1.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 12 ES, 28 ES in 30 ES ter členov 3(1) in (4) Direktive 2003/54/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih za notranji trg z električno energijo in razveljavitvi Direktive 96/92/ES ( 2 ).

2.

Ta predlog je bil vložen v okviru sporov med družbo Essent Belgium NV ( 3 ) in, med drugim, Vlaams Gewest (regija Flamska), v katerih se uveljavlja nepogodbena odgovornost te regije zaradi sprejetja zaporednih predpisov, s katerimi je ugodnost brezplačne distribucije električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov energije, ( 4 ) omejena na zeleno električno energijo, ki se dobavlja neposredno v distribucijska omrežja najprej v regiji Flamski in nato v vsej državi članici, v kateri je ta regija.

3.

Sodišče je v sodbah z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft, ( 5 ) in z dne 11. septembra 2014, Essent Belgium, ( 6 ) priznalo, da je upravičenost do nacionalnih programov podpore za proizvodnjo zelene električne energije z uporabo certifikatov, s katerimi se lahko trguje, mogoče omejiti zgolj na proizvodnjo zelene električne energije na ozemlju zadevne države članice.

4.

Ker sem že imel priložnost navesti razloge, na podlagi katerih se mi te ozemeljske omejitve programov podpore ne zdijo v skladu z zahtevami prostega pretoka blaga, ( 7 ) se v to ne bom spuščal, čeprav me obrazložitev sodb Sodišča ne prepriča.

5.

V teh sklepnih predlogih se bom omejil na ugotovitev, ali je utemeljitev Sodišča mogoče prenesti na ureditev brezplačne distribucije zelene električne energije, kot se obravnava v postopku v glavni stvari.

6.

Na to vprašanje bom odgovoril pritrdilno, iz česar bom izpeljal, da je treba načelo prepovedi diskriminacije, ki ga določajo zlasti člen 12 ES in direktive 96/92/ES ( 8 ), 2003/54 in 2001/77/ES ( 9 ) ter člena 28 ES in 30 ES, razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, kot se obravnava v postopku v glavni stvari, ki izključuje proizvodne obrate v drugih državah članicah, ker ugodnost brezplačne distribucije zelene električne energije omejuje zgolj na proizvodne obrate, ki so neposredno priklopljeni na distribucijska omrežja v zadevni državi članici ali regiji na ozemlju te države.

7.

Notranji trg z električno energijo se je postopoma oblikoval s sprejetjem več zaporednih direktiv, med drugim direktiv 96/92 in 2003/54.

8.

V uvodni izjavi 4 Direktive 96/92 je bila poudarjena pomembnost oblikovanja notranjega trga z električno energijo za povečanje učinkovitosti proizvodnje, prenosa in prodajo tega proizvoda, ko se utrjuje zanesljivost dobav in konkurenčnost evropskega gospodarstva ob spoštovanju varovanja okolja.

9.

V uvodni izjavi 28 te direktive je bilo navedeno, da se lahko zaradi zaščite okolja daje prednost proizvodnji zelene električne energije.

10.

Člen 11(2) in (3) navedene direktive je določal:

„2.   V nobenem primeru [upravljavec distribucijskega omrežja] ne sme diskriminatorno obravnavati posameznih uporabnikov sistema ali vrst uporabnikov, posebno ne v korist svojih podružnic ali delničarjev.

3.   Država članica lahko zahteva od upravljavca distribucijskega omrežja, da pri dispečerstvu proizvodnih naprav daje prednost proizvodnim napravam, ki uporabljajo obnovljive vire energije ali odpadke ali hkrati proizvajajo toploto in električno energijo.“

11.

Člen 16 Direktive 96/92 je določal:

„Pri organiziranju dostopa do omrežja lahko države članice izbirajo med postopkoma iz člena 17 in/ali 18. Obe vrsti postopka delujeta skladno z objektivnimi, preglednimi in nediskriminatornimi merili.“

12.

Direktiva 2003/54, ki je bila razveljavljena z Direktivo 2009/72/ES, ( 10 ) je začela veljati 4. avgusta 2003.

13.

V uvodni izjavi 26 Direktive 2003/54 je bilo navedeno, da je „[s]poštovanje obveznosti javnih storitev […] osnovna zahteva te direktive. Pomembno je, da ta direktiva določa skupne minimalne standarde, ki jih spoštujejo vse države članice, pri čemer so upoštevani cilji glede zaščite odjemalcev, zanesljivosti oskrbe, varstva okolja in enakovrednih ravni konkurenčnosti v vseh državah članicah. Pomembno je, da je mogoče obveznost javnih storitev razlagati na nacionalni osnovi in pri tem upoštevati nacionalne okoliščine ter zakonodajo Skupnosti.“

14.

Točki 3 in 5 člena 2 te direktive sta opredelili „prenos“ kot „transport električne energije na zelo-visokonapetostnem in visokonapetostnem povezanem omrežju z namenom dostave električne energije končnim odjemalcem ali distributerjem“, „distribucijo“ pa kot „transport električne energije po visoko-, srednje- in nizkonapetostnem distribucijskem omrežju z namenom dobave odjemalcem“.

15.

Člen 3 navedene direktive, ki spada v poglavje II, naslovljeno „Splošna pravila za organizacijo sektorja“, je v odstavku 1 določal načeli svobodne konkurence in prepovedi diskriminacije med elektroenergetskimi podjetji.

16.

Vendar pa je člen 3(2) Direktive 2003/54 državam članicam dovoljeval, da v splošnem gospodarskem interesu elektroenergetskim podjetjem naložijo obveznosti javnih storitev, ki se lahko nanašajo na varnost, skupaj z zanesljivostjo oskrbe, na rednost, kakovost in ceno oskrbe ter na varovanje okolja, skupaj z učinkovito rabo energije in varstvom podnebja, če so te obveznosti „jasno določene, pregledne, nediskriminatorne in preverljive“ ter „elektroenergetskim podjetjem v EU zagotavlja[jo] enak dostop do nacionalnih odjemalcev“. V členu 3(4) te direktive je bilo pojasnjeno, da če država članica dodeli nadomestilo ali izključne pravice za izpolnjevanje teh obveznosti, je to treba narediti „na nediskriminatoren in pregleden način“.

17.

Poleg tega je člen 3(7) navedene direktive državam članicam omogočal, da „sprejmejo ustrezne ukrepe za izpolnitev ciljev glede socialne in gospodarske kohezije, varstva okolja, ki lahko vključujejo ukrepe za energetsko učinkovitost/uravnavanje povpraševanja in sredstva za boj proti spremembam podnebja, in zanesljivosti oskrbe“. Ti ukrepi so lahko zajemali „zagotavljanje zadostnih ekonomskih spodbud z uporabo, kjer to ustreza, vseh obstoječih nacionalnih orodij in orodij Skupnosti za vzdrževanje in izgradnjo potrebne omrežne infrastrukture, skupaj z zmogljivostmi za medsebojno povezovanje“.

18.

Člen 14(2) Direktive 2003/54, ki spada v poglavje V, naslovljeno „Obratovanje distribucijskega omrežja“, je določal, da „[upravljavec distribucijskega omrežja v] nobenem primeru ne dela razlik med posameznimi uporabniki omrežja ali vrstami uporabnikov omrežja, zlasti ne v korist svojih povezanih podjetij“. Člen 14(4) te direktive je državam članicam izrecno dovolil, da „lahko zahteva[jo] od upravljavca distribucijskega omrežja, če razporeja proizvodne naprave, da daje prednost proizvodnim napravam, ki uporabljajo obnovljive vire energije ali odpadke ali ki sočasno proizvajajo toploto in električno energijo“.

19.

Člen 20(1) navedene direktive je prepuščal državam članicam skrb, da sprejmejo ukrepe, potrebne za uvedbo sistema dostopa tretjih strani do prenosnih in distribucijskih omrežij na podlagi objavljenih tarif, „ki se izvaja objektivno in brez diskriminacije med uporabniki omrežja“.

20.

Člen 23 Direktive 2003/54 je državam članicam nalagal obveznost, da določijo regulatorne organe, ki so pristojni najmanj za zagotavljanje nediskriminacije, dejanske konkurence in učinkovitega delovanja trga in za to, da pred začetkom njihove veljavnosti določijo ali potrdijo vsaj metodologije za izračun ali določijo predvsem pogoje, ki se uporabljajo za priključitev in dostop do nacionalnega omrežja, skupaj s tarifami za prenos in distribucijo. Ti organi so bili pristojni za to, da od upravljavcev prenosnih in distribucijskih omrežij zahtevajo, naj po potrebi spremenijo pogoje, tarife, pravila, mehanizme in metodologije za izračun iz odstavkov od 1 do 3 tega člena, da zagotovijo njihovo sorazmernost in nediskriminatorno uporabo.

21.

Ureditev, ki se ratione temporis uporablja v postopku v glavni stvari, je Direktiva 2001/77, ki je bila razveljavljena z Direktivo 2009/28/ES ( 11 ).

22.

V uvodni izjavi 1 Direktive 2001/77 je bila priznana potreba po spodbujanju obnovljivih virov energije kot prednostni ukrep, medtem ko je bilo v uvodni izjavi 2 določeno, da je spodbujanje zelene električne energije prednostna naloga Skupnosti.

23.

V uvodni izjavi 14 je bilo navedeno, da je pravilno delovanje podpornih mehanizmov za obnovljive vire energije na nacionalni ravni, dokler se ne začne uporabljati okvir Skupnosti, pomembno, medtem ko je bilo v uvodni izjavi 15 poudarjeno, da je za sprejetje takega okvira še prezgodaj.

24.

V uvodni izjavi 19 navedene direktive je bilo poudarjeno, da je treba pri podpiranju razvoja trga z obnovljivimi viri energije upoštevati pozitivne učinke na regionalne in lokalne razvojne možnosti, izvozne možnosti, socialno kohezijo in priložnosti za zaposlovanje, zlasti glede majhnih in srednje velikih podjetij ter neodvisnih proizvajalcev električne energije.

25.

V skladu s členom 1 Direktive 2001/77 je njen namen „spodbujati povečevanje deleža obnovljivih virov energije v proizvodnji električne energije na notranjem trgu z električno energijo in ustvariti podlago za prihodnji okvir navedenega trga Skupnosti“.

26.

Člen 4 te direktive z naslovom „Programi podpore“ je v odstavku 1 določal:

„Komisija brez poseganja v člena 87 in 88 [Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti] oceni uporabo mehanizmov, ki se uporabljajo v državah članicah in bi lahko vplivali na omejevanje trgovine ter po katerih proizvajalci električne energije na podlagi predpisov, ki jih izdajo javni organi, prejemajo neposredno ali posredno podporo. Pri tem izhaja iz tega, da prispevajo k ciljem, določenim v členih 6 in 174 [Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti].“

27.

Člen 7 te direktive, naslovljen „Vprašanja v zvezi [z] omrežji“, je določal:

„1.   Države članice sprejmejo brez poseganja v zagotavljanje zanesljivosti in varnosti omrežij potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da upravljavci prenosnih omrežij in upravljavci distribucijskih omrežij na svojem območju jamčijo za prenos in distribucijo [zelene] električne energije. Lahko pa zagotovijo tudi prednosten dostop [zelene] električne energije. Pri razporejanju proizvodnih obratov upravljavci prenosnih omrežij dajo prednost proizvodnim obratom, ki uporabljajo obnovljive vire energije, kolikor to omogoča delovanje nacionalnega sistema električne energije.

2.   Države članice vzpostavijo pravni okvir ali zahtevajo, da upravljavci prenosnih omrežij in upravljavci distribucijskih omrežij izdelajo in objavijo svoja standardna pravila za pokrivanje stroškov tehničnih prilagoditev, kot so priključki na omrežje in okrepitev omrežja, ki so potrebna za vključitev novih proizvajalcev, ki oddajajo [zeleno] električno energijo.

Ta pravila temeljijo na objektivnih, preglednih in nediskriminatornih merilih, zlasti ob upoštevanju vseh stroškov in koristi, povezanih s priključitvijo teh proizvajalcev na omrežje. Pravila lahko predvidijo različne vrste priključevanja.

3.   Če to ustreza, lahko države članice od upravljavcev prenosnih omrežij in upravljavcev distribucijskih omrežij zahtevajo, da v celoti ali delno nosijo stroške iz odstavka 2.

[…]

6.   Države članice zagotovijo, da zaračunavanje pristojbin za prenos in distribucijo ni diskriminatorno do [zelene] električne energije, in zlasti do električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov energije na obrobnih območjih, kot so otoki in slabo naseljena območja.

Če je to ustrezno, države članice vzpostavijo pravni okvir ali zahtevajo, da upravljavci prenosnih omrežij in upravljavci distribucijskih omrežij zagotovijo, da pristojbine, ki se zaračunavajo za prenos in distribucijo električne energije iz obratov, ki uporabljajo obnovljive vire energije, odražajo uresničljive stroškovne prednosti, ki izhajajo iz priključitve obrata na omrežje. Take stroškovne prednosti lahko izhajajo iz neposredne uporabe nizkonapetostnega omrežja.

[…]“

28.

Flamska vlada je z namenom spodbujanja proizvodnje zelene električne energije v korist proizvajalcev zelene električne energije uvedla ureditev brezplačne uporabe distribucijskega omrežja.

29.

Člen 15 vlaams decreet houdende de organisatie van de elektriciteitsmarkt (flamski dekret o organizaciji trga električne energije) z dne 17. julija 2000 ( 12 ) določa:

„Upravitelj omrežja vse naloge, potrebne za distribucijo zelene električne energije, razen priklopa na distribucijsko omrežje, opravlja brezplačno.

Flamska vlada lahko določbo iz odstavka 1 omeji.“

30.

Navedeni člen 15 je bil z učinkom od 1. januarja 2005 razveljavljen in nadomeščen s členom 61 vlaams decreet houdende bepalingen tot begeleiding van de begroting 2005 (flamski dekret, ki vsebuje različne spremljevalne ukrepe iz proračuna 2005) z dne 24. decembra 2004. ( 13 )

31.

Pred to razveljavitvijo so bila podrobna pravila za uporabo ureditve brezplačne distribucije znatno spremenjena z zaporednim sprejetjem treh uredb.

32.

Najprej je bila z besluit van de vlaamse regering inzake de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen (uredba flamske vlade o spodbujanju proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov energije) z dne 28. septembra 2001 ( 14 ) ugodnost brezplačne distribucije odobrena za električno energijo, ki je proizvedena v drugi regiji, kot je regija Flamska, ali v tujini. Člen 14 uredbe je določal:

„[…]

Upravitelj omrežja naloge iz člena 15 dekreta o električni energiji […] opravlja brezplačno.

Za električno energijo, ki se ne proizvaja v regiji Flamski, organ, pristojen za izdajanje zelenih certifikatov za zadevni kraj proizvodnje, izda regulatornemu organu potrdilo, ki zagotavlja, da je bila ta električna energija proizvedena iz enega od obnovljivih virov energije, […], in da je namenjena končnemu odjemalcu v Flandriji.

[…]“

33.

Nato je bila s členom 14 uredbe z dne 28. septembra 2001 v različici s spremembami, uvedenimi z uredbo z dne 4. aprila 2003 ( 15 ), ki je začela veljati 30. aprila 2003, brezplačnost omejena le na proizvodne obrate v regiji Flamski. V tem členu je bilo določeno:

„1.   V skladu z drugim odstavkom člena 15 dekreta o električni energiji se brezplačna distribucija v smislu prvega odstavka člena 15 tega dekreta omeji na dobavo električne energije, ki je bila proizvedena v proizvodnih obratih, priklopljenih na distribucijska omrežja v regiji Flamski.

2.   Dobavitelj [zelene] električne energije v vmesnem računu in končnem obračunu končnemu odjemalcu te električne energije ne zaračuna nobenega stroška za njeno distribucijo […]

[…]“

34.

Raad van State (državni svet, Belgija), ki mu je bila predložena tožba družbe Essent za razglasitev ničnosti člena 2 uredbe z dne 4. aprila 2003, je s sodbo z dne 12. januarja 2004 zadržal izvajanje tega člena.

35.

Po tem zadržanju je bila nato sprejeta le besluit van de vlaamse regering inzake de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen (uredba flamske vlade o spodbujanju proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov energije) z dne 5. marca 2004 ( 16 ), s katero je bila z učinkom od 23. marca 2004 razveljavljena in nadomeščena uredba z dne 28. septembra 2001.

36.

Člen 18 uredbe z dne 5. marca 2004 je določal:

„1.   V skladu z drugim odstavkom člena 15 dekreta o električni energiji se brezplačna distribucija v smislu prvega odstavka člena 15 tega dekreta omeji na električno energijo, ki se dobavlja končnim odjemalcem, ki so priklopljeni na distribucijsko omrežje v regiji Flamski, in je bila proizvedena iz obnovljivega vira energije v smislu člena 15 v proizvodnem obratu, ki svojo električno energijo dobavlja neposredno v distribucijsko omrežje v Belgiji.

2.   Dobavitelj [zelene] električne energije v končnem obračunu končnemu odjemalcu te električne energije ne zaračuna nobenega stroška za njeno distribucijo […]

[…]“

37.

Raad van State (državni svet), ki mu je bila predložena tožba družbe Essent za razglasitev ničnosti člena 18 uredbe z dne 5. marca 2004, je s sodbo z dne 23. decembra 2004 zadržal izvajanje te določbe, preden je to tožbo zavrnil s sodbo z dne 13. novembra 2012.

38.

Potem ko je bil člen 15 dekreta o električni energiji razveljavljen s flamskim dekretom o različnih spremljevalnih ukrepih proračuna za leto 2005 z dne 24. decembra 2004, je bil člen 18 uredbe z dne 5. marca 2004 z učinkom od 1. januarja 2005 razveljavljen z uredbo flamske vlade z dne 25. marca 2005 ( 17 ).

39.

Družba Essent od leta 2003 odjemalcem v regiji Flamski dobavlja električno energijo, ki jo uvaža iz Nizozemske in je po njenih navedbah zelena električna energija.

40.

Ker je družba Essent menila, da ji je bila povzročena škoda, saj po spremembah predpisov, uvedenih z uredbo z dne 4. aprila 2003 in nato z uredbo z dne 5. marca 2004, ni bila več upravičena do brezplačne distribucije po distribucijskem omrežju v regiji Flamski, je pred le rechtbank van eerste aanleg te Brussel (prvostopenjsko sodišče v Bruslju) vložila tožbo za ugotovitev odgovornosti zlasti proti regiji Flamski, pri čemer je predlagala, naj se na podlagi sodbe, ki bo izrečena, uveljavljajo pravice predvsem v razmerju do Vlaamse Reguleringsinstantie voor de Elektriciteits- en Gasmarkt (regulatorni organ za trg s plinom in električno energijo) ( 18 ), ki je organ, pristojen za odločanje o tarifah za distribucijo električne energije in o njeni morebitni brezplačnosti, ter do raznih zasebnih in javnih upravljavcev distribucijskih omrežij, ki so od družbe Essent zahtevali plačilo stroškov distribucije.

41.

Družba Essent je na podlagi teh predlogov zlasti trdila, da so določbe, s katerimi je iz upravičenosti do brezplačne distribucije izključena zelena električna energija iz drugih držav članic, v nasprotju s členoma 12 ES in 28 ES ter členoma 3(1) in 11(2) Direktive 96/92.

42.

V teh okoliščinah je rechtbank van eerste aanleg te Brussel (prvostopenjsko sodišče v Bruslju) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

43.

Najprej je treba opredeliti, katere določbe prava Unije so upoštevne za odgovor na predlog za sprejetje predhodne odločbe.

44.

V zvezi s tem je treba ugotoviti, kar zadeva, prvič, določbe, ki se uporabljajo ratione temporis, da je treba – ne glede na nesklicevanje predložitvenega sodišča na Direktivo 96/92 in ob upoštevanju tega, da je bila uredba z dne 28. septembra 2001 sprejeta pred začetkom veljavnosti Direktive 2003/54 – predlog za sprejetje predhodne odločbe preučiti ne le na podlagi pravil iz te direktive, temveč tudi na podlagi pravil iz Direktive 96/92.

45.

Treba je poudariti, kar zadeva, drugič, določbe, ki se uporabljajo ratione materiae, da čeprav se je predložitveno sodišče za potrditev načela prepovedi diskriminacije iz sekundarne zakonodaje sklicevalo izključno na člen 3(1) in (4) Direktive 2003/54, vsebuje ta direktiva še druge določbe, ki so upoštevne, ker so poseben izraz tega načela pri izvajanju dostopa do prenosnih in distribucijskih omrežij.

46.

Poleg tega je treba ugotoviti, da so v Direktivi 2001/77, zlasti v njenem členu 7, navedene posebne določbe v zvezi s pogoji za priključitev in distribucijo zelene električne energije.

47.

V skladu z ustaljeno sodno prakso ( 19 ) bom na predlog za sprejetje predhodne odločbe odgovoril ob upoštevanju vseh določb Direktive 2003/54 in Direktive 2001/77, ki bi lahko bile upoštevne za zadevno problematiko.

48.

Ta predlog bom najprej obravnaval z vidika prepovedi diskriminacije, nato pa ga bom preučil z vidika prostega pretoka blaga. ( 20 )

49.

Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali pravila v zvezi s prepovedjo diskriminacije iz člena 12 ES in direktiv 96/92, 2003/54 in 2001/77/ES nasprotujejo nacionalni ureditvi, kot se obravnava v postopku v glavni stvari, ki izključuje proizvodne obrate v drugih državah članicah, ker ugodnost brezplačne distribucije zelene električne energije omejuje zgolj na proizvodne obrate, ki so neposredno priklopljeni na distribucijska omrežja v zadevni državi članici ali regiji na ozemlju te države.

50.

Ugotavljam, da upoštevne direktive vsebujejo več določb, ki so prav tako poseben izraz načela prepovedi diskriminacije, čeprav se zdi, da se z njimi rešujejo drugačna vprašanja.

51.

Nekatere upoštevne določbe sekundarne zakonodaje namreč na splošno določajo načelo prepovedi diskriminacije v elektroenergetskem sektorju. Druge se natančneje nanašajo na prepoved diskriminacije v škodo zelene električne energije. Za druge pa se spet zdi, da določajo načelo pozitivne diskriminacije v korist te električne energije.

52.

V prvem nizu določb je na splošno zavrnjeno načelo prepovedi diskriminacije pri dostopu do prenosnih in distribucijskih omrežij.

53.

Člena 3(1) in 14(2) Direktive 2003/54, ki sta napisana s skoraj enakimi besedami kot člen 3(1) oziroma člen 11(2) Direktive 96/92, tako zahtevata, da sta ravnanje države in upravljavca omrežja pri izvajanju dostopa do omrežja nediskriminatorna. To prepoved je treba primerjati s prepovedjo iz člena 16 Direktive 96/92, v skladu s katero države članice dostopa do omrežja ne smejo organizirati diskriminatorno, ne glede na to, ali izberejo postopek pogodbenega dostopa do omrežja ali postopek pooblaščenega kupca, in iz člena 20(1) Direktive 2003/54, ki določa, da morajo države članice poskrbeti, da se za vse upravičene odjemalce uvede sistem dostopa tretjih strani do prenosnih in distribucijskih omrežij na podlagi objavljenih tarif, ki se „izvaja objektivno in brez diskriminacije med uporabniki omrežja“.

54.

Splošno načelo prepovedi diskriminacije pri dostopu do omrežij se posebej izraža tudi v nalogah regulatornih organov iz člena 23(1)(f) in (4) Direktive 2003/54, ki določa, da so ti pristojni za „zagotavljanje nediskriminacije“ in „dejanske konkurence“, zlasti kar zadeva pogoje in tarife za priključitev novih proizvajalcev električne energije, „da se zajamči njihova objektivnost, preglednost in nediskriminatornost“. Ta jamstva je treba zagotoviti predvsem ob upoštevanju „stroškov in prednosti različnih proizvodnih tehnologij, ki uporabljajo obnovljive vire energije“.

55.

Drugi niz določb se natančneje nanaša na prepoved diskriminacije v škodo zelene električne energije.

56.

Člen 7(2) Direktive 2001/77 tako določa, da morajo standardna pravila za pokrivanje stroškov tehničnih prilagoditev, ki so potrebne za vključitev novih proizvajalcev, ki oddajajo zeleno električno energijo v povezano omrežje, temeljiti na „objektivnih, preglednih in nediskriminatornih merilih“, zlasti ob upoštevanju vseh stroškov in koristi, povezanih s priključitvijo teh proizvajalcev na omrežje.

57.

Podobno člen 7(6) te direktive državam članicam nalaga, naj zagotovijo, da zaračunavanje pristojbin za prenos in distribucijo ni diskriminatorno do zelene električne energije „in zlasti do električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov energije na obrobnih območjih, kot so otoki in slabo naseljena območja“. V tej določbi je predpisano, da če je to ustrezno, države članice vzpostavijo pravni okvir ali zahtevajo, da upravljavci prenosnih omrežij in upravljavci distribucijskih omrežij zagotovijo, da pristojbine, ki se zaračunavajo za prenos in distribucijo zelene električne energije, odražajo uresničljive stroškovne prednosti, ki izhajajo iz priključitve obrata na omrežje, pri čemer lahko te stroškovne prednosti „izhajajo iz neposredne uporabe nizkonapetostnega omrežja“.

58.

S tretjim nizom določb je ustvarjena možnost pozitivne diskriminacije, ki je upravičena s ciljem varovanja okolja.

59.

V to kategorijo bom uvrstil člen 3(2) Direktive 2003/54, ki v bistvu povzema besedilo iz člena 3(2) Direktive 96/92 in državam članicam omogoča, da podjetjem, ki delujejo v elektroenergetskem sektorju, naložijo obveznosti javnih storitev, ki se lahko nanašajo zlasti na „varovanje okolja“, „skupaj z učinkovito rabo energije in varstvom podnebja“ ( 21 ), pri čemer morajo biti te obveznosti „jasno določene, pregledne, nediskriminatorne in preverljive“ in morajo „elektroenergetskim podjetjem v EU zagotavljati enak dostop do nacionalnih odjemalcev“. ( 22 )

60.

V navedeno kategorijo je treba uvrstiti tudi člen 11(3) Direktive 96/92, člen 14(4) Direktive 2003/54 in člen 7(1) Direktive 2001/77, ki so zeleni električni energiji zagotavljali prednosten dostop do omrežij.

61.

Ali prepoved kakršne koli diskriminacije, zlasti tarifne, med uporabniki omrežja nasprotuje temu, da država članica sprejme tak ukrep, kot se obravnava v postopku v glavni stvari, ki brezplačno distribucijo določa le v korist zelene električne energije, ki je dobavljena neposredno v distribucijska omrežja?

62.

V začetni analizi se zdi odgovor očiten, saj ukrep v zvezi z brezplačnostjo povzroči dvojno diskriminacijo, prvič, med zeleno električno energijo in tisto, ki ni proizvedena iz obnovljivih virov energije, ter, drugič, med električno energijo, ki je dobavljena neposredno v distribucijska omrežja, in tisto, ki je – kot uvožena električna energija – najprej dobavljena v prenosna omrežja. Poleg tega se zdi, da je zadnjenavedena diskriminacija neposredno v nasprotju s pravilom iz člena 7(6), prvi pododstavek, Direktive 2001/77, ki prepoveduje diskriminacijo glede na geografski izvor zelene električne energije.

63.

Vendar pa je treba še ugotoviti, ali je to diskriminacijo mogoče upravičiti s sklicevanjem na cilj v zvezi s spodbujanjem uporabe obnovljivih virov energije.

64.

Čeprav Sodišče ni izrecno določilo možnosti sklicevanja na varovanje okolja za upravičenje diskriminatornih ukrepov – kar bi omogočilo, da bi se koristno pojasnila sodna praksa, ki je bila označena za „konfuzno“ ( 23 ) – je številne sodbe vseeno mogoče razumeti le tako, da se šteje, da je tak cilj mogoče priznati kot upravičenje ukrepov, katerih diskriminatornost je bila vendarle predhodno dokazana.

65.

Pojav zakritja diskriminacije namreč nedvomno izhaja iz sodne prakse, čeprav je proces, ki se izvaja za dosego te rešitve, še nekoliko težaven.

66.

Naj spomnim, da je Sodišče v sodbi z dne 9. julija 1992, Komisija/Belgija, ( 24 ) v zvezi s tako imenovano zadevo valonskih odpadkov – čeprav je navedlo, da se nujne zahteve upoštevajo le glede ukrepov, ki se različno uporabljajo za nacionalne in uvožene proizvode – kljub temu priznalo, da „ob upoštevanju razlik med odpadki, nastalimi v enem ali drugem kraju“, izpodbijanih ukrepov, ki so prepovedovali uvoz odpadkov v zadevno regijo, ni bilo mogoče šteti za diskriminatorne, pri čemer se je oprlo na načelo, v skladu s katerim je treba okoljsko škodo prednostno odpravljati pri viru, ter na načeli samozadostnosti in bližine. ( 25 )

67.

Sodišče je torej uporabilo sodno prakso, v skladu s katero načelo enakega obravnavanja zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, in se tako izognilo diskriminaciji, saj obstoj različnega položaja izhaja iz „posebnosti v zvezi z odpadki“, s katero je mogoče upravičiti različno obravnavanje.

68.

Sodišče je v sodbi z dne 13. marca 2001, PreussenElektra, ( 26 ) menilo – ne da bi pripisovalo pomen diskriminatornosti ali nediskriminatornosti nacionalne ureditve, ki je dobaviteljem električne energije nalagala, da po navzdol omejenih cenah odkupujejo zeleno električno energijo, proizvedeno na njihovem območju oskrbe – da ta ureditev ni nezdružljiva s prostim pretokom blaga, zlasti ker je ukrep pripomogel k varovanju okolja in je bil namenjen „tudi“ varovanju zdravja in življenja ljudi in živali ter ohranitvi rastlin, ki so razlogi v splošnem interesu, opredeljeni v členu 30 ES.

69.

Nazadnje, ugotavljam, da je Sodišče v sodbi z dne 11. septembra 2014, Essent Belgium, ( 27 ) na vprašanje v zvezi z morebitno kršitvijo pravil o prepovedi diskriminacije odgovorilo tako, da je navedlo zlasti, da „predložitveno sodišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe ni pojasnilo, kako bi program [zelenih certifikatov] lahko povzročil različno obravnavanje, ki bi pomenilo diskriminacijo glede na državljanstvo, in prav tako ne, kako bi bilo treba tako različno obravnavanje, če bi bilo ugotovljeno, razlikovati od tistega, ki se nanaša na potrdila o izvoru in na električno energijo, uvoženo iz drugih držav članic in ki je že predmet prvega vprašanja za predhodno odločanje“, ( 28 ) s katerim je bilo Sodišče zaprošeno, naj nacionalni ukrep preuči z vidika prostega pretoka blaga.

70.

Vprašanje diskriminacije je torej del splošne preučitve obstoja ovire in njene morebitne upravičenosti.

71.

Čeprav se zdi, da se je podlaga za rešitev spremenila, in je poleg tega težko opredeliti, ali je ta odtlej v opustitvi pravila, v skladu s katerim je z eno od nujnih zahtev iz sodne prakse Sodišča mogoče upravičiti zgolj ukrep, ki se uporablja brez razlikovanja, ali pa je v povezanosti spodbujanja uporabe obnovljivih virov energije z nekaterimi razlogi v splošnem interesu iz člena 30 ES, je iz teh sodnih precedensov mogoče sklepati, da Sodišče priznava, da je nacionalne diskriminatorne ukrepe mogoče upravičiti s ciljem varovanja okolja, če so v skladu z načelom sorazmernosti. ( 29 )

72.

Ne vidim, zakaj bi moralo biti drugače, kadar nacionalnega ukrepa ni treba preučiti ob upoštevanju splošnega načela prepovedi diskriminacije, temveč ob upoštevanju posebnih oblik tega načela, ki jih vsebujejo določbe sekundarne zakonodaje.

73.

Menim, da bi ta pravila v zvezi s prepovedjo diskriminacije nasprotovala sklicevanju na upravičenost, ki se nanaša na varovanje okolja, le, če bi prepovedovala ali usklajevala nacionalne zakonodaje v zvezi z omejitvami, ki jih je mogoče določiti za uvoz zelene električne energije z namenom spodbujanja uporabe obnovljivih virov energije. Povedano drugače, le če bi določba sekundarne zakonodaje prepovedovala kakršno koli oviro za uvoz zelene električne energije ali izrecno določala primere, v katerih je omejitve mogoče priznati, da se zagotovi spodbujanje uporabe te električne energije, države članice ne bi več imele manevrskega prostora, ki bi jim omogočal, da se za upravičenost omejitve sklicujejo na take razloge.

74.

Takih določb pa ni ne v direktivah 96/92 in 2003/54 ne v Direktivi 2001/77, pri čemer je treba ugotoviti, da člena 7(6) zadnjenavedene direktive – katerega namen je prepovedati diskriminacijo na podlagi geografskega merila v škodo obratov za proizvodnjo zelene električne energije, zlasti če so na obrobnih območjih, ki imajo težave pri priključitvi na glavna evropska električna omrežja – ni mogoče razlagati tako, da izključuje kakršno koli različno obravnavanje, ki temelji na nacionalnem merilu in je po logiki Sodišča upravičeno s poudarjanjem objektivne razlike v položaju med proizvodnjo zelene električne energije na nacionalnem ozemlju in proizvodnjo zelene električne energije v drugih državah članicah.

75.

To so razlogi, iz katerih predlagam, naj bo odgovor na tretje vprašanje, da pravila v zvezi s prepovedjo diskriminacije iz člena 12 ES in direktiv 96/92, 2003/54 in 2001/77/ES ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, kot se obravnava v postopku v glavni stvari – ki izključuje proizvodne obrate v drugih državah članicah, ker ugodnost brezplačne distribucije zelene električne energije omejuje zgolj na proizvodne obrate, ki so neposredno priklopljeni na distribucijska omrežja v zadevni državi članici ali regiji na ozemlju te države – če je v skladu z načelom sorazmernosti ta nacionalna ureditev primerna za zagotovitev uresničitve cilja, ki mu sledi, in ne presega tega, kar je nujno potrebno, da se ta cilj doseže.

76.

Sorazmernost ureditev, ki se obravnavajo v postopku v glavni stvari, bom analiziral z vidika prostega pretoka blaga.

77.

Predložitveno sodišče s prvim in drugim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člena 28 in 30 ES razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, kot se obravnava v postopku v glavni stvari, ki izključuje proizvodne obrate v drugih državah članicah, ker ugodnost brezplačne distribucije zelene električne energije omejuje zgolj na proizvodne obrate, ki so neposredno priklopljeni na distribucijska omrežja v zadevni državi članici ali regiji na ozemlju te države.

78.

Postavljeno vprašanje je torej, ali ureditve, ki se obravnavajo v postopku v glavni stvari, lahko ovirajo uvoz električne energije, zlasti zelene, iz drugih držav članic in posledično pomenijo ukrepe, katerih učinek je enakovreden količinski omejitvi uvoza, ki jih načeloma prepoveduje člen 28 ES, razen če je te predpise mogoče objektivno upravičiti.

79.

Ker to vprašanje seveda spominja na vprašanja, na katera je Sodišče odgovorilo v dveh nedavnih sodbah z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft, ( 30 ) in z dne 11. septembra 2014, Essent Belgium, ( 31 ) v zvezi s skladnostjo nacionalnih programov podpore za proizvodnjo zelene električne energije s pravom Unije, je kot izhodišče za utemeljitev treba opredeliti, ali je sistematiko rešitev, ki jih je Sodišče podalo v teh dveh prejšnjih sodbah, mogoče zgolj enostavno prenesti na obravnavano zadevo ali, nasprotno, ima ta zadeva posebne značilnosti, zaradi katerih se je od teh rešitev upravičeno oddaljiti.

80.

Zadevne osebe, ki so pred Sodiščem predstavile stališča, se o tem sicer niso motile.

81.

Regija Flamska, grška vlada in Komisija po eni strani na podlagi sklepanja po analogiji trdijo, da je treba ozemeljske omejitve za ureditev brezplačne distribucije zelene električne energije šteti za upravičene, ker – podobno kot predpisi, ki so se obravnavali v zadevah, v katerih sta bili izdani sodbi z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft, ( 32 ) in z dne 11. septembra 2014, Essent Belgium, ( 33 ) – uresničujejo legitimen cilj v zvezi s spodbujanjem uporabe obnovljivih virov energije pri proizvodnji električne energije. Vendar pa je treba opozoriti na znatno razliko med stališčem regije Flamske na eni strani ter stališčem grške vlade in Komisije na drugi strani. Regija Flamska meni, da omejitev brezplačne distribucije zelene električne energije ni ukrep, katerega učinek je enakovreden količinski omejitvi uvoza, saj naj – ker se nanaša izključno na električno energijo, ki je dobavljena neposredno v distribucijska omrežja – ne bi omejeval čezmejne izmenjave električne energije, ki je mogoča le prek prenosnih omrežij, in ne prek distribucijskih omrežij. Nasprotno, grška vlada in Komisija menita, da so zadevni predpisi ukrepi z enakovrednim učinkom, vendar da so ti upravičeni s ciljem varovanja okolja, če se le – po mnenju Komisije – bolj poglobljeno preuči njihova sorazmernost, to preučitev pa mora nacionalno sodišče opraviti ob upoštevanju skupnega učinka drugih podpornih mehanizmov za proizvodnjo zelene električne energije.

82.

Družba Essent po drugi strani trdi, da obstajajo nekatere razlike, ki po njenem mnenju izključujejo kakršen koli prenos predhodne sodne prakse. Zlasti meni, da je mehanizem zelenih certifikatov podporni mehanizem za proizvodnjo zelene električne energije, saj se z njim prek regulatornega organa in pred delovanjem tržnih sil zagotavlja prednost proizvajalcu tako, da omogoča trgovanje s certifikati na posebnem trgu pod pravičnimi pogoji, medtem ko se ureditev brezplačne distribucije zelene električne energije nanaša izključno na distribucijo in porabo električne energije, enostransko podpira dobavitelje in ima veliko znatnejši finančni učinek, saj so stroški distribucije v zadevnem obdobju znašali do 37 % končnega računa za električno energijo.

83.

Čeprav menim, da je obrazložitev sodb z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft, ( 34 ) in z dne 11. septembra 2014, Essent Belgium, ( 35 ) sporna, se mi zdaj v teh sklepnih predlogih ne zdi mogoče predlagati opustitve rešitve, ki jo določata, saj se pri takem preobratu v sodni praksi predpostavlja znaten razvoj pravnega okvira, ki pa nikakor ni značilen za obravnavano zadevo, ki se nasprotno nanaša na star in pretekel pravni položaj. Združljivost nacionalne ureditve, kot se obravnava v postopku v glavni stvari, z določbami Pogodbe ES, povezanimi s prostim pretokom blaga, bom torej preučil na podlagi analize, opisane v teh sodbah.

84.

Po ugotovitvi, ali ureditve iz postopka v glavni stvari ovirajo prosti pretok blaga, bom po potrebi preučil, ali je te morebitne ovire mogoče upravičiti s ciljem v zvezi s spodbujanjem uporabe obnovljivih virov energije.

85.

Najprej je veljala opredelitev iz sodbe z dne 11. julija 1974, Dassonville, ( 36 ) v skladu s katero štejejo za ukrep z enakim učinkom, kot ga ima količinska omejitev pri uvozu, vsi nacionalni ukrepi, ki bi lahko neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno ovirali trgovino znotraj Skupnosti. ( 37 )

86.

V zvezi s tem je treba ugotoviti, da utegnejo predpisi iz postopka v glavni stvari vsaj posredno in potencialno ovirati uvoz zlasti zelene električne energije ( 38 ) iz drugih držav članic.

87.

Ker ni sporno, da se uvožena električna energija nujno prenaša prek prenosnega omrežja, ne da bi jo bilo mogoče neposredno dobaviti v distribucijska omrežja v regiji Flamski ali Belgiji, omejitev brezplačne distribucije na zeleno električno energijo, proizvedeno v proizvodnih obratih, ki so neposredno priključeni na ta distribucijska omrežja, zagotavlja posebno prednost zeleni električni energiji, proizvedeni v regiji Flamski ali Belgiji, saj je manj ugodna za uvoženo električno energijo.

88.

Ker so do priznanja ugodnosti upravičeni le obrati za proizvodnjo električne energije v regiji Flamski ali Belgiji, ni tako pomembno, da ima lahko taka preferencialna ureditev tudi omejevalni učinek na flamske ali belgijske obrate, ki niso neposredno priključeni na distribucijsko omrežje, temveč na prenosno omrežje. ( 39 )

89.

Nacionalna ureditev kot iz postopka v glavni stvari posledično pomeni ukrep, ki je glede na učinek enakovreden količinski omejitvi pri uvozu, ki ni združljiv s členom 28 ES, razen če je objektivno upravičen.

90.

Sodišče, ki se je sklicevalo na ustaljeno sodno prakso, je v sodbah z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft, ( 40 ) in z dne 11. septembra 2014, Essent Belgium, ( 41 ) navedlo, da je nacionalno ureditev ali prakso, ki pomeni ukrep z enakim učinkom, kot ga imajo količinske omejitve, mogoče upravičiti z enim od razlogov v splošnem interesu iz člena 30 ES ali z nujnimi zahtevami, saj mora biti nacionalni ukrep v obeh primerih primeren za zagotovitev uresničitve cilja, ki mu sledi, in ne sme presegati tega, kar je nujno potrebno, da se doseže. ( 42 )

91.

Nato je Sodišče, ki je cilj v zvezi s spodbujanjem uporabe obnovljivih virov energije za proizvodnjo električne energije povezalo hkrati s pojmom obvezne zahteve iz sodne prakse in z razlogi v splošnem interesu iz člena 30 ES, menilo, da je s tem ciljem načeloma mogoče upravičiti morebitne ovire za prosti pretok blaga.

92.

Ker je bilo to načelo priznano, je Sodišče preučilo sorazmernost ovire za prosti pretok, ki izhaja iz nacionalnih programov za pomoč zeleni električni energiji.

93.

Opraviti je treba enako presojo sorazmernosti nacionalnih ukrepov, ki se obravnavajo v postopku v glavni stvari, tako da se preuči, ali so ti ukrepi potrebni in dejansko ustrezajo cilju v zvezi s spodbujanjem uporabe obnovljivih virov energije.

94.

Kar zadeva, prvič, zmožnost nacionalnih ukrepov iz postopka v glavni stvari za uresničitev zastavljenega cilja, je treba ugotoviti, da drugače od programov podpore, preučenih v okviru zadev, v katerih sta bili izdani sodbi z dne 1. julija 2014, Ålands Vindkraft, ( 43 ) in z dne 11. septembra 2014, Essent Belgium, ( 44 ) ki so zasnovani tako, da neposredno koristijo proizvodnji zelene električne energije, ( 45 ) ukrepi brezplačne distribucije zelene električne energije iz postopka v glavni stvari ne podpirajo neposredno proizvajalcev, saj koristijo predvsem dobaviteljem in potencialno odjemalcem, če dobavitelji na njih prenesejo ugodnost, ki jo pridobijo z brezplačno distribucijo.

95.

Vendar pa se zdijo ti ukrepi primerni za uresničitev zastavljenega cilja, ker z odpravo stroška distribucije dobavitelje spodbujajo k temu, da povečajo delež zelene električne energije v njihovem naboru energetskih virov in tako prispevajo, čeprav posredno, k večjemu povpraševanju, saj posledično podpirajo povečanje uporabe obnovljivih virov energije pri proizvodnji električne energije.

96.

Člen 4(1) Direktive 2001/77 sicer kaže na to, da neposrednost ali posrednost pomoči ni pomembna za opredelitev programa pomoči, saj so v tej določbi v opredelitev takega programa vključeni vsi mehanizmi, s katerimi proizvajalec električne energije na podlagi predpisov, ki jih izdajo javni organi, prejema „neposredno ali posredno“ podporo.

97.

Kar zadeva, drugič, vprašanje, ali nacionalni ukrepi iz postopka v glavni stvari ne presegajo tega, kar je nujno za uresničitev zastavljenega cilja, je treba ugotoviti, da je Sodišče – na podlagi okoliščine, da je zakonodajalec Unije različnim državam članicam dovolil določiti nacionalne cilje za pravično razporeditev prizadevanj ob upoštevanju različnih začetnih položajev, možnosti razvoja energije iz obnovljivih virov in nabora energetskih virov – priznalo, da programi podpore lahko pomenijo ozemeljske omejitve, saj se ukrepanje na nacionalni ravni šteje za ustreznejše kot ukrepanje na ravni Unije.

98.

Čeprav se s tem pristopom ne strinjam, ne vidim nobene temeljne razlike med ozemeljskimi omejitvami, povezanimi s programi podpore, ki temeljijo na obveznosti nakupa na določenem območju oskrbe ali na uporabi zelenih certifikatov, in ozemeljsko omejitvijo ureditve brezplačne distribucije zelene električne energije iz postopka v glavni stvari, s katero želi Kraljevina Belgija prispevati k uresničitvi okoljskih ciljev, povezanih z zmanjšanjem emisij toplogrednih plinov. Ukrep brezplačne distribucije je bil podobno kot programi zelenih certifikatov na podlagi preambule uredbe z dne 4. aprila 2003 namenjen spodbujanju decentralizirane proizvodnje zelene električne energije v lokalnih obratih.

99.

Na prvo in drugo vprašanje je zato treba odgovoriti, da je treba člena 28 ES in 30 ES razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni ureditvi, kot se obravnava v postopku v glavni stvari, ki izključuje proizvodne obrate v drugih državah članicah, ker ugodnost brezplačne distribucije zelene električne energije omejuje zgolj na proizvodne obrate, ki so neposredno priklopljeni na distribucijska omrežja v zadevni državi članici ali regiji na ozemlju te države.

100.

Glede na zgoraj navedene ugotovitve menim, da je treba na vprašanja, ki jih je postavilo rechtbank van eerste aanleg te Brussel (prvostopenjsko sodišče v Bruslju, Belgija), odgovoriti, da je treba, prvič, pravila o prepovedi diskriminacije, ki jih vsebujejo člen 12 ES, Direktiva 96/92/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. decembra 1996 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo, Direktiva 2003/54/ES Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2003 o skupnih pravilih za notranji trg z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 96/92/ES ter Direktiva 2001/77/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. septembra 2001 o spodbujanju proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov energije na notranjem trgu z električno energijo, ter, drugič, člena 28 ES in 30 ES razlagati tako, da ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, kot se obravnava v postopku v glavni stvari, ki izključuje proizvodne obrate v drugih državah članicah, ker ugodnost brezplačne distribucije električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov energije, omejuje zgolj na proizvodne obrate, ki so neposredno priklopljeni na distribucijska omrežja v zadevni državi članici ali regiji na ozemlju te države.