v takem primeru ne bi mogla navajati nobenih ugovorov, da bi se izognila prevzemu sporne pošiljke.

46.

Hkrati pa se zdi, da Komisija zatrjuje, da obveznost prevzema pošiljke nazaj ne obstaja, če snov ali predmet v resnici ni odpadek. Tako poskuša Komisija v dolgih delih tožbe dokazati, da je zadevna snov v resnici odpadek, ter s tem očitno uvaja pojem obveznosti, ki je odvisna od tega, ali je zadevna snov v resnici odpadek.

47.

Menim, da teh argumentov ni mogoče uskladiti.

48.

Nekako se zdi, da je Komisija združila dva alternativna argumenta v enega samega. Morda je to razlog, zaradi katerega se zdijo predstavljene trditve zmedene in nedosledne.

49.

K zmedi pripomore tudi nenavaden način, kako je napisana tožba. Namesto da bi Komisija predstavila zadevo, se zdi, da podaja odgovor na trditve Češke republike v odgovoru na obrazloženo mnenje. Zato Sodišče zelo težko razbere argumente Komisije v obravnavani zadevi, saj mora bralec rekonstruirati zadevo iz nasprotnih argumentov.

50.

V zvezi s tem je primerno opozoriti, da sodišči Unije ne moreta nadomestiti tožeče stranke ali njenega odvetnika, tako da bi sami prepoznali argumente v tožbi, za katere bi lahko šteli, da podpirajo strankine predloge. ( 12 )

51.

Poleg tega sem osupel, da Komisija Sodišču očitno predlaga, naj ugotovi obstoj kršitve, za katero se lahko v prihodnosti izkaže, da sploh ni kršitev. Nisem prepričan, ali je v okviru postopka iz člena 258 PDEU mogoča takšna pogojna začasna kršitev. ( 13 ) V vsakem primeru pa Komisija – če je resnično želela vztrajati pri trditvi o taki kršitvi – ni uspela podpreti svoje trditve z razlogi, zaradi katerih je sklepala, da kršitev obstaja.

52.

Še več, nejasnost v tožbi Komisije je vplivala na odgovor Češke republike na tožbo. Ker Komisija ni jasno opredelila obveznosti, ki jih imajo države članice na podlagi člena 24(2) in člena 28(1) Uredbe o pošiljkah odpadkov, Češka republika ni mogla podati izčrpnega odgovora.

53.

V teh okoliščinah menim, da Sodišče nima na voljo dovolj podatkov, da bi lahko natančno presodilo o kršitvi prava Unije, ki se očita Češki republiki, in tako ugotovilo obstoj neizpolnitve obveznosti, ki jo zatrjuje Komisija. ( 14 )

54.

Glede na navedeno razumem, zakaj je Komisija verjetno imela težave z navedbo razlogov, ki bi jasno podpirali njen predlog. Zlasti glede na člen 28 Uredbe o pošiljkah odpadkov je očitno težko združiti besedilo različnih odstavkov te določbe s preostankom te uredbe in z zadevnimi načeli razlage.

55.

Vendar lahko sklenem, da je treba tožbo zavreči kot nedopustno.

56.

Na podlagi zgoraj navedenih ugotovitev Sodišču predlagam, naj: