1. 

Sodišče Evropske unije je že odločalo, ali so ukrepi prepovedi zapustitve ozemlja, ki jih država članica naloži svojemu državljanu zaradi njegovega davčnega dolga, ki je po nacionalnem pravu opredeljen kot znatni dolg, združljivi s pravom Unije. ( 2 ) V okviru tega postopka predhodnega odločanja je pozvano k sprejetju stališča, kadar ne gre za dolg do državne blagajne, temveč do pravne osebe zasebnega prava. Vprašano je tudi, pod kakšnimi pogoji pravo Unije nacionalnim sodiščem nalaga, da morajo pretehtati zakonitost pravnomočnega upravnega akta, zoper katerega ni bilo vloženo pravno sredstvo, ker je v nasprotju s pravom Unije.

2.

V uvodni izjavi 31 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC ( 3 ) je navedeno, da „[t]a direktiva spoštuje temeljne pravice in svoboščine ter upošteva načela, ki jih priznava […] Listina Evropske unije o temeljnih človekovih pravicah“.

3.

Člen 4(1) Direktive 2004/38 določa, da imajo „[b]rez vpliva na določbe o potnih listinah, ki se uporabljajo pri nadzorih državne meje, […] vsi državljani Unije z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom […] pravico, da zapustijo ozemlje države članice zaradi potovanja v drugo državo članico“.

4.

V členu 27(1) in (2) Direktive 2004/38, ki je del poglavja VI, ki se nanaša na omejitve pravic do vstopa in prebivanja zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja, je določeno:

„1.   Ob upoštevanju določb tega poglavja lahko države članice omejijo svobodo gibanja in prebivanja državljanov Unije in njihovih družinskih članov ne glede na državljanstvo, in sicer zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja. Na te razloge se ne da sklicevati iz ekonomskih ciljev.

2.   Ukrepi, sprejeti zaradi javnega reda ali javne varnosti, so v skladu z načelom sorazmernosti in temeljijo izključno na osebnem obnašanju zadevnega posameznika. Predhodne kazenske obsodbe same po sebi še ne predstavljajo razlogov za sprejetje takšnih ukrepov.

Osebno obnašanje zadevnega posameznika mora predstavljati resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki prizadene osnovne interese družbe. Utemeljitve, ki niso neposredno povezane s podrobnostmi posameznega primera ali ki se nanašajo na splošno preventivo, niso dovoljene.“

5.

V členu 31 Direktive 2004/38 so določena postopkovna jamstva, ki jih uživajo državljani Unije. Natančneje, člen 31(1) navedene direktive določa: „[p]roti kateri koli odločbi, sprejeti zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja, morajo imeti zadevne osebe možnost vložiti pravno sredstvo pri sodišču in, kjer to ustreza, drugem organu v državi članici gostiteljici“.

6.

Člen 31(3) Direktive 2004/38 določa, da „[p]ostopki s pravnimi sredstvi dopuščajo preskus pravilnosti in zakonitosti odločbe kot tudi dejstev in okoliščin, na katerih predlagani ukrep temelji. Ti postopki zagotavljajo, da odločba ni nesorazmerna, zlasti glede zahtev, določenih v členu 28.“

7.

Člen 32 Direktive 2004/38 določa časovni učinek prepovedi izgona. Odstavek 1 tega člena določa:

„Osebe, ki jim je bilo prepovedano prebivanje zaradi javnega reda ali javne varnosti, lahko predložijo vlogo za odpravo prepovedi prebivanja po razumnem času, odvisno od okoliščin, v vsakem primeru pa po treh letih od izvršitve dokončne prepovedi prebivanja, ki je bila veljavno sprejeta v skladu s pravom Skupnosti, in sicer na osnovi predložitve dokazil, s katerimi dokažejo, da je prišlo do pomembne spremembe okoliščin, ki so utemeljevale odločitev, ki je zahtevala njihovo prepoved prebivanja.

Zadevna država članica sprejme odločitev o tej vlogi v šestih mesecih od njene predložitve.“

8.

Člen 23(2) zakona o bolgarskih osebnih dokumentih (Zakon za balgarskite lični dokumenti, v nadaljevanju: ZBLD) ( 4 ) določa, da ima „[v]sak bolgarski državljan […] pravico, da zapusti državo in se vanjo vrne tudi z osebno izkaznico, tako preko notranjih mej Republike Bolgarije z državami članicami Evropske unije kot tudi v primerih, predvidenih z mednarodnimi pogodbami“.

9.

Dalje, v odstavku 3 navedenega člena je pojasnjeno, da se „[z]a pravico iz odstavka 2 […] omejitve [lahko uporabljajo] le, če je to predvideno z zakonom in če je njihov namen varstvo nacionalne varnosti, javnega reda, zdravja državljanov ali pravic in svoboščin drugih državljanov“.

10.

Člen 76, točka 3 ZBLD je v različici, ki je veljala ob sprejetju spornega akta, določal, da „se lahko […] osebam, ki imajo znatne denarne dolgove do bolgarskih fizičnih ali pravnih oseb ali do tujih fizičnih ali pravnih oseb, ti dolgovi pa so bili ugotovljeni s sodno odločbo[,] [prepove zapustiti državo in se jim ne izdajo potni listi ali nadomestni dokumenti], razen če njihovo osebno premoženje zadošča za poplačilo dolgov ali če dajo ustrezno zavarovanje“.

11.

Iz spisa je razvidno, da je bil z dvema zaporednima posredovanjema bolgarskega zakonodajalca člen 76, točka 3 ZBLD črtan, ( 5 ) vendar navedeni zakonodajalec ni pojasnil položajev, v katerih prenehajo veljati ukrepi, sprejeti na njegovi podlagi. ( 6 ) V smislu nacionalne zakonodaje o osebnih dokumentih je torej treba šteti, da zavezujoči upravni ukrepi, ki so bili na podlagi člena 76, točka 3 ZBLD sprejeti pred njegovo odpravo, veljajo še naprej.

12.

Člen 99 zakona o upravnem postopku (Administrativnoprocesualen kodeks, v nadaljevanju: APK) je del poglavja 7 APK, ki se nanaša na pogoje za obnovo postopka za sprejetje upravnih aktov. Navedeni člen določa:

„Splošni ali posamični upravni akt, ki je postal pravnomočen in se ni izpodbijal pred sodiščem, lahko neposredno nadrejeni upravni organ ali – če se upravnega akta ne da izpodbijati po upravni poti – upravni organ, ki ga je izdal, odpravi ali spremeni, če

[…]

13.

Tožeča stranka v postopku v glavni stvari, H. Bjankov, je bolgarski državljan. Zoper njega je bila 17. aprila 2007 na podlagi člena 76, točka 3 ZBLD, ki je bil takrat v veljavi, sprejeta odredba o prepovedi zapustitve bolgarskega ozemlja in izdaje potnih listov ali nadomestnih osebnih dokumentov (v nadaljevanju: odredba iz leta 2007). Na zahtevo zasebnega sodnega izvršitelja je direktor območne direkcije ministrstva za notranje zadeve H. Bjankovu naložil navedeni ukrep zaradi njegovega dolga do pravne osebe bolgarskega zasebnega prava, ki se po nacionalnem pravu šteje za znatni dolg ( 7 ), in nezmožnosti zagotoviti ustrezno jamstvo. H. Bjankov zoper to odredbo ni vložil pravnega sredstva, zato je postala pravnomočna.

14.

H. Bjankov je 6. julija 2010, to je več kot tri leta po sprejetju spornega upravnega akta, pri organu, ki je izdal akt, vložil predlog za obnovo upravnega postopka in odpravo navedenega akta. Takrat je trdil, da se lahko svoboda gibanja, ki jo uživa kot državljan Unije, omeji samo pod pogoji iz prava Unije. Meni, da omejitev, ki mu je bila naložena z odredbo iz leta 2007 o prepovedi zapustitve ozemlja, ne spada na področje uporabe pojma javnega reda v smislu Direktive 2004/38, kar naj bi bilo med drugim razvidno iz sodbe, ki jo je Sodišče po sprejetju spornega akta izdalo v zadevi Jipa ( 8 ).

15.

Glaven sekretar na Ministerstvoto na vatrešnite raboti (glavni sekretar ministrstva za notranje zadeve), ki mu je bil posredovan predlog H. Bjankova, je tega preučil kot predlog za odpravo pravnomočnega upravnega akta, ta postopek pa je določen v členu 99 APK. Pristojni upravni organ je predlog zavrnil z odredbo z dne 20. julija 2010.

16.

Tožeča stranka v postopku v glavni stvari se je nato na predložitveno sodišče obrnila s predlogom za razglasitev ničnosti te odredbe in ugoditev njenemu predlogu za odpravo odredbe iz leta 2007.

17.

Administrativen sad Sofija-grad je v teh okoliščinah prekinilo odločanje in Sodišču na podlagi člena 267 PDEU s predložitveno odločbo, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispela 19. maja 2011, v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:

„1.   Ali glede na dejansko stanje v postopku v glavni stvari načelo lojalnega sodelovanja v skladu s členom 4(3) PEU v povezavi s členom 20 [PDEU] in členom 21 PDEU zahteva, da se določba nacionalnega prava države članice, kakršna je sporna določba v postopku v glavni stvari – v skladu s katero je odprava pravnomočnega upravnega akta dopustna, da bi se odpravila kršitev temeljne pravice, ki je bila ugotovljena z odločbo Evropskega sodišča za človekove pravice, kot je pravica državljanov držav članic do prostega gibanja, pri čemer je zadevna pravica hkrati priznana tudi v pravu Unije – uporabi tudi v zvezi z razlago – iz odločbe Sodišča Evropske unije – navedenega predpisa prava Unije, upoštevnega za omejitve izvrševanja navedene pravice, če je za odpravo kršitve pravice potrebna odprava upravnega akta?

2.   Ali je iz člena 31(1) in (3) Direktive 2004/38 razvidno, da je – če država članica v svojem nacionalnem pravu predvidi postopek za preizkus tistega upravnega akta, ki omejuje pravico iz člena 4(1) te direktive – pristojni upravni organ na predlog naslovnika upravnega akta ta akt dolžan preizkusiti in odločiti o njegovi pravilnosti in zakonitosti, pri tem pa upoštevati tudi sodno prakso Sodišča Evropske unije glede razlage upoštevnih predpisov prava Unije, v katerih so določeni pogoji in omejitve, pod katerimi se ta pravica izvršuje, da bi se zagotovilo, da naložena omejitev pravice ob izdaji odločitve o preizkusu ni nesorazmerna, če je upravni akt o izreku omejitve takrat že postal pravnomočen?

3.   Ali določbe člena 52(1), drugi stavek, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah oziroma določbe člena 27(1) Direktive 2004/38 […] dovoljujejo, da se uporabi določba nacionalnega prava, ki predvideva izrek omejitve pravice do prostega gibanja državljanu države članice v okviru [Unije] zgolj zaradi obveznosti – ki presega določen, z zakonom predpisan znesek in ni zavarovana – do zasebnika, in sicer gospodarske družbe, v zvezi s tekočim izvršilnim postopkom za poplačilo terjatve in brez upoštevanja, da se uporabi v pravu Unije predvidena možnost, da organ druge države članice izterja terjatev?“

18.

Evropska komisija je edina zainteresirana stranka, ki je Sodišču poslala pisna stališča.

19.

Za boljše razumevanje te zadeve se mi zdi nujno čim bolj pojasniti navedbe predložitvenega sodišča in spremeniti vrstni red vprašanj za predhodno odločanje, ki jih je postavilo. Najprej bom torej preučil tretje vprašanje za predhodno odločanje, pri čemer bom Sodišču predlagal razmeroma hitro analizo tega vprašanja, saj menim, da je to področje že dovolj vključeno v novejšo sodno prakso. Nato bom pojasnil, zakaj ni treba obravnavati drugega postavljenega vprašanja. Nazadnje bom obravnaval prvo vprašanje, ki ga bom predhodno preoblikoval.

20.

Predložitveno sodišče sprašuje, ali je ukrep, ki je bil naložen tožeči stranki v postopku v glavni stvari, v skladu s pravom Unije ali ne, zato je navedlo več elementov. Sodišče je namreč najprej opozorilo na dejstvo, da je začel člen 76, točka 3 ZBLD, na podlagi katerega je bil zoper H. Bjankova sprejet ukrep prepovedi zapustitve ozemlja, veljati pred pristopom Republike Bolgarije k Uniji in da z njim ni bila prenesena nobena od določb prava Unije. Pojasnilo je tudi, da člen 27(1) Direktive 2004/38 v zvezi z bolgarskimi državljani ni bil prenesen v nacionalno pravo. ( 9 ) Dalje, pojasnilo je, da v obrazložitvi ukrepa zoper H. Bjankova ni bilo niti sklicevanja na njegovo osebno obnašanje, niti pojasnila, kako naj bi naložitev takega ukrepa pripomogla k poravnavi dolga H. Bjankova, niti navedbe razlogov javnega reda, varnosti ali zdravja, zaradi katerih bi bil tak ukrep upravičen. Posebej bi rad opozoril na naslednjo bistveno značilnost: H. Bjankov dolguje pravni osebi zasebnega prava.

21.

Ob upoštevanju teh izhodišč bom najprej preučil, kako na obravnavano zadevo vpliva dejstvo, da Direktiva 2004/38 v zvezi z bolgarskimi državljani ni bila prenesena, nato pa bom preveril, ali položaj H. Bjankova dejansko spada na področje uporabe prava Unije. Nazadnje bo treba določiti še položaje, v katerih se lahko ukrep prepovedi zapustitve ozemlja, kakršna je odredba iz leta 2007, šteje za združljiv z zahtevami iz člena 27 Direktive 2004/38.

22.

Na prvem mestu je Sodišče v zvezi s posledicami dejstva, da Direktiva 2004/38 ni bila prenesena v zvezi z bolgarskimi državljani, torej že razsodilo, da to ne vpliva na obveznost nacionalnega sodišča, da določbam prava Unije zagotovi polni učinek in da po potrebi ne izvede ukrepa, ki bi bil v nasprotju z njimi, pri čemer ima člen 27 Direktive 2004/38 v vsakem primeru neposredni učinek. ( 10 )

23.

Na drugem mestu se položaj H. Bjankova, ki namerava potovati z ozemlja države, katere državljan je, na ozemlje druge države članice, nedvomno navezuje na pravico do prostega gibanja in prebivanja državljanov Unije v državah članicah. ( 11 ) Kljub temu pa pravica do prostega gibanja ni brezpogojna, saj jo je mogoče omejiti zlasti v položajih iz Direktive 2004/38. V skladu s členom 27(1) navedene direktive se lahko svoboda gibanja državljanov Unije omeji zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja, vendar se na te razloge ni mogoče sklicevati iz ekonomskih ciljev. Da pravo Unije ne bi nasprotovalo nacionalnemu ukrepu, kot je ukrep zoper H. Bjankova, je torej treba dokazati, da je bil ukrep sprejet iz enega od zgoraj navedenih razlogov in da se na ta razlog ni sklicevalo iz ekonomskih ciljev.

24.

Nazadnje, določiti je treba pogoje, ki jih mora izpolnjevati ukrep omejitve prostega gibanja državljana Unije, da je združljiv s pravom Unije. Pri tem moram opozoriti, da v odredbi iz leta 2007 o prepovedi zapustitve ozemlja, ki je sporna v postopku v glavni stvari, po trditvah predložitvenega sodišča ni naveden razlog, ki bi bil povezan z javnim redom, javno varnostjo ali – še manj verjetno – z javnim zdravjem. Upravni ukrep zoper H. Bjankova temelji izključno na dveh ugotovitvah, in sicer ugotovitvi obstoja dolga do zasebnika in ugotovitvi, da dolžnik ne more zagotoviti ustreznega zavarovanja.

25.

Prva utemeljitev, ki je bistvena za presojo združljivosti ukrepa omejitve prostega gibanja državljana s pravom Unije, nedvomno manjka. Ta postopek predhodnega odločanja, v katerem bolgarska vlada ni želela intervenirati, res ne vsebuje konkretnih pojasnil, ki bi jih lahko ta vlada Sodišču učinkovito posredovala v zvezi s cilji, ki si jih je nacionalni zakonodajalec zastavil s sprejetjem zakona in pozneje s spremembo ( 12 ) tega zakona, na katerem temelji pristojnost nacionalnih upravnih organov za sprejetje ukrepov, ki so sporni v postopku v glavni stvari. Precejšnji del končne presoje tega vprašanja bo torej treba prepustiti predložitvenemu sodišču. To sodišče je brez pretirane gotovosti navedlo možnost, da je cilj navedene zakonodaje – in posredno tudi ukrepa zoper H. Bjankova – zaščititi upnike. ( 13 ) Taka povezava med tem ciljem in javnim redom pa ni očitna. Kakor koli, tudi če ta cilj temelji na nekakšni zamisli ohranjanja javnega reda, pa iz predložitvene odločbe ni razvidno, da doseganje navedenega cilja ne zadeva izključno ekonomske zahteve. Pravo Unije, natančneje člen 27(1) Direktive 2004/38, izrecno izključuje možnost, da bi se država članica zaradi ekonomskih ciljev sklicevala na razloge javnega reda.

26.

Predložitveno sodišče ima v zvezi s tem pomisleke glede morebitnih razlik v ravneh zaščite, ki jo upnikom zagotavljata Evropsko sodišče za človekove pravice in pravo Unije, s čimer daje vedeti, da izključitev sklicevanja na razloge javnega reda zaradi ekonomskih ciljev v členu 27(1) Direktive 2004/38 ne zagotavlja ustrezne ravni zaščite interesov upnikov, čeprav je Evropsko sodišče za človekove pravice že razsodilo, da se tak cilj šteje za legitimni cilj varstva pravic tretjih oseb, ki je lahko upravičen razlog za omejitev svobode gibanja, zagotovljene v členu 2 Protokola št. 4 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ( 14 ) (v nadaljevanju: EKČP), in čeprav je v Listini Unije o temeljnih pravicah uvedeno načelo enakovrednega varstva pravic in svoboščin, zagotovljenih z EKČP. Predložitveno sodišče je še dodalo, da bi lahko šlo za položaj, v katerem je temeljna svoboščina omejena zaradi varstva pravic in svoboščin tretjih oseb, v skladu s tem, kar določa člen 52(1) navedene listine.

27.

Glede na te ugotovitve se zdi koristno predložitveno sodišče – ki je Sodišču predložilo vprašanja za predhodno odločanje tudi v zgoraj navedeni zadevi Aladžov – opozoriti na potrebno razlikovanje med pravom, ki izhaja iz EKČP, in pravom Unije. V zvezi s tem sem že poudaril, da je Evropsko sodišče za človekove pravice upravičeno menilo, da gre za legitimni cilj, ki bi lahko bil upravičen razlog za omejitev svobode gibanja, tudi zato, ker se v pravu EKČP in protokolih k njej priznava možnost sklicevanja na javni red, tudi zaradi ekonomskih ciljev, in torej to pravo ne vsebuje omejitve, podobne tisti, ki je določena v zadnjem stavku člena 27(1) Direktive 2004/388. Tako se s pravnim redom Unije precej redkeje dopušča omejevanje prostega gibanja njenih državljanov, raven zaščite v tem pravnem redu pa je višja od tiste, ki se zagotavlja s sistemom EKČP ( 15 ). Vendar se pravo Unije ne omeji na nadvlado interesov dolžnikov nad interesi upnikov in še zdaleč ne zanemarja položaja zadnjenavedenih. Če, kot menim, člen 27(1) Direktive 2004/38 nasprotuje naložitvi ukrepa prepovedi zapustitve ozemlja samo zaradi obstoja dolga med zasebniki, nas hkrati tudi opominja, da morajo instrumenti za zaščito interesov upnikov načeloma dobiti drugačno obliko kot omejevanje dolžnikove svobode gibanja. V pravu Unije namreč obstajajo pravni instrumenti, s katerimi je mogoče zagotoviti pravice upnikov, ne da bi bilo treba nujno poseči v dolžnikovo svobodo gibanja. ( 16 ) Ne soglašam torej s pomisleki predložitvenega sodišča glede razlik v ravni zaščite med sistemom EKČP in pravnim redom Unije.

28.

Dodati moram, da tudi če bi ukrep, ki je sporen v postopku v glavni stvari, jasno temeljil na razlogih, povezanih z javnim redom – o čemer iz zgoraj navedenih razlogov nisem prepričan – navajanje take utemeljitve samo po sebi ni dovolj, da bi bil ukrep ipso facto združljiv z zahtevami prava Unije. Sodišče je večkrat razsodilo, da „pojem javnega reda vsekakor predpostavlja – razen socialne motnje, ki jo pomeni vsaka pravna kršitev – resnično, sedanjo in dovolj resno nevarnost, ki ogroža temeljni interes družbe“ ( 17 ). Predložitveno sodišče je tudi v zvezi z odredbo iz leta 2007 navedlo, da ne vsebuje posebne presoje obnašanja H. Bjankova ali resnične, sedanje in resne grožnje, ki bi jo navedeno obnašanje pomenilo za temeljni interes bolgarske družbe, ki v spisu ni opredeljen.

29.

Neobstoj kakršne koli ugotovitve v zvezi s posebnim položajem tožeče stranke v postopku tako potrjuje trditev, da se ukrepi, kot je ukrep zoper H. Bjankova, samodejno sprejmejo ob ugotovitvi obstoja dolga v znesku več kot 5000 BGN, za katerega dolžnik ni zmožen dati zadostnega jamstva. Ker pa je Sodišče že razsodilo, da „nacionalna določba zakona ali predpisa, ki bi avtomatično vodila v odločitev o prepovedi zapustitve ozemlja le zaradi obstoja davčnega dolga, brez upoštevanja osebnega obnašanja zadevnega posameznika, ne bi izpolnjevala zahtev prava Unije“ ( 18 ), bi moralo to veljati tudi, če bi bila prepoved zapustitve ozemlja sprejeta za nedoločen čas samo zaradi obstoja zasebnega dolga.

30.

Iz zgoraj navedenih razlogov Sodišču predlagam, naj na tretje postavljeno vprašanje odgovori, da pravo Unije nasprotuje zakonski določbi države članice, ki upravnemu organu omogoča, da državljanu te države prepove izstop iz države samo zaradi njegovega dolga do pravne osebe zasebnega prava, ki se po nacionalnem pravu šteje za znatnega, če namen zadevnega ukrepa ni odgovoriti na resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo, ki prizadene osnovne interese družbe, in če je zastavljeni cilj zgolj ekonomski. Kakor koli, tudi če bi bil ukrep prepovedi zapustitve ozemlja, kot je bil v postopku v glavni stvari sprejet zoper H. Bjankova, sprejet v položajih iz člena 27(1) Direktive 2004/38, člen 27(2) navedene direktive nasprotuje takemu ukrepu, če temelji samo na obstoju dolga, brez posebne presoje osebnega obnašanja zadevne osebe in brez omembe, da bi ta kakor koli predstavljala grožnjo za javni red. Naloga predložitvenega sodišča je, da preveri, ali je v tem primeru tako.

31.

Predložitveno sodišče v okviru drugega vprašanja za predhodno odločanje, postavljenega Sodišču, v bistvu sprašuje, ali se z Direktivo 2004/38 zahteva preizkus, tudi če je ukrep omejitve prostega gibanja državljana Unije postal dokončen.

32.

V zvezi s tem je treba ugotoviti, da predložitveno sodišče ni pravilno opredelilo upoštevne določbe Direktive 2004/38. V členu 31 navedene direktive so namreč opredeljena postopkovna jamstva, ki jih je treba zagotoviti osebam, na katere se nanašajo ukrepi, ki ob svojem sprejetju posegajo v svobodo gibanja teh oseb. Med drugim ta člen navedenim osebam zagotavlja pravico do učinkovitega pravnega sredstva. V obravnavanem primeru ni sporno, da je imel H. Bjankov ob sprejetju odredbe iz leta 2007 o prepovedi zapustitve ozemlja na voljo pravna sredstva, s katerimi bi lahko navedeno prepoved po potrebi izpodbijal pred sodiščem. Prav tako je jasno, da se je H. Bjankov takrat odrekel uveljavljanju pravice do učinkovitega pravnega sredstva, zaradi česar je navedena odredba v smislu bolgarskega prava postala pravnomočna.

33.

Pravnega položaja v postopku v glavni stvari, kot ga je predložitveno sodišče opisalo v okviru drugega vprašanja ( 19 ), torej ni mogoče preučiti na podlagi člena 31 Direktive 2004/38. Časovne učinke prepovedi zapustitve ozemlja ureja člen 32 navedene direktive. Ugotoviti je treba še, ali je upošteven za to zadevo.

34.

Po mojem mnenju ni nikakršnega dvoma, da je treba jamstva, ki jih je zakonodajalec Unije predpisal v členih 31 in 32 Direktive 2004/38, zagotoviti enako, ne glede na to, ali gre za prepoved vstopa na ozemlje ali prepoved zapustitve ozemlja. Člena 32 torej ne smemo razlagati dobesedno, temveč je treba sklepati o njegovi načelni možnosti uporabe, kadar je zoper državljana Unije sprejet ukrep prepovedi zapustitve ozemlja.

35.

Člen 32 Direktive 2004/38 jasno določa, da morajo države članice uvesti postopek za preizkus ukrepov, ki omejujejo prosto gibanje državljanov Unije in so bili sprejeti na podlagi Direktive 2004/38. Zaradi pomembnih sprememb okoliščin je treba omogočiti, da se ta postopek uvede zoper dokončni ukrep omejitve prostega gibanja zadevne osebe vsaj vsaka tri leta. V skladu z besedilom in namenom člena 32 Direktive 2004/38 je treba v nasprotju s trditvami predložitvenega sodišča upoštevati, da pravnomočnost akta ni ovira za njegov preizkus. Poleg tega ne bi imelo nikakršnega smisla zahtevati preizkus samo za akte, zoper katere je tudi sicer še mogoče vložiti pravno sredstvo.

36.

Ker je bila odredba iz leta 2007 zoper H. Bjankova sprejeta pred več kot tremi leti in je postala pravnomočna, bi bilo mogoče sklepati, da jo je treba preizkusiti na podlagi člena 32 Direktive 2004/38. Vendar nista izpolnjena dva pogoja, ki sta nujna za upoštevnost navedenega člena v tej zadevi. Po eni strani je preizkus dovoljen samo, če je bil zadevni ukrep „veljavno sprejet […] v skladu s pravom [Unije]“. Iz analize tretjega postavljenega vprašanja je razvidno, po mojem mnenju, da to ne drži. Po drugi strani pa je preizkus, kot je opredeljen z Direktivo 2004/38, zaradi zagotovitve določene pravne stabilnosti omejen na primere, v katerih je prišlo do „pomembne spremembe okoliščin, ki so utemeljevale odločitev“ o prepovedi zapustitve ozemlja. Ta pomembna sprememba je lahko odprava dejanskosti grožnje, ki jo je zadevna oseba utemeljeno pomenila za javni red, ali celo odprava dolga. Ugotoviti je treba, da v primeru H. Bjankova take spremembe ni bilo.

37.

Pravnega vprašanja, ki se pojavlja v sporu o glavni stvari, torej ni mogoče rešiti na podlagi Direktive 2004/38. Drugo vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, je v teh okoliščinah torej brezpredmetno za rešitev navedenega spora.

38.

Vprašanje, ki se postavlja v zvezi z odredbo iz leta 2007, se bistveno razlikuje od vprašanja, na katero se nanaša člen 32 Direktive 2004/38. Navedeni člen se nanaša na primer ukrepa, ki je bil glede na pravo Unije prvotno zakonit, pozneje pa se je izkazalo, da ne izpolnjuje več pogojev iz Direktive 2004/38. Nasprotno pa Sodišče v postopku v glavni stvari obravnava ukrep, ki (a) se je po mojem mnenju vse od sprejetja štel za nezdružljiv z vsebinskimi zahtevami iz Direktive 2004/38, (b) ni bil predmet sodnega preizkusa in je zato postal pravnomočen ter (c) ga zadevna oseba zdaj izpodbija, ne da bi se to izpodbijanje lahko obravnavalo kot vloga za odpravo prepovedi v smislu člena 32 Direktive 2004/38.

39.

V teh okoliščinah predlagam, da analiza poteka v treh fazah.

40.

Najprej, Sodišče bi moralo na podlagi skrbne preučitve nacionalnega prava bolje izbrati upoštevni nacionalni standard za analizo tretjega postavljenega vprašanja za predhodno odločanje. Dalje, treba bo upoštevati dejstvo, da ukrep prepovedi zapustitve ozemlja, ki je bil v postopku v glavni stvari sprejet zoper tožečo stranko, ni bil predmet sodnega preizkusa. Nazadnje, preučitev bo zato izvedena z vidika načel enakopravnosti in učinkovitosti.

41.

Položaj, v katerem se je znašlo nacionalno sodišče, je mogoče povzeti tako: nacionalnemu sodišču je bil predložen predlog za razglasitev ničnosti upravne odločbe, s katero je bil zavrnjen predlog tožeče stranke v postopku v glavni stvari za obnovo upravnega postopka, na podlagi katerega je bila sprejeta odredba iz leta 2007, in sicer zaradi domnevne neskladnosti te odredbe s pravom Unije. Nacionalno sodišče želi torej ugotoviti, ali je ta zavrnitev skladna z zahtevami prava Unije. Pred odločanjem o tem vprašanju je treba zaradi boljšega razumevanja pojasniti nacionalni pravni okvir, v katerega se uvršča odločitev o zavrnitvi obnove upravnega postopka.

42.

Iz navedb predložitvenega sodišča izhaja, da je obnova upravnega postopka, na podlagi katerega je bil sprejet posamičen pravnomočni upravni akt, ki ni bil predmet tožbe, izjemoma mogoča zaradi odprave ali spremembe navedenega akta v sedmih različnih primerih, ki so taksativno našteti v členu 99 APK. Pozornost predložitvenega sodišča sta pritegnila zlasti dva od sedmih primerov, zato se mu je zdelo koristno, da z njima seznani Sodišče.

43.

Po eni strani gre za člen 99, točka7, APK. Če ga prav razumem, osebi, na katero se nanaša zadevni upravni akt, omogoča, da kadar koli, po potrebi tudi pred sodiščem, predlaga obnovo upravnega postopka, če je sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice pokazala, da zadevni akt krši temeljno pravico, določeno v EKČP.

44.

Ta določba je napisana tako, da se izrecno nanaša samo na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice. Enakovredna določba, ki bi se nanašala na sodno prakso Sodišča, ne obstaja. Kljub temu taka določba ni nujna, saj ima pravo Unije v nasprotju s pravom, ki izhaja iz EKČP, dve bistveni značilnosti, to sta primarnost ( 20 ) in neposredni učinek ( 21 ). Iz ponavljajoče se sodne prakse še izhaja, da „[r]azlaga posameznega pravila prava [Unije], ki jo Sodišče poda pri izvrševanju pristojnosti na podlagi člena [267 PDEU], po potrebi pojasnjuje in natančneje določa pomen in obseg tega pravila, kot ga je treba ali bi ga bilo treba razumeti in uporabljati od začetka njegove veljave“ ( 22 ). Glede na posebne značilnosti pravnega reda Unije in posebnost mehanizma predhodnega odločanja je treba obveznosti nacionalnih sodišč v zvezi s pogoji, pod katerimi morajo zaradi kršitve prava Unije pretehtati zakonitost pravnomočnega upravnega akta, določiti popolnoma neodvisno od možnosti, da zatrjevana nezakonitost izhaja iz sodbe Evropskega sodišča za človekove pravice.

45.

Prav iz nacionalnega pravnega okvira, kot ga je opisalo predložitveno sodišče, je razvidno, da nacionalno pravo določa še drugo možnost za obnovo upravnega postopka, ki je neodvisna od postopka, usmerjenega izključno na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice, in je torej bolj upoštevna za obravnavano zadevo.

46.

Člen 99, točka 1, APK namreč določa, da se lahko pravnomočni upravni akt odpravi ali spremeni, če je bil bistveno kršen eden od pogojev za njegovo zakonitost. Prav zaradi posebnih značilnosti prava Unije, na katere sem opozoril zgoraj, je treba nacionalni pojem „bistvena kršitev zakonitosti“ razumeti, kot da se nanaša tudi na primere, ko je akt v nasprotju s pravom Unije.

47.

Oseba, na katero se navedeni akt nanaša, pa se v nasprotju s členom 99, točka7, APK ne more kadar koli sklicevati na razlog za obnovo postopka, ki je naveden v členu 99, točka 1, APK. Nasprotno, za odpravo ali spremembo posamičnega upravnega akta, ki je postal pravnomočen, v tem primeru veljajo strogi pogoji v zvezi s predlagalno pravico in rokom. Samo upravni organ, ki je akt sprejel, državni tožilec ali varuh človekovih pravic lahko sprejmejo – ali predlagajo – odpravo ali spremembo navedenega akta, in sicer v enem mesecu od sprejetja akta. Iz informacij, ki jih je predložilo predložitveno sodišče, je razvidno, da se razlog za obnovo upravnega postopka, določen v členu 99, točka 1, APK, pojmuje kot „pravica“ uprave. Primernost njegovega uveljavljanja je prepuščena prosti presoji organov, ki lahko predlagajo odpravo ali spremembo akta in imajo torej pri tem popolno diskrecijsko pravico, ne da bi se lahko zadevna oseba kadar koli na lastno pobudo sklicevala na poseganje v vsebinsko zakonitost akta, ki vpliva na njen osebni položaj. Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da je upravni organ, ki je odločal o predlogu za obnovo upravnega postopka tožeče stranke v postopku v glavni stvari, v odločbi iz leta 2010 ugotovil, da se je organ, ki je sprejel odredbo iz leta 2007, odrekel uveljavljanju pravice iz člena 99, točka 1, APK.

48.

Ob upoštevanju teh ugotovitev je treba razmisliti o preoblikovanju prvega vprašanja za predhodno odločanje, kot jasno izhaja iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, tako da se nanaša na ugotavljanje, ali pogoji za vložitev pravnega sredstva iz člena 99, točka 1, APK izpolnjujejo zahteve prava Unije.

49.

Da bi predložitveno sodišče določilo obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije in ki se nanašajo na preizkus pravnomočnega upravnega akta zaradi njegove neskladnosti s pravom Unije, je obširno pretehtalo ugotovitve iz zgoraj navedene sodne prakse Kühne & Heitz ( 23 ). Sodišče je v tej sodbi razsodilo, da načelo lojalnega sodelovanja upravnemu organu, pri katerem je bil vložen zadevni predlog, nalaga, da mora zaradi upoštevanja zadevne določbe, kot jo je medtem razlagalo Sodišče, pravnomočno upravno odločbo ponovno preučiti, (a) kadar je v skladu z nacionalnim pravom pristojen za ponovno obravnavo te odločbe, (b) kadar je zadevna odločba postala pravnomočna zaradi sodbe nacionalnega sodišča, ki je odločalo na zadnji stopnji, (c) kadar glede na poznejšo sodno prakso Sodišča navedena sodba temelji na napačni razlagi prava Unije, ne da bi bilo Sodišču predloženo vprašanje za predhodno odločanje, in (d) kadar se je zadevna stranka obrnila na upravni organ takoj, ko se je seznanila z navedeno sodno prakso.23

50.

Ker sem predlagal razjasnitev prvega vprašanja za predhodno odločanje, se mi po eni strani problematika v zvezi z izdajo sodbe Sodišča po sprejetju pravnomočnega upravnega akta ne zdi več osrednjega pomena za rešitev spora o glavni stvari. Po drugi strani in v vsakem primeru pa zahteve iz te sodbe veljajo samo, kadar je treba pravno varnost, povezano s pravnomočnostjo, uravnotežiti z obveznostmi držav članic, da izvajajo in ohranijo pravice, ki so s pravom Unije zagotovljene posameznikom. Ena od značilnosti tega postopka predhodnega odločanja je ta, da je odredba iz leta 2007 postala pravnomočna, ne da bi bila predmet sodnega preizkusa.

51.

Štirje kumulativni pogoji, ki jih je Sodišče opredelilo v sodni praksi Kühne & Heitz, torej v tej zadevi niso upoštevni, saj ne gre za vprašanje pravnomočnosti. ( 24 )

52.

Po pravu Unije se ne zahteva, „[v] skladu z načelom pravne varnosti […], da je upravni organ načeloma dolžen odpraviti upravno odločbo, ki je postala dokončna po izteku razumnih rokov za vložitev pravnih sredstev ali z izčrpanjem teh“ ( 25 ), „[s]poštovanje tega načela [pa] omogoča izognitev neomejenemu izpodbijanju upravnih aktov, ki ustvarjajo pravne učinke“ ( 26 ). Kljub temu bolgarsko pravo dejansko določa možnost obnove upravnega postopka, če pravnomočni upravni akt vsebuje bistveno nezakonitost.

53.

V okoliščinah, ko je treba določiti obveznosti, ki po pravu Unije veljajo za preizkus pravnomočnega upravnega akta, za katerega se izkaže, da je v nasprotju s pravom Unije, ki pa ni bil predmet sodnega preizkusa, in če je tako izpodbijanje zakonitosti akta dovoljeno z nacionalnim pravom, Sodišče odloči na podlagi načel učinkovitosti in enakovrednosti ter opozori, da so, „kadar ni pravil [Unije] s tega področja, natančna postopkovna pravila za zaščito pravic, ki jih imajo osebe na podlagi prava [Unije], določena v notranjem pravnem sistemu vsake države članice v skladu z načelom postopkovne avtonomije držav članic, vendar pod pogojem, da ta pravila niso manj ugodna kot tista, ki urejajo podobne notranje položaje (načelo enakovrednosti), in da praktično ne onemogočajo ali čezmerno otežujejo izvajanja pravic, ki jih nudi pravni red [Unije] (načelo učinkovitosti)“. ( 27 ) Okoliščine postopka v glavni stvari je torej treba preučiti z vidika teh dveh načel.

54.

Načelo enakovrednosti zahteva, da se vsa pravila glede pravnih sredstev, skupaj s predpisanimi roki, brez razlikovanja uporabljajo za pravna sredstva, ki temeljijo na kršitvi prava Unije, in tista, ki temeljijo na kršitvi nacionalne zakonodaje. ( 28 ) Predložitveno sodišče se v zvezi s tem ni sklicevalo na možnost, da se posebni pogoji za izvajanje člena 99, točka 1, APK razlikujejo glede na to, ali se razlog nezakonitosti, naveden zoper pravnomočni upravni akt, nanaša na kršitev prava Unije ali na kršitev nacionalne zakonodaje.

55.

V zvezi z načelom učinkovitosti je treba navesti, da je položaj bolj zapleten. To načelo zahteva, da pravila glede pogojev, pod katerimi se lahko veljavnost pravnomočnega upravnega akta izpodbija zaradi njegove neskladnosti s pravom Unije, ne onemogočajo ali preveč otežujejo uveljavljanja pravic, ki so v zvezi s tem dodeljene s pravom Unije.

56.

Vsaj v zvezi z dvema od teh posebnih pogojev se pojavljajo določena vprašanja, in sicer glede roka in oseb, ki lahko sprožijo obnovo upravnega postopka.

57.

V zvezi z rokom moram poudariti, da je Sodišče razsodilo, da lahko države članice na podlagi načela pravne varnosti zahtevajo, da mora biti predlog za preizkus in odpravo pravnomočne upravne odločbe, ki je v nasprotju s pravom Unije – po potrebi, kot ga je pozneje razlagalo Sodišče – predložen pristojnemu upravnemu organu v razumnem roku. ( 29 ) Ta rok mora biti zlasti določen v skladu z načeli enakovrednosti in učinkovitosti. ( 30 ) Navesti je treba, da se lahko člen 99, točka 1, APK uporabi kot podlaga za obnovo upravnega postopka samo v enem mesecu od sprejetja akta, ki ni predmet tožbe, ta rok pa po mojem mnenju ne izpolnjuje zahtev v zvezi z načelom učinkovitosti.

58.

Kakor koli, tudi v zvezi z organi, ki lahko sprožijo obnovo upravnega postopka, se mi zahteve glede načela učinkovitosti ne zdijo izpolnjene. Če kršitev materialne zakonitosti pravnomočnega upravnega akta, ki ni bil predmet pravnega sredstva, izhaja iz neskladnosti navedenega akta s pravom Unije, naslovnik akta ne more predlagati obnove upravnega postopka. Kot sem navedel zgoraj, lahko samo upravni organ, ki je akt izdal, državni tožilec in varuh človekovih pravic zahtevajo obnovo postopka ali o njej odločijo.

59.

Razlog za obnovo upravnega postopka iz člena 99, točka 1, APK, za katerega veljajo prestrogi pogoji glede roka in predložitve, s tem, da izredno otežuje ali praktično onemogoča uveljavljanje pravic, ki izhajajo iz prava Unije, ne omogoča zadostne zaščite pravic, ki jih posameznikom daje pravo Unije. Nacionalno sodišče mora zato iz tega izpeljati vse posledice, ki so nujne v okviru spora o glavni stvari, da odloči o predlogu za razglasitev ničnosti odredbe, s katero je bila zavrnjena obnova upravnega postopka, ki ga je pred njim vložila tožeča stranka v postopku v glavni stvari.

60.

Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da pravo Unije nasprotuje določbi države članice, v skladu s katero se upravni postopek, v katerem je bil sprejet pravnomočni upravni akt, ki ni bil predmet pravnega sredstva, če je navedeni akt v nasprotju s pravom Unije, lahko obnovi samo v enem mesecu od sprejetja navedenega akta in samo na pobudo organa, ki je akt sprejel, državnega tožilca ali varuha človekovih pravic, zaradi česar je uveljavljanje pravic, ki izhajajo iz prava Unije, izredno oteženo ali praktično nemogoče.

61.

Glede na vse navedene ugotovitve Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Administrativen sad Sofija-grad, odgovori: