1. 

S tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe se vnovič postavlja vprašanje pogojev za dostop posameznikov do informacij na okoljskem področju, ki jih hrani organ oblasti in katerih razkritje je predmet Direktive 2003/4, ( 2 ) pri čemer se postavlja zlasti vprašanje značaja „organa oblasti“ subjekta, na katerega se naslovi zahteva za informacije v smislu navedene direktive. To vprašanje je sporno, saj gre za zasebna podjetja, ki opravljajo javne naloge v zvezi z okoljem, pri čemer se razpravlja, ali morajo značilnosti tega upravljanja v okoliščinah zadevnega primera privesti do sklepa, da je treba zasebna podjetja ne glede na njihovo zasebnost šteti za „organ oblasti“ v smislu Direktive 2003/4 in zato ugoditi zahtevi za informacije, ki sta jih nanje naslovila posameznika.

2. 

Sodišče je tako pozvano k poglobitvi svoje sodne prakse na dveh zelo konkretnih področjih. Na eni strani očitno na specifičnem področju pravice do dostopa do informacij. Na drugi strani pa še na področju opredelitve pojma „organ oblasti“, ki je vprašanje, katerega pomen sega na več področij prava Unije in za rešitev katerega bo v obravnavanem primeru treba razčleniti pojma „odvisnost“ in „nadzor“, ki sta običajna na primer v sodni praksi o namenskih družbah.

3.

Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, podpisana 25. junija 1998 in v imenu Evropske skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 ( 3 ) (v nadaljevanju: Aarhuška konvencija), v členu 2(2) določa:

„‚Organ javne oblasti‘ pomeni:

Ta izraz pa ne vključuje organov ali institucij, kadar delujejo v sodni ali zakonodajni pristojnosti.“

4.

Na podlagi člena 4(1) Aarhuške konvencije pogodbenice v skladu z nekaterimi izjemami in pogoji zagotovijo, da organi javne oblasti v okviru notranje zakonodaje zahtevane okoljske informacije dajo na razpolago javnosti.

5.

Direktiva 2003/4 vsebuje te uvodne izjave, upoštevne za obravnavani primer:

Uvodna izjava 1: „Povečan dostop javnosti do informacij o okolju in razširjanje teh informacij prispevata k boljši zavesti o okoljskih zadevah, svobodni izmenjavi mnenj, bolj učinkoviti udeležbi javnosti pri postopku odločanja o okoljskih zadevah in navsezadnje k boljšemu okolju.“

Uvodna izjava 5: „[…] Določbe zakonodaje Skupnosti morajo biti skladne [z Aarhuško] konvencijo zaradi sklenitve le-te s strani Evropske skupnosti.“

Uvodna izjava 8: „Zagotoviti je treba, da bo imela vsaka fizična in pravna oseba pravico do dostopa do informacij o okolju, ki jih hranijo organi oblasti ali se hranijo za organe oblasti, ne da bi morala uveljaviti interes.“

Uvodna izjava 11: „Zaradi upoštevanja načela v členu 6 Pogodbe, da bi bilo treba zahteve glede varstva okolja vključiti v opredelitev in izvajanje politik in dejavnosti, je treba opredelitev organov oblasti razširiti, tako da bi vključevala vlado ali druge organe javne uprave na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni, ne glede na to, ali imajo posebne pristojnosti za okolje. Prav tako je treba razširiti opredelitev tako, da bi vključevala druge osebe ali organe, ki skladno z nacionalno zakonodajo opravljajo naloge javne uprave v zvezi z okoljem, ter druge osebe ali organe, ki delujejo pod njihovim nadzorom in imajo javne pristojnosti ali naloge v zvezi z okoljem.“

6.

Cilji Direktive 2003/4 so opredeljeni v njenem členu 1:

7.

Člen 2(2) Direktive 2003/4 pojem „organ oblasti“ opredeljuje tako:

Države članice lahko določijo, da ta opredelitev ne vključuje organov ali institucij, kolikor opravljajo zadeve iz sodne ali zakonodajne pristojnosti. Če njihove ustavne določbe na dan sprejetja te direktive ne predvidevajo postopka pregleda v smislu člena 6, lahko države članice navedene organe ali institucije izključijo iz te opredelitve.“

8.

V skladu s členom 3(1) Direktive 2003/4 „[d]ržave članice zagotovijo, da so organi oblasti skladno z določbami te direktive dolžni dati na razpolago informacije o okolju, ki jih hranijo ali jih hranijo zanje, kateremu koli prosilcu na njegovo zahtevo, ne da bi moral uveljavljati interes“.

9.

V skladu s podatki, ki jih je zagotovilo predložitveno sodišče, je upoštevna ta nacionalna zakonodaja:

10.

Upoštevna nacionalna zakonodaja je Environmental Information Regulations 2004 (SI No. 3391) (uredba o informacijah o okolju, v nadaljevanju: EIR 2004), s katero je bila prenesena Direktiva 2003/4 in katere člen 2(2) opredeljuje pojem „organ oblasti“ tako:

„Brez poseganja v določbe odstavka 3 ‚organ oblasti‘ pomeni:

[…]“

11.

V skladu s členoma 5 in 7 EIR 2004 je treba zahtevane informacije o okolju posredovati v roku 20 delovnih dni, ki ga lahko zadevni organ pod nekaterimi pogoji podaljša na 40 dni.

12.

V skladu s členom 50(1) FIA 2000, kakor je bil spremenjen s členom 18 EIR 2004, lahko zainteresirana stranka zahteva, naj Information Commissioner odloči, ali je zadevni organ oblasti njeno zahtevo za informacije obravnaval v skladu z zahtevami EIR 2004.

13.

Sredi 20. stoletja je bila večina podjetij za oskrbo z vodo in kanalizacijo v javni lasti, storitve pa so zagotavljali lokalni upravni organi v skladu s Public Health Act 1936 (zakon o javnem zdravju iz leta 1936).

14.

Water Act 1973 (zakon o vodah iz leta 1973, v nadaljevanju: WA 1973) je odgovornost za te storitve na splošno prenesel na regionalne organe oskrbe z vodo. Nekatere storitve so v njihovem imenu zagotavljala podjetja z javnim pooblastilom.

15.

Water Act 1989 (v nadaljevanju: WA 1989) je vodni sektor v Angliji in Walesu olastninil in v veliki meri uvedel ureditev, ki je veljavna še danes. Z lastninjenjem so se naloge, pooblastila, nepremičnine in drugo premoženje regionalnih podjetij za oskrbo z vodo razdelili med National Rivers Authority (od sprejetja Environment Act 1995 (zakon o okolju iz leta 1995) je Environment Agency (agencija za okolje)) in nova olastninjena podjetja, ki naj bi v prihodnje zagotavljala storitve oskrbe z vodo in kanalizacijo v Angliji in Walesu.

16.

Zakonodaja, ki ureja vodno gospodarstvo v Angliji in Walesu, je bila leta 1991 posodobljena in spremenjena. Eden od najpomembnejših zakonov, ki zdaj zagotavlja zakonski okvir vodnega sektorja, je Water Industry Act 1991 (zakon o vodnem sektorju, v nadaljevanju: WIA 1991).

17.

V skladu s členom 6 WIA 1991 lahko storitve oskrbe z vodo in kanalizacijo zagotavljajo le podjetja, ki jih Secretary of State (državni sekretar) ali (zdaj) OFWAT (regulativni organ za storitve oskrbe z vodo) določita kot koncesionarje za opravljanje storitev oskrbe z vodo in/ali kanalizacijo na posameznem območju Anglije in Walesa.

18.

Le družba z omejeno odgovornostjo je lahko imenovana za koncesionarko za oskrbo z vodo ali kanalizacijo (člen 6(5)). Družbe vodijo upravni odbori, ki so odgovorni delničarjem družbe. Družbe poslujejo na podlagi običajnih poslovnih načel, kot je določeno v njihovih aktih o ustanovitvi in statutih, z namenom ustvarjanja dobička, ki se razdeli delničarjem v obliki dividend, in omogočanja ponovnega vlaganja v podjetje.

19.

Za družbe veljajo enaka pravila kot za druge družbe z omejeno odgovornostjo, javne in zasebne. Ne prejemajo nobenih javnih subvencij. Država ali drug javni organ neposredno ne narekuje odločitev o zadolževanju ali naložbah. Prav tako država ne podpira nikakršnega zadolževanja družb. Tako sredstva teh družb izhajajo iz zneskov, ki jih plačajo odjemalci, prodaje delnic in drugih vrednostnih papirjev, zadolževanja na kapitalskih trgih po običajnih tržnih obrestnih merah ter prodaje zemljišč in drugega premoženja.

20.

Vsako podjetje ima akt o podelitvi koncesije („dovoljenje“), ki vsebuje pogoje za podelitev koncesije za oskrbo z vodo ali kanalizacijo posamezni družbi. Dovoljenje ne le določa splošne zakonske dolžnosti in podeljuje splošna zakonska pooblastila, ampak vsebuje tudi druge pogoje (člen 11). Ti lahko vključujejo plačilo denarnih zneskov Secretary of State.

21.

Dovoljenje je mogoče preklicati le na podlagi 25‑letnega odpovednega roka z navedbo razlogov (člen 195A(l)(c)). Dovoljenje lahko spremeni le regulator OFWAT: (1) ob soglasju zadevne družbe ali (2) brez njene privolitve po poročilu Competition Commission (komisija za varstvo konkurence).

22.

Spoštovanje pogojev iz dovoljenja uveljavljata Secretary of State ali regulator OFWAT, ki lahko od koncesionarja zahtevata izvajanje dejavnosti in sprejetje konkretnih ukrepov. WIA 1991 določa tudi finančne sankcije in omejuje izvajanje običajnih določb o prenehanju družb.

23.

Družbe so dejansko monopolne dobaviteljice za večino uporabnikov njihovih storitev na področjih, za katera imajo koncesijo. Regulativni sistem želi te monopolne cene nadzorovati s tako imenovano primerjalno konkurenco, sistemom, v skladu s katerim se cene družb primerjajo za ocenjevanje uspešnosti posamezne družbe v primerjavi z najuspešnejšimi. Na podlagi tega ocenjevanja regulator OFWAT vsakih pet let določi najvišjo ceno, ki jo lahko posamezna družba obračuna svojim odjemalcem, in načine za obračunavanje dajatev.

24.

OFWAT mora izvrševati svoje regulativne pristojnosti, da zagotovi, da so družbe sposobne (posebno z zagotavljanjem primerne donosnosti kapitala) financirati ustrezno izvajanje svojih nalog kot koncesionark za oskrbo z vodo in kanalizacijo.

25.

Koncesionarji za oskrbo z vodo morajo razviti in vzdrževati učinkovit in gospodaren sistem oskrbe z vodo na svojem območju. Zmožnost koncesionarjev za oskrbo z vodo, da odjemalce odklopijo iz sistema oskrbe z vodo, je omejena in zanjo veljajo stroge postopkovne zahteve, katerih kršitev je kaznivo dejanje.

26.

Koncesionarji za kanalizacijo imajo v skladu z WIA 1991 te dolžnosti: (a) zagotoviti, izboljšati in razširiti sistem javne kanalizacije (na svojem območju ali drugod) ter tako očistiti in vzdrževati kanalizacijsko omrežje, da bi zagotovili izpolnjevanje posebnih zahtev odvajanja odpadne vode; (b) doseči standarde učinkovitosti v skladu s predpisi; (c) zagotoviti kanalizacijo na mestih, kjer so zaradi neobstoja kanalizacije nastali ali pa je verjetno, da bodo nastali škodljivi vplivi na okolje, ali ponuditi storitve, če javne kanalizacije ni mogoče zagotoviti; (d) dopustiti komunikacijo med javno kanalizacijo iz odvodnih kanalov in zasebnih ponorov.

27.

Koncesionarji za oskrbo z vodo in kanalizacijo imajo vrsto pristojnosti, ki presegajo tiste, ki jih imajo običajno druge zasebne družbe, nekatere pristojnosti pa si delijo z drugimi.

28.

Koncesionarji za oskrbo z vodo in kanalizacijo ne smejo razpolagati s poslovnimi zemljišči brez soglasja Secretary of State.

29.

Water Act 2003 (v nadaljevanju: WA 2003) je koncesionarjem za oskrbo z vodo naložil, naj pripravijo načrte za upravljanje vodnih virov in načrte za ravnanje v primeru suše.

30.

Poleg nekaterih informacij, ki jih družbe zagotavljajo prostovoljno, morajo zagotoviti tudi nekatere informacije na podlagi druge zakonodaje, na primer za izpolnjevanje svojih obveznosti na področju varstva podatkov in poročil o družbah.

31.

Družbe morajo kot koncesionarke za kanalizacijo voditi javni register s podatki o soglasjih in dogovorih o industrijskih izpustih.

32.

OFWAT mora voditi register o vseh aktih o podelitvi koncesije in s tem povezanimi pogoji.

33.

Secretary of State lahko objavi tiste informacije o delovanju koncesionarjev za oskrbo z vodo, ki jih šteje za ustrezne. OFWAT je pristojen te informacije posredovati odjemalcem.

34.

Na splošno je razkritje informacij, pridobljenih v skladu z WIA 1991 o delovanju posameznih koncesionarjev, če ti niso dali soglasja, kaznivo dejanje.

35.

Okoljska agencija mora voditi javne registre o vseh prošnjah za dovoljenja za izpust, izdanih dovoljenjih in naloženih pogojih. Zajeti morajo biti podatki o vzorcih in njihovih analizah, ki jih okoljska agencija odvzame iz izpustov in sprejemnih voda, kakor tudi vse informacije, ki so jih v zvezi s tem družbe dejansko posredovale okoljski agenciji. Informacije o vzorcih morajo biti vpisane v register v roku dveh mesecev. Informacije ne smejo biti vključene brez soglasja družb, če štejejo za poslovno skrivnost.

36.

V skladu s FIA 2000 mora biti veliko informacij, ki jih hranijo organi oblasti, kot so okoljska agencija, OFWAT in Secretary of State, posredovanih na zahtevo. Ne gre za zakon, katerega namen bi bil prenos Direktive 2003/4. V nekem smislu je njegovo področje uporabe ožje. Informacije se lahko zavrnejo zaradi poslovne skrivnosti. Pravica do pridobitve informacij, ki so bile organu oblasti posredovane prostovoljno, ni priznana.

37.

V zadevi, obravnavani v postopku v glavni stvari, sta nepridobitna organizacija in fizična oseba želeli pridobiti dostop do informacij, ki jih hranijo družbe, ki jih nacionalni organ ni štel za „organ oblasti“ za namene Direktive 2003/4. ( 4 )

38.

Upravna odločba je bila v začetem ustreznem postopku potrjena na prvi stopnji. Med postopkom s pritožbo pred Upper Tribunal so zadevne družbe nazadnje privolile v predložitev zahtevanih informacij, ne da bi menile, da so k temu zavezane.

39.

Upper Tribunal je ne glede na navedeno vložilo ta predlog za sprejetje predhodne odločbe.

40.

Besedilo vprašanj se glasi:

„Člen 2(2)(b) Direktive 2003/4/ES

Člen 2(2)(c) Direktive 2003/4/ES

Člen 2(2)(b) in (c)

41.

Z besedami sodnika predložitvenega sodišča: „[v]prašanje, ki ga moram rešiti, je, ali so v skladu z angleško zakonodajo družbe za oskrbo z vodo organi oblasti za namene razkritja informacij o okolju. Zlasti moram vedeti, katera merila je treba uporabiti za določitev opredelitve organa v te namene. Čeprav se vprašanje postavlja v zvezi z družbami za oskrbo z vodo, je pomembno tudi za druge privatizirane in regulirane sektorje, ki ponujajo storitev, ki je bila prej v javni lasti: elektrika, plin, železnica in telekomunikacije.“ ( 5 )

42.

Predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil v sodnem tajništvu Sodišča vpisan 4. junija 2012.

43.

Pisna stališča so predložile stranke v postopku v glavni stvari, vlada Združenega kraljestva, italijanska vlada in Komisija.

44.

Na obravnavi 16. aprila 2013 so bile navzoče stranke postopka v glavni stvari, vlada Združenega kraljestva, danska vlada in Komisija.

45.

Zadevne družbe trdijo, da je glede na to, da so posredovale zahtevane informacije, predlog za sprejetje predhodne odločbe zgolj hipotetičen in zato nedopusten.

46.

Družba Fish Legal, E. Shirley, italijanska vlada in Komisija v zvezi s prvima dvema vprašanjema trdijo, da zahtevata pritrdilen odgovor. V podporo svojemu stališču in ob poudarjanju, da morajo biti v skladu s sodno prakso pojmi, določeni v točkah (b) in (c) odstavka 2 člena 2 Direktive 2003/4, predmet samostojne in enotne razlage, trdijo, da je treba pojem „naloge javne uprave“ razlagati široko, saj je le tako mogoče zagotoviti cilj Direktive 2003/4, ki ni nič drugega kot obsežno in sistematično razširjanje informacij v zvezi z okoljem. Navedena široka razlaga bi jasno zajela naloge, ki jih izvajajo zadevne družbe za oskrbo z vodo, katerih javni značaj bi opravičevale tako obveznosti, ki jih prevzemajo s tem, da prevzamejo izvajanje storitve, kot tudi pooblastila javne oblasti, ki jim jih država zaupa v izvajanje.

47.

Nasprotno pa Information Commissioner, zadevne družbe in vlada Združenega kraljestva zastopajo stališče, da je treba na vprašanje, ali oseba „opravlja naloge javne uprave po nacionalni zakonodaji“, odgovoriti v skladu z nacionalno zakonodajo, tako da naj na drugo od postavljenih vprašanj ne bi bilo treba odgovoriti. Po njihovem mnenju je očitno, da je treba izraz „po nacionalni zakonodaji“ razumeti kot izrecno napotilo na pravo držav članic, v okviru katerega je treba razlagati pomen in obseg pojma „naloge javne uprave“.

48.

Ob navedenem in če bo Sodišče menilo, da je treba uporabiti enoten pojem, zadevne družbe in vlada Združenega kraljestva trdijo, da je treba ob upoštevanju cilja Direktive 2003/4 upoštevati, da v njej določene obveznosti vplivajo na izvršilno oblast in na nacionalno javno upravo, ki običajno hranita informacije o okolju zaradi izvajanja svojih javnih nalog. Družbe za oskrbo z vodo pa javnih nalog ne izvajajo. V vsakem primeru naj bi moralo nacionalno sodišče določiti, ali v nekih okoliščinah organ izvaja naloge, zaradi katerih ga je mogoče primerjati z „organom oblasti“. V obravnavanem primeru naj bi bilo treba zaradi več dejavnikov podati nikalen odgovor, zlasti zaradi zasebnega in pridobitnega značaja družb za oskrbo z vodo, ki niti pred privatizacijo niso imele izvršilnih ali vladnih pooblastil, pri čemer naj ne bi bilo pomembno, da je storitev oskrbe z vodo v preteklosti opravljala vlada ali da navedena storitev koristi skupnosti in služi splošnemu interesu, saj naj to samo po sebi ne bi pomenilo, da se opravljanje storitev s strani pridobitnega podjetja spremeni v „nalogo javne uprave“. Na področju storitve oskrbe z vodo naj bi samo regulativna organa (OFWAT in okoljska agencija) izvajala „naloge javne uprave“ in sta zato zavezana k izpolnjevanju obveznosti iz Direktive 2003/4.

49.

V zvezi s tretjim vprašanjem družba Fish Legal in E. Shirley trdita, da glede na pooblastila, ki jih družbam za oskrbo z vodo podeljuje nacionalna zakonodaja, in stopnjo njihove regulacije ni mogoče šteti, da gre za zasebne družbe, ki neodvisno izvajajo svojo dejavnost, temveč, nasprotno, za družbe, ki ravnajo po pooblastilu državnega organa. Zoper to Information Commissioner, zadevne družbe in vlada Združenega kraljestva ugovarjajo, da je v skladu z nekatero nacionalno sodno prakso ( 6 ) za presojo, ali je neka oseba „pod nadzorom“ organa oblasti v smislu člena 2(2)(c) Direktive 2003/4, potrebno, da narava, oblika in stopnja nadzora, ki se nad njo izvaja, presega to, kar je značilno za naloge, povezane z regulacijo. Razmerja nadzora naj ne bi bilo, če se ohrani neodvisnost zadevne osebe glede na obliko, v kateri prevzema svoje pristojnosti in naloge ter ponuja storitev. To razmerje pa naj bi obstajalo, če organ oblasti lahko določa njene cilje in sredstva, ki jih mora uporabiti za dosego teh ciljev.

50.

Italijanska vlada pa trdi, da „nadzor“ v smislu člena 2(2)(c) Direktive 2003/4 obstaja, če so pomembni vidiki dejavnosti v zvezi z okoljem odvisni od odločitev organa oblasti, tako da je subjektova avtonomnost upravljanja znatno zmanjšana v primerjavi s tisto, ki bi jo imel, če bi deloval v normalnih razmerah. Danska vlada meni, da izraz „pod nadzorom“ pomeni podvrženost odločilnemu vplivu organov oblasti, ne da bi bilo pomembno, da za subjekt veljajo pravna pravila, pri čemer so dejavniki, ki jih je treba upoštevati za določitev te podvrženosti, merila, kot so lastništvo, pravica glasovanja, statut ali sestava nadzorne skupine.

51.

Komisija trdi, da se – kot je navedeno v napotkih za uporabo Aarhuške konvencije – člen 2(2)(c) Direktive 2003/4 uporablja, kadar osebo nadzoruje vlada ali organ, ki izvaja naloge javne uprave po nacionalnem pravu, in so ji „javne pristojnosti ali naloge“ zaupane de facto, in ne ob uporabi zakonskega ali regulativnega akta. Zato po njenem mnenju ni treba odgovoriti na vprašanje, kar zadeva merila, ki jih je treba upoštevati za presojo, ali so v spornem primeru iz postopka v glavni stvari zadevni subjekti „pod nadzorom“ v smislu navedene določbe.

52.

Kar zadeva četrto vprašanje, E. Shirley trdi, da ne bi bilo v skladu s ciljem in področjem uporabe Direktive 2003/4, če bi se izključile družbe, za katere je nacionalno sodišče ( 7 ) že presodilo, da pomenijo „izraz države“ v smislu sodbe z dne 12. julija 1990 v zadevi Foster. ( 8 ) Information Commissioner, zadevne družbe in vlada Združenega kraljestva pa menijo, da sodna praksa Sodišča v zvezi s pojmom „izraz države“ ni upoštevna za razlago člena 2(2)(c) Direktive 2003/4. Po njihovem mnenju ta določba vsebuje ožji pojem, s čimer ustvarja neke vrste lex specialis, ki podrobneje določa „nadzorovane“ subjekte, ki jih je treba obravnavati, kot bi bili del države. Tako zapletenost pojma organa oblasti, uporabljenega v Direktivi 2003/4, kot napotilo njenega člena 2(2)(b) na nacionalno pravo naj bi izkazovala, da se je zakonodajalec Unije namenoma izognil pojmu „izraz države“; ta pojem je poleg tega samostojen in ga ni mogoče najti v Aarhuški konvenciji, katere pogodbenice so številne druge države. Komisija nazadnje trdi, da je iz njenih odgovorov na drugo in tretje vprašanje razvidno, da se, kadar čezmerna pooblastila, na katera se sklicuje sodba Foster, točka 20, temeljijo na formalni pravni podlagi, uporabi člen 2(2)(b) Direktive 2003/4, medtem ko se, če gre za de facto podeljena pooblastila, uporabi člen 2(2)(c) te direktive.

53.

V zvezi s petim, zadnjim postavljenim vprašanjem se družba Fish Legal, E. Shirley, zadevne družbe in italijanska vlada ne strinjajo s „hibridno“ rešitvijo, v smislu, da če neka oseba ustreza opredelitvi iz člena 2(2)(a) ali (b) Direktive 2003/4 in zahtevane informacije ustrezajo pojmu „informacije o okolju“, je treba posredovati vse zadevne informacije, kakršen koli je že namen, za katerega se te hranijo. Druga rešitev naj bi zelo otežila uporabo navedene direktive, ki po drugi strani vsebuje zgolj možnost izključitve sodnih ali zakonodajnih organov. Information Commissioner in vlada Združenega kraljestva trdita, da bi bilo predstavljeno rešitev na peto vprašanje treba sprejeti, če Sodišče sklene, da je lahko organ, ki je po naravi v bistvu zaseben, organ oblasti v smislu Direktive 2003/4. Komisija nazadnje meni, da če se neki organ šteje za organ oblasti le zaradi posebnih nalog, ki so mu bile zaupane, nič ne upravičuje tega, da bi se obravnaval kot organ oblasti, kadar teh nalog ne izvaja.

54.

Kot sem že navedel, so zadevne družbe nazadnje privolile v posredovanje informacij, za katere so bile zaprošene. Zato bi bilo načeloma mogoče trditi, da je bilo vsebinskemu zahtevku, spornemu v postopku v glavni stvari, ugodeno zunaj postopka. Tako je stališče zadevnih družb, ki menijo, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe zdaj zgolj hipotetičen in ga je zato treba šteti za nedopustnega.

55.

Po mojem mnenju predlog ni izgubil svojega namena.

56.

Seveda ni treba odločiti o nobenem odškodninskem zahtevku, ki bi temeljil na škodi, nastali zaradi prvotne zavrnitve zadevnih družb, tako da po tej posredni poti ni samostojnega interesa za odločitev o vprašanjih za predhodno odločanje. Pa drugi strani pa se zgolj zatrjevanje Upper Tribunal, da bi bil odgovor Sodišča koristen za rešitev drugih podobnih zadev, ( 9 ) ne zdi samo po sebi dovolj, da bi se štelo, da dejansko obstaja spor, ki poteka pred predložitvenim sodiščem.

57.

V teh okoliščinah je treba le spomniti, da „razlog za predlog za sprejetje predhodne odločbe ni izdaja svetovalnih mnenj o splošnih ali hipotetičnih vprašanjih, ampak potreba po učinkovit rešitvi spora“. ( 10 )

58.

Kot opozarja predložitveno sodišče v točki 3 predložitvene odločbe, je treba – čeprav so bile zahtevane informacije nazadnje prostovoljno posredovane – še vedno ugotoviti, ali so bile zadevne družbe obvezane k posredovanju teh informacij in ali bi to morale storiti v roku, določenem v nacionalni zakonodaji, ki je tedaj, ko so privolile v njihovo razkritje, že potekel.

59.

Treba je namreč upoštevati, da je resnični predmet postopka v glavni stvari zavrnitev uprave, da bi zadevne družbe štela za „organ oblasti“, ki bi bile kot take zavezane k posredovanju zahtevanih informacij v nekem roku. Navedeno vprašanje se ni razrešilo s prostovoljno predložitvijo informacij, saj je sporno vprašanje v postopku v glavni stvari prav to, ali je ta predložitev resnično predmet dolžnosti, katere izpolnitev je mogoče zahtevati od zadevnih družb, ali pa je, nasprotno, dejanje, ki je odvisno od njihove lastne volje.

60.

Šele ko bo to vprašanje rešeno, bo mogoče pravno kvalificirati ravnanje zadevnih družb in tako ugotoviti, ali so izvajale diskrecijsko pravico ali pa, nasprotno, niso izpolnile dolžnosti posredovanja informacij v nekem roku.

61.

Ob navedenem pa to, da predmet spora še naprej obstaja, ni razvidno le iz dejstva, da je še vedno treba rešiti vprašanje pravne kvalifikacije. Res je, da tudi ni mogoče dejansko govoriti o izpolnitvi zahtevkov družbe Fish Legal in E. Shirley zunaj postopka. To pa zato, ker se njun zahtevek ne nanaša le na dostop do nekaterih informacij, temveč dostop do teh informacij v nekem roku, in sicer v tistem, v katerem bi jih morale zadevne družbe posredovati kot „organi oblasti“ v smislu Direktive 2003/4. Ker je izkazano, da posredovanje ni bilo opravljeno v tem roku, je očitno, da zahtevku družbe Fish Legal in E. Shirley ni bilo ugodeno zunaj postopka. Da bi se ugotovilo, ali gre za legitimen zahtevek, pa je treba prej ugotoviti, ali je izpolnjen pogoj, ki je nujen za podlago tega zahtevka, to je, ali so bile zadevne družbe zavezane k posredovanju dokumentacije v nekem roku, ne pa tedaj, ko so to dejansko storile. Skratka, za to je nujno vedeti, ali je te družbe treba šteti za „organ oblasti“ v smislu Direktive 2003/4.

62.

V primeru pritrdilnega odgovora opravljeno posredovanje ne bi pomenilo, da ni bilo storjeno nezakonito dejanje, iz česar bi izhajale posledice, katerih naravo in obseg bi moralo po potrebi določiti predložitveno sodišče, ki pa kljub temu ne more ničesar odločiti, če prej od Sodišča ne dobi odgovora, za katerega je zaprosilo, saj je morebitno nezakonito dejanje zadevnih družb odvisno od tega, ali se te štejejo za „organ oblasti“ v smislu Direktive 2003/4, ki pa je vprašanje, ki ga lahko reši le Sodišče.

63.

Skratka, menim, da predlog za sprejetje predhodne odločbe ne vsebuje nobenega razloga za nedopustnost.

64.

Prvo vprašanje se nanaša na razlago člena 2(2)(b) Direktive 2003/4, in sicer, ali je treba pojem fizične ali pravne osebe, ki „opravlja naloge javne uprave po nacionalni zakonodaji“, določiti ob upoštevanju izključno nacionalnega prava ali na podlagi prava Unije.

65.

Po mojem mnenju odgovor na prvo vprašanje zahteva obravnavo dveh razsežnosti, ki ju po mojem mnenju vsebuje člen 2(2)(b) Direktive 2003/4. Na eni strani razsežnost, ki se nanaša na pojem„nalog javne uprave“. Na drugi strani pa razsežnost, ki se nanaša na določitev oseb, ki so legitimirane za „opravljanje“ takih nalog.

66.

Kar zadeva pojem, je dovolj opozoriti, da – z besedami iz sodbe z dne 14. februarja 2012 v zadevi Flachglas Torgau, ( 11 ) ki se nanašajo tudi na Direktivo 2003/4 – „iz zahtev po enotni uporabi prava Unije in iz načela enakosti izhaja, da je treba besedilo določbe prava Unije, ki pri opredelitvi smisla in obsega ne napotuje posebej na pravo držav članic, običajno razlagati samostojno in enotno v celotni Uniji, in sicer ob upoštevanju okvira, v katerega je določba umeščena, in cilja, ki mu sledi zadevna ureditev“.

67.

Ob navedenem je jasna potreba po oblikovanju samostojnega pojma iz kategorije „nalog javne uprave“. Kot je v pravu Unije običajno, je uporaba kategorij, ki jih je treba projicirati na že osemindvajset nacionalnih pravnih redov, izvedljiva le, če se te skrčijo na enoten in usklajen pojem za vse države članice.

68.

Zadevni pojem seveda ni upošteven le v okviru prava Unije, temveč se umešča na področje mednarodnega sporazuma, Aarhuške konvencije, ki je za Unijo zavezujoča in v skladu s katero je treba razlagati pomen Direktive 2003/4. Ta direktiva očitno ni odločilna za razlago pomena Aarhuške konvencije, je pa odločilna za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti Unije v zvezi s to konvencijo, saj bo te obveznosti mogoče učinkovito uveljavljati le, če lahko zagotovi, da je na področju Evropske unije pojem „fizične ali pravne osebe, ki opravljajo javnoupravne naloge po notranji zakonodaji“ iz člena 2(2)(b) Aarhuške konvencije enoten v vseh državah članicah.

69.

Ker člen 2(2)(b) Direktive 2003/4 napotuje na nacionalno zakonodajo kot podlago za opravljanje „nalog javne uprave“, je mogoče razumeti – kot menijo Information Commissioner, zadevne družbe in vlada Združenega kraljestva – da je treba obravnavani pojem opredeliti na podlagi posamezne nacionalne zakonodaje.

70.

Po mojem mnenju pa vendar ni tako. Razlog izhaja iz druge od razsežnosti, omenjenih v točki 65. Omenjena določba namreč izhaja iz pojma „nalog javne uprave“, ki je lahko zaradi navedenega le skupen in deljen pojem ter zato pojem Unije. Kljub temu pa v skladu z načelom institucionalne avtonomije pravo Unije ne more določiti, katere osebe ali institucije konkretno opravljajo te naloge v posameznih državah članicah. Zgolj to je torej razlog, da člen 2(2)(b) Direktive 2003/4 določa, da nacionalna zakonodaja po potrebi določi, kdo opravlja „naloge javne uprave“ poleg organov oblasti v formalnem in dobesednem pomenu (to pomeni zunaj primera iz točke (a) člena 2(2) te direktive), vendar še vedno v smislu, da je določitev, katere so te „naloge“ in kaj vsebujejo, nekaj, za kar je pristojno samo pravo Unije. Potem ko so nekatere naloge opredeljene v skladu s pravom Unije kot „naloge javne uprave“, je treba v skladu z nacionalno zakonodajo določiti, kateri subjekti poleg organov oblasti morebiti opravljajo take naloge in so zato zajeti s členom 2(2)(b) Direktive 2003/4.

71.

Zato kot prvi vmesni sklep Sodišču predlagam, da na prvo vprašanje odgovori v smislu, da je treba pojem fizične ali pravne osebe, ki „opravlja naloge javne uprave po nacionalni zakonodaji“, določiti ob upoštevanju izključno prava Unije, kar zadeva opredelitev pojma „nalog javne uprave“, z zakonodajo držav članic pa je treba določiti, katere fizične ali pravne osebe so za opravljanje teh nalog, če je tako predvideno, legitimirane.

72.

Zdaj ko je zgoraj navedeno ugotovljeno, je treba odgovoriti na drugo postavljeno vprašanje in zato – kakor je zahtevalo Upper Tribunal – razjasniti, katera merila prava Unije so upoštevna za (A) opredelitev neke naloge kot „naloge javne uprave“, in (B) ugotovitev, da je nacionalna zakonodaja navedeno nalogo v bistvu zaupala neki fizični ali pravni osebi.

73.

Z drugimi besedami, zdaj je treba v skladu s pravom Unije natančneje opredeliti pojem „nalog javne uprave“, da bi se v nadaljevanju določilo, katere pogoje je treba izpolniti, da bi se v skladu z nacionalno zakonodajo štelo, da se je opravljanje teh nalog zaupalo posamezni fizični ali pravni osebi.

74.

V okviru člena 2(2) Direktive 2003/4 je pojem „naloge javne uprave“ preprosto enak nalogam „organa oblasti“. Tako po mojem mnenju izhaja iz dveh okoliščin. Prvič, iz tega, da se zamisel o „nalogi javne uprave“ v določbi uporablja kot bistveni element za opredelitev splošnega pojma „organa oblasti“. Drugič – in predvsem – iz izjeme, določene v odstavku, ki sledi točki (c) navedenega člena 2(2), v skladu s katero lahko države članice iz opredelitve pojma „organ oblasti“ izključijo „organe ali institucije[, ki] opravljajo zadeve iz sodne ali zakonodajne pristojnosti“.

75.

Ta morebitna izključitev po mojem mnenju pomeni, da zamisel o „nalogah javne uprave“ ne napotuje strogo na upravne ali izvršilne institucije, temveč na nacionalne organe oblasti v celoti. Le tako je namreč smiselno, da je s področja organov oblasti mogoče izključiti institucije, ki opravljajo zadeve iz sodne ali zakonodajne pristojnosti, to pomeni naloge javne uprave, ki so drugačne od tistih, ki so lastne upravi stricto sensu. ( 12 )

76.

Zgoraj navedeno umešča vprašanje, na katero moramo zdaj odgovoriti, v zelo konkretno razsežnost, saj – drugače od na primer okoliščin iz sodbe z dne 16. februarja 2012 v zadevi Solvay in drugi ( 13 ) ter zgoraj navedene sodbe Flachglas Torgau – Sodišču zdaj ni treba razjasniti, ali je mogoče neki akt organa oblasti umestiti v zakonodajno kategorijo in ga s tem zajeti v izjemo, določeno z Direktivo 2003/4, temveč mora le ugotoviti, iz česa sestoji izvajanje javne oblasti tout court, ne da bi se tako sklicevalo na morebitne izjeme. ( 14 )

77.

To ne pomeni, da je vprašanje manj zapleteno, saj je – enako kot pri drugih temeljnih kategorijah – opredelitev „organa oblasti“ vsaj težavna in sporna. Kljub temu gre za namene tega vprašanja za predhodno odločanje za pridobitev opredelitve pojma „naloge javne uprave“, ki je v skladu s kontekstom Direktive 2003/4.

78.

Ta pristop po mojem mnenju vnovič privede do tega, kar Sodišče ugotavlja že od sodbe Foster, in s tem do pojma nalog, ki je manj omejujoč od tistega, ki je na primer uporabljen v sodni praksi glede izvajanja javne oblasti kot izjema od svobode opravljanja storitev (člen 51 PDEU). ( 15 )

79.

Prav v tem kontekstu je Sodišče uporabljalo koncept, ki je nastal na podlagi delitve med „organi oblasti“ in „zasebnimi organi“, ki temelji zlasti na razliki v pomenu med voljami, uresničitvi katerih služi vsak od teh organov.

80.

Ta pristop je viden, kot rečeno, v sodbi Foster, v kateri je navedeno, da „med subjekti, zoper katere se je mogoče sklicevati na določbe direktive, ki lahko imajo neposredni učinek, obstaja organ, ki je, ne glede na pravno obliko, na podlagi akta javnega organa odgovoren, da pod nadzorom slednjega zagotovi storitev javnega pomena, in ki za to razpolaga s posebnimi pristojnostmi, ki presegajo pristojnosti, ki izhajajo iz običajnih pravil, ki se uporabljajo pri odnosih med posamezniki“. ( 16 )

81.

Namreč, če je nekaj značilno za „organ oblasti“, je to zmožnost enostranske uveljavitve volje tistega, ki jo poseduje. Medtem ko lahko organ oblasti svojo voljo uveljavi enostransko, torej ne da bi bilo potrebno soglasje zavezanca, pa jo posameznik, nasprotno, lahko uveljavi le, če je podano to soglasje.

82.

Ta razmislek je kajpak treba vedno umestiti v kontekst pravne države, ki ji vladata demokratično načelo in podvrženost sodstvu. Vendar za namene obravnavane zadeve šteje, da gre za oblast, katere akti – čeprav je nad njimi mogoč nadzor – imajo per se neposredno in lastno izvršilno moč; drugače od aktov posameznikov, ki za svojo zavezujočnost, če ni podano soglasje tistih, na katere se ti akti nanašajo, vedno zahtevajo posredovanje javne oblasti. ( 17 )

83.

Na podlagi teh predpostavk menim, da je za namene tega postopka mogoče skleniti, da – zmeraj v kontekstu Direktive 2003/4 – se na podlagi „nalog javne uprave“ kot ekvivalentu „organu oblasti“ in razen pri morebitnih „zakonodajnih“ ali „sodnih“ izjemah, za katere tukaj ne gre, pri posameznikih uveljavi volja, katere neposredno učinkovanje, čeprav je lahko predmet nadzora, ne zahteva njihovega soglasja.

84.

Predložitveno sodišče mora preveriti, ali zadevne družbe izvajajo tovrstno oblast. To pomeni, ali lahko pri opravljanju storitve oskrbe z vodo in kanalizacijo posameznikom naložijo obveznosti, za katere ne potrebujejo njihovega soglasja, ne glede na to, da lahko zadevne osebe navedene obveznosti izpodbijajo pred sodišči. Z drugimi besedami, ali je njihov položaj v bistvu enak položaju upravnih organov.

85.

Ob navedenem in da bi predložitvenemu sodišču podali koristno usmeritev, je treba navesti, da je zlasti treba ugotoviti, ali imajo zadevne družbe v kakršnem koli obsegu razlastitvene pristojnosti, pooblastila za dostop do zasebne lastnine, pooblastila za sankcioniranje ali na splošno pooblastila za prisilo posameznikov, ne glede na to, da so pri izvajanju teh pooblastil podvržene tudi – kot so organi oblasti stricto sensu vedno – nadzoru sodišč.

86.

Z drugim delom drugega vprašanja se sprašuje po merilih, ki jih je mogoče uporabiti za ugotovitev, ali je nacionalna zakonodaja fizični ali pravni osebi zaupala izvajanje javne oblasti zmeraj v kontekstu Direktive 2003/4.

87.

Po mojem mnenju odgovor na ta, drugi del vprašanja narekuje zgradba člena 2(2) Direktive 2003/4. Določba se zaporedoma v točki (a) nanaša na „vlado ali drug organ javne uprave, vključno z javnimi svetovalnimi organi, na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni“; to pomeni, na organe oblasti v formalnem in strogem smislu, pri čemer so iz razlogov, ki sem jih navedel v točki 75, zajeti sodni in zakonodajni organi. Točka (b) pa se nanaša na „katero koli fizično ali pravno osebo, ki opravlja naloge javne uprave po nacionalni zakonodaji“. Po mojem mnenju gre tukaj za osebe ali subjekte, ki jim je nacionalna zakonodaja, če gre za tak primer, izrecno in formalno podelila izvajanje javne oblasti; ( 18 ) v nasprotju tako s primerom iz točke (c), ki se nanaša na osebe, ki imajo javne pristojnosti ali naloge ali zagotavljajo javne storitve v zvezi z okoljem, „pod nadzorom“ bodisi organa javne oblasti stricto sensu iz točke (a) bodisi fizične osebe z javnimi pooblastili v smislu točke (b). Kot bom pokazal, ta tretja in zadnja možnost, vsebovana v točki (c), vodi na področje neformalnih, implicitnih ali posrednih pooblastil.

88.

Zato menim, da je treba za ugotovitev, ali je zakonodaja neke države članice posamezniku podelila opravljanje „naloge javne uprave“ v smislu točke (b) člena 2(2) Direktive 2003/4, obravnavati obstoj formalnega in izrecnega pravnega akta o podelitvi oblastne pristojnosti. Če akta s temi značilnostmi ni in je torej izključeno, da gre za primere iz točk (a) in (b) člena 2(2) navedene direktive, bo treba preučiti, ali gre morebiti za primer iz točke (c), kar privede do tretjega vprašanja, ki ga je postavilo Upper Tribunal.

89.

Zato kot vmesni sklep Sodišču predlagam, naj na drugo vprašanje odgovori tako, da mora predložitveno sodišče preveriti, ali lahko zadevne družbe na podlagi formalnega in izrecnega pravnega akta o podelitvi oblastne pristojnosti posameznikom naložijo obveznosti, za katere ni potrebno njihovo soglasje, s čimer imajo položaj, ki je v bistvu enak položaju upravnih organov.

90.

Zdaj je treba ugotoviti, v katerih primerih je treba šteti, da ima neka fizična ali pravna oseba, ki ni organ oblasti v strogem smislu (točka (a) člena 2(2)) niti ne opravlja „nalog javne uprave“ na podlagi formalnega in izrecnega pravnega akta o podelitvi oblastne pristojnosti (točka (b) člena 2(2)), „javne pristojnosti ali naloge ali zagotavlja javne storitve v zvezi z okoljem pod nadzorom“ organa javne oblasti stricto sensu ali fizične ali pravne osebe, ki opravlja „naloge javne uprave“. Skratka, s tretjim in četrtim vprašanjem se želi izvedeti, kdaj je neka oseba „pod nadzorom“ katerega koli subjekta iz točk (a) in (b) člena 2(2) (tretje vprašanje) in ali je neko osebo v teh okoliščinah mogoče šteti za „izraz države“ v smislu sodbe Foster (četrto vprašanje).

91.

S to določbo želi Direktiva 2003/4 po mojem mnenju zajeti vse možnosti opredelitve naslovnikov – izvornih, izvedenih ali posrednih – organov oblasti, da bi omogočila uresničitev ciljev, ki jim sledi zakonodajalec Unije, in sicer med drugim „bolj učinkovito udeležbo javnosti pri postopku odločanja o okoljskih zadevah“ ( 19 ) ali zagotovitev, da „bo imela vsaka fizična in pravna oseba pravico do dostopa do informacij o okolju, ki jih hranijo organi oblasti ali se hranijo za organe oblasti, ne da bi morala uveljaviti interes“. ( 20 )

92.

Skratka, gre za izčrpanje možnosti avtoritete Unije in odpravo pomanjkljivosti v zvezi z neučinkovitostjo neposrednega učinka direktiv v razmerjih med posamezniki. Z drugimi besedami, gre za opredelitev organa oblasti tam, kjer se dejansko nahaja, in za to, da se učinkovito zaveže k zapovedim iz Direktive 2003/4.

93.

Tak je duh sodne prakse, na kateri temelji zgoraj navedena sodba Foster, v skladu s katero, kot je poudaril generalni pravobranilec W. Van Gerven v sklepnih predlogih v navedeni zadevi, „se vedno, kadar je treba ob upoštevanju temeljnega cilja široko razlagati pojem ‚države‘, uporablja merilo dejanskega nadzora, prevladujočega vpliva in možnosti organa oblasti dajati obvezna navodila katere koli vrste [zaradi lastništva, finančne udeležbe, upravne podrejenosti ali prek zakonskih določb]“. ( 21 )

94.

To je merilo, ki ga je Direktiva 2003/4 določila v točki (c) člena 2(2), v kateri se sklicuje na morebitne osebe ali subjekte, ki imajo javne pristojnosti ali naloge ali zagotavljajo javne storitve, „pod nadzorom organa ali osebe iz (a) ali (b)“, ( 22 ) to pomeni pod nadzorom države v strogem smislu (točka (a)) ali zasebnega subjekta, ki je uradno pooblaščen za izvajanje javne oblasti (točka (b)).

95.

Zato – znova z besedami generalnega pravobranilca W. Van Gervena – „se vedno izhaja iz stališča, da v osnovi obstaja element javne oblasti […,] ki za namene uporabe zadevne zakonodaje prek nadzora ali vpliva, ki ju izvaja, drugim organom ali aktom sporoča svoj ‚značaj organa oblasti‘, tudi če ti spadajo na področje zasebnega prava“. ( 23 )

96.

Za natančnejšo opredelitev pomena izraza „pod nadzorom organa ali osebe iz (a) ali (b)“ menim, da se zakonodajalec Unije z njim sklicuje na nekaj drugega, kot je položaj avtoritete, v katerem se po definiciji nahaja organ oblasti, ki je regulator dejavnosti, ki jo opravljajo posamezniki. Po mojem mnenju tukaj ne gre za splošen položaj podvrženosti, zavezanosti ali odvisnosti, v katerem se nahaja vsak posameznik, ki izvaja dejavnost, ki jo ureja ali regulira država. Gre bolj za posebno odvisnost oziroma zavezanost, v skladu s katerima posameznik ni zgolj zavezan delovati v okviru pogojev, ki jih določi organ oblasti, temveč ta organ dejansko določa delovanje posameznika.

97.

Povedano drugače, regulativni organ preprosto razmejuje področje mogočega za uveljavljanje proste in samostojne volje, to pomeni za posameznika v strogem smislu, to je tistega, ki svobodno opravlja dejavnost v okviru, ki ga določi organ oblasti. Nasprotno pa ni svobodna oseba, ki se jo preprosto vodi pod nadzorom organa oblasti. V resnici je organ oblasti tisti, ki deluje in se izraža prek osebe, ki deluje pod njegovim nadzorom.

98.

V tem smislu je mogoče figurativno – in v skladu z zgoraj navedeno sodbo Foster – govoriti o „izrazu države“. Vendar menim, da smisel tega izraza ne upravičuje četrtega vprašanja predložitvenega sodišča, ki samo priznava, da ga je v postopek vneslo „brez posebne navdušenosti“. ( 24 ) Po mojem mnenju je jasno, da je osebo, ki je zajeta s točko (c) člena 2(2) Direktive 2003/4, mogoče opredeliti kot „izraz države“, če to pomeni, da je njena podvrženost organu oblasti taka in tolikšna, da je njeno lastno ravnanje navsezadnje ravnanje samega organa oblasti. Vsekakor ostaja izraz, ki ponazarja razmerje, za katero veljata zavezanost in odvisnost, kar je na koncu tisto, kar je pomembno.

99.

Fizična ali pravna oseba, zajeta z dejanskim stanom točke (c) člena 2(2) Direktive 2003/4, se kot „izraz države“ za namene te direktive poistoveča z državo (točka (a) člena 2(2)) ali s tistimi, ki na podlagi uradnega pooblastila države izvajajo javno oblast (točka (b) člena 2(2)), tako da ima v tej vlogi dolžnost zagotovitve dostopa do informacij o okolju, ki jih hrani.

100.

V zvezi s tem je potrebno pojasnilo, in sicer, da fizična ali pravna oseba iz točke (c) člena 2(2) Direktive 2003/4 ne glede na to, da jo je mogoče opredeliti kot „izraz države“, ostaja posameznik za vse namene. To pomeni, da drugače od države stricto sensu in subjektov iz točke (b) člena 2(2) ne izvaja javne oblasti, v smislu, da ne more enostransko uveljaviti svoje volje pri drugih posameznikih. Kljub temu pa zato, ker prek nje deluje država, nujno ostaja zajeta s pojmom organa oblasti iz Direktive 2003/4.

101.

Seveda država torej deluje kot posameznik, brez imperiuma, ki ga ima kot primarna nosilka javne oblasti. Kljub temu pa zato ne preneha biti država in v tem primeru nič ne upravičuje njene izključitve iz formalnega pojma, uporabljenega v točki (a) člena 2(2) navedene direktive, saj je očitno, da lahko tudi država sama zase deluje na področju zasebnih razmerij kot preprost posameznik. Razlogi, ki glede na navedeno govorijo v prid široki – vsebinski – razlagi pojma „države“, govorijo v prid tudi popolnoma formalni zasnovi, če se – kot velja v tem primeru – s sklicevanjem na državo kot subjekt in neodvisno od javnosti ali zasebnosti njenih ravnanj zagotovijo boljši pogoji za učinkovito dosego ciljev Direktive 2003/4.

102.

Če je za posameznike, ki na podlagi izrecnega pooblastila (točka (b) člena 2(2)) izvajajo javno oblast, figurativno mogoče reči, da „so“ država v smislu, da nad drugimi posamezniki izvajajo pooblastila, značilna za javno oblast, potem so posamezniki, ki zato, ker so pod nadzorom javne oblasti (izvorne ali izvedene), na področju zasebnih razmerij postanejo instrument delovanja države sine imperio, tudi „država“, čeprav le delujejo kot posamezniki, preprosto zato, ker je njihovo ravnanje nazadnje mogoče pripisati volji države, ki tudi običajno posega v svet zasebnih razmerij kot preprost posameznik.

103.

Navedeno je mogoče strnjeno povzeti tako, da se točka (b) člena 2(2) nanaša na posameznike, ki na podlagi formalnega in izrecnega pooblastila z neko stopnjo samostojnosti izvajajo nekatera javna pooblastila, medtem ko točka (c) te določbe zajema posameznike – zasebnike z bistveno stopnjo samostojnosti – ki so instrument države za njeno delovanje na področju zasebnih razmerij kot preprost posameznik. V obeh primerih gre torej za državo; bodisi zato, ker posameznik izvaja javno oblast, ki jo država monopolizira, bodisi zato, ker posameznik dopušča, da država (neposredno ali prek posrednika) prek njega deluje kot subjekt zasebnega prava.

104.

Vprašanje je torej, katera vrsta nadzora je potrebna za to, da posameznik, ne da bi to prenehal biti, deluje kot „izraz države“, in katera merila se lahko uporabijo za upravičitev tega nadzora.

105.

Kar zadeva nadzor, menim, da mora biti zadosten, da posameznik ne more delovati v zasebnem prometu z bistveno stopnjo samostojnosti, bodisi zaradi sklicevanja na določitev njegovih ciljev, bodisi v zvezi z opredelitvijo strategij in izbiro primernih sredstev za njihovo dosego.

106.

Ta odsotnost samostojnosti je lahko posledica dveh okoliščin: prvič tega, da je zasebni subjekt stvaritev javne oblasti in je neposredno pod njenim vodstvom in nadzorom. Drugič tega, da mora zasebni subjekt, ki je formalno neodvisen, delovati v okviru, za katerega organ oblasti do potankosti določi pogoje (in ga ne zgolj regulira), na primer z določitvijo javnih cen, odreditvijo načrtov upravljanja ali zavezanjem k podrobnim smernicam za opravljanje storitve. Ta drugi primer je tisti, ki ga je mogoče opredeliti kot primer „dejanskega nadzora“ v smislu, da ta ni posledica takojšnjega in neposrednega poseganja v zasebni subjekt, temveč določitve pogojev za njegovo dejavnost do te mere, da je vsebinska samostojnost zadevnega subjekta navidezna. V nasprotju s stališčem italijanske vlade ne gre za nezakonit ali pravu tuj nadzor, za čisti factum, temveč gre za posreden (pravni) nadzor, ki se ga nad subjektom izvaja prek pravnih naslovov, ki upravičujejo posredovanje javne oblasti na področju dejavnosti navedenega subjekta, v nasprotju s tistimi, ki bi dopuščali neposreden in formalen nadzor nad subjektom.

107.

Subjekt bo torej „pod nadzorom“ države, kadar je sam stvaritev javne oblasti za sodelovanje države v zasebnem prometu kot posameznik ali kadar je ta ob tem, ko je sicer formalno neodvisen od javne oblasti, zavezan delovati v zasebnem prometu pod pogoji organa oblasti, ki onemogočajo bistveno samostojno ravnanje z vidika temeljnih vidikov družbene dejavnosti.

108.

Predložitveno sodišče mora jasno določiti, do katere mere so v posameznem primeru izpolnjene tovrstne okoliščine, pri čemer lahko uporabi sodno prakso Sodišča s področja namenskih družb.

109.

Po mojem mnenju je namreč popolnoma mogoče prenesti merila, ki jih je uporabilo Sodišče za določitev primerov, v katerih javni naročnik nad izbranim ponudnikom, ki ima ločeno pravno osebnost, izvaja nadzor, podoben tistemu, ( 25 ) ki ga izvaja nad svojimi službami. ( 26 )

110.

V tem kontekstu Sodišče meni, da „‚podoben nadzor‘ obstaja, če naročnik izvaja nad zadevnim subjektom nadzor, ki mu omogoča, da vpliva na njegove odločitve“, ( 27 ) ob pojasnilu, da „mora biti podana možnost odločilnega vpliva na strateške cilje in na pomembne odločitve tega subjekta […]. Povedano drugače, naročnik mora imeti možnost izvajati strukturni[,] funkcionalni [in] [učinkovit] nadzor nad tem subjektom.“ ( 28 )

111.

Zato kot vmesni sklep Sodišču predlagam, naj na tretje in četrto vprašanje odgovori, da je oseba „pod nadzorom organa ali osebe iz (a) ali (b)“ člena 2(2) Direktive 2003/4, če ti organi ali osebe nad njenim ravnanjem izvajajo neko stopnjo nadzora, ki ji preprečuje popolnoma samostojno delovati v zasebnem prometu, tako da postane zgolj orodje za uveljavljanje njihove volje, kar pa mora ugotoviti predložitveno sodišče.

112.

Zadnje vprašanje se nanaša skupaj na točki (b) in (c) člena 2(2) Direktive 2003/4 v smislu, ali morajo subjekti, zajeti v teh določbah, dati na razpolago vse informacije o okolju, ki jih hranijo, ali pa samo tiste, ki so povezane z opravljanjem javnih nalog v smislu Direktive 2003/4.

113.

Temelj obveznosti razširjanja informacij, pridobljenih pri opravljanju javnih nalog, je, da so se te informacije lahko zbrale prav zaradi opravljanja teh nalog.

114.

Vprašanje, ki se postavlja, je, ali morajo subjekti in osebe iz točk (b) in (c) člena 2(2) Direktive 2003/4 na podlagi tega temelja omogočiti dostop tudi do tistih informacij o okolju, ki so jih pridobili pri opravljanju nalog, ki niso tiste, ki jih opravljajo kot „organ oblasti“ v smislu navedene direktive.

115.

Po mojem mnenju zahteva odgovor na to vprašanje razlikovanje med primeri pod točkama (b) in (c) člena 2(2) te direktive.

116.

Za osebe ali subjekte iz točke (b), ki so izrecno in formalno pooblaščeni za izvajanje javne oblasti, mora veljati obveznost razširjanja pod enakimi pogoji, kot velja za javno oblast v strogem smislu, to je za samo državo. Zanje torej v celoti velja obveznost zagotovitve dostopa do vseh informacij o okolju, ki jih hranijo, ne glede na to, iz katerega naslova so jih pridobili, saj – kot sem navedel v točki 101 – je treba sprejeti formalno razumevanje pojma „država“, kadar to pomeni boljše pogoje za učinkovito doseganje ciljev, ki jim sledi Direktiva 2003/4.

117.

Kar zadeva osebe in subjekte iz točke (c), pa je treba upoštevati dva različna položaja. Na eni strani položaj subjektov ali oseb, katerih dejavnost je omejena na opravljanje storitve v razmerah, ki predpostavljajo njihovo obravnavo kot „organa oblasti“ v smislu Direktive 2003/4. Na drugi strani pa položaj subjektov ali oseb, ki poleg tega opravljajo tudi druge povsem nepovezane dejavnosti; zamisliti si je treba, na primer, primer subjektov ali oseb, ki tudi na drugem ozemlju opravljajo storitev v zvezi z okoljem, vendar pod pogoji svobodne konkurence in ne da bi jih bilo mogoče opredeliti kot „organe oblasti“ v smislu Direktive 2003/4.

118.

Kar zadeva subjekte in osebe v prvem položaju, odgovor narekuje Direktiva 2003/4, ki v členu 3(1) določa, da „[d]ržave članice zagotovijo, da so organi oblasti skladno z določbami te direktive dolžni dati na razpolago informacije o okolju, ki jih hranijo ali jih hranijo zanje, kateremu koli prosilcu […]“. ( 29 ) Skratka, Direktiva 2003/4 državi nalaga – tako državi stricto sensu kot „organu oblasti“ v širšem pomenu iz točke (b) člena 2(2) Direktive 2003/4 – obveznost omogočitve dostopa do informacij o okolju, ki jih hrani, ne da bi bilo pomembno, iz katerega naslova je te informacije pridobila; to pomeni, tako če je plod izvajanja imperiuma kot če je rezultat njene dejavnosti kot subjekta zasebnega prava.

119.

Kar zadeva subjekte in osebe v drugem položaju, jih je treba obravnavati drugače. Ti se lahko za „organ oblasti“ štejejo le, če izvajajo dejavnost v zvezi z okoljem pod pogoji, zaradi katerih se jih opredeli kot „organ“ v smislu točke (c) člena 2(2) Direktive 2003/4; to je, če delujejo „pod nadzorom“ javne oblasti. Zunaj tega so zgolj posamezniki in jih zato zapoved iz člena 3(1) navedene direktive ne zadeva.

120.

Priznam, da – kot se je ponekod pokazalo – lahko zgoraj navedeno v nekaterih okoliščinah privede do „hibridnega“ položaja, ki ga je v praksi težko upravljati. Če pride do tega, menim, da je treba ob upoštevanju duha Direktive 2003/4 in njenega poslanstva omogočanja dostopa do informacij, ki jih hranijo organi oblasti v najširšem pomenu te besede, negotove položaje reševati vedno v dobro prosilca informacij.

121.

Skratka, kot zadnji vmesni sklep Sodišču predlagam, naj na peto vprašanje odgovori, da mora za subjekte ali osebe iz točke (b) člena 2(2) Direktive 2003/4 veljati obveznost razkritja pod enakimi pogoji, kot velja za organe oblasti v strogem smislu, to je za državo samo. Enaka obveznost velja za subjekte ali osebe iz točke (c) navedene določbe, če je njihova dejavnost omejena na opravljanje storitve v razmerah, ki predpostavljajo njihovo obravnavo kot „organa oblasti“ v smislu Direktive 2003/4. Kljub temu pa subjekti ali osebe, ki poleg tega opravljajo tudi druge povsem nepovezane dejavnosti, niso zavezani k posredovanju informacij, ki jih pridobijo v zvezi s temi dejavnostmi. V primeru dvoma mora prevladati obveznost razkritja.

122.

Glede na zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj na vprašanja za predhodno odločanje odgovori tako: