1.

Kot je znano, v Združenem kraljestvu sodni postopki niso poceni. Zlasti pravno zastopanje je povezano s precejšnjimi stroški. Ker neuspela stranka praviloma nosi stroške stranke, ki v postopku uspe, so s postopkom povezana znatna stroškovna tveganja.

2.

Aarhuška konvencija ( 2 ) in za določene postopke Direktiva 2003/35, ( 3 ) s katero je bila ta konvencija implementirana, pa določata, da sodni postopki v okoljskih zadevah ne smejo biti nedopustno dragi. Pomen te določbe v okviru angleškega prava je Sodišče že abstraktno preučilo v sodbi Edwards. ( 4 ) Sedaj je treba konkretno pojasniti, ali je Združeno kraljestvo zadevne določbe ustrezno preneslo.

3.

Pri tem gre najprej za diskrecijo sodišč, da v določenih primerih omejijo tveganje tožeče stranke, da bo morala v primeru neuspeha nositi stroške tožene stranke. Dalje, pojasniti je treba, ali je v skladu s pravom Unije, da sodišča pri izvajanju te pristojnosti hkrati omejijo tveganje tožene stranke – praviloma javnega organa – glede plačila stroškov tožeče stranke. Končno je sporno, ali se v zadevnih postopkih za izdajo začasne odredbe lahko pogojuje z zavezo vlagatelja predloga, da bo povrnil škodo zaradi začasne odredbe, če v glavni stvari ne bo uspel. Predhodno pa je treba pojasniti, v kolikšnem obsegu se lahko direktiva v nacionalno pravo prenese s sodno prakso.

4.

Upoštevne določbe o stroških postopkov v okoljskih zadevah vsebuje Aarhuška konvencija, ki jo je takrat še Evropska skupnost podpisala 25. junija 1998 v Aarhusu (Danska). ( 5 )

5.

Člen 6 Konvencije za odobritev nekaterih dejavnosti določa udeležbo javnosti.

6.

Člen 9 Konvencije določa dostop do pravnega varstva v okoljskih zadevah. V obravnavanem primeru gre za postopke na podlagi odstavka 2:

„Pogodbenica v okviru svoje notranje zakonodaje zagotovi, da imajo člani vključene javnosti,

[…]

dostop do revizijskega postopka pred sodiščem in/ali drugim neodvisnim in nepristranskim telesom, določenim z zakonom, da izpodbijajo stvarno in postopkovno zakonitost katere koli odločitve, dejanja ali opustitve na podlagi določb člena 6 […] te konvencije.“

7.

Odstavek 4 se med drugim nanaša na stroške:

„4. Poleg tega in brez vpliva na prvi odstavek tega člena morajo postopki iz prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena zagotavljati ustrezna in učinkovita pravna sredstva, vključno s sodno prepovedjo, če je ta primerna [z začasnimi odredbami, če so te primerne], in biti morajo pošteni, pravični, pravočasni in ne pretirano dragi. […]“

8.

Pri implementaciji določb o dostopu do pravnega varstva iz člena 9(2) Aarhuške konvencije je bil s členom 3(7) Direktive 2003/35 v Direktivo PVO ( 6 ) vstavljen člen 10a, s členom 4(4) Direktive 2003/35 pa je bil v Direktivo IPPC ( 7 ) vstavljen člen 15a. Peti odstavek obeh členov vsebuje enaki določbi glede stroškov:

„Vsak tak postopek mora biti pošten, nepristranski, pravočasen in ne nedopustno drag.“

9.

Na podlagi pravila 44.3(2) Civil Procedure Rules (zakon o civilnem postopku) za Anglijo in Wales se stroški stranke, ki je v postopku uspela, načeloma naložijo stranki, ki v postopku ni uspela. Vendar lahko sodišče ob upoštevanju okoliščin primera odloči tudi drugače. Pravilo 44.3(6) dovoljuje zlasti sprejemanje sklepov, ki obveznost plačila stroškov druge stranke omejujejo na določen znesek. Na Škotskem in Severnem Irskem je pravni položaj podoben.

10.

Pravilo 25 Civil Procedure Rules se nanaša na začasne odredbe. K tej določbi so bila izdana tako imenovana navodila za prakso (Practice Directions), ki v oddelku 5.1 določajo, da mora vsaka začasna odredba vsebovati zavezo vlagatelja predloga v razmerju do sodišča, da bo nasprotni stranki povrnil škodo, za katero bo tako določilo sodišče. Poleg tega mora sodišče na podlagi oddelka 5.1A preizkusiti, ali bo takšno zavezo zahtevalo tudi za škodo, ki bi zaradi odredbe nastala tretjim osebam. Vendar lahko sodišče te zaveze tudi ne zahteva. Medtem ko so pravila na Severnem Irskem podobna, Škotska ne pozna takšne zaveze povračila škode.

11.

Po sodbi Edwards ( 8 ) je Združeno kraljestvo ta pravila ob upoštevanju Aarhuške konvencije in členov 3(7) ter 4(4) Direktive 2003/35 dopolnilo, vendar te spremembe iz časovnih razlogov niso predmet obravnavanega postopka.

12.

Zaradi pritožbe je Komisija Združeno kraljestvo 23. oktobra 2007 pozvala k stališču glede tega, ali je izpolnilo svoje obveznosti iz člena 3(7) in člena 4(4) Direktive 2003/35.

13.

Kljub prejetima odgovoroma Združenega kraljestva z dne 20. decembra 2007 in 5. septembra 2008 je Komisija 22. marca 2010 na to državo članico naslovila obrazloženo mnenje, v katerem je zastopala stališče, da Združeno kraljestvo navedenih določb ni preneslo pravilno niti jih ni pravilno uporabljalo. Komisija je Združeno kraljestvo pozvala, naj v roku dveh mesecev, to je do 22. maja 2010, sprejme ukrepe, potrebne za uskladitev s tem mnenjem.

14.

Tudi po prejemu odgovora Združenega kraljestva z dne 19. julija 2010 je Komisija vztrajala pri svojem stališču in 18. oktobra 2011 vložila obravnavano tožbo. Predlaga,

15.

Združeno kraljestvo predlaga,

16.

S sklepom z dne 4. maja 2012 je predsednik Sodišča dovolil intervencijo Kraljevine Danske in Irske v podporo Združenemu kraljestvu.

17.

Udeleženci postopka so podali pisna stališča in z izjemo Danske na obravnavi 11. julija 2013 tudi ustna stališča.

18.

Komisija sicer svojo tožbo opira na člena 3(7) in 4(4) Direktive 2003/35, vendar se mi zdi bolj smiselno, da v razpravi o tožbenih razlogih navedem določbi, ki sta bili z njima uvedeni, in sicer člen 10a Direktive PVO in člen 15a Direktive IPPC. Na podlagi petega odstavka, ki se pri obeh členih glasi enako, revizijski postopki glede dovoljenj na podlagi obeh direktiv ne smejo biti nedopustno dragi. S tem se prenaša člen 9(4) Aarhuške konvencije glede revizijskih postopkov, določenih v členu 9(2) te konvencije.

19.

Komisija s svojo tožbo nasprotuje tako prenosu te določbe v treh jurisdikcijah Združenega kraljestva, in sicer v Angliji in Walesu, vključno z Gibraltarjem, na Škotskem in Severnem Irskem (glej točko B), kot tudi njeni uporabi (glej točko C). Vendar bom najprej na kratko predstavila bistvene preudarke iz v vmesnem času izdane sodbe Edwards, ( 9 ) ki so pomembni za obravnavani postopek, ob upoštevanju teh preudarkov pa bom preučila trditve udeležencev, ki se sicer nanašajo na problem stroškov postopka, vendar ne prispevajo k razjasnitvi posameznih tožbenih razlogov (glej točko A).

20.

Člen 10a, peti odstavek, Direktive PVO, člen 15a, peti odstavek, Direktive IPPC in člen 9(4) Konvencije utemeljujejo obveznost varstva v zvezi s stroški. To je bilo podrobneje opredeljeno s sodbo Edwards.

21.

V skladu z navedeno sodbo osebam iz člena 10a Direktive PVO in člena 15a Direktive IPPC zaradi finančnih stroškov, ki bi lahko nastali, ne sme biti preprečeno, da vložijo pravno sredstvo, ki spada na področje uporabe teh členov, ali da pri njem vztrajajo. Pri tem se mora upoštevati tako interes osebe, ki želi braniti svoje pravice, kakor splošni interes v zvezi z varstvom okolja. ( 10 )

22.

Poleg tega je Sodišče navedlo, da se zahteva, da postopek ne sme biti nedopustno drag, nanaša na vse finančne stroške, ki nastanejo zaradi sodelovanja pri sodnem postopku. Zato je treba lastnost nedopustnosti presojati celovito, pri čemer se upoštevajo vsi stroški, ki so nastali zadevni stranki. ( 11 ) Ti načeloma zajemajo tudi stroške pravnega zastopanja.

23.

Končno je bilo v sodbi Edwards v nasprotju z navedbami Danske pojasnjeno, da nacionalno sodišče zahteve, da sodni postopek ne sme biti nedopustno drag, ne more obravnavati različno glede na to, ali odloča v postopku na prvi stopnji, postopku s pritožbo ali v postopku z nadaljnjo pritožbo. ( 12 ) Vendar te ugotovitve ni mogoče razumeti v tem smislu, da se pri presoji dopustnega bremena na področju stroškov na višjih stopnjah ne upoštevajo že nastali stroški. Vsaka stopnja mora namreč paziti na to, da stroški na vseh stopnjah skupaj niso nedopustni ali odvračajoči.

24.

Danska sicer pravilno navaja, da v določenih revizijskih postopkih zastopanje po odvetniku pred sodiščem ni obvezno. To je na primer možno, če velja za pristojne organe močno izraženo načelo oficialnosti, zaradi česar morajo po uradni dolžnosti preučiti vse relevantne argumente in okoliščine. Možnost, da zastopanje po odvetniku ni obvezno, pa je treba presoditi konkretno ob upoštevanju vseh pravnih in dejanskih okoliščin posameznega postopka in prakse.

25.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je pred sodišči Združenega kraljestva zastopanje po odvetniku nujno in da lahko povzroči znatne stroške. Država članica to pojasnjuje s posebnimi pogoji kontradiktornega sodnega postopka v common law, v katerem veljajo za zastopnike posebej visoke zahteve.

26.

Tako kot pred sodišči Unije se stroški za pravno zastopanje v Združenem kraljestvu praviloma naložijo stranki, ki v postopku ni uspela. Tožeče stranke iz člena 10a Direktive PVO in člena 15a Direktive IPPC, ki v postopku ne uspejo, praviloma nosijo stroške nasprotne stranke in svoje stroške. Če s tožbo uspejo, stroške nosi nasprotna stranka.

27.

Čeprav Združeno kraljestvo očitno meni, da so stroški, ki so nastali v tem sistemu, utemeljeni, lahko stroškovno tveganje stranke odvrne od vložitve tožb iz člena 10a Direktive PVO in člena 15a Direktive IPPC ali od vztrajanja pri teh tožbah. Ti postopki so zato lahko v smislu teh določb nedopustno ali odvračajoče dragi. Posledično je treba skrbeti za zadostno varstvo v zvezi s stroški.

28.

Združeno kraljestvo navaja različne mehanizme, ki pokrivajo ali vsaj omejujejo tveganje v zvezi s stroški postopka. Komisija teh mehanizmov kot takšnih ne graja, vendar upravičeno meni, da ne zadoščajo za prenos člena 10a Direktive PVO in člena 15a Direktive IPPC.

29.

Tako obstaja v Združenem kraljestvu možnost brezplačne pravne pomoči, vendar ta država članica ne prereka niti, da združenja do nje niso upravičena ( 13 ) niti da je pogoj zanjo potreba zadevnih oseb. Ker je treba tudi združenja in plačilno sposobne tožeče stranke ( 14 ) zaščititi pred odvračajočimi stroški, ta pravni institut ne zadošča za zagotavljanje varstva v zvezi s stroški.

30.

Dalje, Združeno kraljestvo poudarja, da je stroškovno tveganje v primeru vložitve tožbe v upravnem sporu (judicial review) zelo omejeno. Ta se dopusti samo, če se v okviru sumarnega postopka dopustitve ugotovi, da je sklepčna. Za udeležbo v tem postopku se priznajo zgolj relativno nizki stroški.

31.

Ta postopek dopustitve sicer omejuje stroškovna tveganja pri tožbah z zelo majhnimi možnostmi za uspeh, ker se pravočasno zavrnejo, preden povzročijo nadaljnje stroške. Vendar se Aarhuška konvencija in njena implementacija v pravu Unije primarno ne nanašata na tožbe s posebej majhno možnostjo za uspeh. ( 15 ) V skladu s splošnim interesom varstva okolja je veliko bolje, če se olajšajo tožbe, ki sicer temeljijo na prepričljivem stališču, vendar je njihov uspeh negotov. Takšni postopki praviloma temeljijo na upravičenem interesu varstva okolja, vendar so zaradi negotovega izida v takšnih postopkih stroškovna tveganja posebej velika.

32.

Končno Združeno kraljestvo omenja še možnost zavarovanja tveganja v zvezi s stroški postopka, tako imenovani „After the Event Insurance“. Vendar ni sporno, da tudi ta pravni institut ne pokriva vseh primerov. Očitno morajo zavarovalnice zlasti v postopkih z negotovim izidom, to je z visokim tveganjem, zahtevati premije, ki so lahko prav tako odvračajoče.

33.

Komisija sicer poudarja nujnost predvidljivih stroškov, vendar v obravnavanem primeru ni treba odločiti, v kolikšnem obsegu morajo biti v zgodnejši fazi postopka stroški dejansko znani. S pravnim institutom sklepa o omejitvi stroškov namreč pravo Združenega kraljestva vsebuje sredstvo, da se v zgodnejši fazi določi zgornja meja stroškovnega tveganja.

34.

Komisija sicer ugovarja določenim rešitvam in merilom uporabe tega pravnega instituta, vendar ga kot takšnega ne šteje za neprimernega. V delu, v katerem kritizira negotovost višine stroškov, so njeni očitki usmerjeni v to, da pravo Združenega kraljestva varstvo v zvezi s stroški ne predpisuje na zadostno jasen in natančen način. Ta problem bom predstavila v nadaljevanju.

35.

Komisija graja, da Združeno kraljestvo ni preneslo varstva v zvezi s stroški v nacionalno zakonodajo. V zvezi s tem se sklicuje na sodbo, ki opisuje pravni položaj na Irskem. V tej državi članici imajo sodišča diskrecijsko pravico, da stranko, ki ni bila uspešna, oprostijo plačila stroškov, in poleg tega plačilo njenih stroškov naložijo drugi stranki. Ker je šlo zgolj za sodno prakso, Sodišče tega ni priznalo kot prenos. ( 16 )

36.

Združeno kraljestvo tem preudarkom ugovarja z nacionalno sodno prakso. Sklicuje se na to, da je podlagi člena 288, tretji odstavek, PDEU Direktiva za vsako državo članico, na katero je naslovljena, zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči, vendar nacionalnim organom prepušča izbiro oblike in metod. ( 17 )

37.

Sodišče je dejansko ugotovilo, da se za prenos določb prava Unije v nacionalno pravo ne zahteva nujno njihovega formalnega in dobesednega povzemanja v izrecno in posebno določbo. Zadostuje splošni pravni okvir, če učinkovito zagotavlja polno uporabo določb prava Unije na zadostno jasen in natančen način. ( 18 )

38.

Ali zavezujoči precedensi, to je sodne odločbe, ki so značilne za common law, ki velja v Združenem kraljestvu, zadoščajo za prenos direktiv, še ni odločeno. Vendar je Sodišče že priznalo, da je treba tudi pri presoji prenosa presojati vsebino nacionalnih zakonov in drugih predpisov ob upoštevanju razlage, ki jo v zvezi s tem podajo nacionalna sodišča. ( 19 )

39.

Vendar za prenos direktive ne more zadoščati, da imajo sodišča možnost, da ravnajo v skladu z njenimi zahtevami, kar morda tudi počnejo. Diskrecija, ki se lahko izvaja v skladu z zahtevami Direktive, skladno z ustaljeno sodno prakso ne zadošča za prenos določb direktive, saj se lahko ta praksa vsak čas spremeni. ( 20 ) Prav to se je pokazalo v primeru, ki ga navaja Komisija: irska sodišča so sicer imela diskrecijo, ki omogoča zagotavljanje varstva v zvezi s stroški, vendar k temu niso bila zavezana. Prav tako niso bila določena merila, kdaj je treba priznati varstvo v zvezi s stroški. Merodajni precedensi, ki bi določali takšno obveznost, takrat niso bili navedeni.

40.

Zaradi tega je odločilno, ali merodajne sodbe nacionalnih sodišč dejansko dovolj jasno, natančno in zavezujoče zagotavljajo polno uporabo potrebnega varstva v zvezi s stroški. ( 21 ) Če so ti pogoji izpolnjeni, lahko precedensi zagotavljajo prenos. ( 22 )

41.

Udeleženci v obravnavanem postopku navajajo različne nacionalne sodne odločbe. Komisija sicer ugovarja, da predstavljajo nezadostno praktično uporabo, vendar so na podlagi zgornjih razmislekov tudi pomembne za prenos.

42.

V zvezi s tem je treba najprej obravnavati dejstvo, da je izdaja sklepa o omejitvi stroškov stvar diskrecije sodišč (k temu pod točko 1), nato možno omejitev stroškov, ki jo lahko uveljavlja tožeča stranka v primeru uspeha (k temu pod točko 2) in končno začasne odredbe (k temu pod točko 3).

43.

Institut sklepa o omejitvi stroškov postopka je razvilo Court of Appeal za Anglijo in Wales v sodbi Corner House. ( 23 ) Sodišča na Škotskem in na Severnem Irskem so to prevzela. V izjemnih okoliščinah lahko takšen sklep za tisto stopnjo določi zgornjo mejo stroškov, ki se lahko naložijo tožeči stranki, ki ne uspe. Ta odločitev se lahko sprejme v vsaki fazi postopka, če je sodišče prepričano,

44.

Posledica tega restriktivnega pristopa je, da že odločanje o varstvu v zvezi s stroški zahteva relativno veliko časa in napora in povzroča dodatne stroške, kar pa ne prispeva k razjasnitvi okoljskih vprašanj.

45.

Ta pravni institut daje pristojnim sodiščem naprej polje proste presoje v zvezi z različnimi pogoji za izdajo sklepa o omejitvi stroškov in, če ugotovijo, da so izpolnjeni, diskrecijo glede konkretne stopnje varstva v zvezi s stroški. Slednje zajema tako višino dopustnega stroškovnega tveganja kot tudi vprašanje, ali in, če da, v kakšnem obsegu se hkrati omejuje tudi stroškovno tveganje nasprotne stranke.

46.

Grajati ni mogoče niti polja proste presoje niti diskrecije. Zaradi velikih razlik med državami članicami glede merodajnih določb o dostopu do pravnega varstva, obstaja široko polje za uresničitev varstva v zvezi s stroški. ( 24 ) Poleg tega Sodišče samo priznava nujnost polja proste presoje in diskrecije pri omejitvi plačila stroškov. ( 25 ) Vendar morajo biti nacionalna sodišča nedvoumno zavezana, da svojo diskrecijo izvajajo s ciljem, da v zadevnem postopku zagotovijo zadostno varstvo v zvezi s stroški. ( 26 )

47.

Diskrecija sodišč Združenega kraljestva pri izdaji sklepa o omejitvi stroškov ne ustreza tem zahtevam. Njen cilj je namreč ugotoviti, ali izjemoma ( 27 ) v posameznem primeru ne bi bilo primerno ali pravično slediti splošnemu načelu, da ni varstva v zvezi s stroški. Iz merodajnih postopkov pa ne izhaja načelna vezanost na cilj zagotovitve varstva v zvezi s stroški.

48.

Tega ne spreminjajo navedene odločbe, ki so bile izdane po sodbi Corner House. Iz sodbe Morgan iz leta 2009 celo izhaja, da je diskrecija pri izdaji sklepov o omejitvi stroškov morda v neskladju z zahtevo po varstvu v zvezi s stroški. ( 28 )

49.

Tudi iz zadeve Garner iz leta 2010, ki je bila izdana šele po poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, ne izhaja, da se je v vmesnem času diskrecija osredotočila na cilj zagotovitve varstva v zvezi s stroški. ( 29 )

50.

Poleg tega merila, ki se uporabljajo v Združenem kraljestvu, niso v skladu z ugotovitvami Sodišča v sodbi Edwards.

51.

Združeno kraljestvo sicer zastopa stališče, da merila za potrebno varstvo v zvezi s stroški niso predmet obravnavanega postopka, kar pa ni prepričljivo. Pri merilih za varstvo v zvezi s stroški gre za bistvo očitka Komisije, da obveznost varstva v zvezi s stroški ni bila ustrezno prenesena. Zaradi tega jih je treba preučiti.

52.

Težave pri merilih, ki se uporabljajo v Združenem kraljestvu, se začnejo z upoštevanjem javnega in zasebnega interesa glede izvedbe postopka. Sicer tudi Sodišče zahteva spoštovanje teh interesov. ( 30 ) Vendar Združeno kraljestvo navaja, da pred sodbo Garner ti interesi niso bili upoštevani, tako kot bi morali biti. ( 31 ) S tem vlada priznava, da pred to sodbo javni interes po uveljavitvi okoljskega prava v postopkih na podlagi člena 10a Direktive PVO in člena 15a Direktive IPPC ni bil zadosti priznan in upoštevan. Ker je bila sodba izdana šele po poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, te kršitve ni pravočasno odpravilo.

53.

Z varstvom v zvezi s stroški tudi ni v skladu, da že obstoj zasebnega interesa glede izida postopka nasprotuje izdaji sklepa o omejitvi stroškov postopka. Sicer tudi Sodišče zahteva upoštevanje takšnega interesa, vendar ne sme izključevati varstva v zvezi s stroški. Posamezniku je treba zagotoviti varstvo pri uveljavljanju pravic, ki jih ima na podlagi prava Unije. ( 32 )

54.

Čeprav iz sodbe Morgan – očitno v obiter dictum – izhaja, da je treba to merilo uporabljati fleksibilno, ( 33 ) je kljub temu jasno, da obstaja precejšnja negotovost.

55.

Zahtevano varstvo v zvezi s stroški je kršeno tudi s tem, da se plačilna sposobnost tožeče stranke, to je neobstoj dokaza o nezadostnih finančnih sredstvih, upošteva kot izključitveni razlog. Stroški postopka namreč ne smejo niti presegati osebnih finančnih zmogljivosti zadevne osebe niti biti objektivno – to je neodvisno od njenih finančnih zmogljivosti – nerazumni. ( 34 ) Povedano drugače: tudi plačilno sposobne tožeče stranke ne smejo biti podvržene pretiranim ali odvračalnim stroškovnim tveganjem, za tožeče stranke z omejenimi sredstvi pa morajo biti objektivno primerna stroškovna tveganja pod določenimi pogoji še dodatno zmanjšana.

56.

Končno je Sodišče zavrnilo izključitev varstva v zvezi s stroški, kadar zadevne osebe stroškovno tveganje verjetno ne bi odvrnilo. ( 35 ) Takšno tveganje odvračanja pa je na podlagi sodbe Corner House nadaljnji pogoj za izdajo sklepa o omejitvi stroškov.

57.

Posledično Združeno kraljestvo s tem, da diskrecija pristojnih sodišč glede priznavanja varstva v zvezi s stroški ni vezana na cilj varstva v zvezi s stroški in da merila, ki se pri tem uporabijo, niso v skladu z navedenima določbama, ni izpolnilo svojih obveznosti iz členov 3(7) in 4(4) Direktive 2003/35.

58.

Komisija ugovarja tudi temu, da sklepi o omejitvi stroškov pogosto hkrati omejujejo tudi stroškovno tveganje nasprotne stranke. Ta problem zadeva vse tri jurisdikcije Združenega kraljestva.

59.

Združeno kraljestvo meni, da ta očitek ni dopusten, ker ni bil naveden v predhodnem postopku. Dejansko je Komisija vzajemno omejitev stroškov prvič izrecno grajala v obrazloženem mnenju. ( 36 )

60.

Ugovor Združenega kraljestva se opira na to, da uradni opomin, ki ga Komisija naslovi na zadevno državo članico, in nato obrazloženo mnenje Komisije omejita predmet spora, ki ga nato ni več mogoče razširiti. Možnost zadevne države članice, da predloži stališča, je namreč bistveno jamstvo in spoštovanje tega jamstva je bistvena predpostavka za pravilnost postopka zaradi neizpolnitve obveznosti države članice. Zato morata obrazloženo mnenje in tožba Komisije temeljiti na istih očitkih, na katerih temelji pisni opomin, s katerim se začne predhodni postopek. ( 37 )

61.

Vendar ta zahteva ne more iti tako daleč, da bi morala v vsakem primeru obstajati popolna skladnost med obrazložitvijo očitkov v pisnem opominu, izrekom obrazloženega mnenja in tožbenimi predlogi, če se predmet spora ni razširil ali spremenil. ( 38 )

62.

Zlasti za pisni opomin ne veljajo tako stroge zahteve glede natančnosti kot za obrazloženo mnenje, zato mora pisni opomin nujno vsebovati le prvi strnjen povzetek očitkov. Torej Komisiji nič ne preprečuje, da ne bi v obrazloženem mnenju podrobneje prikazala očitkov, ki jih je splošneje že navedla v pisnem opominu. ( 39 )

63.

To se je zgodilo v obravnavanem primeru. Komisija upravičeno navaja, da so stroški stranke za njeno zastopanje prav tako del stroškov postopka, katerih višino morajo omejiti države članice. ( 40 ) Očitek, da to stroškovno tveganje ni zadosti omejeno, je bil torej vsebovan v graji, da stroškovno tveganje v Združenem kraljestvu kot celota ni zadosti omejeno.

64.

To oceno potrjuje odgovor Združenega kraljestva na poziv za podajo stališča, torej prvo pisanje te države članice v predhodnem postopku. V njem se namreč pogojni sporazumi o stroških lastnega odvetnika, v katerih je nagrada določena le v primeru uspešne tožbe, omenjajo kot sredstvo za omejitev stroškovnih tveganj, povezanih s tožbo. ( 41 ) Navedbe Komisije v obrazloženem mnenju, da sklepi o omejitvi stroškov, s tem ko omejujejo znesek stroškov, katerih plačilo lahko uveljavlja tožeča stranka, če je v postopku uspela, to sredstvo spodkopavajo, je torej zgolj nasprotni argument proti temu stališču. S tem je ta točka postala hkrati del predmeta postopka.

65.

Zaradi tega je ta argument dopusten in ga je treba preučiti.

66.

Komisija kritizira, da so sklepi o omejitvi stroškov v nekaterih primerih vzajemni v tem smislu, da poleg tveganja tožeče stranke, da bo morala v primeru neuspeha nositi stroške nasprotne stranke, omejujejo tudi tveganje nasprotne stranke, da bo morala nositi stroške tožeče stranke, če bo slednja s tožbo uspela.

67.

Enostranski sklep o omejitvi stroškov, ki tveganje plačila stroškov nasprotne stranke omejuje samo v korist tožeče stranke, lahko pomembno prispeva k preprečevanju nedopustnih oziroma odvračajočih stroškov sodnega postopka. Vendar lahko osebe iz člena 10a Direktive PVO in člena 15a Direktive IPPC že stroški za njihovo zastopanje odvrnejo od vložitve pravnega sredstva, ki spada na področje uporabe teh členov, ali od tega, da pri njem vztrajajo.

68.

Glede stroškov stranke za njeno zastopanje zaradi tega tako Združeno kraljestvo kot tudi Irska omenjata možnost, da se zastopnik odpove nagradi. Takšna odpoved pa lahko samo v izjemnih primerih zmanjša stroškovno tveganje, ker morajo zastopniki praviloma doseči prihodke. Če bi se v postopkih na podlagi člena 10a Direktive PVO in člena 15a Direktive IPPC na splošno zahtevalo brezplačno zastopanje tožeče stranke, bi to pomenilo uničenje gospodarskih podlag nujne specializacije odvetnikov za ta področja.

69.

Možnost, da se pri finančno šibkih tožečih strankah, ki ne prejmejo brezplačne pravne pomoči, dosežejo potrebni prihodki, izhaja iz nagrade glede na izid spora. V Angliji in Walesu ter na Škotskem je ta nagrada lahko dogovorjena v obliki pogojnih sporazumov o nagradi, tako da zastopnik tožeče stranke nagrado prejme le, če je tožba uspešna. V obeh sistemih mora stranka, ki ne uspe, običajno nositi stroške, ki nastanejo brez tega sporazuma. V Angliji in Walesu se ji poleg tega naloži provizija za uspešnost za zastopnika tožeče stranke, na Škotskem pa mora to provizijo nositi tožeča stranka. V Severni Irski instituta nagrade glede na izid spora ni. Nagrade glede na izid spora sicer prav tako niso neproblematične, zlasti če so povezane z dodatkom poleg običajne nagrade, ( 42 ) vendar so na podlagi navedb Združenega kraljestva v številnih primerih, na katere se nanašata člen 10a Direktive PVO in člen 15a Direktive IPPC, očitno nujne, da se v tem pravnem redu omogoča potrebno varstvo v zvezi s stroški.

70.

Vendar vzajemni sklep o omejitvi stroškov omejuje stroške, ki jih nosi nasprotna stranka v primeru uspešne tožbe. V primeru takšne omejitve mora tožeča stranka najverjetneje nositi del stroškov lastnega zastopanja. Pri pogojnih sporazumih o nagradi se omejuje nagrada glede na izid spora, ki jo mora nositi stranka, ki ni uspela. Zastopniki se lahko bodisi zadovoljijo s to omejeno nagrado, ali pa jo mora dopolniti tožeča stranka, ki je s tožbo uspela. Tudi takšni dodatni stroški imajo lahko odvračajoči učinek. Posledično lahko vzajemni sklep o omejitvi stroškov nasprotuje cilju varstva v zvezi s stroški.

71.

Vendar je treba pri ocenjevanju vzajemnih sklepov o omejitvi stroškov razlikovati med strankami, ki so osebe zasebnega in javnega prava.

72.

Pri strankah, ki so osebe zasebnega prava, je lahko vzajemna omejitev stroškov v določenih okoliščinah upravičena z vidika procesne enakosti orožij, ki je del temeljne pravice do poštenega sojenja, ( 43 ) ki je v členu 9(4) Konvencije izrecno navedena kot postopkovno načelo. V to enakost orožij je mogoče podvomiti, ( 44 ) če za eno stranko v veliki meri ni tveganja, da bo nosila stroške nasprotne stranke, medtem ko mora druga stranka vedno nositi večji del lastnih stroškov in v primeru neuspeha še celotne stroške postopka. Mogoče si je celo predstavljati, da bi takšna neenaka razdelitev stroškovnega tveganja lahko celo vplivala na procesno strategijo strank. Stranka, ki je v veliki meri zavarovana pred stroškovnimi tveganji, bi namreč lahko predmet spora po nepotrebnem razširila, da bi na ta način povečala stroške nasprotne stranke in s tem njeno pripravljenost za sklenitev poravnave.

73.

Vendar Komisija upravičeno poudarja, da gre v obravnavanem primeru zgolj za tožbe na podlagi člena 10a Direktive PVO in člena 15a Direktive IPPC. Te se po naravi stvari vlagajo zoper upravne odločbe, in sicer zoper soglasje za izvedbo projektov po presoji vpliva na okolje ali integralno dovoljenje za nekatere industrijske dejavnosti.

74.

V postopkih z državnimi organi že od samega začetka ni pravega ravnotežja, saj ti praviloma razpolagajo z veliko obsežnejšimi sredstvi kot osebe iz člena 10a Direktive PVO in člena 15a Direktive IPPC. Enostranski sklep o omejitvi stroškov je samo prvi korak v smeri vzpostavitve enakosti orožij.

75.

Poleg tega gre v takšnih postopkih ne nazadnje za skupni interes obeh strani, in sicer za zagotavljanje spoštovanja prava. Uprava, ki v sodnem postopku ne uspe, ker je njena izpodbijana odločba protipravna, glede stroškov postopka ne zasluži enakega varstva kot tožeča stranka. S kršitvijo prava je namreč povzročila začetek postopka.

76.

Končno, Aarhuška konvencija daje poseben pomen interesu zagotavljanja spoštovanja prava. ( 45 ) Ta interes vsaj v postopkih na podlagi člena 10a Direktive PVO in člena 15a Direktive IPPC prepoveduje, da se vpliva na pravne institute, kot je nagrada glede na izid spora, ki lahko prispeva k temu, da se preprečijo pretirani stroški stranke za njeno zastopanje.

77.

Ta usmeritev Aarhuške konvencije poleg tega zmanjšuje pomen navedb Združenega kraljestva glede omejenih sredstev pristojnih javnih organov. Sicer drži, da javni organi sredstev, ki so jih uporabili v sodnih postopkih, več ne morejo uporabiti pri izpolnjevanju svojih glavnih nalog. Vendar Konvencija to upošteva. To je tudi smiselno, ker sodno uveljavljanje prava okolja oziroma tveganje sodnega izpodbijanja njihovih odločb javne organe prisiljuje k temu, da so pri uporabi tega prava posebej skrbni.

78.

Vendar to ne pomeni, da je uprava v vsakem primeru izvzeta iz varstva v zvezi s stroški. Ni razloga, da bi se ji naložilo plačilo stroškov za zastopanje nasprotne stranke, ki znatno presega običajno nagrado, ki ni odvisna od uspeha spora. „Asimetričnega“ vzajemnega sklepa o omejitvi stroškov, ki sicer omejuje stroškovno tveganje obeh strank, vendar kljub temu omogoča primerno nagrado glede na izid spora, zato tudi v postopkih zoper upravo v interesu enakosti orožij brez nadaljnjega ni mogoče izključiti.

79.

Vendar ne sme voditi do spodbujanja finančno močnejše uprave, da bi z nepotrebnim širjenjem predmeta spora lastne stroške tožeče stranke dvignila znatno preko mej stroškov, ki jih je treba nadomestiti. ( 46 ) Kakšen obseg ima v skladu z navedenim primerna nagrada glede na izid spora, se lahko določi samo glede na konkretni primer.

80.

Zaradi tega Združeno kraljestvo s tem, da lahko sodišča v postopkih na podlagi člena 3(7) in člena 4(4) Direktive 2003/35 določijo vzajemno varstvo v zvezi s stroški, ki pri uspešni tožbi preprečuje, da se stroški primerne nagrade glede na izid spora za zastopanje v teh določbah navedenih oseb in združenj naložijo nasprotni stranki, ni izpolnilo svojih obveznosti iz navedenih členov.

81.

Končno Komisija graja, da se začasne odredbe v Angliji in Walesu, vključno z Gibraltarjem, in na Severnem Irskem praviloma odobrijo samo, če se vlagatelj predloga zaveže, da bo povrnil s tem povzročeno škodo.

82.

Iz spisa ne izhaja nedvoumno, kaj ta obveznost povračila škode zajema. Domnevam, da ne gre za škodo, ki je posledica krivdnega protipravnega ravnanja. Za to ne bi bila potrebna posebna obveznost povračila škode, ker se lahko uporabi že splošno pravo o odškodninski odgovornosti.

83.

Domnevam, da ta obveznost velja, če se v nadaljnjem postopku izkaže, da zahtevek, ki naj bi se zavaroval z začasno odredbo, ni utemeljen. V tem primeru naj bi vlagatelj predloga očitno poravnal škodo, ki je nastala zaradi začasne odredbe. ( 47 ) V tukaj obravnavanih vrstah postopkov tako obstaja tveganje povračila stroškov zaradi zamude s projekti.

84.

Stranki sta najprej v sporu glede tega, ali varstvo v zvezi s stroški na podlagi člena 10a, peti odstavek, Direktive PVO in člena 15a, peti odstavek, Direktive IPPC sploh zajema to stroškovno tveganje. Kot izhaja iz besedila teh določb, zgolj postopek ne sme biti nedopustno drag. Obveznost nadomestila škode kot posledica zamude zaradi začasnih odredb v primeru ozke razlage ne sodi med stroške postopka.

85.

Vendar je Sodišče že ugotovilo, da jamstvo učinkovitega pravnega sredstva, ki je določeno v členu 10a Direktive PVO in v členu 15a Direktive IPPC, zahteva, da imajo člani zadevne javnosti pravico, da zahtevajo sprejetje začasnih ukrepov. ( 48 ) Zato tudi dokument, ki ga je leta 2000 objavila Ekonomska komisija Organizacije združenih narodov za Evropo, naslovljen „Navodila za izvajanje Aarhuške konvencije“, začasne odredbe prišteva k sodni odredbi, ( 49 ) ki je v členu 9(4) Konvencije navedena kot del revizijskega postopka. ( 50 )

86.

Sicer pa je treba poudariti, da se zahteva, da postopek ne sme biti nedopustno drag, nanaša na vse finančne stroške, ki nastanejo zaradi sodelovanja pri sodnem postopku. Zato je treba lastnost nedopustnosti presojati celovito, pri čemer se upoštevajo vsi stroški, ki so nastali zadevni stranki. ( 51 ) Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da zahteva, ki je določena v členu 10a Direktive PVO in členu 15a Direktive IPPC, pomeni, da osebam, na katere se nanaša, zaradi finančnih stroškov, ki bi lahko zato nastali, ne sme biti preprečeno, da vložijo pravno sredstvo, ki spada na področje uporabe teh členov, ali da pri njem vztrajajo. ( 52 )

87.

Ker je tudi predlog za izdajo začasne odredbe takšno pravno sredstvo in ker morebitni odškodninski zahtevki povečajo finančne izdatke, ki zaradi tega nastanejo, morajo prav tako biti zajeti z varstvom v zvezi s stroški. Drugače bi bila vložitev tega pravnega sredstva morda ovirana zaradi tveganja obveznosti povračila škode.

88.

Združeno kraljestvo sicer Komisiji ugovarja, da se projekti, na katere se nanašata člen 10a Direktive PVO in člen 15a Direktive IPPC, v času, dokler je sodni postopek v teku, tudi brez začasnih odredb praviloma ne pospešijo. Dela, ki so draga, se pogosto ne izvajajo, če obstaja možnost razveljavitve dovoljenja.

89.

Ta argument zmanjšuje praktičen pomen ugovora Komisije, vendar ga v primerih, ko so začasne odredbe nujne, ne ovrže.

90.

Združeno kraljestvo dalje navaja, da sodišča v javnopravnih postopkih svojo diskrecijo praviloma izvajajo tako, da ne zahtevajo povračila škode. Vendar kljub temu gola možnost izvajanja diskrecije v skladu z obveznostjo varstva v zvezi s stroški ne zadošča za prenos člena 10a, peti odstavek, Direktive PVO in člena 15a, peti odstavek, Direktive IPPC.

91.

Večjega pomena je trditev Združenega kraljestva, da je obveznost povračila škode v skladu z načelom učinkovitosti, kar pomeni, da niti pretirano ne otežuje niti praktično ne onemogoča uveljavljanja pravic, ki izhajajo iz prava Unije.

92.

Ta argument temelji na pravilni premisi, da imajo države članice ob spoštovanju načel enakovrednosti in učinkovitosti pri izvajanju člena 10a Direktive PVO in člena 15a Direktive IPPC polje proste presoje. ( 53 ) Tudi načelo učinkovitega pravnega varstva iz člena 47, prvi odstavek, Listine o temeljnih pravicah, ( 54 ) ki je sorodno načelu učinkovitosti, ne povzroča dvomov o tem polju proste presoje.

93.

Zaradi tega ni mogoče izključiti, da lahko države članice načeloma določijo obveznost povračila škode za začasne odredbe, ki se nanaša tudi na uveljavljanje pravic, ki izhajajo iz prava Unije. To velja zlasti v postopkih med strankami, ki so osebe zasebnega prava, ker takšna odredba nujno posega v pravice nasprotne stranke.

94.

Združeno kraljestvo zato upravičeno navaja varstvo lastnine naslovnika izpodbijanega dovoljenja.

95.

Sicer je treba pripomniti, da dovoljenje, ki se izpodbija pred sodiščem, še ne utemeljuje lastninske pravice. ( 55 ) Pred tem gre namreč samo za možnost izkoriščanja dovoljenja. Zgolj možnosti pa ne uživajo lastninskopravnega varstva, ( 56 ) sploh če je njihova uresničitev sporna. ( 57 ) Vendar lahko obremenitve, ki izhajajo iz sodnih postopkov, omejijo izvrševanje nekaterih pravic na lastnini, ( 58 ) s tem ko se npr. preprečuje določena vrsta rabe zemljišča za izvedbo projekta.

96.

Varstvo okolja pa lahko utemelji omejitev izvrševanja lastninske pravice. ( 59 ) To velja tudi za začasne odredbe za varstvo status quo med sodnim nadzorom okoljskega dovoljenja. Omejitev lastninske in drugih pravic namreč prednostno temelji na tem, da zasledovani načrti iz razloga varstva okolja potrebujejo dovoljenje. Če pa je zahteva po izdaji dovoljenja upravičena, se ta upravičenost načeloma nanaša tudi na to, da se med sodnim nadzorom dovoljenja z začasno odredbo prepreči, da bi v praksi nastal položaj, ki se v postopku v glavni stvari skuša preprečiti.

97.

Na podobnih preudarkih verjetno temelji tudi sodna praksa, ki jo navaja Združeno kraljestvo, po kateri se v večini javnopravnih postopkov ne zahteva povračila škode.

98.

Za postopke na podlagi člena 10a Direktive PVO in člena 15a Direktive IPPC imajo ti preudarki dodaten pomen, ker je v teh postopkih posebej priznan splošni interes po uveljavitvi okoljskega prava. Tožeče stranke v teh postopkih zaradi tega zaslužijo varstvo pred nedopustnimi ali odvračajočimi stroški, ki presega varstvo načela učinkovitosti in pravice do učinkovitega pravnega varstva. ( 60 )

99.

Tudi sodba v zadevi Zuckerfabrik Süderdithmarschen in Zuckerfabrik Soest, ( 61 ) ki jo navaja Združeno kraljestvo, ne povzroča dvomov o tem rezultatu. V tej sodbi je Sodišče sicer zahtevalo varščino za primer, če bi začasna odredba povzročila finančno tveganje za Unijo. Vendar te sodbe ni mogoče prenesti na postopke na podlagi člena 10a Direktive PVO in člena 15a Direktive IPPC.

100.

Cilj te tožbe namreč ni bila uveljavitev okoljskega prava, ki je v splošnem interesu, temveč izključno neplačilo dajatve, dolgovane takratni Skupnosti, kar je bilo v zasebnem interesu tožeče stranke. Poleg tega naj bi se z omenjeno varščino predvsem zavarovalo sporni zahtevek za plačilo dajatve, ne pa povrnilo morebitno škodo zaradi zamude, ki je nastala z začasno odredbo. Slednja je bila najverjetneje povrnjena z rednimi zapadlimi zamudnimi obrestmi.

101.

Prav tako ni izključeno ukrepanje zoper zlorabo začasnih odredb. Za preprečevanje ali sankcioniranje zlorab pa se ne zahteva, da mora biti odobritev začasnih odredb odvisna od zaveze povrniti škodo. V takšnih primerih bi namreč zadoščala zavrnitev izdaje začasnih odredb, ali da se v primeru naknadno ugotovljenih zlorab priznajo odškodnine na podlagi splošne ureditve.

102.

Posledično Združeno kraljestvo s tem, da lahko sodišča v Angliji in Walesu, vključno z Gibraltarjem, in na Severnem Irskem nujne začasne odredbe v postopkih na podlagi členov 3(7) in 4(4) Direktive 2003/35 pogojujejo z zavezo povrniti škodo, ni izpolnilo svojih obveznosti iz navedenih členov.

103.

Poleg neprenosa členov 3(7) in 4(4) Direktive 2003/35 Komisija ugovarja tudi uporabi teh določb s strani sodišč Združenega kraljestva.

104.

Ta tožbeni razlog ne more pomeniti, da Komisija določene posamezne odločbe sodišč graja kot kršitev členov 3(7) in 4(4) Direktive 2003/35. Komisija namreč ni podala zadostnih navedb o teh primerih, da bi bilo mogoče presoditi, ali sta bili ti določbi dejansko kršeni.

105.

Vendar bi lahko Komisijo razumeli v tem smislu, da s tem tožbenim razlogom kritizira ustaljeno in splošno sodno prakso ( 62 ) sodišč v Združenem kraljestvu. Za to bi morala predložiti dovolj dokazov, da se je tam razvila ponavljajoča in vztrajna praksa. ( 63 )

106.

Na prvi pogled se zdijo ugotovitve o nezadostnem prenosu členov 3(7) in 4(4) Direktive 2003/35 v okviru sodne prakse indic za to, da sodišča v Združenem kraljestvu v okviru ustaljene prakse kršijo navedeni določbi.

107.

Vendar ta sklep ne vzdrži. Navedene ugotovitve temeljijo na tem, da sodna praksa potrebno varstvo v zvezi s stroški ne zagotavlja zadosti jasno in natančno. Ustaljena praksa bi namreč predpostavljala, da sodbe tudi v svojem izidu kršijo zahtevo po varstvu v zvezi s stroški.

108.

Tega dokaza Komisija ni predložila. Sicer navaja veliko število posameznih sodnih odločb, vendar te navedbe predvsem dokazujejo, da te sodbe še ne predstavljajo zadostnega prenosa varstva v zvezi s stroški na podlagi členov 3(7) in 4(4) Direktive 2003/35 v Združenem kraljestvu. Kot je predstavljeno zgoraj, je pri tem osrednji problem diskrecija sodišč glede merodajnih vprašanj in iz tega izhajajoča negotovost glede stroškovnega tveganja.

109.

Nasprotno pa Komisija z različnimi sodbami ne poskuša dokazati določene ustaljene prakse, ki ne bi bile v skladu z določenimi zahtevami varstva v zvezi s stroški.

110.

Poskusu takšnega dokaza se Komisija najbolj približa, ko štiri navedene sodbe poskuša prerekati s tem, da se je tožečim strankam pred sodišči Združenega kraljestva naložilo določene stroške. ( 64 )

111.

Vendar te navedbe ne zadoščajo kot dokaz ustaljene prakse sodišč Združenega kraljestva, da se tožečim strankam iz členov 3(7) in 4(4) Direktive 2003/35 nalagajo nedopustni ali odvračajoči stroški.

112.

Po eni strani štiri sodbe iz dveh različnih sodnih okrožij Združenega kraljestva ne zadoščajo kot dokaz ustaljene prakse. Po drugi strani pa Komisija tudi teh postopkov ne opisuje dovolj natančno, da bi se lahko ugotovilo, ali so dosojeni stroški dejansko previsoki.

113.

Če želi Komisija z očitkom pomanjkljive uporabe členov 3(7) in 4(4) Direktive 2003/35 izpodbijati ponavljajočo in splošno prakso sodišč Združenega kraljestva, bi bilo treba ta tožbeni razlog zavrniti.

114.

Vendar domnevam, da se ta tožbeni razlog nanaša samo na pomanjkljivi prenos členov 3(7) in 4(4) Direktive 2003/35 s sodnimi precedensi. ( 65 ) Zaradi tega posebna zavrnitev ni potrebna.

115.

V skladu s členom 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je Komisija predlagala, naj se Združenemu kraljestvu naloži plačilo stroškov, in ker to s predlogi v bistvenem ni uspelo, se mu naloži plačilo stroškov. Na podlagi člena 140(1) tega poslovnika Republika Irska in Kraljevina Danska, ki sta intervenirali v postopku, nosita svoje stroške.

116.

Sodišču predlagam, naj odloči tako: